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SUMARIO:
I. Introducción. II. La (im)procedencia del amparo contra actos soberanos y discrecionales de los poderes legislativos. III. La improcedencia del amparo por falta de interés jurídico o legítimo. IV. La construcción del derecho fundamental a "un ambiente libre de corrupción". V. Las paradojas del análisis de fondo y los efectos de la sentencia. VI. Conclusión. VII. Bibliografía.
I. Introducción
Los postulados del iuspositivismo teórico,1 que entendían, por un lado, al legislador como un operador jurídico dotado de encarecidas competencias (tanto materiales como formales) para cristalizar las aspiraciones populares, y, por el otro, al juez como una figura mecánica, controlada y disminuida en sus funciones, al día de hoy resultan insuficientes para dar cuenta de las transformaciones que la "constitucionalización" de nuestros derechos ha provocado en el ordenamiento jurídico y en la vida social.
El entendimiento de la división de poderes y el papel de la judicatura son dos de los componentes que están cambiando con mayor rapidez en México.2 Con el paso del tiempo se ha comenzado a abandonar una visión estática del sistema jurídico-político, en la que difícilmente podían existir dinámicas contramayoritarias que rompieran con una noción rígida de la división de poderes. La dinámica constitucional actual refleja un Estado estructurado a partir de un creciente número de funciones, distribuidas entre un heterogéneo grupo de actores que, no obstante, han de articularse para alcanzar fines comunes.3
Un reciente litigio relacionado con el Sistema Nacional Anticorrupción (SNA) es un buen ejemplo de esta nueva dinámica. Se trata del amparo indirecto 589/2018, resuelto el 31 de julio de 2018 por el juez octavo de distrito en materia administrativa en la Ciudad de México, Fernando Silva García. El juicio fue promovido por los integrantes del Comité de Participación Ciudadana (CPC) del SNA,4 a fin de controvertir la "omisión en el cumplimiento de ratificar, o en su caso, rechazar, a los magistrados anticorrupción nombrados por el Ejecutivo Federal mediante oficio fechado el 24 de abril de 2017 atribuido a la Cámara de Senadores y la Comisión Permanente de la LXIII Legislatura".
No es difícil advertir por qué se trata de un asunto de la mayor relevancia política y social. El SNA es la apuesta más ambiciosa del Estado para atender uno de los más graves problemas de la democracia mexicana. Y la falta del nombramiento de una de las piezas clave del sistema -los magistrados anticorrupción-; se trata de una clara omisión legislativa que impide su adecuado funcionamiento.
Son aún más relevantes los dilemas jurídicos que se ven reflejados en la forma en que fue resuelto el caso. La sentencia dictada es una muestra de las transformaciones del derecho y los derechos en el ordenamiento mexicano. En ella es posible encontrar, entre otras cuestiones, un replanteamiento de la doctrina de las cuestiones políticas, un particular entendimiento de la relación entre interés jurídico e interés legítimo, así como una construcción jurisprudencial del derecho fundamental a vivir en un "ambiente libre de corrupción".
Asimismo, los efectos de la sentencia resultan por demás significativos. Baste con decir que, entre otras cosas, el juez de distrito ordenó al presidente de la República "transparent[ar] la designación de los Magistrados Anticorrupción", y también ordenó que el Senado (o la Comisión Permanente) "decida inmediatamente sobre la ratificación o no" de dichos magistrados.
Sucede, sin embargo, que esta sentencia también es una muestra de los riesgos que implica la nueva dinámica constitucional. Durante la instrucción del juicio, se solicitó a los integrantes del CPC que "precisara[n] en específico lo que reclamaban de las autoridades responsables". Y, a través de una particular lectura de la demanda y del escrito aclaratorio, la sentencia redefinió los actos impugnados y las autoridades responsables, modificó los conceptos de violación, resolvió una litis a modo y fijó efectos incompatibles con la naturaleza del proceso de designación.5 Todo ello, con una argumentación que presenta serias deficiencias. Se trata, para decirlo pronto, de un fallido caso de activismo judicial.
