I. Introducción

México es un país megadiverso, lo que significa que dentro de su extensión territorial se encuentran una gran diversidad de especies de plantas, animales, y de ecosistemas.¹ Lo anterior ubica a México como el cuarto país con mayor diversidad biológica a nivel global.² Estas condiciones obligan al Estado mexicano a crear e implementar herramientas jurídicas que tengan como objeto la protección de los recursos presentes en el país. Los avances en la materia han permitido la inclusión del tema ambiental en la ley fundamental, a través de distintos preceptos constitucionales, donde destaca el reconocimiento del derecho a un medio ambiente sano, el principio de sustentabilidad y la facultad de legislar para establecer la concurrencia entre los distintos órdenes de gobierno en la materia.³

El elevar este derecho a nivel constitucional, como un derecho fundamental para la sociedad, implica desarrollar legislación y política ambiental que dé operatividad a dicho precepto.⁴ Lo anterior, para que se genere un panorama legal que transforme letras en realidades. Una de las estrategias seguidas por el gobierno federal es la creación de áreas naturales protegidas (ANP), herramienta que se utiliza para conservar la naturaleza y servicios que ésta provee a la sociedad. Esta figura es definida en la legislación mexicana como "…las zonas del territorio nacional y aquéllas sobre las que la nación ejerce su soberanía y jurisdicción, en donde los ambientes originales no han sido significativamente alterados por la actividad del ser humano o que requieren ser preservadas y restauradas".⁵ La importancia de las ANP a nivel global es palpable; por lo pronto, organizaciones internacionales se han ocupado de emitir programas de manejo. Un ejemplo de estos esfuerzos es la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza (UICN),⁶ que emite el Programa Mundial de Áreas Naturales Protegidas. La finalidad de este programa global es brindar asesoría técnica y normativa en la materia a las Naciones.⁷

Por otra parte, a nivel nacional, el marco jurídico regulatorio de las ANP está constituido por la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA), del 28 de enero de 1988, y el Reglamento de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente en Materia de Áreas Naturales Protegidas (RLGEEPA-ANP), del 30 de noviembre de 2000. Por una parte, la LGEEPA regula las ANP en el título II, rotulado "biodiversidad", el cual abarca de los artículos 44 al 87 bis 2. En estos artículos, la LGEEPA regula de manera general aspectos como características de las ANP, declaratorias para el establecimiento y administración de las ANP, sistema nacional de ANP y zonas de restauración de flora y fauna.⁸ Es de suma importancia la labor del RGLEEPA-ANP, puesto que mientras que en las leyes se sientan las bases generales, en los reglamentos se detallan, complementan o pormenorizan los postulados generales, dotando así de dinamismo a la legislación. Así, se afirma la importancia de la reglamentación en la materia, de la cual depende en gran medida la eficacia de la legislación. Por tal motivo, el RGLEEPA-ANP será analizado en detalle en el apartado 2 de "estructura".

Según la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (Semarnat), gran parte de la riqueza en biodiversidad que posee México se encuentra amenazada y deteriorada por actividades antropogénicas.⁹ Lo anterior arroja una interrogante sobre la efectividad de la legislación, instituciones y sistemas de información ambiental. El objeto de este estudio es analizar el RLGEEPA-ANP para verificar su eficacia en la conservación de la diversidad biológica en México y su contribución al medio ambiente en general. Esta investigación se organiza de la siguiente manera: la sección II contempla la Estructura del Reglamento; la III se enfoca a la administración de las ANP; la parte IV se centra en el establecimiento de las mismas; la V estudia el manejo de ellas y, por último, la sección VI aporta las conclusiones y propuestas.

