Separación de poder y de propósito

En su artículo sobre el efecto de las instituciones en las políticas públicas Mathew S. Shugart y Stephen Haggard establecen que, al contrario del parlamentarismo, en todo sistema presidencial por definición existe una separación de la estructura del poder gubernamental. Dicha separación se deriva de dos características esenciales de los sistemas presidenciales: 1) el poder ejecutivo y legislativo tienen autoridad independiente debido a que cada uno es electo de manera separada, y 2) ninguna de estas instituciones puede disolver al otro ni acortar su periodo de gobierno. Dado que en los sistemas presidenciales la estructura del gobierno está dividida, la modificación del statu quo tiende a ser más difícil dado que cualquiera de los poderes (el presidente o el Congreso) puede bloquear las iniciativas del otro.

La elección por separado del ejecutivo y legislativo también puede producir una separación de propósito la cual se refiere al hecho que en un sistema político pueden existir o conformarse diversos actores con intereses encontrados. Con frecuencia, estos actores poseen poder de veto y pueden obstruir los intentos por cambiar el statu quo. Una de las fuentes más comunes de la separación de propósito es cuando ningún partido político controla la presidencia y el Congreso (gobierno sin mayoría), o cuando un partido distinto al del presidente tiene mayoría parlamentaria (gobierno dividido). Asimismo, la separación de propósito se puede originar porque el ejecutivo y legislativo representan a electorados diferentes con distintas preferencias. Por ejemplo, mientras que el titular del ejecutivo llega al poder con el voto de un electorado nacional, los legisladores son electos por uno subnacional o local. Los intereses de estos electorados no siempre coinciden: en principio, el presidente vela por los intereses de todo el país y los legisladores representan a los votantes de sus distritos, circunscripciones o estados. La representación de distintos electorados puede originar diferencias y fricciones entre los poderes incluso cuando el partido del presidente tiene mayoría en el Congreso.

La separación de poder como la de propósito son dos factores clave que pueden afectar el grado de cooperación y conflicto entre los poderes ejecutivo y legislativo. En principio se espera que en los sistemas presidenciales en donde el ejecutivo no cuenta con una mayoría en el Congreso exista mayor dificultad para aprobar la agenda legislativa dada la separación de poder y de propósito existentes. Por el contrario, en sistemas presidenciales en las que el partido del presidente tiene el control del legislativo tenderá a haber mayor cooperación pues aunque existe la separación de poder, la de propósito es generalmente menor.

Composición partidaria en el Congreso

Un segundo factor que tiene efecto en las relaciones entre el presidente y el legislativo es la composición partidaria del Congreso o Asamblea. En los sistemas presidenciales bicamerales, si los resultados electorales en ambas cámaras del Congreso dan la mayoría al partido del presidente, la relación tenderá a ser más cooperativa ya que un solo partido tendrá mayoría en las dos instituciones. Este contexto político, llamado gobierno unificado, es propicio para que el titular del ejecutivo pase su agenda con menor resistencia que cuando la oposición controla el poder legislativo. En esta circunstancia, el partido funciona como un puente entre las instituciones (el ejecutivo y legislativo) para alcanzar los acuerdos y disminuir la rivalidad inherente entre los dos poderes.

De acuerdo a Shugart y Haggard, un gobierno unificado donde el partido del presidente es altamente disciplinado puede producir una unidad de propósito extrema, pues el ejecutivo podrá pasar su agenda sin mayor objeción. Un alto grado en la unidad de propósito puede tener efectos excluyentes ya que el partido en el gobierno no requiere de ningún apoyo de la oposición para la aprobación de la agenda legislativa. No obstante, la evidencia empírica muestra que el tener un gobierno unificado no garantiza una relación tersa entre los dos poderes, ni que el presidente podrá pasar todas sus iniciativas sin mayor problema. Aun con gobierno unificado, puede haber diferencias entre estos dos poderes -al menos en algunas áreas de política pública-, porque, como se mencionó anteriormente, cada uno representa intereses distintos. Basta recordar el fracaso del presidente Clinton al intentar pasar su iniciativa de reforma al sector salud al inicio de su mandato: el mandatario estadounidense fue incapaz de conseguir los votos suficientes en el Congreso a pesar de contar con una mayoría demócrata en ambas cámaras. En el caso mexicano, algunas reformas importantes como la laboral, fiscal y energética permanecieron estancadas por muchos años, aun cuando el Partido Revolucionario Institucional (PRI) contó con mayorías en el Congreso hasta 1997. Según algunos analistas, el estancamiento en estas iniciativas se debió a que algunos grupos dentro del PRI no estaban de acuerdo con los cambios propuestos por el presidente. Estos y otros ejemplos ilustran que aunque contar con una mayoría en el Congreso es muy importante, el éxito del ejecutivo para pasar su agenda no depende únicamente de los escaños en el poder legislativo, sino también de otros factores como la cohesión interna y el nivel de disciplina partidaria que pueda ejercer sobres sus correligionarios.