En las siguientes líneas ofrecemos una reconstrucción crítica de algunos de los aspectos más cuestionables de la sentencia, a la luz de la legislación pertinente, y tomando en consideración sus múltiples implicaciones. Lo hacemos bajo el presupuesto de que el renovado papel de la judicatura implica que desde la academia se haga un esfuerzo serio -pero crítico- a fin de dar cuenta y evaluar el desempeño no sólo de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN), sino de todo el aparato jurisdiccional en su conjunto.
Desde la reforma en materia de derechos humanos de 2011 se ha insistido en que todos los jueces son auténticos jueces constitucionales. Quizá la afirmación sea un tanto hiperbólica. Pero, al día de hoy, es indiscutible que incluso los juzgadores de primera instancia pueden dictar sentencias con repercusiones a escala nacional. El presente amparo indirecto, que aquí analizamos, es una prueba de ello.
A continuación, se explica la estructura que sigue este análisis. En el siguiente apartado (II) se analiza la forma en que la sentencia estudió lo que quizá era el principal obstáculo procesal que enfrentaban los integrantes del CPC: la existencia de la causal de improcedencia contra actos soberanos y discrecionales del Poder Legislativo. Acto seguido (apartado III), se aborda la particular manera en que la sentencia justificó tanto el interés jurídico como el interés legítimo de los quejosos. Después (apartado IV) diseccionamos la estrategia argumentativa seguida por el juez Silva para sostener la existencia de un derecho fundamental a vivir en un "ambiente libre de corrupción", enfatizando su falta de adecuación con el resto de la sentencia. Posteriormente (apartado V), reseñamos brevemente la manera en que se resolvió el fondo de la controversia, así como los paradójicos efectos fijados. Finalmente, en el último apartado (VI) reflexionamos sobre las implicaciones del caso.
II. La (im)procedencia del amparo contra actos soberanos y discrecionales de los poderes legislativos
1. El artículo 61, fracción VII, de la Ley de Amparo y su interpretación en sede jurisdiccional
El primer obstáculo procesal que debían vencer lo integrantes del CPC es la causal de improcedencia contemplada en el artículo 61, fracción VII, de la Ley de Amparo vigente. Dicha fracción establece literalmente lo siguiente:
Artículo 61. El juicio de amparo es improcedente… VII. Contra las resoluciones o declaraciones del Congreso Federal o de las Cámaras que lo constituyen, de las Legislaturas de los Estados o de sus respectivas Comisiones o Diputaciones Permanentes, en declaración de procedencia y en juicio político, así como en elección, suspensión o remoción de funcionarios en los casos en que las Constituciones correspondientes les confieran la facultad de resolver soberana o discrecionalmente.
Se trata de una causal de improcedencia de larga data6 que ha sido comentada por la doctrina jurídica7 y motivo de pronunciamiento por parte de la justicia mexicana. Por lo general, se ha entendido que esta causal de improcedencia refleja, al menos parcialmente, la doctrina de las cuestiones políticas (political questions doctrine), creada originalmente en el contexto estadounidense, pero eventualmente incorporada a nuestro sistema. En términos generales, esta doctrina sostiene que hay un cierto tipo de controversias cuya resolución está reservada a los poderes Legislativo y Ejecutivo, y que, por ende, no resultan justiciables.8
Parte de la doctrina ha señalado que la existencia (y conveniencia) de esta causal de improcedencia resulta algo tan necesario como evidente. Se ha mencionado, por ejemplo, que la ratio legis de esta causal de improcedencia es clara, pues "debe haber actos que por su trascendencia no admiten impugnación".9 En cambio, hay autores para quienes la existencia de esta causal de improcedencia resulta injustificada.10 Las críticas han sido tales que incluso hay quien afirma que la existencia de este tipo de causales de improcedencia impiden que la SCJN se convierta en un auténtico tribunal constitucional.11