II. Estructura del RLGEEPA-ANP

El RLGEEPA-ANP tiene por objeto hacer efectiva la reglamentación de la LGEEPA en lo relativo al establecimiento, administración y manejo de las áreas naturales protegidas de competencia federal. Está compuesto por ocho títulos, en los cuales se dividen veintisiete capítulos, a su vez 144 artículos distribuidos en todos ellos y cinco artículos transitorios.¹⁰ Este Reglamento está diseñado para aplicar la LGEEPA de manera que permita el establecimiento, administración y manejo de las ANP; además, crea la Dirección de las ANP y el Consejo Nacional de las ANP, entre otras.¹¹ Es un reglamento con una organización y lenguaje claros.

El título primero es el de las disposiciones generales, y cuenta con un solo capítulo sobre el objeto del reglamento. Por otro lado, el título segundo es el de la administración de las ANP; se divide en cinco capítulos, de los cuales podemos destacar el de la Dirección de las ANP y el del Consejo Nacional de ANP.¹² El título tercero tiene dos capítulos, que regulan el sistema nacional de las ANP¹³ y el establecimiento del Registro Nacional de ANP.¹⁴ Por otro lado, el título cuarto está conformado por cuatro capítulos, los cuales en conjunto regulan el establecimiento de ANP, y el título quinto, por otro lado, dispone de tres capítulos, y se encarga de la formulación, contenido y modificación de los programas de manejo.¹⁵

El título sexto está integrado por seis capítulos, referentes a los usos, aprovechamientos y autorizaciones que se lleven a cabo dentro de las ANP. El título séptimo está compuesto por dos capítulos, que son: capítulo I: "De las ANP establecidas a propuesta de los particulares", y capítulo II: "Del reconocimiento de áreas productivas dedicadas a una función de interés público". Por último, el octavo título cuenta con capítulos, y éstos contemplan la etapa de medidas de control y seguridad, así como sus respectivas sanciones. También emplea el uso de la herramienta de la denuncia popular en el artículo 144.¹⁶

A simple vista, el RLGEEPA-ANP exhibe los principios de subordinación jerárquica, al encontrar su justificación y medida en los artículos de la LGEEPA. Su estructura es nutrida, y establece figuras que de ser implementadas adecuadamente tienen el potencial de proteger la flora, fauna y diversidad biológica en general. Idealmente, una legislación efectiva cambia conductas, y en el caso de la LGEEPA y el RLGEEPA-ANP, esto se traduciría en ANP administradas sustentablemente, en monitoreo en todas las ANP, en ausencia de especies invasoras en las mismas y en una participación pública fortalecida y encaminada a la protección de las ANP. Toda vez que el involucramiento de grupos puede facilitar labores del funcionamiento en estas áreas, con la realización de acciones de vigilancia, apoyo en la prevención en contingencias, participación en situaciones de riesgo, administración y gestión de dichas áreas.

III. Administración de las ANP

Dentro de los temas más importantes que aborda este Reglamento está lo referente a la administración de las ANP, establecido en el título segundo del documento llamado "De la administración de las áreas naturales protegidas". Esta administración podrá variar de acuerdo con la clasificación que le fue otorgada al momento de su creación de acuerdo con la LGEEPA, con el Reglamento de la LGEEPA en materia de ANP, con su decreto de creación, con normas oficiales mexicanas y demás disposiciones legales aplicables. Las clasificaciones que podrán adoptar estas zonas protegidas son reserva de la biosfera, parques nacionales, monumentos naturales, áreas de protección de recursos naturales, áreas de protección de flora y fauna, santuarios, parques y reservas estatales, así como las demás categorías que establezcan las legislaciones locales.¹⁷ Por su parte, la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente establece que en el caso de los estados sus legislaturas establecerán las categorías aplicables en el ámbito local y municipal (artículo 46, párrafos 3 y 4).