Por otra parte, cuando el titular del ejecutivo no cuenta con un respaldo mayoritario en una o ambas cámaras del Congreso, el potencial para la parálisis legislativa se incrementa al menos en algunas áreas de política pública. Los gobiernos divididos han sido caracterizados por un alto conflicto entre las fuerzas políticas que tiende a suscitar estancamiento, retraso o indecisión en el Congreso. Con gran frecuencia, según algunos analistas como Sundquist, el gobierno dividido produce políticas inadecuadas o inefectivas. Al respecto, V. O. Key observó que en el sistema político estadounidense “el control partidario común del ejecutivo y legislativo no asegura un gobierno activo, pero la división del control partidario lo descarta”.

A pesar de estas observaciones, la discusión sobre el tema no ha establecido una conclusión definitiva sobre los efectos del gobierno dividido. El pionero en probar empíricamente el impacto de este fenómeno en la producción legislativa fue David Mayhew. Este autor no encuentra ninguna diferencia significativa en la tasa de aprobación legislativa entre los gobiernos unificados y divididos en Estados Unidos entre 1946 y 2002. El trabajo de Mayhew motivó la realización de múltiples estudios que ahondaron en las consecuencias de los gobiernos divididos en la producción, y encontraron resultados mixtos. Otros politólogos han ido más allá del argumento de Mayhew afirmando que aun cuando no hay mayor diferencia entre el gobierno unificado y el dividido en términos de producción legislativa, un mayor número de propuestas de ley de gran envergadura iniciadas por el ejecutivo no pasan, permanecen estancadas o tienden a ser más moderadas cuando el partido del presidente no cuenta con una mayoría en el Congreso. La amplia investigación en este tema revela que la parálisis legislativa no sólo depende del número de escaños con los que cuente el presidente, sino también de otros factores institucionales, de condiciones políticas, así como de la capacidad de liderazgo de los actores relevantes involucrados. Entre estos factores está el sistema electoral. De acuerdo con este argumento institucionalista, si el presidente y los legisladores responden a un electorado nacional, habrá más incentivos para que estos dos actores lleguen a consensos, pues se espera que la ciudadanía responsabilice a los dos por la falta de acuerdo. Por el contrario, si el presidente responde a un electorado nacional y los legisladores a sus estados y distritos, habrá más riesgo de que se ocasione un conflicto entre los poderes en algunos temas de política pública, pues cada actor buscará satisfacer distintos intereses. El nivel de polarización política entre los partidos políticos también es una variable que determina la parálisis legislativa. Cuando el enfrentamiento entre los partidos es bajo, es mayor la posibilidad de que haya cooperación para pasar la agenda legislativa. Por el contrario, cuando dos o más de los principales partidos tienen posiciones demasiado encontradas, la contienda en el Congreso inhibirá la construcción de coaliciones parlamentarias para aprobar la agenda legislativa del ejecutivo. Finalmente, el liderazgo del presidente y otros líderes partidistas también son componentes fundamentales que facilitan la aprobación de la agenda legislativa.

Responsabilidades compartidas en el proceso de la política pública

Además de la propuesta, enmienda y veto de iniciativas de ley, el presidente y el Congreso comparten otras responsabilidades. Entre las más importantes está la del proceso de creación e implementación de políticas y programa públicos. Los legisladores modifican y aprueban las leyes que contienen lineamientos y principios generales que los funcionarios públicos deben seguir durante la implementación de los programas y políticas públicas. Sin embargo, aunque los legisladores intervienen en la etapa del diseño de las políticas al establecer ciertas disposiciones en las leyes y aprobar recursos, los responsables directos de la ejecución no son miembros del Congreso, sino la burocracia dependiente del poder ejecutivo. En otras palabras, al crear las leyes los legisladores delegan autoridad a los funcionarios públicos para que éstos den forma y transformen lo estipulado en la legislación en instrumentos concretos (formatos, reglamentos, manuales, etc.) que puedan ser implementados en la práctica. Por ejemplo, mientras los legisladores aprueban programas de política social en las leyes estableciendo lineamientos y asignando recursos, la burocracia es la que determina -mediante el establecimiento de reglas de operación y el diseño de procedimientos y sistemas- los criterios y requisitos que los individuos deben cumplir para poder ser beneficiarios de dicha política.

