1. Legislación internacional y comunitaria en materia del derecho al agua

A partir de ese momento, se percibe un reconocimiento supranacional de los derechos sociales (el derecho al agua es parte de este proceso), que van más allá de los textos de protección del trabajo de la Organización Internacional del Trabajo, como la Carta de las Naciones Unidas, aprobada en 1945. Según ^{Tehindrazanarivelo (2005, 1)}, la Organización de las Naciones Unidas fue fundada con el objetivo principal de asegurar el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales. Por lo tanto, su primer artículo afirma que entre los objetivos de los países firmantes destaca "Realizar la cooperación internacional en la solución de problemas internacionales de carácter económico, social, cultural o humanitario...". De hecho, para las Naciones Unidas, los problemas económicos y sociales representan una amenaza para la paz y la seguridad, y, por lo tanto, los países deben cooperar para eliminarlos.

En este contexto, según ^{Oberdorff (2010, 98)}, las Naciones Unidas proclaman una estructura entera de protección de los derechos humanos. Se debe mencionar, así, la Declaración Universal de los Derechos Humanos, adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en 1948, que rescató los ideales de la Revolución francesa, y donde se declara la igualdad y la libertad de todos los hombres en los derechos y en dignidad, y se proclama el principio de no discriminación. Por otro lado, se establecen derechos económicos y sociales en los artículos 22 a 27. El artículo 25 de la Declaración afirma que "Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios...". Es incuestionable que para tener un nivel de vida adecuado, el acceso al agua es esencial. Se puede decir que el derecho al agua es parte del derecho a un nivel de vida adecuado.

Para ^{De Abreu Dallari (1993, 178)}, la Declaración antes mencionada va más allá de la preocupación por la preservación de los derechos, dado que después de enumerar los derechos fundamentales afirma que toda persona tiene derecho a la seguridad social y a la realización de los derechos económicos, sociales y culturales, indispensables para garantizar su dignidad y el libre desarrollo de su personalidad. El acceso al agua es así imprescindible. Este autor sostiene que la Declaración se centra en tres objetivos: la certidumbre de los derechos, la seguridad de los derechos y la posibilidad de los derechos, "exigiendo que se garantice a todos los individuos los medios necesarios para el disfrute de los derechos, que no se quede en el formalismo cínico y mentiroso de la afirmación de la igualdad donde la mayoría de las personas viven en condiciones infrahumanas".

En lo que se refiere a Europa, en 1999 fue adoptado el Protocolo sobre el Agua y la Salud.² El objetivo del Protocolo, señalado en el artículo primero, era el de

Promover, a todos los niveles pertinentes y en contextos tanto nacionales, como transfronterizos e internacionales, la protección de la salud y el bienestar individuales y colectivos de las personas, en un marco de desarrollo sostenible, mediante una mejora de la gestión del agua que incluya la protección de los ecosistemas acuáticos, así como mediante la prevención, el control y la reducción de las enfermedades vinculadas al agua.

Otro principio definido por el artículo quinto es el de equidad en el acceso al agua, tanto en términos de cantidad como de calidad para todos los miembros de la sociedad, especialmente los que sufren desventajas o exclusión social. ^{Smets (2009, 59)} aclara que se debe entender por equidad el poder acceder al agua a un precio asequible o igualmente en una situación extrema tener acceso gratuito a ella.

Además, el Parlamento Europeo y el Consejo de la Unión Europea elaboraron la Directiva 2000/60/CE, por la que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas.³ El objetivo de esta Directiva es proteger todas las formas de agua, reducir la contaminación de las masas de agua, regenerar los ecosistemas dentro de estas masas y sus alrededores y garantizar un uso sostenible del agua por parte de los particulares y de las empresas. Por ejemplo, la Directiva establece que las políticas de gestión del agua que han de llevar a cabo los Estados miembros (o España) estén orientadas por una utilización prudente y racional de los recursos naturales.

Otro documento que protege el derecho al agua a nivel europeo es la Resolución 1693, del 2 de octubre de 2009, sobre el agua: un reto estratégico para la cuenca del Mediterráneo, que afirma en su artículo 2o., que "The Assembly stresses that access to water must be recognised as a fundamental human right because it is essential to life on earth and is a resource that must be shared by humankind"⁴ (Asamblea Parlamentaria del Consejo Europeo 2009).