La administración de estas áreas resulta relevante; por ello, en el Reglamento de la Ley se ha diseñado una regulación que define quién puede ser el administrador de dichas áreas, los perfiles que debe tener, así como las funciones administrativas que debe desempeñar para conseguir los fines de conservación y aprovechamiento que en cada área se determine. Dicha administración implica realizar labores de planeación, organización, dirección y control, cuyos alcances son delineados en el Reglamento en estudio. Para ejecutar de manera efectiva la administración, deberán ser adoptados lineamientos, mecanismos institucionales, programas, políticas y acciones, con el objetivo de conservar, proteger y restaurar los ecosistemas naturales que se encuentren en peligro de ser alterados. Además, estas acciones deben estar encaminadas para la mejor utilización y aprovechamiento de los recursos naturales existentes en la zona de manera sustentable.¹⁸ Por otra parte, deben tomarse en cuenta lineamientos en lo referente al financiamiento de las acciones anteriormente mencionadas; asimismo, instrumentos para promover la coordinación entre los distintos niveles de gobierno y la concertación de acciones con los sectores público, social y privado. Por último, lo relacionado con la capacitación y formación de personal técnico y de apoyo que ejecutará estas disposiciones en las diferentes zonas protegidas.¹⁹

La administración de las áreas naturales está a cargo de la Semarnat, que puede contar con la ayuda de diferentes instituciones académicas, científicas o empresariales. En el caso de los parques nacionales establecidos en zonas marinas mexicanas, la Semarnat se coordinará con la Secretaría de Marina (artículo 51, párrafo 4). Las personas físicas o morales también pueden ser capaces de administrar una ANP,²⁰ siempre que demuestren que cuentan con la capacidad técnica, financiera o de gestión, y que presenten un programa de trabajo, que deberá contener los objetivos y metas que se pretenden alcanzar. Aunado a lo anterior, se debe indicar también el periodo durante el cual se pretende administrar el ANP, origen y destino de los recursos financieros, materiales y humanos que se pretenden utilizar, y los mecanismos propuestos para obtener el financiamiento del área natural protegida durante el periodo pretendido de administración.²¹

La administración es ejercida por un director nombrado por la Semarnat. Esto, mediante una convocatoria a través de la Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas (Conanp), que será publicada en los diarios de mayor circulación del estado donde se ubica la ANP. Los interesados deberán contar con requisitos básicos, como experiencia en trabajo de campo relacionado con el manejo y conservación de recursos naturales en áreas naturales protegidas, por lo menos durante dos años, capacidad de coordinación y organización de grupos de trabajo, conocimientos de la región, conocimientos de la legislación ambiental, y conocimiento en actividades económicamente productivas que se relacionen con el uso y aprovechamiento de recursos naturales en el área natural protegida de que se trate. Las propuestas recibidas serán presentadas al Consejo para que éste, a su vez, seleccione a tres de los candidatos. La terna será sometida a la consideración del titular de la Semarnat, quien elegirá al candidato que ocupará el cargo, incluso puede ser nombrado director de uno o más ANP si es considerado necesario. La Secretaría, asimismo, una vez que cuente con el programa de manejo respectivo, puede otorgar la administración a los gobiernos de los estados, del Distrito Federal y de los municipios mediante acuerdos de coordinación. También se pueden celebrar acuerdos de concertación con los sectores social, privado, ejidal, e inclusive académico.²²

Como se puede apreciar, la administración de un área natural protegida es una tarea compleja, que puede ser encomendada a personas físicas o morales de los distintos sectores sociales, siempre y cuando muestren idoneidad profesional y económica. Para otorgar a dichas áreas en administración, se deben mediar instrumentos directores de la administración, ya sea los programas de manejo o los acuerdos de coordinación o concertación, los cuales, a su vez, serán vigilados y controlados por la autoridad a través de la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (Profepa). Es decir, el área de gestión ambiental o de administración es la que se otorga a los distintos sectores; empero, por lo que hace a la inspección y vigilancia, la conserva el Estado.