En los estudios de ciencia política se ha investigado la relación entre los políticos y la burocracia utilizando la teoría del principal-agente. De acuerdo a este marco analítico, los legisladores (principales) delegan autoridad y recursos a los burócratas (agentes) para el cumplimiento de mandatos y la obtención de resultados. Dado que el trabajo y sobrevivencia de la burocracia depende de las acciones del Congreso, los legisladores tienen ascendencia sobre los funcionarios públicos. Asimismo, la teoría del principal-agente asume que existe un control de los legisladores sobre la burocracia, por lo que los burócratas deben apegarse a los principios y lineamientos establecidos en la legislación al diseñar todos los procesos, sistemas y reglas de las políticas y programas públicos.

En la interacción entre legisladores y funcionarios públicos, existen al menos tres fuentes de conflicto que afectan las relaciones entre el ejecutivo y el Congreso. Primero, uno de los principales supuestos de la teoría principal-agente es que la relación entre estos actores es asimétrica. Mientras que los congresistas tienen el poder para aprobar legislación y asignar recursos a las agencias gubernamentales, la burocracia cuenta con una estructura administrativa compleja, recursos y personal profesionalizado que le permiten tener mayor información y conocimiento especializado sobre las distintas áreas de política pública. Así, aunque los legisladores tienen el poder legal para crear y modificar los programas públicos, hacer reajustes presupuestales o reducir el margen de maniobra de los funcionarios, la burocracia puede aprovechar la asimetría de información y expertise para esquivar las directrices del Congreso y continuar manteniendo o ampliar sus beneficios. Una segunda fuente de tensión en esta relación es que no necesariamente coinciden los intereses de los legisladores con los de la burocracia. La incompatibilidad de objetivos puede producir fricciones entre los dos poderes. Por ejemplo, al aprobar o modificar leyes, los congresistas pueden buscar beneficiar a ciertos grupos y los funcionarios públicos a otros. La burocracia puede aprovechar sus recursos para orientar los programas públicos a su convenienica o al de ciertos grupos sociales o económicos. Finalmente, otro conflicto en la relación entre el ejecutivo y el legislativo es el control, supervisión y monitoreo que ejercen los miembros del Congreso sobre el trabajo de los funcionarios públicos. Mediante varios mecanismos ex ante o ex post -tales como el establecimiento de requerimientos y procedimientos a seguir en las leyes, comparecencias, informes, auditorías, ratificaciones, etc.-, el legislativo revisa el trabajo burocrático y en su caso denuncia o sanciona las irregularidades e incumplimientos cometidos. Por lo tanto, el presidente y el Congreso no sólo comparten responsabilidades, sino que los legisladores tienen el mandato de vigilar, controlar y en su caso sancionar las acciones de las agencias dependientes del ejecutivo. El hecho de que el legislativo tenga el mandato y la autoridad para vigilar y sancionar a las agencias públicas provoca una fricción constante en la relación entre los dos poderes.

Por ejemplo, el nivel de conflicto entre las dos instituciones se eleva cuando alguna política o programa público no está logrando los resultados esperados por los legisladores o cuando los medios o alguna organización de la sociedad civil denuncia alguna irregularidad. Al hacerse públicos los incumplimientos o las malas prácticas de las agencias gubernamentales, los legisladores responsabilizan a los funcionarios (incluido el presidente) por la falta de resultados o por haber interpretado las leyes en su beneficio o el de algún grupo de interés. Por su parte, los burócratas frecuentemente argumentan que la normatividad tiene demasiados constreñimientos, deficiencias, contradicciones o huecos legales que impiden su correcta implementación. Por el contrario, cuando un programa gubernamental produce resultados eficientes, legisladores y funcionarios públicos intentan acreditarse los logros.

En suma, la división de poderes del sistema presidencial dificulta la relación entre el ejecutivo y legislativo, pues son “instituciones separadas que compiten por porciones poder”. La separación de poder inherente en esta forma de gobierno abre la posibilidad a que inevitablemente existan varias fuentes de tensiones y problemas entre los poderes ejecutivo y legislativo. Estas fricciones frecuentemente tienen efectos en la legislación y las políticas públicas que se derivan. Algunas veces mejoran el contenido de las leyes, pues el Congreso enmienda las propuestas del ejecutivo para hacer programa públicos más eficientes e inclusivos, mientras que en otras ocasiones las enmiendas de los legisladores complican la implementación de las políticas públicas pues se añaden requerimientos, procesos y objetivos en las leyes que la burocracia encuentra difícil de cumplir.

La siguiente sección analiza dos aspectos clave de la relación ejecutivo-legislativo en el sexenio del presidente Felipe Calderón: la tasa de aprobación presidencial y las observaciones del ejecutivo a los decretos aprobados por el Congreso de la Unión. Asimismo se evalúa hasta qué punto el sistema presidencial multipartidista con separación de propósito tuvo un efecto en la producción legislativa en el periodo analizado.