Pero más allá del debate doctrinal, lo cierto es que en la práctica jurisprudencial la tendencia ha sido a incrementar los alcances de la causal y a hacer improcedentes las impugnaciones de un importante número de actos y resoluciones que, en principio, no estarían comprendidos en el texto expreso de la ley. Por ejemplo, dicha causal ha sido interpretada en el sentido de que no sólo comprende los actos de elección, suspensión o remoción de funcionarios, sino también de cualquier otro acto preliminar que forme parte este tipo de procedimientos.12 Asimismo, se ha entendido que la causal no se refiere exclusivamente a actos realizados por autoridades legislativas, sino que también incluye cierto tipo de actos formalmente jurisdiccionales.13
La jurisprudencia de la SCJN, en cambio, no ha sido constante en torno a si la existencia de determinados parámetros que regulan dichos procedimientos puede afectar o no su naturaleza discrecional o soberana. Una primera línea jurisprudencial ha sido enfática al señalar que cierto tipo de parámetros reglados -por ejemplo, la existencia de una votación mínima o la necesidad de realizar consultas- no eliminan el carácter discrecional o soberano de procedimientos para la elección de autoridades como las de transparencia en las entidades federativas.14 Y algo similar se ha sostenido respecto a la posibilidad de controvertir, vía amparo, cualquier acto relacionado con el procedimiento de elección o ratificación de la persona titular de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH).15
Pero también se ha desarrollado una segunda línea jurisprudencial, completamente distinta, tratándose de la designación de juzgadores locales. Ahí, la SCJN ha enfatizado que, en virtud de las garantías de independencia judicial establecidas en el artículo 116, fracción III, de la Constitución -carrera judicial, requisitos para ocupar el cargo, seguridad económica, estabilidad- es posible concluir que los procedimientos de elección, ratificación y cese de juzgadores locales no son ni soberanos ni discrecionales, en la medida en que existen parámetros a los que deben ajustarse los congresos locales a fin de contar con una debida fundamentación y motivación.16
Conviene enfatizar que la lógica de esta segunda línea jurisprudencial no ha sido trasladada al ámbito federal. De hecho, ha sido abiertamente rechazada por la propia SCJN. Quizá sea el mejor y más reciente ejemplo de ello sea el amparo presentado a fin de impugnar la designación del ahora ministro Eduardo Medina Mora.17 Al resolver un recurso de queja en contra del desechamiento de la plano de la demanda, la Segunda Sala sostuvo que la Constitución otorga al Senado la facultad exclusiva para designar a los integrantes de la SCJN, por lo que se trata de una decisión tanto "soberana" como "discrecional", y que, en consecuencia, se actualiza la causal de improcedencia contenida en artículo 61, fracción VII, de la Ley de Amparo.18
Para la Segunda Sala, la naturaleza soberana y discrecional del nombramiento no se afecta por el hecho de que la Constitución sí fije ciertas reglas para realizar la designación -requisitos para ser ministro, un procedimiento de elección con etapas y temporalidades-,19 ni por el destacado rol que juega el presidente de la República en la designación,20 ni por las tesis y jurisprudencias de la SCJN que así admiten la procedencia del amparo en contra de designaciones judiciales en el ámbito local.21
2. La aplicación de la causal de improcedencia en el caso de los magistrados anticorrupción
A la luz del contexto normativo y jurisprudencial que se ha desarrollado en el apartado precedente, no es difícil ver por qué resultaba particularmente compleja la procedencia del amparo presentado por los integrantes del CPC en contra de la omisión de designar a los magistrados anticorrupción federales. Como se ha visto, con la notable excepción de las judicaturas locales, la línea jurisprudencial de la SCJN se ha decantado por considerar que este tipo de designaciones se encuentran comprendidas dentro de la causal de improcedencia contemplada en el artículo 61, fracción VII, de la Ley de Amparo.
Por eso es interesante la forma en que se abordó el estudio de esta causal de improcedencia en el amparo indirecto 589/2018. Recordemos, de entrada, que el juez de distrito redefinió los actos impugnados, de tal forma que derivó dos omisiones particulares: i) la omisión del Senado y la Comisión Permanente de ratificar o rechazar a los magistrados designados por el presidente, y ii) la omisión del presidente de sujetar los nombramientos a los principios de "idoneidad" y "transparencia".