2. Consejos asesores

El Consejo de Asesores es una figura creada vía reglamentaria. En el Reglamento se establecen sus fines y atribuciones; además, se detalla su integración, facultad para emitir su reglamentación interna y la logística que dirigirá sus sesiones. Además, se describe la existencia de subconsejos. Con el objetivo de cumplir las metas establecidas en cada una de las zonas protegidas, la Secretaría tiene la facultad de crear consejos asesores, que apoyarán y asesorarán a los respectivos directores de las ANP. Éstos tendrán como principales funciones a su cargo el participar en la elaboración del programa de manejo del área natural protegida, y en la evaluación de su aplicación, promover la participación social en las actividades de conservación y restauración del área y sus zonas de influencia, en coordinación con la dirección de la misma ANP, coadyuvar con el director del área en la solución o control de cualquier problema o emergencia ecológica en el área natural protegida y su zona de influencia que pudiera afectar la integridad de los recursos y la salud de los pobladores locales, y participar en la elaboración de diagnósticos o de investigaciones vinculados con las necesidades de conservación del área natural protegida.²⁴

Este Consejo asesor está integrado por un presidente, que será del nivel de gobernador del estado o la persona que él designe; además de un presidente ejecutivo, que será electo por el mismo consejo, un secretario técnico, que es el director de la respectiva ANP, y el presidente municipal de donde se encuentre la zona protegida, y representantes de centros de investigación, organizaciones sociales, instituciones académicas y demás personas vinculadas con el uso, aprovechamiento o conservación de los recursos naturales del área natural protegida. Este consejo no podrá exceder de veintiún integrantes.²⁵ De igual manera, podrá constituirse un consejo asesor por cada municipio, que abarque la zona protegida, los mismos que deberán reunirse por lo menos una vez al año. No obstante el número de consejos creados por la creación de una zona protegida, estos mismos pueden crear subconsejos, según las necesidades del área a su cargo. Según el texto del Reglamento en materia de ANP, se sugiere la formación de subconsejos sectoriales o regionales compuestos por el sector privado; también se propone el subconsejo científico-académico, que realizará opiniones a discreción del consejo en temas de su especialidad, y, por último, el subconsejo de desarrollo social y concertación.

FUENTE: elaboración propia.

Figura 1 Personas e instituciones que participan en la administración general de una ANP 

IV. Establecimiento de las ANP

Una parte importante en la creación de las ANP es identificar las características del área que se desea crear, para así encuadrarla con algunas de las categorías e información proporcionada en la legislación ambiental. Es de suma importancia establecer definiciones claras sobre cada una de las categorías contempladas en la legislación ambiental. Lo anterior, para lograr una constitución efectiva y uniforme en la creación de las ANP. A nivel internacional; por ejemplo, la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza (IUCN por sus siglas en inglés) establece un modelo para la creación y demarcación de ANP. Esta organización tiene seis tipos de estas áreas, y en cada una de sus categorías establece la siguiente información: definición, objetivos primarios, objetivos secundarios, características distintivas del área en cuestión, papel del área en la conservación y aspectos a considerar.³¹

A nivel federal, en México, la LGEEPA contempla siete categorías de ANP de competencia federal: 1) la reserva de la biosfera,³² 2) los parques nacionales,³³ 3) los monumentos naturales,³⁴ 4) las áreas de protección de recursos naturales,³⁵ 5) las áreas de protección de flora y fauna, 6) los santuarios,³⁶ y 7) áreas destinadas voluntariamente a la conservación.³⁷ Es importante observar que la LGEEPA y su Reglamento no definen una de las categorías que éstos mismos establecen, particularmente las áreas de protección de flora y fauna.