Además, la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, proclamada el 30 de marzo de 2010, también enuncia derechos que están directamente relacionados con el derecho al agua. Incluso, la Carta reafirma los valores de los pueblos europeos al corroborar en su preámbulo que "la Unión está fundada sobre los valores indivisibles y universales de la dignidad humana, la libertad, la igualdad y la solidaridad, y se basa en los principios de la democracia y del Estado de Derecho". Los artículos primero y segundo garantizan, respectivamente, el respeto a la dignidad humana y a la vida. No cabe duda de que el acceso al agua es indispensable para una vida digna.

2. La regulación estatal del derecho al agua

Respecto al caso español, España se incorporó a la Organización de las Naciones Unidas el 14 de diciembre de 1955. El artículo 10 de la Constitución de 1978 afirma que

1. La dignidad de la persona, los derechos inviolables que le son inherentes, el libre desarrollo de la personalidad, el respeto a la ley y a los derechos de los demás son fundamento del orden político y de la paz social.

2. Las normas relativas a los derechos fundamentales y a las libertades que la Constitución reconoce se interpretarán de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos y los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por España.

En este sentido, las normas internacionales ratificadas por España se integran en el ordenamiento español a través del artículo 96 de la Constitución. Asimismo, el artículo 10.2 establece un criterio interpretativo de los derechos fundamentales, y juega un papel especial en el derecho que nos acontece. Las normas relacionadas con el derecho al agua que hayan sido ratificadas por el país deben así ser respetadas (Mateo, Álvarez y Pérez 2015, 233).

Es el caso del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, del 19 de diciembre de 1966, cuyo texto se incluye en la Carta Internacional de Derechos Humanos, junto con el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de 1966 y la Declaración Universal 1948. El artículo 11 de este Pacto afirma que "Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia...". Aunque el derecho humano al agua no esté expresamente mencionado en este artículo, el acceso a la misma es imprescindible para la realización de un nivel de vida adecuado, como ha sido sostenido anteriormente.

Además, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales establece en su artículo segundo, que los Estados firmantes adoptarán todas las medidas necesarias para poner en práctica estos derechos en su territorio. También proporciona un mecanismo para la observación, a saber: el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, establecido por la resolución 1985/17, que verifica la aplicación de los dispositivos en los países firmantes. Además, el Protocolo Facultativo (2008) del Pacto Internacional establece nuevas funciones de investigación y resolución frente a las violaciones de derechos del pacto.

Además de formar parte de los instrumentos internacionales anteriormente mencionados, el derecho humano al agua ha sido reconocido expresamente como tal en algunas resoluciones de la Asamblea General de las Naciones Unidas, como las ya mencionadas Resolución 64/292, que reconoce el acceso al agua potable y al saneamiento como un derecho humano, y la resolución del Consejo de Derechos Humanos 15/9 (Human Rights Council 2010), titulada "Los derechos humanos y el acceso al agua potable y el saneamiento". Se puede observar, pues, que diferentes instrumentos internacionales que informan del derecho al agua estarán, así, presentes en el ordenamiento jurídico nacional a partir de su aceptación por España, como muestran ^{Mateo, Álvarez y Pérez (2015, 235)}. Es el caso de la Resolución 54/175, relativa al derecho al desarrollo; la 55/196, que proclamó el Año Internacional del Agua Dulce; la 58/217, que proclamó el Decenio Internacional para la Acción, "El agua, fuente de vida", etcétera.

1. El concepto de accesibilidad económica

El Comité de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales señala que el agua debe ser considerada como un bien social y cultural, y no fundamentalmente como un bien económico, y debe ser utilizada de manera duradera, para que las generaciones actuales y futuras puedan disfrutar de ello. Sin lugar a dudas, uno de los mayores obstáculos para la efectividad del derecho al agua es la óptica neoliberal, según la cual el agua es considerada un bien económico.

Se puede observar en la evolución de la gestión del agua, que los Estados están recurriendo progresivamente a la privatización de este servicio, siguiendo la lógica de la globalización. Tal fenómeno es bien definido por ^{Moreau (2006, 20)} cuando dice que es un sistema que corresponde "a una gran perturbación en el orden de las cosas, donde el vector principal se convierte en la apertura y expansión del comercio mundial, la circulación del capital, la evolución de las nuevas tecnologías y la disminución de la función del Estado". Las características de este mundo globalizado empiezan a influir directamente en las sociedades en las que se insertan, generando consecuencias negativas en la calidad de la vida y en el bienestar de los individuos (^{Stiglitz, Sen y Fitoussi 2009}).