Las legislaturas LX y LXI

Un aspecto de suma importancia en la relación ejecutivo-legislativo es la tasa de aprobación de la agenda legislativa del presidente en el Congreso de la Unión. Durante la LX Legislatura (2006-2009), Felipe Calderón mandó 67 proyectos de ley al Congreso, 32 a la Cámara Baja y 35 al Senado. En este periodo legislativo, el presidente tuvo una tasa de aprobación de 85%, la cual fue superior al promedio de iniciativas aprobadas al poder ejecutivo durante los gobiernos sin mayoría anteriores (1997-2006). Es importante señalar que las dos cámaras no rechazaron ninguna de las 67 iniciativas que presentó el presidente. Las diez propuestas o modificaciones de ley del ejecutivo que no fueron aprobadas, en estricto sentido, no fueron rechazadas, pues se quedaron como pendientes en la cámara de origen o en la cámara revisora. La mayoría de estas iniciativas fueron en materia de seguridad pública y justicia. De las 57 iniciativas de ley que sí lograron aprobación en ambas cámaras del Congreso de la Unión, cinco fueron reformas constitucionales y 52 leyes secundarias.

Respecto a la temática del total de iniciativas aprobadas al ejecutivo, poco más de la mitad (55%) fue en materia hacendaria y financiera. Además de la ley de ingresos, el presupuesto de egresos y la miscelánea fiscal que cada año son presentadas por el ejecutivo y aprobadas por la Cámara de Diputados, el presidente Calderón introdujo al Congreso diversas iniciativas que crearon varios impuestos, tales como el impuesto contra la informalidad y el impuesto empresarial a tasa única. Asimismo, se modificó la legislación fiscal para establecer un incremento del uno por ciento al impuesto sobre la renta y ajustar el impuesto especial sobre producción y servicios.

La segunda área donde se concentraron más iniciativas del ejecutivo fue la de seguridad y justicia, las cuales fueron parte de su estrategia para combatir al crimen organizado. Entre las modificaciones relevantes que se hicieron en este ámbito están: la que permite a las autoridades federales conocer los delitos del fuero común, la que faculta al Congreso a legislar en materia de secuestro y elevar las penas por este delito, el fortalecimiento y ampliación de las facultades de la policía, el establecimiento de sanciones para los militares que se incorporen al crimen organizado, la desaparición de la Policía Federal Preventiva y la creación de la Policía Federal, la instauración del servicio profesional de carrera para los agentes del ministerio público, la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada y el Código Penal Federal, la permisión de la extinción de dominio, la aprobación de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública y diversas modificaciones al Código Federal de Procedimientos Penales.

Entre las iniciativas más importantes del ejecutivo que se quedaron pendientes en el Congreso de la Unión están la que proponía la aportación de seguridad social para atender enfermedades producto del tabaquismo, modificaciones legales en relación a la posesión y uso de armas de fuego y explosivos por parte de la ciudadanía, la propuesta que tipificaba como grave el delito de extorsión, la que proponía elevar las penas al delito de violencia familiar, reformas a la Ley de Seguridad Nacional que permitían la participación de las fuerzas armadas en situaciones que afecten la seguridad interior, la iniciativa de fortalecimiento a la banca de desarrollo y la que proponía la autonomía de la Procuraduría General de la República.

Para la LXI Legislatura (2006-2009), el apoyo legislativo del presidente Calderón disminuyó, pues las elecciones intermedias produjeron una pérdida de 65 asientos para el PAN en la cámara baja, con que quedó con 28.4% de los asientos. Este resultado electoral hizo que el partido del presidente dejara de ser la primera mayoría en este recinto cediendo esta posición al PRI (tabla 3).

En esta legislatura el presidente Calderón mandó 55 proyectos de ley al poder legislativo: 30 a la Cámara de Diputados, 18 al Senado y siete a la Comisión Permanente. Respecto al tipo de iniciativas presentadas, el ejecutivo sólo mandó dos reformas constitucionales, cinco de carácter administrativo y de gobierno y 48 iniciativas a leyes secundarias. La tasa de aprobación legislativa del ejecutivo sufrió una caída respecto al periodo anterior, pues perdió casi 16 puntos, y quedó en 69.1%. A diferencia de la legislatura anterior en la cual no se rechazó ninguna iniciativa del presidente, los legisladores en este periodo no dieron su aval para dos iniciativas del ejecutivo además de dejar más reformas pendientes para un total de quince. Las áreas de política pública de las iniciativas presentadas por el presidente Calderón durante la LXI Legislatura se mantuvieron, aunque en proporciones distintas. Al igual que en el periodo anterior, las iniciativas del ejecutivo en materia hacendaria y financiera fueron las más numerosas. No obstante, en esta legislatura predominaron las propuestas de ley de carácter administrativo y de organización interior sobre las de seguridad y justicia quedando al último las modificaciones en el sector energético.