En ese sentido, la argumentación de la sentencia parte de una distinción fundamental. De acuerdo con el fallo, en los actos de elección de funcionarios pueden existir tanto "elementos discrecionales/soberanos de carácter político" (en los que aplica la causal) como "elementos reglados" (en los que no aplica).
Con base en esta distinción, la sentencia concluyó que la causal no se actualiza respecto de la omisión del Senado de pronunciarse sobre la ratificación de los magistrados, pues el "plazo" para dicha ratificación sí es un elemento reglado, de conformidad con el régimen transitorio de las leyes anticorrupción.22 La lógica subyacente es simple, aunque ciertamente entra en clara tensión con los precedentes de la SCJN que se han reseñado en el apartado anterior: no se está frente a una facultad soberana o discrecional del legislador federal en la medida en que existe un plazo para realizar la designación.
Respecto a las omisiones del presidente -relativas a sujetar los nombramientos a los principios de transparencia e idoneidad-, la sentencia realiza un análisis separado de ambos principios. Por una parte, se estimó que la causal de improcedencia sí se actualizaba respecto del principio de idoneidad (subjetiva), ya que el presidente sí cuenta con discrecionalidad para considerar el "perfil, méritos y trayectoria" de los magistrados propuestos. En un primer momento, la sentencia es contundente en este sentido:
…el Poder Judicial de la Federación está impedido para reemplazar [a través del juicio de amparo] los aspectos discrecionales y exclusivos de las decisiones constitucionalmente atribuidas a las mencionadas ramas representativas del Estado, en función del principio de división de poderes y los fines que éste persigue…
Hasta aquí, tenemos un razonamiento que es particularmente deferente con el presidente, y que resulta coincidente con la línea jurisprudencial de la SCJN.
Por otra parte, la sentencia llega a una conclusión distinta respecto del principio de transparencia. Para ello, la argumentación está basada en una aparente interpretación "teleológica y sistemática" de la Constitución, que en los hechos se limitó a la mera referencia de cuatro artículos constitucionales23 -que ni se transcriben ni se interpretan- y en la reproducción de una parte de la controversia constitucional 4/2005, en la cual la SCJN señaló que en la designación de juzgadores locales debe abrirse
….un expediente en el que consten los antecedentes curriculares que justifiquen atributos e, inclusive, someterse a la opinión pública la proposición relativa para corroborar la buena fama en el concepto público de la persona que se propone para ocupar el cargo.
Así, sin mayor explicación, el juez de distrito concluyó que "el deber de transparentar las designaciones de los Magistrados Anticorrupción es un elemento reglado y normativo".
Conviene enfatizar algunos problemas relacionados con esta argumentación. Lo primero es que no queda claro cómo es que la lectura "teleológica y sistemática" del texto constitucional permite llegar a la conclusión de que, en términos del principio de transparencia, la Constitución establece un procedimiento de designación reglado. Lo segundo es que la sentencia tampoco explica cómo es que un precedente que se refiere a designaciones locales es trasladable, sin mayor problema, al ámbito federal -tomando en consideración, sobre todo, que esta posibilidad ha sido rechazada abiertamente por la propia SCJN-.
Un tercer problema es que la sentencia no explica cuáles son las normas específicas que hacen que en materia de transparencia estemos frente a un procedimiento reglado, y no frente a uno discrecional. ¿Basta con que el presidente abra y haga público un expediente en el que se señalen los antecedentes curriculares de los juzgadores propuestos -tal como sugiere el texto de la controversia constitucional citada-? ¿O existen deberes adicionales a cargo del titular del Ejecutivo? Esta parte de la sentencia no brinda una respuesta clara a estas cuestiones.
Más allá de lo anterior, lo que queremos enfatizar es que gracias a esta peculiar interpretación del principio de transparencia la sentencia abrió la puerta para analizar, en sede judicial, un procedimiento de designación que antes se había calificado como discrecional -por lo menos en lo que hace a la idoneidad de los candidatos-, y que difícilmente podría considerarse como justiciable, de acuerdo con la línea jurisprudencial construida por la SCJN.
III. La improcedencia del amparo por falta de interés jurídico o legítimo
Un segundo obstáculo que tenía que vencer el amparo de los integrantes del CPC era la causal de improcedencia contemplada en el artículo 61, fracción XII, la Ley de Amparo, que establece, en lo que interesa, que el juicio será improcedente "[c]ontra actos que no afecten los intereses jurídicos o legítimos del quejoso, en los términos establecidos en la fracción I del artículo 5o de la presente Ley".24 Los promoventes del amparo tenían, en consecuencia, que mostrar un interés jurídico, o bien un interés legítimo.
Antes de analizar la forma en que esta cuestión se resuelve en la sentencia, es importante mencionar que desde hace ya varios años, pero sobre todo a partir de su constitucionalización,25 el interés legítimo ha generado un vigoroso debate en la academia y la judicatura.26 Y si bien no son pocos los dilemas normativos y prácticos que plantea la figura, lo cierto es que la SCJN ha fijado varios criterios, que paulatinamente han ido definiendo su naturaleza y contornos.
De manera relevante, la jurisprudencia de la SCJN ha señalado que el interés legítimo se encuentra ubicado entre el interés simple y el interés jurídico. Dicho de otra forma, la Corte ha entendido que existe una gradación entre los tres tipos de interés, que atiende al "nivel de afectación o intensidad de relación con la esfera jurídica de la persona".27 El interés jurídico implica un mayor nivel de afectación que el interés legítimo, y este último, a su vez, exige una afectación mayor que el interés simple.28
Así, en el presente caso era necesario determinar el nivel de afectación generado por las omisiones controvertidas para determinar qué tipo de interés tenían los integrantes del CPC. La respuesta que da la sentencia es un tanto sorpresiva, pues en ella se desarrolla una argumentación tendiente a mostrar que los integrantes del CPC cuentan tanto con un interés jurídico como con un interés legítimo para presentar el amparo.
El argumento empleado en la sentencia para justificar la existencia de un interés jurídico es relativamente directo. El juez de distrito enfatizó tres cuestiones. Primero, señaló que los quejosos promovieron la demanda en su carácter de integrantes del CPC. Segundo, enfatizó que el artículo 113 constitucional establece que el CPC es una "institución de la sociedad civil".29 Y, tercero, destacó que la legislación secundaria señala que entre las atribuciones del CPC se encuentra la de "[d]ar seguimiento al funcionamiento del Sistema Nacional". A partir de lo anterior, la sentencia concluyó que
…existe un interés jurídico de los miembros del Comité de Participación Ciudadana para promover el presente juicio de amparo porque el artículo 21, fracción XVII de la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción otorga una facultad legal para dar seguimiento al Sistema Nacional Anticorrupción, por lo que existe un derecho objetivo en favor de dichos miembros para activar todas las acciones necesarias para que tenga plena operatividad del [sic] sistema anticorrupción.
Dejamos a un lado el tipo de derecho que la sentencia identifica para justificar el interés jurídico,30 y nos concentramos en el resto de la argumentación. Lo que queremos destacar es que, después de llegar a la conclusión de que los integrantes del CPC sí tenían interés jurídico, el fallo intenta demostrar que también tenían un interés legítimo.
La argumentación empleada para tal efecto es por demás extensa. En ella abundan las citas de disposiciones convencionales, la mención de precedentes de la SCJN, del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) y de tribunales colegiados, así como la referencia a los procesos legislativos de las reformas de amparo y anticorrupción. Nos enfocamos en el punto medular de la argumentación, en la que el juez de distrito sostiene lo siguiente:
…este juzgador advierte un interés legítimo de los miembros del Comité de Participación Ciudadana porque éstos se encuentran en una especial posición derivada del ordenamiento jurídico en que resienten una afectación en sentido amplio pues la ley les encomienda la función de ser garantes del Sistema Nacional Anticorrupción en beneficio de la sociedad mexicana.
El problema que queremos enfatizar radica en que el argumento sobre el interés legítimo resulta un tanto intrascendente para la resolución del amparo. Como se ha apuntado, la jurisprudencia de la SCJN ha sido clara al señalar que existe un continuo que va del interés simple (afectación menor) al interés jurídico (afectación mayor), y que pasa por el interés legítimo (afectación intermedia). Por ende, es evidente que si se reconocía interés jurídico a los integrantes CPC, por mayoría de razón, debía reconocérseles también interés legítimo. Y, para efectos de la procedencia del amparo, bastaba con reconocer que los quejosos contaban con un interés jurídico.31
IV. La construcción del derecho fundamental a "un ambiente libre de corrupción"
Otro punto que conviene destacar es la forma en que, de manera previa al estudio de fondo, la sentencia del juez de distrito sostiene la existencia de un derecho fundamental a vivir en un "ambiente libre de corrupción". De nueva cuenta, lo que nos interesa destacar es cómo, en términos argumentativos, se construye este (nuevo) derecho fundamental.
En un primer momento, la sentencia señala que
[d]e conformidad con lo previsto en los artículos 6o., 16, 108, 109, 113 y 134 y con la reforma que creó el Sistema Nacional Anticorrupción, puede concluirse válidamente que la Constitución reconoce los derechos fundamentales a la transparencia, honradez y rendición de cuentas respecto del uso de los recursos públicos ya que establece un régimen de actuación y comportamiento Estatal, así como de responsabilidades administrativas.
Dicho sistema, de acuerdo con la sentencia, persigue dos finalidades: i) "[t]utelar el correcto, cabal, ético y lícito desarrollo de la función administrativa", y ii) "[e]stablecer principios rectores de la función pública que se traducen en una garantía a su favor para que los mencionados servidores públicos... se conduzcan con apego a la legalidad y a los principios constitucionales de honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia en el servicio público".
De acuerdo con la sentencia, lo anterior se acredita por el artículo 134 de la Constitución, que señala que los recursos públicos que dispongan todas las autoridades deberán ser administrados con "imparcialidad, eficiencia,, eficacia, economía, transparencia y honradez". También -continúa la argumentación- se permite concluir que las autoridades deberán cumplir sus funciones "no solo con eficacia y diligencia, sino con honradez y transparencia -rendición de cuentas-, sobre todo, en los temas relacionados con los recursos públicos que tienen a su cargo y que se han obtenido de la contribución al gasto público que han hecho todos los mexicanos -cultura de la legalidad-".
Y es así como, a partir de esta combinación de principios -algunos contemplados expresamente en la Constitución y otros derivados por la propia sentencia-, el juez de distrito sostiene la existencia de ese derecho fundamental:
De lo anterior, este juzgador como lo señaló en el juicio de amparo 1311/2016 desprende que existe un derecho fundamental a favor de los ciudadanos de vivir en un ambiente libre de corrupción en el que todos los funcionarios públicos desempeñen su labor con honradez, honestidad ética y transparencia.
La sentencia nada dice sobre los hechos y consideraciones del amparo 1311/2016, por lo que resulta imposible saber si se trata de un precedente relevante, o bien si en dicho amparo existe una construcción más clara sobre el derecho a vivir en un "ambiente libre de corrupción". Asimismo, es importante notar que la sentencia del juez de distrito tampoco abunda en la particular metodología que emplea; esto es, derivar la existencia de auténticos derechos fundamentales a partir de la mera cita de principios constitucionales que rigen la actuación de autoridades.
Pero quizá lo más paradójico es que a final de cuentas la construcción de este nuevo derecho fundamental resulta irrelevante para la resolución del caso. Pasado el apartado de la "cuestión previa", el derecho fundamental "a vivir en un medio ambiente libre de corrupción" no vuelve a mencionarse en la sentencia, ni resulta relevante para resolución de la litis del amparo.
V. Las paradojas del análisis de fondo y los efectos de la sentencia
1. El análisis de fondo: la transparencia como puerta para revisar la idoneidad
Pasemos al análisis de uno de los dos problemas jurídicos a resolver, según fueron redefinidos por la sentencia.32 Nos referimos, por supuesto, a la "inconstitucionalidad de la omisión de transparentar y justificar la idoneidad de los Magistrados Anticorrupción nombrados por el presidente de la República".33
Como se mencionó, en el apartado de procedencia, el juez de distrito fue claro al señalar que el presidente cuenta con discrecionalidad para evaluar la idoneidad de los magistrados anticorrupción. No obstante, en el estudio de fondo se da un giro argumentativo, y lo discrecional termina por no serlo tanto. Nos explicamos. En un primer momento, la sentencia sostiene, de una manera un tanto dogmática, que
… .por causa de las funciones que los Magistrados Anticorrupción están llamados cumplir, existe un deber reforzado a cargo del Presidente y del Senado de la República (o Comisión Permanente en su caso) de transparentar el procedimiento de nombramiento, derivado de una interpretación teológica y sistemática de los artículos 6o., 73, fracción XXIX-S, 109, 113 y 134 de la Constitución Federal.
De nueva cuenta, la sentencia no desarrolla la interpretación "teleológica y sistemática" referida, ni mucho menos especifica los fines relevantes de los artículos constitucionales citados, como tampoco explica de qué forma la lectura armónica de los mismos permite derivar un deber reforzado. Pero más allá de estos problemas argumentativos, ¿en qué consiste el mencionado deber reforzado?
Tengamos presente, primero, que el artículo 43 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa (TFJA) señala con claridad que, tratándose de la designación de magistrados,
… el titular del Ejecutivo Federal acompañará una justificación de la idoneidad de las propuestas, para lo cual hará constar la trayectoria profesional y académica de la persona propuesta, a efecto de que sea valorada dentro del procedimiento de ratificación por parte del Senado…
Recordemos, además, que en buena medida eso fue lo que hizo el presidente de la República al enviar las propuestas de magistrados anticorrupción: justificó su idoneidad, precisamente, haciendo constar su trayectoria profesional y académica.34
Pues bien, la sentencia sostiene que lo anterior fue insuficiente. Ello, ya que
… a fin de cumplir con el principio de transparencia no basta con transcribir el currículum vitae o la experiencia profesional de las personas, sino que es necesario que se transparente y justifique su idoneidad, para lo cual es necesario detallar pormenorizadamente por qué dichas personas tienen los méritos suficientes, la calidad profesional y ética para acceder al cargo sobre la materia específica en que versa su propuesta.
Una vez precisado esto, el juez de distrito concluye insistiendo en que con su sentencia "no está calificando la idoneidad de los Magistrados Anticorrupción que han sido nombrados por el Ejecutivo, sino que solamente está declarando la inconstitucionalidad de la omisión de transparentar y justificar el perfil profesional y ético de los magistrados".
Sin embargo, lo cierto es que la sentencia sí hace a una revisión -por lo menos parcial- de la forma en que el presidente evaluó la idoneidad de las personas propuestas para el cargo de magistrados anticorrupción. Tan es así, que el juez llegó a la conclusión de que la forma en que el presidente expuso la trayectoria profesional y académica de los magistrados no fue suficiente para alcanzar el estándar fijado en la sentencia.
Conviene subrayar que el estándar empleado va más allá de los parámetros que están expresamente contemplados en la ley. Además de exigir méritos profesionales -a los que sí hace referencia la ley-, se exige que también justifiquen los méritos éticos, que son introducidos de manera francamente arbitraria en la sentencia, en la medida en que nunca se explica de dónde se deriva tal exigencia.35
2. La fijación de efectos de cumplimiento independiente en un proceso complejo
Anotamos un último aspecto de la sentencia. Después de concluir que tanto el presidente como el Legislativo federal incumplieron con sus deberes, se precisan los efectos correspondientes. Por una parte, el presidente de la República -dice la sentencia- en "forma inmediata" deberá transparentar la designación de los magistrados anticorrupción, para lo cual deberá
…justificar la idoneidad de las personas designadas como Magistrados Anticorrupción, para lo cual deberá señalar en un apartado específico de manera pormenorizada e individualizada a través de una motivación reforzada por qué las personas resultan idóneas para ocupar los cargos, detallando los méritos, calidad ética y profesional que cada uno tenga en las materias específicas…
Por otra parte -continúa la sentencia-, el Senado o, en su caso, la Comisión Permanente, "con independencia del cumplimiento de [la] sentencia por parte del Ejecutivo", deberán decidir "inmediatamente sobre la ratificación o no de los Magistrados Anticorrupción", para lo cual
…deberán realizar una motivación reforzada en que expresen los razonamientos que detallen sustantivamente de manera objetiva y razonable, por qué las personas resultan idóneas para ocupar el cargo, detallando los méritos, la calidad ética y profesional que cada uno tenga en las materias específicas…
Es de notar que -en el apartado de efectos y sin mayor argumentación- el deber de realizar una motivación reforzada se extiende también a la segunda etapa del procedimiento de designación. Pero es aún más llamativo que la sentencia estima que las obligaciones del presidente y de los legisladores son independientes, como si la designación de magistrados anticorrupción no fuera un proceso complejo, constituido por una serie de pasos concatenados.
No es difícil ver cómo esta última cuestión es particularmente problemática. ¿Qué sucedería, por ejemplo, si el Senado -de manera inmediata- cumple con su deber de designar a los magistrados, pero el presidente incumple su deber de "transparentar" la designación? ¿Estaríamos frente a nombramientos válidos? De nueva cuenta, la sentencia no brinda una respuesta clara a este problema.
VI. Conclusión
Como apuntó Pedro Salazar Ugarte hace ya algunos años, la denominada "tentación contramayoritaria" hasta hace poco era de una inquietud "exclusivamente académica. Pero, debido al desplazamiento parcial en el eje de decisión desde los legisladores hacia los jueces, cada vez más, es un tema de relevancia política y práctica".36 Una clara muestra de ello es la sentencia que aquí se ha analizado. No es poca cosa que un juez de primera instancia admita un amparo en contra el presidente de la República y del Senado; les fije, además, estándares de actuación a partir de la interpretación de principios constitucionales; y, al final, les ordene concluir un procedimiento de designación marcadamente político.
El problema no está, per se, en lo que el juez de distrito resolvió, sino en la argumentación que empleó para ello. Ciertamente, el litigio presentaba retos normativos e interpretativos nada despreciables. Había que definir la naturaleza del CPC como un ente ciudadano, pero con funciones de autoridad en un complejo sistema nacional; determinar si, en el caso concreto, resultaban distinguibles los precedentes de la SCJN que caracterizan a este tipo de designaciones como cuestiones no justiciables; clarificar el tipo de interés que tenían los quejosos, y, en su caso, dictar una sentencia de fondo sólida y con efectos razonables.
Las respuestas a estas cuestiones, por desgracia, fueron poco satisfactorias. La sentencia dictada por el juez de distrito optó por redefinir los actos impugnados, las autoridades responsables y los conceptos de violación; trazó una distinción entre actos reglados y discrecionales, que no se compadece con las normas constitucionales y legales relevantes; hizo una extraña mezcla conceptual entre el interés jurídico y el interés legítimo de los quejosos; afirmó la existencia de un nuevo derecho fundamental, a pesar de que no resultó relevante para la resolución de la litis; extendió hasta niveles insospechados el principio de transparencia a fin de revisar veladamente la forma en que se justificó la idoneidad de las propuestas; y, finalmente, fijó efectos que no resultan acordes con la naturaleza compleja del procedimiento de designación de magistrado anticorrupción.
Los esfuerzos desde sede judicial son indispensables para combatir la corrupción. La nueva dinámica constitucional requiere que los jueces funjan como catalizadores de importantes transformaciones jurídicas, políticas y sociales. Sin embargo, la mesura, la racionalidad y la sensatez son condiciones igualmente indispensables para construir, en el largo plazo, un sistema de justicia que funcione. Con todo ello, la sentencia que aquí se ha analizado, por desgracia, está más cerca del activismo malentendido que del ejercicio responsable de la función judicial.