Por lo tanto, aquellos que no tienen el poder adquisitivo son excluidos del sistema. Quién no tiene capacidad de pagar por este servicio no tiene derecho al agua. Ahora, la dignidad humana sólo puede ser garantizada si el individuo tiene acceso a un nivel de vida adecuado, con condiciones materiales mínimas (^{Ruiz-Rico 2008, 25}). Se ve así que dejar este servicio en manos privadas, convirtiéndolo en un negocio multimillonario, no puede ser la fórmula más eficaz para garantizar el derecho al agua universalmente (^{García 2008, 24}), porque la actual regulación crea una situación bicéfala, por un lado, se encuentra el servicio de prestación del agua y, por otro lado, el derecho humano al disfrute de la misma. Con este sistema de privatizaciones, el derecho se subordina a un sistema capitalista de gestión empresarial; es decir, al pago de tarifas. Y, por ende, se difumina de tal modo el derecho, haciéndose en muchas ocasiones invisible para grandes masas de población.

La accesibilidad económica es definida por ^{Catarina de Albuquerque (2012, 129)} de la siguiente manera:

... los servicios de agua y saneamiento deben ser asequibles para todas las personas, y en ningún caso el pago de los mismos debe limitarles poder disfrutar de otros derechos humanos, como la vivienda, alimentación o salud. Esto puede garantizarse, por ejemplo, mediante una estructura tarifaria eficaz que asegure que los hogares más pobres paguen una tarifa inferior por disponer de una cantidad básica de agua.

El folleto informativo 35 de las Naciones Unidas sobre el derecho al agua afirma que de por sí el marco de los derechos humanos no establece el derecho a un suministro de agua gratuito. Sin embargo, añade que en determinadas circunstancias el acceso al agua potable y los servicios de saneamiento pueden llegar a ser gratuitos si la persona o la familia no pueden adquirirlos. Se destaca que es una obligación básica del Estado velar para que se satisfagan, por lo menos, los niveles esenciales mínimos del derecho, lo que comprende el acceso a la cantidad mínima indispensable de agua (^{ACNUDH, ONU-Hábitat y OMS 2010, 12}).

La Observación general 15 determina, en su párrafo 27, que para garantizar que el agua sea asequible, los Estados partes deben adoptar las medidas necesarias, entre las que podrían figurar políticas adecuadas en materia de precios, como el suministro de agua a título gratuito o a bajo costo. Además, añade que todos los pagos por servicios de suministro de agua deberán basarse en el principio de equidad, a fin de asegurar que esos servicios, sean públicos o privados, estén al alcance de todos, incluidos los grupos socialmente desfavorecidos, y destaca que no recaiga en los hogares más pobres una carga desproporcionada de gastos de agua en comparación con los hogares más ricos.

^{García (2008, 209)} enfatiza que para asegurar que el agua sea realmente asequible, los Estados deberán poner en marcha técnicas y tecnologías económicas apropiadas, políticas de precios más adecuadas y suplementos de ingresos que garanticen la ejecución del derecho. El ^{PNUD (2006)} alertaba ya en 2006 que un principio perverso que existe en muchos de los países en desarrollo es que la población más pobre no sólo tiene acceso a menos agua y a menos agua limpia, sino que además ha de pagar algunos de los precios más altos del mundo, debido a que viven en lugares carentes de estructuras eficientes de distribución de agua. En este sentido, el PNUD destaca que los Estados deben garantizar que ninguna familia tenga que gastar más del 3% de sus ingresos para cubrir sus necesidades de agua.

2. La asequibilidad del agua en España

^{Sánchez García y Blanco Jiménez (2012, 37)} parten del supuesto de que el agua es uno de los servicios públicos básicos para el desarrollo demográfico, social y económico de una sociedad, y que su prestación tiene carácter obligatorio para las administraciones públicas en España. Así, la gestión del agua y la definición de precios y demás elementos les corresponde a ellas, en la medida en que será abordado a continuación.

A. Entes y autoridades competentes en España en la regulación del derecho al agua

De acuerdo con el texto refundido de la Ley de Aguas de 2001,⁵ el agua en el país es de titularidad pública, y, por consiguiente, subordinada al interés general.

La Ley 7/1985, del 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, afirma en su artículo 25.2 que "El Municipio ejercerá en todo caso como competencias propias, en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas, en las siguientes materias: c) Abastecimiento de agua potable a domicilio y evacuación y tratamiento de aguas residuales". En la misma dirección, el artículo 26.1 fija que "1. Los Municipios deberán prestar, en todo caso, los servicios siguientes: a) En todos los Municipios: alumbrado público, cementerio, recogida de residuos, limpieza viaria, abastecimiento domiciliario de agua potable, alcantarillado, acceso a los núcleos de población y pavimentación de las vías públicas". Como afirma ^{Carbonell (2015)}, los servicios de abastecimiento de agua y de alcantarillado son de titularidad y competencia municipal, y deben responder y adaptarse a las necesidades de cada uno de los más de ocho mil municipios y de su correspondiente población.

A partir de la definición del derecho al agua como un derecho humano, es evidente que su abastecimiento a las poblaciones debe ser preferente sobre sus demás usos. Se estimaba que, en España, en 2014, el 64% del agua urbana consumida era de uso doméstico, el 15% se dedicaba al consumo industrial y comercial y el 21% restante se asignaba a otros usos, como los municipales o institucionales (^{AEAS y AGA 2014}). Por su parte, el artículo 60 de la Ley de Aguas de 2001 (RCL 2001, 1824) ya mencionada, establece el orden de preferencia de los usos:

1. En las concesiones se observará, a efectos de su otorgamiento, el orden de preferencia que se establezca en el Plan Hidrológico de la cuenca correspondiente, teniendo en cuenta las exigencias para la protección y conservación del recurso y su entorno. 2. Toda concesión está sujeta a expropiación forzosa, de conformidad con lo dispuesto en la legislación general sobre la materia, a favor de otro aprovechamiento que le preceda según el orden de preferencia establecido en el Plan Hidrológico de cuenca. 3. A falta de dicho orden de preferencia regirá con carácter general el siguiente: 1o. Abastecimiento de población, incluyendo en su dotación la necesaria para industrias de poco consumo de agua situadas en los núcleos de población y conectadas a la red municipal.

En definitiva, el legislador español sitúa a la población como principal beneficiaria de este recurso.

Esta visión es compartida por los tribunales españoles en algunas sentencias, como demuestra ^{López Alonso (2015)}. Es el caso de la decisión del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, del 28 de abril de 1997 (RJCA 1997, 1552), sentencia que impugna el decreto de un alcalde que denegaba la autorización de conexión a la red municipal de suministro de agua potable solicitada para una vivienda, afirmando que los recurrentes no pueden verse privados de la prestación de un servicio esencial, como es la obtención de agua potable, para cubrir las necesidades más elementales, y que debe considerarse como uso preferente el abastecimiento de las poblaciones, conforme a lo que determina la Ley de Aguas. De manera similar, la sentencia de la Audiencia Provincial de Cantabria, del 21 de marzo de 2000 (AC 2000, 840), que afirma que el servicio público de abastecimiento de agua a poblaciones goza de una consideración preeminente en el ordenamiento jurídico español, precisamente por la importancia que el agua tiene para el simple desarrollo de la vida, y que además también tiene consecuencias de índole económica porque no existe posibilidad de urbanización si el suelo no tiene garantizado el abastecimiento de agua.

B. La gestión económica en el disfrute del derecho al agua por los ciudadanos

^{Sánchez García y Blanco Jiménez (2012)} determinan que el coste de acceso al agua debe ser mínimo para cumplir el principio de equidad, conforme a las resoluciones de Naciones Unidas. Además, la tarificación del agua debe seguir a objetivos medioambientales; es decir, debe ser elaborada con vistas a ahorrar los recursos hídricos, garantizando la sostenibilidad, buscando la mayor eficiencia posible.⁶ Llegados a este punto, es necesario destacar que la política de tarifas debe garantizar la sostenibilidad, no sólo ambiental y económica, sino también social; es decir, garantizar su disfrute a la totalidad de la población independientemente de su poder adquisitivo. Sobre las políticas de tarifas y su discusión a nivel legislativo y jurisprudencial, se entrará en profundidad en el siguiente epígrafe.

Esta política es definida de acuerdo con la gestión del servicio en cada municipio. De hecho, la gestión de los servicios del agua puede ser abordada de forma directa o indirecta, conforme al artículo 85 de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local: "1. Son servicios públicos locales cuantos tienden a la consecución de los fines señalados como de la competencia de las Entidades locales. 2. Los servicios públicos locales pueden gestionarse de forma directa o indirecta". Por un lado, la gestión directa puede adoptar, de acuerdo con este artículo, las formas de gestión por la propia entidad local; organismo autónomo local; sociedad mercantil, cuyo capital social pertenezca en exclusiva a la entidad local. Por otro lado, la gestión indirecta podrá adoptar las formas de concesión; gestión interesada; concierto; arrendamiento o sociedad mercantil y cooperativas legalmente constituidas, cuyo capital social sólo parcialmente pertenezca a la entidad local. De acuerdo con la XIII Encuesta Nacional de Suministro de Agua Potable y Saneamiento en España, el 40% de la población española es abastecida por empresas públicas, el 35% por privadas, el 15% por empresas mixtas, y un 10% por la administración local (^{AEAS y AGA 2014}).

Las diferentes posibilidades de gestión llevan a una gran heterogeneidad de tarifas. Sin embargo, todas ellas mantienen el carácter de binómicas y progresivas. Binómicas, porque contienen siempre una parte fija y una parte variable. La parte fija, como indican ^{Sánchez García y Blanco Jiménez (2012)}, comprende la cuota de servicio, la cuota de servicio con consumo mínimo, la cuota de mantenimiento y conservación del contador, canon y otros recargos adicionales. La parte variable, según esta autora, comprende la cuota de consumo (municipal) y un canon (o bien provincial o bien autonómico). El carácter progresivo se refiere al hecho de que los precios aumentan de acuerdo con los bloques de consumo sucesivos, es decir, aumentan proporcionalmente al aumento de consumo.

Por consiguiente, uno de los retos asociados para la gestión del agua en España, como destaca el Informe elaborado por ^{PricewaterhouseCoopers (2014)} en 2014, es el hecho de que las competencias económicas para fijar las tarifas del agua urbana descansan en gran medida en los municipios, sin que exista ningún marco metodológico global que determine los costes que han de repercutirse ni los mecanismos de actualización que han de emplearse. La heterogeneidad de tarifas se explica así por la falta de una legislación básica que regule el régimen económico del servicio de agua, como explica ^{Blanes Climent (2015)}.

Los municipios tienen cierta arbitrariedad en los criterios para fijar los precios, de lo que resultan significativas diferencias en el valor de las tarifas en municipios similares en términos de ubicación, situación medio ambiental, estructura hídrica, etcétera, como denuncia el Informe elaborado por ^{PricewaterhouseCoopers (2014)}. Este informe destaca que mientras que la parte variable del canon de saneamiento en Aragón es de 0,55 €/ m3, en Extremadura el mismo canon tiene un valor de 0,20 €/m3.

Esta diferencia de precios es denunciada por ^{FACUA-Consumidores en Acción (2016)}, que en un estudio sobre las tarifas domiciliarias de agua realizado en 2015, en veintiocho ciudades españolas, constató diferencias entre ciudades de más de 300% en el precio del agua. En el mismo sentido, el Informe de ^{PricewaterhouseCoopers (2014)} afirma que la variabilidad de las tarifas en España es la más alta de Europa (107%), lo que indica la falta de coherencia existente en la fijación de las tarifas por parte de los municipios.

En este sentido, ^{Morcillo (2015)} afirma que "es necesario armonizar y homogeneizar la tarifa del agua en España a nivel de estructura tarifaria y de disparidad de precios en el territorio nacional. La estructura tarifaria debería presentar los mismos componentes y conceptos, y la actual heterogeneidad de costes y precios se podría reducir o atajar mediante principios de solidaridad interterritorial". Esta diferencia tiene una incidencia directa sobre el principio de equidad entre ciudadanos residentes en diferentes municipios españoles, que frente al mismo servicio están soportando precios diferentes que no obedecen per se a cuestiones fácticas del servicio, sino a la voluntad de los gobiernos locales.

No obstante, y más allá de las diferencias entre territorios, es necesario resaltar que según la ONU, para que el agua sea asequible debe implicar un gasto del 3 al 5% del presupuesto familiar, hecho que España sí respeta. Sin embargo, hay familias para las cuales esta horquilla de precio resulta elevada e inaccesible, situación que empeoró tras la crisis económica de 2008, cuyos efectos aún perduran en la sociedad española.