Entre las iniciativas del ejecutivo más importantes aprobadas durante esta legislatura hay diversas modificaciones a la Ley Federal de Derechos, incluido un cambio al régimen fiscal de Petróleos Mexicanos. También en materia fiscal se modificó el impuesto especial de producción y servicios. Este cambio incrementó los impuestos a cierto tipo de bebidas alcohólicas, tabaco, juegos con apuestas y sorteos y servicios de telecomunicaciones. En términos de política social, a propuesta del ejecutivo se hicieron cambios a la Ley General de Salud para cambiar el esquema de transferencias federales a los estados por el concepto del Seguro Popular. Para fomentar la inversión pública y privada e incentivar la infraestructura en el país el Congreso de la Unión aprobó la Ley de Asociaciones Público Privadas propuesta por el presidente Calderón.

Gráfica Iniciativas propuestas por el presidente Calderón por área de política pública LX y LXI Legislaturas 

Por otra parte, en diciembre de 2009 el ejecutivo introdujo una iniciativa que pretendía transformar a fondo diversos aspectos del sistema político. Aunque el poder legislativo no dio su aval para permitir la reelección legislativa ni la segunda vuelta presidencial, sí aprobaron las candidaturas independientes, la consulta popular, las iniciativas preferentes y ciudadana, el procedimiento para la designación del presidente en caso de falta absoluta, entre otras disposiciones. En materia de seguridad pública, el ejecutivo presentó en febrero de 2010 la Ley General para Prevenir y Sancionar los Delitos en Materia de Secuestro. Este ordenamiento fue acompañado por diversas modificaciones a otras leyes en materia de seguridad y justicia que permitieron, entre otros aspectos, la intervención de las autoridades a las comunicaciones privadas, operaciones encubiertas y la protección integral a víctimas. Asimismo se expidió la Ley Federal para la Prevención e Identificación de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita y de Financiamiento al Terrorismo, la cual limitó, entre otros rubros, las operaciones mediante pago de moneda, billetes o metales preciosos con un tope máximo de 100 000 pesos. Para combatir la corrupción, el presidente Calderón propuso la iniciativa para crear la Ley Federal Anticorrupción en Contrataciones Públicas. Durante la LXI Legislatura el Congreso de la Unión le aprobó al ejecutivo federal cambios a la Ley Federal de Competencia que reestructuraron internamente a la extinta Comisión Federal de Competencia además de otorgarle facultades adicionales.

Las dos iniciativas del ejecutivo rechazadas durante este periodo fueron la que impulsaba la modernización al sistema de impartición de justicia mediante la utilización de medios digitales como el correo y la firma electrónica, y la propuesta que reorganizaba la administración pública federal. Entre los cambios propuestos en esta última iniciativa estaban la desaparición de las secretarías de Turismo, Función Pública y Reforma Agraria. Por su parte, entre las propuestas más relevantes del presidente Calderón que quedaron pendientes, están la ley que establecía la contribución para el combate a la pobreza, la Ley del Sistema de Seguridad Pública del Distrito Federal, la iniciativa que proponía el mando único policial en las entidades federativas, y modificaciones a diversos ordenamientos penales y otras leyes para mermar la estructura financiera de las organizaciones criminales mediante acciones como el decomiso de los bienes del inculpado. También quedó pendiente de dictamen la iniciativa que proponía hacer anónimo el sistema de denuncias en las dependencias de la administración pública y la propuesta que expedía un código federal de procedimientos penales.

Durante los últimos tres meses de su mandato, en la LXII Legislatura (2012-2015), el presidente Calderón mandó diez iniciativas de ley al Congreso de la Unión (dos a la Cámara de Diputados y ocho al Senado de la República). Ambas cámaras dieron el aval a cuatro propuestas entre las que sobresalen las dos iniciativas preferentes utilizadas por el presidente Calderón para modificar la Ley Federal del Trabajo y la Ley General de Contabilidad Gubernamental. Entre los cambios incluidos a la legislación laboral está la autorización para nuevas modalidades de contratación como el outsourcing, el establecimiento de nuevos mecanismos para la rescisión de contratos, límites a la generación de salarios vencidos, el pago por hora y algunos avances en materia de transparencia y rendición de cuentas sindical. La segunda iniciativa preferente utilizada permitió la homogeneización de la información financiera de los tres órdenes de gobierno estableciendo normas y formatos estándar, además de diversas modificaciones encaminadas a transparentar y hacer más accesible la utilización de los recursos públicos a la opinión pública. Ninguna de las seis iniciativas restantes mandadas por el presidente Calderón durante este periodo fue rechazada. Sin embargo, al menos la iniciativa que proponía la Ley General de Atención y Protección de Víctimas puede considerarse como descartada. Aunque esta iniciativa no ha sido oficialmente desechada por el Senado, el cual fungió como cámara de origen, y en principio continúa como una propuesta pendiente de dictaminar, es un hecho que no será aprobada, pues el 9 de enero de 2013 fue promulgada otra ley que regula la misma temática: la Ley General de Víctimas.