A nivel estatal, el Código para el Desarrollo Sustentable del Estado de Tamaulipas (CDSET) establece ocho categorías de ANP: 1) las áreas ecológicas protegidas; 2) los parques estatales; 3) las zonas especiales sujetas a conservación ecológica; 4) las zonas de restauración; 5) los paisajes naturales; 6) las reservas naturales comunitarias o privadas; 7) los santuarios del agua, y 8) las áreas destinadas voluntariamente a la conservación.³⁸ El CDSET sólo establece un concepto elaborado de las zonas especiales sujetas a conservación ecológica.³⁹ Por otra parte, el CDSET establece las categorías de competencia municipal: 1) los parques urbanos; 2) los jardines naturales, y 3) las zonas de conservación ecológica. Es importante mencionar que el Código constituye una breve conceptualización para guiar a municipios de dos categorías, específicamente parques urbanos⁴⁰ y jardines naturales.⁴¹ Estas categorías de ANP son reguladas adicionalmente por los municipios en Tamaulipas. En Nuevo Laredo, por ejemplo, el Reglamento para la Protección Ambiental y el Desarrollo Sustentable (RPADS) es el instrumento rector en materia ambiental. Dicho instrumento incorpora las tres categorías establecidas en el CDSET, mas no puntualiza alguna definición respecto de ellas.⁴²

En este orden de ideas, el RLGEEPA-ANP, como cuerpo normativo especificador de la LGEEEPA, no posee una clara visión definitoria sobre los diversos tipos de ANP previstos en la legislación genérica. Esta cuestión trae como consecuencias la falta de certeza jurídica en el conocimiento descriptivo para el establecimiento, así como del objetivo y las características propias de las ANP con las que debe contar para su posterior inclusión al SINANP.

Asimismo, el artículo 45 del Reglamento menciona que se tendrá que declarar la ANP que se pretenda establecer tomando en cuenta los aspectos sociales de las poblaciones donde ésta estará. Además, debe fundamentarse en las características biológicas de la zona y en la vocación de uso de suelo que se le procure a la misma. La Semarnat, previo al establecimiento de las áreas, deberá elaborar un estudio que justifique su expedición.⁴³ Esto nos hace pensar que es algo riguroso el proceso para el establecimiento de una ANP, y al menos la elaboración del estudio lo es.⁴⁴ El artículo 46 señala lo que debe contener éste. La siguiente tabla ilustra los requisitos del estudio previo justificado.

Ante el establecimiento de un área de esta naturaleza es necesario que se realicen estos estudios previos justificados. Además, analizamos los requisitos que el Reglamento señala para que la Semarnat elabore estos estudios. Dentro del establecimiento de las ANP, un tema de gran relevancia es el de las mencionadas declaratorias.⁴⁵ Cabe destacar que el Reglamento, aun cuando cuenta con un capítulo completo de las declaratorias, no contiene los requisitos o aspectos que éstas deben poseer, sino que nos remite al artículo 60 de la LGEEPA, que en seis fracciones destaca el contenido de la delimitación precisa del área, las modalidades de uso y aprovechamiento de recursos naturales, así como los sujetos a protección, la descripción de actividades que pueden llevarse a cabo, la causa de utilidad pública, los lineamientos generales de administración, la creación de fondos, fideicomisos, elaboración de programas de manejo del área y los lineamientos para realizar acciones de preservación, restauración y aprovechamiento sustentable de recursos naturales. Estas declaratorias se constituyen como instrumentos jurídicos que idealmente deben dar certeza legal a las relaciones que se entablen dentro de las áreas que delimitan, además de contribuir al aprovechamiento sustentable de recursos naturales y a la conservación de ecosistemas. Así, viene a constituir un instrumento que reconcilia los aspectos de tenencia de la tierra, con las estructuras naturales y actividades económicas de una región, guiando las actividades humanas, a la vez de generar esquemas que alienten la participación corresponsable de los distintos extractos sociales y niveles de gobierno.