Otra iniciativa del presidente Calderón que muy difícilmente será aprobada durante la presente y siguiente legislatura es la que proponía la segunda vuelta electoral. Aunque este tema fue parte de la discusión política durante las negociaciones del Pacto por México, los tres partidos principales decidieron dejar este tema fuera de los cambios constitucionales en materia de reforma política aprobados en 2013. También quedaron pendientes por dictaminar las modificaciones a la Ley agraria para fortalecer los derechos de los ejidatarios sobre el uso de su parcela y la Ley de Refugiados y Protección Complementaria, la cual pretendía definir con claridad los conceptos de refugiado y asilado además de regular el procedimiento de otorgamiento de ambas figuras.

En suma, se puede argumentar que cuantitativamente el presidente Calderón tuvo éxito en pasar su agenda legislativa, pues casi 77% de sus iniciativas durante su gestión fueron aprobadas. En otras palabras, un poco más de tres de cada cuatro de sus propuestas fueron avaladas por los legisladores a pesar de que no contó con una mayoría partidaria que los respaldara durante su mandato. Asimismo, cabe resaltar que el presidente Calderón obtuvo un porcentaje de aprobación de su agenda ligeramente mayor al de su predecesor Vicente Fox (74.7%), lo que no deja de sorprender dado que los partidos de izquierda nunca lo reconocieron públicamente como un interlocutor válido. No obstante, una valoración cualitativa de la aprobación de la agenda presidencial durante este periodo arroja un resultado mucho más moderado en cuanto a la efectividad del presidente, dado que varias de sus iniciativas clave en diferentes aspectos no se aprobaron, fueron desechadas o se modificaron sustancialmente.

Por ejemplo, en el rubro hacendario y financiero, el presidente Calderón no contó con el apoyo para crear un impuesto al consumo destinado al combate a la pobreza, permitir a las entidades que implementaran un impuesto local a la gasolina y diesel ni modificar varios ordenamientos financieros para fortalecer la banca de desarrollo y promover así la inversión y la generación de empleos, los cuales fueron dos de las principales promesas de campaña. En el tema de procuración de justicia y seguridad, aunque el ejecutivo pudo concretar varios cambios de trascendencia, algunas otras propuestas muy relevantes para transformar esta área de política pública -como el mando único policial, la creación de un nuevo código federal de procedimientos penales y el otorgamiento de autonomía a la Procuraduría General de la República- no convencieron al poder legislativo. En cuanto a la reorganización de la estructura de la administración pública federal, las propuestas del ejecutivo encaminadas a fortalecer a algunas dependencias (otorgándoles más atribuciones) y a adelgazar el aparato burocrático (desapareciendo tres secretarías) fueron rechazadas cabalmente por los legisladores.

Finalmente, aunque hubo algunas modificaciones en el sector energético, el presidente Calderón no fue capaz de que el Congreso aprobara los puntos nodales de su reforma energética presentada en abril del 2008. El conjunto de iniciativas para transformar la industria petrolera fue sustancialmente modificado por los partidos de oposición, por lo que los cambios a la normatividad correspondiente aprobados por el legislativo quedaron muy distantes de la propuesta original mandada por el presidente Calderón.

El veto presidencial

Como se analizó en la sección anterior, la aprobación de la agenda del presidente por el Congreso refleja en buena medida el estado de la relación entre los poderes ejecutivo-legislativo en un sistema presidencial. De igual importancia para la interacción entre los poderes son las observaciones o vetos que hace el presidente a las leyes y modificaciones aprobados por el Congreso. En principio, si el titular del poder ejecutivo utiliza con mucha frecuencia este instrumento para mantener el statu quo y cuenta con los asientos suficientes para sostenerlo, la relación con los legisladores de oposición puede afectarse y producirse una parálisis legislativa, pues los miembros del Congreso tenderán a no aprobar las iniciativas del presidente. Asimismo, si el ejecutivo veta constantemente los decretos aprobados por los legisladores y el Congreso supera sus observaciones, la imagen del presidente puede verse dañada mientras pierde credibilidad con sus interlocutores y con la ciudadanía en general.

Durante su mandato, el presidente Calderón observó nueve decretos de ley. Como se indica en la tabla 4, dos terceras partes de las observaciones fueron hechas durante el segundo trienio de la administración. Al igual que su predecesor, el presidente Calderón fue capaz de mantener todas sus observaciones ante el Congreso. De hecho, ninguno de sus vetos fue llevado a votación en el pleno de alguna de las cámaras del Congreso para determinar si los legisladores lo superaban. Por el contrario, lejos de hacer frente al veto presidencial en al menos 55% de las veces, los legisladores reconocieron explícitamente las inconsistencias o problemas en los decretos aprobados aceptando los puntos observados por el presidente.

Los motivos y razones por los que el ejecutivo interpuso las observaciones a decretos de ley fueron variados, y no únicamente por cuestiones ideológicas o partidistas pues dos de los nueve vetos interpuestos fueron a decretos originalmente presentados por legisladores de su propio partido. Como se mencionó anteriormente, cinco de las nueve observaciones fueron aceptadas por el poder legislativo. Esta aceptación implicó que los legisladores presentaran nuevos dictámenes -los cuales incluyeron las adiciones y modificaciones observadas por el presidente- y fueran aprobados rápidamente por ambas cámaras para finalmente convertirse en leyes. En cuanto al resto de las observaciones, dos fueron desechadas por acuerdo de la cámara de origen meses después de haberse recibido, mientras que las otras dos aún se encuentran en comisiones en espera de dictaminación según lo reporta el sistema de información legislativa de la Secretaría de Gobernación.

Son inciertas las razones del desistimiento del Congreso por superar los vetos interpuestos por el ejecutivo, sobre todo los que no tuvieron respuesta formal del legislativo (las desechadas tiempo después de haberse recibido y las que están pendientes en comisión). Entre las posibles explicaciones está la falta de sustento legal de las leyes aprobadas como es el decreto que pretendía crear un fondo especial de diez mil millones de pesos para atender los daños ocasionados por fenómenos naturales en diversas entidades de la federación. En este caso el presidente Calderón argumentó que el veto se debió a que el decreto violaba la Constitución y la Ley Reglamentaria en Materia Presupuestaria, entre otras disposiciones, por no establecer con claridad cuál era fuente de ingresos fiscales para el fondo propuesto. Al parecer, los diputados aceptaron este vacío legal en el presupuesto y ni siquiera turnaron el veto a las comisiones correspondientes para ser estudiado.

Otra posible explicación del desistimiento legislativo para superar los vetos presidenciales es la dificultad para articular una coalición que reúna las dos terceras partes del número total de votos en cada cámara. Cumplir con este requisito constitucional es aún más complicado en un contexto como el mexicano, que desde 1997 ha contado con gobiernos sin mayoría y alta disciplina partidista. De hecho, únicamente considerando la composición partidaria del Senado de la República, al presidente Calderón le bastaba con mantener la cohesión partidaria de su partido para sostener el veto a cualquier decreto, pues el Partido Acción Nacional tuvo 40.6% de los asientos en esta cámara durante toda su gestión. No obstante, el bajo número de vetos emitidos durante la LX y LXI Legislaturas sugiere que el ejecutivo federal no tomó ventaja de la fragmentación política y del porcentaje de los senadores de su partido para mantener el statu quo.

En suma, el número bajo de vetos presidenciales, la aceptación explícita por parte de los legisladores a más de las mitad de las observaciones y el desistimiento del Congreso para superar una parte de los vetos, indican que este instrumento no fue una fuente de conflicto y tensión entre el ejecutivo y legislativo durante el periodo analizado.

La luna de miel y el Pacto por México

El comienzo de las administraciones generalmente es el momento ideal para que los presidentes presenten iniciativas que impliquen cambios estructurales. Durante este periodo, conocido como “la luna de miel”, os presidentes generalmente gozan de alta aprobación ciudadana y existe la expectativa en buena parte de la opinión pública de que el nuevo gobierno resolverá los grandes problemas que afectan al país. Por otra parte, la luna de miel tiende a ser un periodo de baja tensión política, pues no hay comicios electorales en puerta y por lo tanto la polarización entre los partidos es baja. En consecuencia, durante los primeros meses de su gobierno los presidentes se encuentran ante un contexto favorable para impulsar iniciativas de ley que transformen a profundidad varias áreas de política pública; hay además una tendencia de la ciudadanía, medios y la clase política a ser más receptivos a las acciones de la nueva administración.

En el caso del sexenio anterior, el presidente Calderón no tuvo la ventana de oportunidad que le da la luna de miel para presentar al Congreso las reformas estructurales a causa de la polarización política existente en ese momento. El conflicto poselectoral y el discurso del no reconocimiento de la izquierda a Felipe Calderón como titular del poder ejecutivo no propiciaron un ambiente favorable para que se introdujeran en el Congreso las reformas de gran calado. Es probable que la polarización política hubiera crecido significativamente si el presidente Calderón hubiese mandado este tipo de iniciativas al Congreso al inicio de su administración.

En contraste, aunque no exento de conflicto poselectoral, el presidente Peña comenzó su sexenio en condiciones políticas más favorables que las de su antecesor, lo cual facilitó la presentación y aprobación de las siete reformas estructurales antes mencionadas con sus respectivas leyes secundarias. Además de que el tiempo fue oportuno, otro elemento que explica la aprobación de las reformas estructurales fue la creación del Pacto por México. Éste fue un acuerdo nacional firmado el 1 de diciembre de 2012 entre el presidente Peña y los presidentes de los tres partidos políticos con más arraigo en el país (PRI, PAN y PRD). Mediante este instrumento, el presidente y las fuerzas políticas acordaron una agenda de gobierno en común de la cual se derivaron 95 acciones administrativas e iniciativas de ley. Aunque el Pacto por México llegó a su fin un año después de su firma y no logró concretar todos sus compromisos, sí consiguió articular las coaliciones legislativas mínimas para la aprobación de las reformas estructurales que estuvieron estancadas por varios años.

El que el presidente y la oposición consensuarán una agenda legislativa que incluyera las reformas estructurales fue un hecho inusual en la política mexicana, pues la experiencia reciente indica que el ejecutivo era el encargado de presentar ante el Congreso este tipo de iniciativas. Dado el contexto de gobierno sin mayoría, al presidente Peña le hubiera sido muy difícil aprobar por sí solo estas modificaciones, por lo que decidió ser parte del Pacto y así compartir en buena medida su papel como principal impulsor de la transformación del país con el PAN y el PRD. En otras palabras, la aprobación del paquete de reformas estructurales se debió en gran medida a que éstas fueron presentandas en un momento oportuno y a que el presidente compartió el crédito de modernizador de México con las dos principales fuerzas políticas.

Liderazgo

Otro factor que explica por qué durante el inicio de la administración del presidente Peña fue posible aprobar el conjunto de reformas estructurales es el liderazgo de los actores que participaron en el Pacto por México. La capacidad política de los integrantes de este acuerdo queda evidenciado cuando se contrasta con la habilidad de negociación de los políticos de las administraciones anteriores. Por ejemplo, el presidente Fox, a pesar de contar con alta popularidad al inicio de su sexenio, fue incapaz de construir una coalición legislativa estable que le permitiera pasar iniciativas de gran calado en el Congreso. Gran parte su agenda (incluidas las reformas hacendaria, energética y laboral) quedó estancada, entre otros factores, por la confrontación que tuvo con los grupos parlamentarios de oposición. La estrategia del mandatario panista de dirigirse directamente a la población para presionar a los legisladores a que pasaran su agenda no prosperó. Por su parte, en el caso del segundo sexenio panista, además del alto nivel de polarización política que caracterizó al gobierno del presidente Calderón, algunas de sus acciones dificultaron la construcción de alianzas con los partidos de oposición. Por ejemplo, la detención de once presidentes municipales en Michoacán en mayo de 2009 produjo gran molestia entre los líderes de oposición, pues se realizó con escasas evidencias y pocos días antes de la elección intermedia. Este hecho complicó el apoyo a la agenda del ejecutivo. La oposición veía una doble señal: por un lado el presidente les solicitaba su voto en el Congreso y por otro percibían que los golpeaba políticamente.

En contraste, los integrantes del Pacto por México no sólo fueron hábiles para incluir puntos esenciales de sus plataformas en la agenda de este acuerdo, sino también para mantenerlo durante un año. El presidente Peña fue muy cuidadoso de las formas para salvaguardar la unidad del Pacto. La atención que le prestó fue visible tanto en los discursos presidenciales como en los comunicados del gobierno federal, en los cuales siempre enfatizó que el origen de las iniciativas no era un partido o un actor político, sino el Pacto. El único traspié que el ejecutivo cometió fue cuando brindó apoyo a la secretaria de Desarrollo Social al darse a conocer las acusaciones sobre el uso indebido de recursos públicos federales de esta dependencia en Veracruz. Sin embargo, este error se subsanó con el adenda al Pacto y la remoción de algunos funcionarios involucrados en este presunto ilícito.

Por su parte, los dirigentes del PAN y el PRD no sólo demostraron su capacidad negociadora al conseguir que varias de sus propuestas se incluyeran en la agenda del Pacto, sino también al lograr acotar algunas facultades al ejecutivo. Por ejemplo, algunas reformas otorgaron la autonomía a ciertas agencias gubernamentales que anteriormente se encontraban bajo control directo o indirecto del presidente, como es el caso de Comisión Federal de Competencia Económica. El liderazgo de la oposición también se evidenció al contener las resistencias intrapartidistas que se oponían a la cooperación con el gobierno y al conseguir los votos necesarios en el Congreso para aprobar los dictámenes legislativos. En suma, el agendar la aprobación de las reformas estructurales durante los primeros meses de la administración priista, la creación del Pacto por México y la capacidad de liderazgo de los líderes políticos fueron los factores y condiciones que permitieron la aprobación de las reformas estructurales.