Las declaratorias son susceptibles de modificarse; para esto, la Secretaría podrá proponer al presidente de la Republica, en aquellas ANP federales, la modificación de éstas cuando hayan variado las condiciones que dieron origen a su establecimiento a consecuencia del desplazamiento de las poblaciones de vida silvestre que se encuentren bajo un régimen de protección, así como de contingencias ambientales que puedan alterar o modificar los ecosistemas existentes en el área o por cualquier otra situación que imposibilite el objetivo por el cual dicha área se estableció.⁴⁶

V. Manejo de las ANP

De los pilares básicos que contempla el Reglamento, el último que queda por abordar es el del manejo de las ANP. El RLGEEPA-ANP dedica un título completo para la regulación sobre esta temática, de los artículos 72 al 79. La LGEEPA crea los programas de manejo y sienta las bases para su contenido. Asimismo, el artículo 72 del del RLGEEPA-ANP menciona que las ANP deberán contar con un programa de manejo, pero no especifica los requerimientos, sino reenvía al artículo 66 de la LGEEPA. Dichos programas deberán promover la participación de los habitantes, propietarios y poseedores de los predios que conforman el área respectiva.⁴⁷ No obstante lo anterior, la reglamentación es omisa al no señalar la forma y los mecanismos bajo los cuales operará la participación de estos sectores, lo cual debe regularse sobre todo por el hecho de que al no llevarse a la práctica no habrá consenso en la realización de actividades, y, por tanto, los programas no serán obedecidos. Estos programas resultan fundamentales para la debida protección y conservación de las áreas, y sobre todo para encauzar las actividades productivas permitidas bajo un contexto de prohibiciones y condiciones. El programa de manejo debe contener, entre otras cosas, según el artículo 66 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, la referencia de las normas oficiales mexicanas aplicables a todas y a cada una de las actividades permitidas en el área, además de las reglas de carácter administrativo a que se sujetarán éstas. Por lo anterior, dicho programa se constituye en un instrumento que identifica toda la normatividad aplicable en el área y permite hacer una interacción entre actividad y normas aplicables, visible para toda persona con interés en el área. Desde el punto de vista legal, destacamos las reglas administrativas, ya que son de observancia general.

Al igual que las declaratorias, los programas de manejo son susceptibles de modificarse. Para su modificación, es necesario que la secretaría los revise por lo menos cada cinco años, para que de esta manera se evalúe su efectividad, y determinar si son necesarias modificaciones. El consejo asesor juega un papel primordial en este proceso de modificación, ya que la Semarnat deberá pedir su opinión al mismo. Dichas modificaciones, de conformidad con el Reglamento, podrán ser totales o parciales.⁴⁸ Pero antes de pedir la opinión al consejo, se podrán modificar cuando sobrevenga cualquiera de los siguientes motivos:

Por último, las modificaciones que resulten al programa de manejo deberán ser publicadas en el DOF y en la Gaceta Ecológica.⁵⁰

VI. Conclusiones y propuestas

En conclusión, una vez analizados el RLGEEPA-ANP y las disposiciones de LGEEPA referentes a las ANP, podemos destacar que aunque se han realizado significativas modificaciones al Reglamento, aún existen diversas oportunidades de mejora. Esto se traduce en lagunas jurídicas que impiden su implementación en diversos aspectos. Una de ellas es la inactividad del SINANP. La precaria actualización causa un detrimento en la conservación ambiental otorgando información errónea, que perjudica no sólo a la conservación de recursos naturales en las ANP, sino también la imagen de las instituciones ambientales mexicanas a nivel internacional. Además, la inexactitud de la conceptualización por parte de la legislación en cuanto a la definición y categorías de las ANP repercute en la creación de las mismas. Lo anterior también ocasiona la falta de certeza jurídica del objetivo y características de estas áreas, así como la carencia de requisitos específicos que las declaratorias deben contener para su correcta elaboración. Por último, otra laguna jurídica que puede ser subsanada se encuentra en el manejo de las ANP. En la legislación no se establecen los mecanismos bajo los cuales operarán los diversos sectores participantes; como consecuencia, los programas no funcionan de manera adecuada, al no poder llevarse a la práctica. Por lo anterior, se propone que las autoridades competentes realicen arduos trabajos de mejora legislativa para subsanar las deficiencias contenidas en la legislación. Los autores proponen las siguientes recomendaciones: