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Boletín mexicano de derecho comparado

versão On-line ISSN 2448-4873versão impressa ISSN 0041-8633

Bol. Mex. Der. Comp. vol.51 no.153 México Set./Dez. 2018  Epub 20-Abr-2020

https://doi.org/10.22201/iij.24484873e.2018.153.13650 

Artículos

La supervisión del cumplimiento de casos por el sistema interamericano y su contraste con el sistema europeo

Supervision of the Compliance of Cases by the Inter-American System and its Contrast with the European System

Felipe González Morales** 
http://orcid.org/0000-0003-0446-8973

** Universidad Diego Portales. Correspondencia: Avda. República 112, 8370074, Santiago, Chile. Correo electrónico: felipe.gonzalez@udp.cl.


Resumen:

El sistema interamericano de derechos humanos presenta insuficiencias de importancia en el grado de cumplimiento de las decisiones en materia de casos de sus órganos por parte de los Estados. Hasta la fecha, la supervisión ha sido realizada por la Comisión y la Corte Interamericanas, sin participación relevante de los órganos políticos de la Organización de Estados Americanos. En el sistema europeo de derechos humanos, por su parte, durante décadas la supervisión se llevó a cabo de manera exclusiva por un mecanismo político (el Comité de Ministros), y sólo recientemente el Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha comenzado a desempeñar un rol al respecto. Luego de contrastar la experiencia interamericana con la europea, el trabajo propone establecer un sistema de supervisión dual (judicial y político) en el marco interamericano, de manera de fortalecer el cumplimiento de casos por los Estados.

Palabras clave: sistema interamericano de derechos humanos; sistema europeo de derechos humanos; supervisión de resoluciones; mecanismos políticos de supervisión; mecanismos judiciales de supervisión

Abstract:

The inter-American human rights system has significant .shortcomings in the degree of compliance with decisions on cases of their organs by States. To date, such supervision has been carried out by the Commission and the Inter-American Court, without significant participation of the political organs of the Organization of American States. In the European human rights system, meanwhile, for decades supervision was carried out exclusively by a political mechanism (the Committee of Ministers) and only recently has the European Court of Human Rights begun to play a role in this regard. After contrasting the inter-American experience with the European experience, the work proposes establishing a system of dual supervision (judicial and political) in the inter-American framework, in order to strengthen the compliance of cases by States.

Keywords: Inter-American human rights system; european human rights system; supervision of resolutions; supervision political mechanisms; supervision judicial mechanisms

SUMARIO:

I. Introducción. II. Antecedentes generales sobre la supervisión de cumplimiento de casos en el sistema interamericano. III. ¿Es discrecional el cumplimiento por los Estados en materia de casos en el sistema interamericano? IV. La supervisión de cumplimiento en materia de casos por la Comisión Interamericana. V. La supervisión de cumplimiento en materia de casos por la Corte Interamericana. VI. El papel de los órganos políticos de la OEA en lo referido a supervisión de casos. VII. La supervisión de sentencias en el sistema europeo de derechos humanos. VIII. Reflexiones sobre la supervisión en el sistema interamericano a partir de la experiencia del sistema europeo. IX. Referencias.

I. Introducción

Uno de los desafíos más importantes de los sistemas internacionales de derechos humanos radica en el cumplimiento de sus decisiones referidas a casos. Este desafío tiene dos caras: una, consistente en el papel que los propios órganos internacionales desempeñan al respecto (supervisando dicho cumplimiento), y la otra en el rol que juegan los mecanismos internos de los Estados para hacer efectivas tales decisiones. En este trabajo se aborda la primera de dichas dimensiones en el sistema interamericano de derechos humanos, al tiempo que se revisa -para efectos ilustrativos y para determinar la posibilidad de tomar elementos- la experiencia del sistema europeo en la materia. No se estudia en este trabajo, en cambio, la cuestión de la supervisión del cumplimiento de decisiones derivadas de otros tipos de funciones de la Comisión y la Corte Interamericanas de Derechos Humanos -tales como las medidas cautelares y provisionales, las recomendaciones contenidas en informes sobre países, en informes temáticos, u otras-, ni tampoco la labor de los mecanismos internos de los Estados en la implementación de las decisiones de dichos órganos interamericanos.

De este modo, luego de proporcionar una visión de conjunto sobre el tema en el sistema interamericano, se analizará la labor desempeñada al respecto por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) y la Corte Interamericana de Derechos Humanos, así como el papel de los órganos políticos de la Organización de Estados Americanos (OEA): la Asamblea General y el Consejo Permanente. Posteriormente, se revisará el trabajo del sistema europeo en materia de supervisión de cumplimiento, ponderándose finalmente en qué medida su experiencia podría resultar relevante para emprender transformaciones en esta materia en el sistema interamericano, en particular mediante la creación de un mecanismo político de seguimiento en la OEA.

El sistema interamericano de derechos humanos presenta un serio déficit en el cumplimiento de las decisiones de sus órganos en materia de casos. La tarea de supervisión de dicho cumplimiento ha sido llevada hasta ahora de manera exclusiva por la Corte y la Comisión Interamericanas. Los órganos políticos de la OEA, en cambio, no han tenido incidencia al respecto. De allí la importancia de explorar la viabilidad de la ruta seguida por el sistema europeo de derechos humanos, en el cual un órgano político -el Comité de Ministros- ha jugado un papel central en esta materia, que ha venido siendo complementado en los últimos años por un seguimiento que realiza el propio Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Sin perjuicio de los esfuerzos realizados por la Comisión y la Corte Interamericanas para que los órganos políticos de la OEA ejerzan una función al respecto como garantes colectivos del sistema interamericano, en estos últimos el debate nunca ha llegado a plantearse oficialmente, al no haber existido siquiera un proyecto de resolución al respecto.

II. Antecedentes generales sobre la supervisión de cumplimiento en materia de casos en el sistema interamericano

En el sistema interamericano de derechos humanos las competencias para conocer y decidir en materia de casos se encuentran concentradas en la Comisión y en la Corte Interamericanas de Derechos Humanos. Más aún: respecto de aquellos países que no han reconocido la jurisdicción contenciosa de la Corte Interamericana -que corresponde aproximadamente a un tercio de los Estados miembros de la OEA-, sólo la Comisión posee competencia, basada en la Carta de dicha organización.

La Convención Americana sobre Derechos Humanos -principal instrumento en la materia de la OEA- no se refiere de manera expresa a la supervisión del cumplimiento de sus decisiones por parte de la Comisión ni de la Corte. Sin embargo, como veremos, en la práctica ambos órganos desempeñan un papel relevante al respecto. La Corte Interamericana ha asumido ese papel desde sus inicios, y en lo que concierne a la Comisión Interamericana, ésta ha venido desarrollando en las dos últimas décadas su labor de supervisión de cumplimiento de sus recomendaciones contenidas en los informes de fondo sobre casos que emite.

Por otra parte, la Convención Americana se refiere implícitamente a esta cuestión a propósito del informe que el tribunal interamericano debe presentar anualmente ante la Asamblea General de la OEA, indicando que

[l]a Corte someterá a la consideración de la Asamblea General de la Organización en cada período ordinario de sesiones un informe sobre su labor en el año anterior. De manera especial y con las recomendaciones pertinentes, señalará los casos en que un Estado no haya dado cumplimiento a sus fallos.1

De esta disposición pareciera desprenderse tácitamente un papel para la Asamblea General de la OEA -como órgano político más importante de dicha organización- en relación con la supervisión de cumplimiento de las decisiones del tribunal.

En lo que se refiere al sistema europeo de derechos humanos, en la actualidad éste se halla conformado por un solo órgano: el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, al cual las alegadas víctimas de violaciones a los derechos humanos tienen acceso directo. Antiguamente el sistema europeo era análogo sobre este particular al sistema interamericano, con una Comisión y una Corte. Además, desde un principio ha existido un órgano político involucrado en la supervisión de cumplimiento: el Comité de Ministros. Este mecanismo poseía originalmente funciones adicionales en el marco del sistema europeo de derechos humanos, pero desde hace casi dos décadas se concentra -respecto de dicho sistema- en la tarea recién mencionada de supervisión.2

III. ¿Es discrecional el cumplimiento por los Estados en materia de casos en el sistema interamericano?

La cuestión del cumplimiento o no por parte de los Estados de las resoluciones que recaen sobre casos en el sistema interamericano, ya sea que ellas emanen de la Comisión o de la Corte Interamericana, no es discrecional para los Estados. En lo que concierne a las sentencias de la Corte, el Pacto de San José de Costa Rica establece que "[l]os Estados partes en la Convención se comprometen a cumplir las sentencias de la Corte en todo caso en que sean partes".3

Respecto de la Comisión, que es un órgano semijudicial, tampoco el cumplimiento de las decisiones de sus decisiones queda a la discreción de los Estados. En una jurisprudencia reiterada desde hace veinte años, la Corte ha señalado que los Estados deben hacer sus mejores esfuerzos para cumplir los informes de fondo de la Comisión,4 sobre la base de que se trata de un organismo creado por la propia Convención para proporcionar una interpretación auténtica de ella, y que, conforme a la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, los Estados han contraído el compromiso de cumplir con lo términos de los tratados de que son partes, sin poder interpretarlos a su antojo. Así, en el caso Loayza Tamayo, la Corte estableció, basándose en el artículo 31.1 de la Convención de Viena [sobre el Derecho de los Tratados], que, conforme al principio de buena fe,

…cuando un Estado subscribe y ratifica un tratado internacional, especialmente si se trata de derechos humanos, como es el caso de la Convención Americana, tiene la obligación de realizar sus mejores esfuerzos para aplicar las recomendaciones de un órgano de protección como la Comisión Interamericana.. .5

Por lo mismo, aunque el tribunal interamericano no ha llegado a sostener que las resoluciones de la Comisión respecto de casos son jurídicamente vinculantes -como sí lo ha hecho esta última, fundándose en el mismo argumento recién expuesto, pero llegando a una conclusión diferente al de la Corte-, su efecto ha sido en la práctica el mismo: no existe discrecionalidad al respecto para los Estados.

Aunque la Asamblea General de la OEA no ha calificado en ninguna oportunidad como jurídicamente vinculantes las decisiones de la Comisión, de varias resoluciones adoptadas por aquélla queda de manifiesto asimismo que el cumplimiento de las decisiones de los órganos interamericanos de derechos humanos no es discrecional. Como se describe más adelante, la Asamblea hizo durante algunos años una serie de llamados a implementar las decisiones de la Comisión y la Corte Interamericanas de Derechos Humanos,6 aunque ha sido más frecuente que se refiera únicamente a las sentencias del tribunal. A pesar de que se ha tratado sólo de llamados de carácter general; es decir, no referidos a casos específicos -lo cual implica serias limitaciones, según veremos más adelante en este trabajo-, su valor como opinio iuris respecto del valor de las decisiones de la Comisión es relevante.

IV. La supervisión del cumplimiento en materia de casos por la Comisión Interamericana

Durante aproximadamente cuarenta años, es decir, desde su entrada en operaciones hasta el 2000, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos careció de un mecanismo de alcance general para dar seguimiento a sus decisiones recaídas sobre casos. La explicación para lo sucedido en esta materia durante las primeras cuatro décadas de trabajo de la Comisión se encuentra en las precariedades que poseía el sistema de casos. Hay que tener presente que en esa época (en especial entre 1960 y 1990, año en que puede considerarse que se había producido el tránsito hacia la democracia en casi todos los países) en la gran mayoría de los casos no había un contradictorio, al no participar en forma activa en los procedimientos los Estados denunciados. De hecho, la Comisión decidía una alta proporción de casos sobre la base de la presunción de veracidad de los hechos referidos en la denuncia. A ello se sumaba el que la CIDH usualmente aplicaba la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre -que no establecía un procedimiento-. De allí que uno encuentre que en esa época era la propia Comisión la que determinaba acaso resolvía o no de manera individualizada cada caso, o si, en cambio, lo incorporaba a un informe sobre país. Una situación emblemática en este sentido es el Informe sobre Derechos Humanos en Argentina, publicado en 1980, en el cual se recogen muchas de las miles de denuncias sobre desaparición forzada de personas recibidas en la visita in loco a ese país, que tuvo lugar el año anterior, sin que siguiera la tramitación de cada caso ni se emitiera un pronunciamiento específico sobre cada una de las denuncias recibidas.7 Cuando la Comisión procedía de la manera recién descrita, no daba seguimiento individualizado a las denuncias, sino a los informes sobre países.

Respecto de aquellos casos tramitados separadamente, es decir, siguiendo un procedimiento específico e independiente de las labores de monitoreo de la situación de países por parte de la Comisión, no existe un registro sobre actividades de supervisión de sus decisiones sobre casos hasta 2000; pero el hecho es que no existía un seguimiento regular al respecto. En los pocos casos (tres) que fueron enviados a la Corte en la década de los ochenta, dicho seguimiento desde luego existió, y lo mismo ocurrió con los enviados en la década de los noventa. Pero todavía en la década de los noventa ellos representaban un porcentaje menor de los casos decididos por la CIDH.

A ello cabe añadir que hasta 1993, año en que la Corte Interamericana emitió la Opinión Consultiva 13, no existía consistencia en la manera de proceder de la Comisión en las fases finales del procedimiento de casos.8 En parte debido a la confusión del lenguaje de los artículos 50 y 51 de la Convención Americana,9 la Comisión algunas veces adoptaba dos informes de fondo -uno preliminar y otro definitivo- y otras se limitaba a emitir un solo informe de fondo, independientemente de que enviara o no el caso a la Corte (lo cual por esa época era excepcional). Sin perjuicio de las críticas que se le formularon a dicha opinión consultiva en relación con la cuestión de la confidencialidad (que no trataremos aquí),10 ella puso claridad respecto de las etapas finales en la tramitación de casos en la Comisión, al interpretar la Convención en el sentido de que ésta dispone que si la CIDH adopta un informe de fondo, una vez transcurrido el lapso para que el Estado dé cumplimiento a las recomendaciones contenidas en el informe sin que lo haya hecho, la Comisión deberá hacer una de dos cosas: enviar el caso a la Corte o publicar un segundo informe de fondo, de carácter definitivo.11

Durante la última década del siglo XX, una vez que habían sido dejadas atrás casi por completo las dictaduras en la región, los Estados comenzaron a involucrarse activamente en los procedimientos. Al principio, de manera esporádica y a requerimiento de los peticionarios, y luego, a partir de 2000, de manera regular, la Comisión Interamericana comenzó a darle seguimiento a sus resoluciones sobre casos.

Este seguimiento de carácter regular lo realiza la Comisión a través de su Informe Anual. En el capítulo sobre casos de cada informe anual, la CIDH lleva un registro -de acceso público, como el resto de dicho informe- del estado de cumplimiento de los informes de fondo definitivos que ha publicado, ya sea que se trate o no de países que hayan ratificado el convenio.

El registro respectivo contiene tres columnas, en las cuales, a propósito de todos los casos no enviados a la Corte, se señala si el mismo se encuentra totalmente cumplido, si posee un cumplimiento parcial o si se halla pendiente de cumplimiento (es decir, que hay un incumplimiento total).

Existen además mecanismos complementarios de supervisión por parte de la Comisión. No obstante, éstos no siempre son utilizados, dependiendo en gran medida de la iniciativa de los peticionarios al respecto y de la importancia que la propia Comisión le asigne al caso. Fundamentalmente se trata de dos mecanismos: reuniones de trabajo y audiencias públicas. Las reuniones de trabajo pueden realizarse con ocasión de los periodos de sesiones de la CIDH, o bien durante las visitas que ella realiza a los países. Se trata, en principio, de reuniones privadas; sin embargo, se permite el acceso del público si así se solicita y ambas partes están de acuerdo. Aun en tal situación, las reuniones de trabajo no son transmitidas por Internet. La celebración de una audiencia pública, a diferencia de las reuniones de trabajo, es muy excepcional. En la presente década la única audiencia efectuada hasta la actualidad se refirió a un caso paradigmático y de alto perfil sobre violencia contra la mujer: el caso de Jessica Lenahan contra Estados Unidos.12

En cuanto al seguimiento de los informes de fondo preliminares, también se han producido transformaciones. Es importante comenzar considerando sobre este asunto que en relación con aquellos países que han reconocido la jurisdicción de la Corte Interamericana la Convención establece un plazo de tres meses para su envío por la Comisión al tribunal, contados desde la notificación del informe de fondo.

Dado el amplio alcance que suelen tener las recomendaciones dispuestas por la CIDH en sus informes de fondo, el lapso mencionado casi invariablemente resulta exiguo. De allí que se haya establecido un mecanismo de prórrogas, conforme al cual el Estado respectivo puede solicitar extensiones del plazo previsto en la Convención, las que serán otorgadas por la CIDH en la medida en que aprecie la disposición de aquél de avanzar en el cumplimiento de las recomendaciones contenidas en el informe de fondo. Inicialmente la solicitud y concesión de tales prórrogas se desarrolló como una práctica refrendada por la Corte. Cabe apuntar que en el primer caso en que se empleó, el de Neira Alegría y Otros contra Perú, el Estado, luego de haber pedido la prórroga a la Comisión y de que se le concediera por ésta, invocó la excepción de caducidad de la demanda. La Corte la desestimó en virtud del principio de stoppel, puesto que un Estado no puede de buena fe alegar el vencimiento de un plazo que tuvo lugar debido a una solicitud que él mismo formuló.13

Para evitar conflictos de ese tipo, es que se modificó la práctica, de manera que, al momento de solicitar una prórroga, el Estado debe renunciar a oponer la excepción de caducidad del plazo de tres meses en el supuesto de que el caso llegue a la Corte.

Luego de haber operado por cerca de dos décadas como una práctica, el mecanismo de prórrogas fue recogido en el artículo 46 del Reglamento de la Comisión Interamericana de 2009. Luego, en el conjunto de reformas adoptadas en 2013, el texto fue modificado, ampliándoselo, quedando como sigue:

Artículo 46. Suspensión del plazo para el sometimiento del caso a la Corte

1. La Comisión podrá considerar a solicitud del Estado interesado la suspensión del plazo previsto en el artículo 51.1 de la Convención Americana para el sometimiento del caso a la Corte, cuando estuvieren reunidas las siguientes condiciones:

  • a) que el Estado haya demostrado su voluntad y capacidad de implementar las recomendaciones contenidas en el informe sobre el fondo, mediante la adopción de acciones concretas e idóneas orientadas a su cumplimiento. A tal efecto, la Comisión podrá tomar en cuenta la existencia de leyes internas que establezcan un mecanismo de cumplimiento de sus recomendaciones, y

  • b) que en su solicitud el Estado acepte en forma expresa e irrevocable la suspensión del plazo previsto en el artículo 51.1 de la Convención Americana para el sometimiento del caso a la Corte y, en consecuencia, renuncie expresamente a interponer excepciones preliminares respecto del cumplimiento con dicho plazo, en la eventualidad de que el asunto sea remitido a la Corte.

2. Para el establecimiento de los plazos de suspensión, la Comisión podrá tener en cuenta los siguientes factores:

  • a) la complejidad del asunto y de las medidas necesarias para cumplir con las recomendaciones de la Comisión, en particular cuando impliquen el involucramiento de diferentes ramas del Poder Público, o la coordinación entre gobiernos centrales y regionales, entre otras;

  • b) las medidas adoptadas por el Estado para el cumplimiento de las recomendaciones con anterioridad a la solicitud de la extensión del plazo, y

  • c) la posición del peticionario.

El asunto de la concesión de prórrogas fue uno de los aspectos a los que se prestó mayor atención durante el proceso de discusión de reformas al sistema interamericano de derechos humanos que tuvo lugar entre 2011 y 2013. Como resultado de ese proceso, en el numeral 1 se introdujo la referencia a la existencia de leyes internas para la implementación de los informes de fondo y se incorporó al artículo un numeral 2, que no existía. Dado que la implementación de las decisiones de la Comisión resulta más compleja cuando son varios los poderes públicos involucrados14 o cuando se trata de Estados federales, la letra a) toma en consideración estas circunstancias. También se toma en cuenta la actitud del Estado en el periodo inmediatamente posterior a la notificación del informe de fondo y la postura del peticionario.

Uno de los objetivos centrales que se persiguió durante el debate sobre las prórrogas en los órganos políticos de la OEA, y que se refleja en la reforma reglamentaria realizada por la Comisión, consistió en procurar fortalecer el cumplimiento de las recomendaciones contenidas en los informes de fondo y reducir el porcentaje de casos decididos por la Comisión que se envía a la Corte Interamericana.

Si se revisa la evolución en el número de casos remitidos a la Corte como proporción de los casos decididos por la Comisión (respecto de aquellos Estados que han reconocido la jurisdicción de aquélla), se advierte, sin embargo, que no se ha producido un descenso al respecto luego de la reforma reglamentaria, que entró en vigor en agosto de 2013. Véase en este sentido el cuadro siguiente:

CUADRO 1: Informes de fondo publicados por la Comisión y casos enviados a la Corte (se consideran sólo los casos de aquellos Estados que hayan reconocido la jurisdicción de la Corte, de modo de poder realizar una comparación)15  

Año Informes de fondo (artículo 51) publicados respecto de Estados que han reconocido la jurisdicción de la Corte Casos enviados a la Corte
2011 2 23
2012 1 12
2013 1 11
2014 0 19
2015 2 14
2016 3 16

Por otra parte, se aprecia un aumento de la duración promedio de las prórrogas, aunque si se corrige la distorsión producida por el hecho de que en algunos casos se han otorgado muchas más prórrogas que en otros, la diferencia pre y post 2013 no es significativa. Véanse los cuadros 2 y 3.

CUADRO 2: Duración del seguimiento del Informe Preliminar (artículo 50) (sin corregir distorsión)16  

Año Duración
2011 4.3 meses
2012 3.9 meses
2013 7.4 meses
2014 6.4 meses
2015 10.2 meses

NOTA: La información disponible sobre 2016 en el sitio web de la CIDH se encuentra incompleta, por lo que no se la incluye.

CUADRO 3: Duración del seguimiento del Informe Preliminar (artículo 50) (corrigiendo distorsión producida por aquellos casos en que se concedieron prórrogas de más de quince meses)17  

Año Duración
2011 4.3 meses
2012 3.9 meses
2013 6.6 meses
2014 5.6 meses
2015 4.0 meses

NOTA: La información disponible sobre 2016 es incompleta, por lo que no se incluye.

De cualquier modo, el hecho de que en la actualidad sea más frecuente que antes de la reforma reglamentaria que en algunos casos se conceda un número de prórrogas que sobresalen en forma muy significativa de la media es reflejo de una mayor disposición de parte de la Comisión a brindar oportunidades a los Estados para cumplir con sus recomendaciones.

Por otra parte, para ofrecer un panorama completo de la situación sería necesario detenerse a revisar el cumplimiento pormenorizado de las recomendaciones de la Comisión caso a caso, distinguiendo según el número y extensión de prórrogas otorgadas, cuestión que escapa a los alcances de este artículo.

V. La supervisión de cumplimiento en materia de casos por la Corte Interamericana

Tal como la Comisión respecto de sus informes de fondo, la Corte Interamericana ha cargado prácticamente con la totalidad de las labores de seguimiento de sus sentencias en casos contenciosos. En este sentido, Faúndez Ledesma señala que, conforme a la Corte Interamericana, la facultad de administrar justicia no se limita a declarar el derecho, "sino que también incluye la supervisión del cumplimiento de lo juzgado; por ello es necesario establecer y poner en funcionamiento mecanismos o procedimientos para la supervisión del cumplimiento de las decisiones judiciales, actividad que es inherente a la función jurisdiccional...".18

Las medidas de reparación de la Corte suelen incluir una indemnización pecuniaria, y además, dependiendo del caso, reparaciones simbólicas, medidas de no repetición, reformas legislativas, investigación judicial a fondo y sanción de los perpetradores, etcétera. También la Corte ha ordenado medidas de reparaciones más específicas, tales como poner en libertad a una persona, realizar un nuevo juicio, reemplazar la jurisdicción civil en vez de la militar para el caso, levantar la censura de una película u otras. No existe, en este sentido, un catálogo taxativo de posibles medidas de reparación en la Convención Americana.19

En los primeros casos el tribunal abrió una fase para que las partes acordaran los términos de la indemnización compensatoria, pero al no alcanzarse acuerdo fue la propia Corte la que la estableció y le dio seguimiento. Esa experiencia infructuosa llevó a la Corte en lo sucesivo a fijar por sí misma el monto de la indemnización. Respecto de las demás medidas reparatorias, ha sido el tribunal el que siempre las ha determinado.

Las modalidades mediante las cuales la Corte Interamericana lleva a cabo el seguimiento de las reparaciones que ordena en sus sentencias presentan dos periodos bien marcados: el primero va desde que emitiera sus primeras sentencias en 1988 hasta 2005; el segundo, desde 2005 en adelante.

En el primer periodo, la Corte adoptó un procedimiento contradictorio en la fase de supervisión de la sentencia, recurriendo además ocasionalmente a la realización de audiencias públicas. Además, como apunta Viviana Krsticevic, en ese periodo, "un hito en la evolución del proceso de supervisión de sentencias, ha sido la determinación de la Corte de emitir resoluciones evaluando el nivel de cumplimiento de los Estados".20

También en dicha etapa, la Corte transmitió a la Asamblea General de la OEA en su informe anual la situación de aquellos casos en que los Estados se hallaran en mora de cumplimiento. En algunas ocasiones el presidente de la Corte, al dirigirse a la asamblea, realizó también tales señalamientos en forma expresa. En dos casos, uno referido a Perú y el otro a Panamá,21 los Estados objetaron la atribución de la Corte de ejercer dicha supervisión, pero en general la supervisión por el tribunal se asentó como una práctica refrendada por la Asamblea General de la OEA. De hecho, ésta, en una resolución referida a dos casos de Surinam,22 llamó al Estado a informar a la Corte acerca del cumplimiento de las sentencias recaídas en ellos.

Por otra parte, en esa fase se instala desde un principio la práctica de una ausencia de supervisión por la Asamblea General de la OEA. En el marco de las medidas provisionales adoptadas por la Corte en un caso respecto de varias personas en el corredor de la muerte en Trinidad y Tobago,23 el tribunal puso esto en conocimiento no sólo de la Asamblea General, sino también del secretario general de la OEA y del Consejo Permanente, sin que se produjera una reacción de los órganos políticos al respecto.24

En 2005 se inicia un nuevo periodo, al modificar la Corte su procedimiento de supervisión de sentencias y buscar un involucramiento activo y general (es decir, no sólo para situaciones urgentes, como la descrita respecto de Trinidad y Tobago) de los órganos políticos de la OEA y en particular su Asamblea General en esta función.

En una resolución adoptada en junio de ese año sobre supervisión del cumplimiento de sus sentencias,25 la Corte, luego de reafirmar su facultad para efectuar dicha tarea, estableció que, en lo sucesivo, cuando haya determinado la aplicación de los artículos 65 de la Convención y 30 del Estatuto respecto del incumplimiento de sus sentencias, y lo haya informado así a la Asamblea General de la OEA por medio de su informe anual, la Corte no seguirá pidiendo al Estado que presente información sobre el cumplimiento de la sentencia respectiva. El tribunal interamericano también señaló que "[s]i con posterioridad a lo anterior el Estado respectivo no acredita ante el Tribunal el cumplimiento de los puntos de la sentencia pendientes de acatamiento, la Corte continuará incluyendo dicho incumplimiento cada año, al presentar su Informe Anual a la Asamblea General".26

Esta resolución fue interpretada en su momento como un llamado tácito de la Corte Interamericana a la Asamblea General de la OEA a asumir un rol más activo en la supervisión del cumplimiento de las sentencias. Se entendió también que en adelante el tribunal acotaría sus labores de supervisión de los fallos. Sin embargo, lo primero no ocurrió, ya que la Asamblea General no modificó su práctica, y respecto de lo segundo, la Corte, al cabo de un tiempo, volvió a dar seguimiento a sus sentencias, hasta que el Estado respectivo le dé cumplimiento total. En el sitio web del tribunal puede apreciarse cómo sólo durante un breve lapso la Corte cesó la supervisión de sus sentencias al cabo de un año, traspasándosela a la Asamblea. En efecto, allí se indica que se hallan en supervisión por la propia Corte 174 casos más catorce en los que se aplicó el artículo 65 de la Convención, es decir, en los que la supervisión quedó entregada (nominalmente) a la Asamblea General.27

En cuanto al procedimiento de supervisión en la Corte, si bien la resolución de 2005 no es precisa al respecto, al cabo de poco tiempo ello derivó en que si bien una vez que informa a la Asamblea General, concluye el carácter contradictorio del procedimiento, el tribunal continúa activo, solicitando informes periódicos al Estado y emitiendo sentencias de cumplimiento cuando lo considere necesario. La víctima y la Comisión Interamericana de Derechos Humanos presentan escritos en relación con el nivel de cumplimiento del Estado. Además, convocadas por la Corte, se suelen celebrar reuniones de seguimiento con la participación de las partes y la Comisión.

Por último, cabe agregar respecto de este periodo que a partir de 2010, y como consecuencia del cambio de rol de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en la litigación de casos en la Corte, ésa dejó de ser una parte -en el sentido procesal- en los juicios, pasando a ser una especie de "ministerio público", un órgano especializado en la materia que aporta su experticia al tribunal. Esto se aplica también a la etapa de supervisión de casos.28

VI. El papel de los órganos políticos de la OEA en lo referido a supervisión de casos

Según hemos adelantado, en la OEA la labor de los órganos políticos para dotar de eficacia a las decisiones en materia de casos de la Corte y la Comisión Interamericana de Derechos Humanos se ha limitado a realizar llamados generales a los Estados a hacerlas efectivas. En las resoluciones de la Asamblea General en que esto último se ha hecho, no se han mencionado Estados en mora de cumplimiento ni menos casos específicos. Por otra parte, la información proporcionada por la Corte conforme al artículo 65.2 ya citado, respecto de aquellos Estados que se encuentren en mora de cumplimiento de las sentencias, tampoco ha llevado a la Asamblea General a dar seguimiento a casos específicos.

En lo que concierne a los llamados generales de la Asamblea General a los Estados para que den seguimiento a las decisiones, durante muchos años ellos se refirieron sólo a la Corte. Posteriormente, durante algunos años, los llamamientos pasaron a incluir también a la Comisión.29 En 2012 y 2013, la Asamblea retornó a su antigua práctica de efectuar llamados generales únicamente en relación con la Corte, y en 2014 ni siquiera en relación con ella.30 Ello coincide con el llamado proceso de fortalecimiento, en el cual la relación entre Estados y Comisión se volvió notoriamente más tensa. Cabe resaltar, no obstante, el cambio del lenguaje en las resoluciones de la Corte, ya que mientras en la resolución de 2012 se señalaba que "los fallos de la Corte Interamericana de Derechos Humanos son definitivos e inapelables y que los Estados Parte de la Convención Americana sobre Derechos Humanos deben cumplir las decisiones de la Corte en todos los casos en que sean parte" (numeral 2 de la resolución), en la de 2013 se indica, en cambio, que "con el propósito de que la Corte Interamericana de Derechos Humanos pueda cumplir cabalmente la obligación de informar a la Asamblea General sobre el cumplimiento de sus fallos, es necesario que los Estados Parte le brinden oportunamente la información que ésta les requiera" (numeral 4 de la resolución). Resulta llamativo que la Asamblea plantee esto último si luego no adopta medidas concretas al respecto.31 Algunas de dichas resoluciones se refieren además a la necesidad de tratar el tema los medios para promover el mejor cumplimiento de las sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos por parte de los Estados miembros.32 Sin embargo, el tratamiento del tema no parece haber tenido lugar en los órganos políticos de la OEA más allá del lenguaje general recién mencionado.

Viviana Krsticevic observa que en sus informes a la Asamblea General, ni la Corte ni la Comisión Interamericana han especificado qué tipo de medidas podría tomar aquélla en situaciones de incumplimiento. Entre las medidas que la autora sugiere se encuentran "recomendar que se inicien gestiones diplomáticas para analizar las posibilidades de cumplir con las obligaciones, solicitar la cooperación internacional para facilitar reformas estructurales o el pago de indemnizaciones, pedir la aplicación de la Carta Democrática Interamericana, entre otras".33 Agrega Krsticevic que la Asamblea General puede formular recomendaciones a los Estados, pudiendo imponer sanciones económicas o de otra índole, tales como condicionar su incorporación a procesos de integración al pago de las reparaciones ordenadas en la sentencia. Pero la misma autora se encarga de señalar que "[l]a explicación de la limitación de la apelación a la garantía colectiva de la Corte y la Comisión se da, en parte, por la falta de respuesta adecuada de los Estados. En buena medida -añade- los Estados de la región se han despreocupado de su papel como garantes colectivos del sistema". Krsticevic subraya que ello ha quedado en evidencia incluso en situaciones críticas de incumplimiento, que, observa, "han encontrado la actitud indiferente o tímida de la mayor parte de los Estados de la región".34 En el mismo sentido se pronuncian, en un trabajo más reciente, César Rodríguez Garavito y Celeste Kauffman.35

En conclusión, las labores de seguimiento de las decisiones recaídas sobre casos en el sistema interamericano han sido llevadas a cabo de manera prácticamente exclusiva por la Comisión y la Corte Interamericanas de Derechos Humanos, sin apoyo de los órganos políticos de la OEA. Si bien se han experimentado avances en el grado de cumplimiento por parte de los Estados, el mismo dista de ser satisfactorio. De allí la importancia de explorar alternativas, en especial acaso podría concebirse un mecanismo político específico de seguimiento, cuestión que analizaremos más adelante en este trabajo.

VII. La supervisión de sentencias en el sistema europeo de derechos humanos

El Comité de Ministros juega un papel principal -y, hasta hace un tiempo, exclusivo- en la supervisión de cumplimiento de las sentencias del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Según se dispone en el artículo 10 del Estatuto del Consejo de Europa, el Comité de Ministros es un órgano perteneciente a dicho consejo. Este Comité se compone por un representante de cada Estado miembro del Consejo; es decir, es un órgano de representación estatal, la que ejerce el ministro de asuntos exteriores de cada uno de ellos. Se trata de un órgano ejecutivo, con competencia de actuación en nombre del Consejo de Europa, encargado de definir las políticas públicas de éste.36

En lo que se refiere a las funciones del Comité de Ministros relativas a derechos humanos, ellas se hallan previstas en el Convenio Europeo sobre Derechos Humanos y Libertades Fundamentales. En este sentido, hasta la entrada en vigor en 1998 del Protocolo 11 -que estableció como único órgano en la materia al Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH)-, el Comité de Ministros tenía poder de decisión acerca de la posible violación del Convenio cuando un caso decidido por la Comisión Europea de Derechos Humanos no se hubiera referido al Tribunal en un plazo de tres meses. De este modo, aun siendo órganos de distinta naturaleza -política y judicial, respectivamente-, el Comité y el Tribunal tenían una función similar, aunque con procedimientos diferentes y lapsos de tiempo distintos para la adopción de medidas satisfactorias: las decisiones del tribunal debían tener cumplimiento inmediato, mientras que las del Comité podían adoptarse dentro de un plazo determinado.37

Luego de la entrada en vigor del Protocolo 11, el actual artículo 46.2 del Convenio señala la función del Comité de Ministros de supervisar la ejecución de las sentencias del TEDH: "La sentencia definitiva del Tribunal se transmitirá al Comité de Ministros, que velará por su ejecución". Por lo tanto, la función del Comité de Ministros consiste en estar informado de los pasos que el Estado demandado realiza para cumplir la sentencia, que puede consistir en el pago de la indemnización correspondiente o en la adopción de medidas individuales y generales. Tras ello, debe observar que efectivamente se realice dicho pago y se tomen otras medidas, de forma que la demanda de la parte perjudicada haya sido satisfecha. Esta función asignada al Comité de Ministros supone una separación entre la decisión del TEDH y la ejecución de la sentencia. A ello cabe añadir que si el Comité determina que el Estado rehúsa cumplir, puede remitir, mediante una mayoría de dos tercios, el caso al Tribunal, para que se abra un procedimiento de infracción.38

Una práctica característica del Comité de Ministros es "mantener los casos en su agenda de trabajo hasta que los Estados afectados hayan adoptado medidas satisfactorias y continuar requiriendo explicaciones o acciones".39 Conforme a esta práctica, el caso continuará siendo tratado en las reuniones sobre derechos humanos del Comité hasta que no se confirme el pago de la indemnización al perjudicado por el Estado demandado o se proporcione la información referida a las medidas adoptadas. Estas explicaciones son requeridas por el Comité de forma que sirva de "diálogo constructivo" para la consecución de medidas satisfactorias, evitando recurrir a la presión política y diplomática.

El procedimiento del Comité se ha ido volviendo más transparente con el correr del tiempo, y desde hace algún tiempo, durante la fase de ejecución de la sentencia él adopta resoluciones para proporcionar información sobre el proceso.40 En este sentido, a partir de 2013 el Comité hace públicos los casos a ser examinados durante sus sesiones.41 Además, valora las pautas a seguir para la satisfacción de la demanda a través de recomendaciones. Como señalan García Ramírez y Zanghi, "[s]egún una praxis ya consolidada, la sentencia permanece en el orden del día del Comité de Ministros hasta que el Estado adopte medidas satisfactorias".42 Una vez que el Estado afectado ha cumplido la sentencia, el Comité da por concluido el caso mediante una resolución, conforme al mencionado artículo 46.2.

El principal motivo por el que se otorga al Comité de Ministros la labor de control de la ejecución de las sentencias por violaciones de derechos humanos de los Estados parte, siendo ellos mismos los miembros del Comité, es su condición de órgano decisorio principal del Consejo de Europa,43 gracias a la competencia otorgada al Comité para imponer sanciones, que puede llegar a la expulsión del Estado miembro del Consejo de Europa, como se establece en el artículo 8 del Estatuto de dicho Consejo.44

Históricamente, en el sistema europeo los Estados afectados podían, por regla general, elegir la forma de ejecutar las medidas para el cumplimiento de las sentencias. Estas medidas pueden ser individuales para beneficio del solicitante respecto al perjuicio que ha padecido, o bien medidas para evitar futuras violaciones de derechos humanos de la misma naturaleza. Así lo constató el Tribunal Europeo en el caso Papamichalopoulos, al señalar que cuando en una sentencia se haya determinado la existencia de una violación, ello implica para el Estado demandado tanto la obligación legal de pagar a los afectados las cantidades otorgadas como indemnización justa, como la de "elegir las medidas generales, o individuales si es el caso, que tengan que adoptarse en su orden legal nacional para ponerle fin a la violación encontrada por el Tribunal y solucionar en la medida de lo posible sus efectos. Esa obligación quedará sujeta a la supervisión del Consejo de Ministros".45

Sin embargo, en una evolución en su práctica, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha venido indicando crecientemente cuáles son las medidas que deben ser adoptadas por el Estado en el caso concreto, tales como permitir el ingreso de una persona al territorio de un Estado o reabrir un proceso judicial interno, entre otras diversas.46 Como señala un juez del Tribunal Europeo,

[d]e acuerdo a la interpretación literal tradicional de Artículo 46 del Convenio Europeo... , el Tribunal Europeo de Derechos Humanos no parecía tener ningún rol que jugar en relación con la ejecución de sus propias sentencias. El Comité de Ministros era considerado el único órgano responsable del Consejo de Europa a este respecto.47

El mismo autor añade que "en la actualidad [2014] más de 150 sentencias de la Corte explícitamente se basan en el Artículo 46 del Convenio para para indicar medidas individuales y/o generales a ser adoptadas por el Estado durante el proceso de ejecución".48 Todo ello lo lleva a concluir que

[d]urante la década reciente el Tribunal ha estado progresivamente involucrado en la ejecución de sus sentencias. El enfoque tradicional conforme al cual las sentencias del Tribunal son solo de naturaleza declarativa y que el Comité de Ministros tiene la competencia exclusiva para para supervisar su ejecución no corresponde a la práctica reciente.49

Andreas Paulus ha observado que "algunos Estados Miembros prefieren indemnizar a implementar [otras medidas]. Sin embargo, la situación ha cambiado profundamente. El Tribunal ya no deja la implementación de sus decisiones al Comité de Ministros en forma exclusiva... La indemnización parece estar limitada a daños pasados que son irreparables de hecho". 50 Paulus observa además que las sentencias piloto contribuyen a dotar de mayor eficacia al trabajo del tribunal, al tiempo que trascienden el tenor literal del artículo 46, al perseguir el cumplimiento del Convenio más allá del caso específico.

Elizabeth Lambert-Abdelgawad señala dos causas principales para el fortalecimiento del rol de supervisión del TEDH: una referida al incremento significativo en el número de sentencias y la otra, a la presencia cada vez mayor de casos que atañen a problemas complejos y estructurales.51 Apunta la autora que

[c]onsiderando que el Comité de Ministros ha fallado en cierta medida en supervisar de manera efectiva la implementación de las sentencias, y que ello ha conducido a un incremento del número de demandas ante el tribunal (a través de casos repetitivos), el TEDH se ha dado cuenta de que debería tener un mayor involucramiento en recomendar e incluso ordenar tales medidas…52

Lambert-Abdelgawad concluye que este nuevo enfoque hace más eficaz la labor del Comité de Ministros, al poner una presión en el Estado para que implemente la sentencia dentro del plazo fijado por el tribunal.

Cuando una sentencia del TEDH dispone el pago de una indemnización justa, el Comité de Ministros debe estar pendiente del progreso del cumplimiento de esa sentencia, evaluando el caso en sus reuniones y recomendando al Estado afectado el pago de la cuantía en el plazo dictado por el Tribunal y, examinando, en su caso, la necesidad de prórroga del mismo. Un caso ilustrativo a este respecto es Stran Greek Refineries y Stratis Andreadis,53 en el que se impuso a Grecia el pago de una indemnización de magnitud tal que transmitieron al Comité la falta de recursos económicos de los que disponían para hacer frente a dicha indemnización. El Comité, pese a ello, estableció que "la credibilidad y la efectividad del mecanismo para el cumplimiento colectivo de los derechos humanos establecidos en el Convenio se basa en el respeto de las obligaciones adquiridas libremente por las partes contratantes y en particular en el respeto a las decisiones de los órganos de supervisión".54 De esta forma, el Estado griego procedió al pago de dicha indemnización, y el Comité entendió ejercida su función de supervisión.55

Como podemos observar, la función de supervisión del Comité de Ministros contribuye a la satisfacción del pago de las indemnizaciones justas a los solicitantes. Ello incluye la labor del Comité de Ministros respecto de eventuales dilaciones al respecto. Por ejemplo, en el caso Loizidou contra Turquía, en el cual el gobierno de Turquía se opuso a dicho pago, el Comité lo instó a realizarlo mediante una resolución provisional.56 Al año siguiente, el Comité de Ministros emitió una segunda resolución provisional estableciendo que "la negativa de Turquía a ejecutar la sentencia del Tribunal demostraba un desprecio manifiesto por sus obligaciones internacionales, como Alta Parte Contratante del Convenio, pero también como Estado miembro del Consejo de Europa".57 Ello condujo en definitiva al pago de la indemnización por parte de Turquía.

El Comité de Ministros insta a la adopción de medidas individuales en aquellos casos en los que el perjuicio causado no se ve satisfecho con el solo pago de una indemnización justa, de forma que se insta al Estado a adoptar medidas adicionales, sin que exista un listado cerrado al respecto. Por ejemplo, ellas pueden consistir en reformas legislativas, la reapertura de un juicio, la cancelación de los antecedentes penales de una persona condenada por los tribunales internos en violación del Convenio Europeo, etcétera.

En lo que se refiere al reexamen o la reapertura de casos a nivel nacional tras una sentencia del TEDH, el Comité de Ministros dictó la Recomendación del 19 de enero de 2000. En ella se establece, respecto a la restitutio in integrum, que se proceda al reexamen de los hechos sólo en los casos en los que se tenga certeza de que dicha exigencia se verá satisfecha.58 Para ello, la recomendación especifica que se realice el reexamen cuando exista una situación en la que el resultado del procedimiento nacional conlleve consecuencias negativas graves al solicitante al no ser suficiente la indemnización justa. Establece, además, que las violaciones requieren la reapertura del procedimiento, con especial importancia cuando la decisión nacional impugnada es una decisión contraria al Convenio en su fondo o cuando la violación acaecida radica en errores o deficiencias procesales de tal gravedad que se arrojan serias dudas sobre el resultado de los procedimientos nacionales objeto de la queja. Sin embargo, no se recogen en la recomendación mencionada cuestiones como quién tiene legitimidad para solicitar el reexamen o los "casos en masa", que son casos cuya deficiencia estructural provoca la consecución de otras violaciones del Convenio.59

Existen también medidas generales, que suelen ser adoptadas cuando la razón de la violación del Convenio reside en la legislación nacional del Estado afectado, de forma que consiste en modificar o introducir nuevos términos que casen con lo dispuesto en el Convenio. Estos problemas suelen manifestarse en la jurisprudencia del Estado, de forma que es posible, en vez de modificar la legislación, el cambio de dicha jurisprudencia para impedir futuras violaciones del Convenio similares.

En este sentido, encontramos situaciones como la de Italia, donde, a partir del caso Bottazzi,60 el Tribunal encontró 65 sentencias donde se había violado por parte del Estado el artículo 6.1 del Convenio, consecuencia de la duración excesiva de los procedimientos judiciales. De esta forma, el Comité ejerció su función de supervisión, estableciéndose un plan de seguimiento de la actuación del Estado respecto a la reforma del sistema judicial a la que se les había instado.

Otra situación que cabe mencionar es la de Turquía, donde el Tribunal observó la violación del artículo 10 del Convenio en 27 sentencias, de forma que instó al Estado a la modificación de las normas generales para que se ajustaran a lo dispuesto en dicho artículo, siendo partícipe del proceso en la adopción de las medidas en sus sucesivas reuniones.61

La adopción de medidas generales abarca muchas posibilidades, que van desde la mencionada reforma del sistema judicial de un Estado por demora en la duración de los procedimientos, hasta la creación de un programa de formación y otras actividades que acercan al conocimiento del Convenio; o el establecimiento de medidas para asegurarse el respeto al interés superior del niño y los derechos de la madre, entre otras.

En el balance, la labor de supervisión del cumplimiento de sentencias por parte del Comité de Ministros ha contribuido a dotarlas de un grado de eficacia importante. Contribuye, también, a la posibilidad de crear una plataforma donde se discuta y examine la situación de los derechos humanos en cada uno de los Estados miembros del Consejo de Europa. Resulta una herramienta efectiva de alerta cuando haya Estados que no estén cumpliendo con sus obligaciones. Además, permite que el Comité de Ministros examine cualquier situación o materia relacionada con el cumplimiento de los compromisos sobre la democracia, los derechos humanos y el Estado de derecho, y que tome acciones específicas cuando se requiera.

Lo anterior no implica que el mecanismo de ejecución de sentencias en el sistema europeo haya estado exento de críticas. Ellas se centran en especial en el carácter político de dicho seguimiento, lo cual podría afectar su imparcialidad y objetividad, debido a que el cumplimiento de la ejecución de las sentencias afecta, al menos, a uno de los Estados que pertenecen al Comité.62 En este sentido, existe un cierto apoyo doctrinal para judicializar la supervisión de la ejecución de las sentencias del TEDH, rompiendo así su carácter político. No obstante, los procesos de reforma emprendidos respecto del procedimiento de supervisión de la ejecución de las sentencias del TEDH no han disminuido el rol del Comité de Ministros, sino que han tendido más bien a tecnificarlo. Al mismo tiempo, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha desarrollado sus propias labores de seguimiento. Como señala Simon Palmer, "se ha hecho referencia al constante incremento de la carga de trabajo de los delegados del Comité, pero lo cierto es que en ninguna área ello ha sido tan marcado como en relación con la obligación del Comité de Ministros bajo el artículo 46 párrafo 2 del Convenio Europeo".63 Añade el mismo autor que "de acuerdo a ello, ha habido un esfuerzo constante por adaptar los métodos de trabajo a la situación, culminando en la adopción de los así llamados «nuevos métodos de trabajo» en diciembre de 2010".64 Esto se tradujo especialmente en la creación de un sistema de dos vías para la supervisión: la estándar o regular y la fortalecida, para aquellos casos en que la supervisión parezca más relevante.

En esta línea se inscribe el proceso que se ha llevado a cabo a través de una serie de conferencias interestatales realizadas a partir de 2010, en Interlaken, Izmir, Brighton y Bruselas. Sobre esta materia, la Declaración de Interlaken65 estableció especialmente un cambio en la naturaleza de las medidas adoptadas, de manera que se limita la participación de actores en dicha adopción, facilitando el procedimiento gracias al establecimiento del Servicio de Ejecución de sentencias como órgano encargado de la gestión y la adopción de propuestas de trabajo que utilizará posteriormente el Comité de Ministros para la adopción de las decisiones correspondientes. Así, se minimiza la carga de trabajo del Comité y se alcanza una mayor celeridad en el control de la ejecución de las sentencias, al establecerse un límite máximo de duración de un año.

También se han planteado como aspectos a reforzar en esta materia la priorización de los asuntos otorgados al Comité de Ministros, la tecnificación del procedimiento por la progresiva sobrecarga de trabajo, la modificación del enfoque cooperativo y su reforzamiento, la simplificación del procedimiento y la transparencia y la visibilidad del procedimiento de control.66

En 2015, la Declaración y Plan de Acción de Bruselas, adoptada por los Estados partes, formuló una serie de recomendaciones al Comité de Ministros, entre ellas la de procurar la presencia en sus reuniones sobre materias de derechos humanos de autoridades nacionales que posean competencias específicas de los temas de que se traten, aumentar los recursos financieros para el servicio de ejecución y otras de carácter general.67 Además, esto ha sido seguido por una serie de otras iniciativas específicas.68

VIII. Reflexiones sobre la supervisión en el sistema interamerigano a partir de la experiencia del sistema europeo

Como se analizó en la sección anterior de este trabajo, la trayectoria del Comité de Ministros en el Sistema Europeo de Derechos Humanos ha presentado vaivenes y no ha estado exenta de críticas. Su propia historia da cuenta de una evolución en sus funciones, concentrándose actualmente en la referida a supervisar el cumplimiento de las sentencias del Tribunal Europeo de Derechos Humanos.

En el balance general, si bien la labor del Comité de Ministros ha presentado problemas y limitaciones, el incorporar a un mecanismo político a la hora de supervisar las decisiones del órgano jurisdiccional ha probado ser un factor positivo en la dirección de dotar de una mayor efectividad al sistema europeo. En efecto, en dicho sistema, el rol del Comité de Ministros ha contribuido a dotar de una mayor eficacia a las sentencias del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (y antiguamente, además a las decisiones de la Comisión Europea de Derechos Humanos).

Dadas las limitaciones en la supervisión del Comité de Ministros y la mayor complejidad y diversidad que las medidas de reparación han ido adquiriendo en el sistema europeo, con el tiempo, el propio Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha asumido un rol al respecto, de manera complementaria al que juega el Comité de Ministros. De este modo, en el sistema europeo se está llevando a cabo en la actualidad una doble supervisión, política y judicial.

En la OEA, como antes hemos descrito en este artículo, la supervisión es de naturaleza judicial -realizada por la Corte Interamericana de Derechos Humanos- y semijudicial -en el caso de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos-. Nunca se ha estado siquiera cerca de crearse un mecanismo político con la función anotada. Si bien en algunas oportunidades ello ha sido mencionado en intervenciones de la sociedad civil ante los órganos políticos de la OEA y ha sido discutido también en algunos foros académicos, lo cierto es que nunca ha llegado siquiera a presentarse un proyecto de resolución en tal sentido. En otras palabras, el tema no ha llegado ni tan sólo a ser debatido en los canales institucionales de la OEA. De hecho, en las dos oportunidades en que ha tenido lugar en dicha organización un proceso de discusión general sobre reformas en el sistema interamericano de derechos humanos (a fines de los noventa y a comienzos de la presente década), la posibilidad de establecer un mecanismo político de seguimiento de las decisiones sobre casos de la Corte y la Comisión no ha sido incluida en la agenda.

Aunque el nivel de cumplimiento en el sistema interamericano mejoró considerablemente con las transiciones a la democracia, con posterioridad el avance ha sido lento, y dista aún de ser satisfactorio. Ello queda de manifiesto cuando se constata que tanto la Corte como la Comisión mantienen en seguimiento durante años un porcentaje muy alto de los casos que han decidido, debido a la falta de cumplimiento completo. Esta situación lleva a plantearse la necesidad de fortalecer el seguimiento a través de un mecanismo de otra naturaleza, en este caso, de carácter político.

Parece evidente que las modalidades actuales de trabajo de la Asamblea General y el Consejo Permanente de la OEA no resultan idóneas para llevar a cabo esa tarea. La experiencia de la labor de dichos organismos demuestra que no existe disposición de los Estados para debatir públicamente sobre la cuestión del incumplimiento de decisiones de la Corte y la Comisión.

Por ello, pareciera más realista concebir algún mecanismo político que operara bajo una modalidad de trabajo distinta a las actualmente existentes, más parecida, mutatis mutandi, a la metodología que emplean la Corte y la Comisión en la supervisión del cumplimiento. Con ello me refiero a llevar a cabo el seguimiento a través de la recepción de informes de las partes en los casos y de reuniones de trabajo, informando públicamente de forma periódica. Se trataría de un mecanismo de seguimiento complementario al que efectúan la Corte y la Comisión, que serviría para reforzarlo.

Para evitar una discrecionalidad política en la evaluación del grado de cumplimiento; esto es, en la determinación de si las medidas de reparación han sido o no efectivamente cumplidas a cabalidad, la última palabra debieran mantenerla al respecto los órganos de derechos humanos del sistema interamericano, que son los que disponen tales medidas y están encargados, por lo mismo, de determinar su sentido y alcance.

El diseño de un mecanismo político con las características anotadas requeriría de una elaboración más detallada en cuanto a sus funciones específicas, etapas en las que operaría, integración, etcétera. No obstante, resulta importante dejar desde ya planteada esta idea para su discusión por los distintos actores involucrados.

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1Convención Americana sobre Derechos Humanos, artículo 65.

2Esto es, sin perjuicio de otras funciones que posee el Comité de Ministros no relacionadas con el sistema europeo de derechos humanos (véase nota 37).

3Ibidem, artículo 68.1.

4A partir de la sentencia recaída en el caso Loayza Tamayo vs. Perú, de 1996; véase Corte IDH, sentencia de fondo, 17 de septiembre de 1996.

5Ibidem, párrafo 80.

6Véase notas 30 a 33.

7Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Informe sobre la situación de los derechos humanos en Argentina, 1980.

8Corte Interamericana de Derechos Humanos, Opinión Consultiva 0C-13/93, del 16 de julio de 1993, Ciertas Atribuciones de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos.

9Como lo señalara la Corte en sus primeras sentencias en casos contenciosos (caso Velásquez Rodríguez, excepciones preliminares, sentencia del 26 de junio de 1987, párrafo 63; caso Fairén Garbi y Solís Corrales, excepciones preliminares, sentencia del 26 de junio de 1987, párrafo 63 y caso Godínez Cruz, excepciones preliminares, sentencia del 26 de junio de 1987, párrafo 66) y lo reiterara en la Opinión Consultiva 13 (párrafo 45).

10Con ello me refiero a que la Corte señaló que el informe preliminar (o informe del artículo 50) debe poseer un carácter confidencial. Sin embargo, la práctica posterior de la Comisión —no objetada por la Corte— consistió en mantener la confidencialidad respecto del público en general, pero no en relación los peticionarios, garantizando así los derechos de éstos en una etapa crucial del procedimiento.

11Ibidem, párrafos 45 y ss.

12Comisión Interamericana, caso 12.626, Jessica Lenahan c. Estados Unidos, 17 de agosto de 2011. La audiencia de seguimiento tuvo lugar el 27 de octubre de 2014.

13Corte IDH, caso Neira Alegría y otros vs. Perú, sentencia del 11 de diciembre de 1991 (excepciones preliminares), párrafo 34.

14Consúltese, Basch, Fernando et al., "La efectividad del sistema interamericano de protección de los derechos humanos: un enfoque cuantitativo sobre su funcionamiento y sobre el cumplimiento de sus decisiones", Sur. Revista Internacional de Derechos Humanos, São Paulo, núm.12, junio 2010, pp. 9-35. Respecto de la misma característica en relación con el cumplimiento de sentencias de la Corte Interamericana, véase Huneeus, Alexandra, "Courts Resisting Courts: Lessons from the Inter-American Court Struggle to Enforce Human Rights", 44 Cornell Int'l. L. J., 101, 2011, especialmente p. 117.

15Cuadro elaborado por el autor sobre la base de la información disponible en los informes anuales respectivos de la CIDH.

16Idem.

17Idem.

18Faúndez Ledesma, Héctor, El sistema interamericano de protección de los derechos humanos: aspectos institucionales y procesales, 3a. ed., San José, Instituto Interamericano de Derechos Humanos, 2004, 923.

19Krsticevic, Viviana, "Reflexiones sobre la ejecución de las decisiones del sistema interamericano de protección de derechos humanos", en CEJIL, Implementación de las decisiones del sistema interamericano de derechos humanos, San José, 2007, pp. 23-28.

20Krsticevic, op. cit., p. 32.

21Loayza Tamayo vs. Perú y Baena Ricardo vs. Panamá.

22AG/RES.1330 (XXV-O/95), de 9 de junio de 1995, referida a los casos Aloeboetoe y Otros vs. Surinam y Gangaram Panday vs. Surinam.

23Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos del 25 de mayo [de 1999], Medidas provisionales ordenadas por la Corte Interamericana de Derechos Humanos respecto de la República de Trinidad y Tobago: Casos James y Otros.

24Consúltese Faúndez Ledesma, op. cit., pp. 911-913. Para una exposición detallada de la tramitación del seguimiento en el primer periodo indicado, con referencias a numerosos casos, véase Faúndez Ledesma, op. cit., pp. 909-927. Consúltese, asimismo, Pasqualucci, Jo M., The Practice and Procedure of the Inter-American Court of Human Rights, Cambridge, 2003, pp. 281-289. Existe una segunda edición de este libro que no contiene dicha exposición, pero que, en cambio, incluye un capítulo sobre cumplimiento por los Estados de las medidas de reparación ordenadas por la Corte Interamericana: Pasqualucci, Jo M., The Practice and Procedure of the Inter-American Court of Human Rights, Cambridge, 2012, capítulo 8, pp. 299 y ss.

25Corte IDH, Supervisión de cumplimiento de sentencias (aplicabilidad del artículo 65 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos), resolución del 29 de junio de 2005.

26Ibidem, numeral 9.

27Datos tomados de www.corteidh.or.cr/cf/jurisprudencia2/casos_en_etapa_de_supervision.cfm el 21 de junio de 2017. Los casos en que se ha producido un cumplimiento completo y, por lo mismo, ha concluido el seguimiento, son 25.

28Esta modificación del rol de la Comisión Interamericana fue llevada a cabo por medio del nuevo Reglamento de la Corte, que entró en vigor el 1o. de enero de 2010.

29AG/RES. 2290 (XXXVII-O/07), Observaciones y Recomendaciones al Informe Anual de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, 5 de junio de 2007; AG/ RES. 2409 (XXXVIII-O/08), Observaciones y Recomendaciones al Informe Anual de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, 3 de junio de 2008; AG/RES. 2522 (XXXIX-O/09), Observaciones y Recomendaciones al Informe Anual de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, 4 de junio de 2009; AG/RES. 2601 (XL-O/10), Observaciones y Recomendaciones al Informe Anual de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, 8 de junio de 2010; AG/RES. 2672 (XLI-O/11), Observaciones y Recomendaciones al Informe Anual de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, 7 de junio de 2011.

30AG/RES. 2759 (XLII-O-12), Observaciones y Recomendaciones al Informe Anual de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, 5 de junio de 2012; AG/RES. 2796 (XLIII-O/13), Observaciones y Recomendaciones al Informe Anual de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, 5 de junio de 2013; AG/RES. 2849 (XLIV-O/14), Informes Anuales de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, el Comité Jurídico Interamericano y el Centro de Estudios de Justicia de las Américas, 4 de junio de 2014. Las resoluciones sobre la materia de años posteriores no se encuentran disponibles en el sitio web de la OEA.

31Las resoluciones de la Asamblea General sobre la Corte y la Comisión posteriores a 2014 no se encuentran en el sitio web de la OEA.

32Por ejemplo, AG/RES. 2652 (XLI-O-11), Observaciones y Recomendaciones al Informe Anual de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, 11 de junio de 2011, numeral 7; AG/RES. 2759 (XLII-O-12), Observaciones y Recomendaciones al Informe Anual de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, 5 de junio de 2012, numeral 7.

33Krsticevic, op. cit., p.37.

34Ambas citas son de idem.

35Rodríguez Garavito, César y Kauffman, Celeste, "De las órdenes a la práctica: análisis y estrategias para el cumplimiento de las decisiones del sistema interamericano de derechos humanos"; en VV.AA, Desafios del sistema interamericano de derechos humanos: nuevos tiempos, viejos retos, Bogotá, Dejusticia, 2015, cap. 7, pp. 276-316.

36De manera general, el Comité de Ministros tiene como tarea la supervisión de cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 3o. del mencionado Estatuto, según el cual "Cada uno de los Miembros del Consejo de Europa reconoce el principio del imperio del Derecho y el principio en virtud del cual cualquier persona que se halle bajo su jurisdicción ha de gozar de los derechos humanos y de las libertades fundamentales". También deberá concluir convenios y acuerdos, que pueden revestir la forma de recomendaciones a los gobiernos.

37Arai, Yutaka, van Hoof, Fried, Bleichrodt, Edwin, van Rijn, Arjen, Flinterman, Cees, Vermeulen, Ben, Heringa, Aalt Willem, Viering, Marc, Schokkenbroek, Jeroen, Zwaak, Leo y van Dijk, Pierte, Teoría y práctica del Convenio Europeo de Derechos Humanos, Bogotá, Universidad de los Andes, Ediciones Uniandes, 2009, p. 205.

38Dörr, Oliver, "European Convention on Human Rights", en Schmal, Stefanie y Bruner, Marter (eds.), The Council of Europe: its Law and Policies, Oxford, Oxford University Press, 2017, cap. 22, pp. 465-506; véase especialmente p. 505.

39Arai, Yutaka et al., op. cit., p. 208.

40Lambert-Abdelgawad, Elisabeth, The Execution of Judgments of the European Court of Human Rights, 2a. ed., Human Rights Files num. 19, Council of Europe Publishing, Estrasburgo, 2008, pp. 33 y 34; Saavedra Alessandri, Pablo et al., "Reparación y supervisión de sentencias", en García Roca, Javier y Carmona Cuenca, Encarna (eds.), ¿Hacia una globalización de los derechos?: El impacto de las sentencias del Tribunal Europeo y de la Corte Interamericana, cap. IV, Pamplona, Instituto de Derecho Parlamentario-Thomson Reuters-Aranzadi, 2017, p. 248.

41Committee of Ministers, Council of Europe, Supervision of the execution of judgments and decisions of the European Court of Human Rights, 10th Annual Report of the Committee of Ministers, Estrasburgo, 2017, p. 20.

42García Ramírez, Sergio y Zanghi, Claudio, "Las jurisdicciones regionales de derechos humanos y las reparaciones y efectos de las sentencias", en García Roca, Javier et al. (eds.), El diálogo entre los sistemas europeo y americano de derechos humanos, Pamplona, Civitas-Thomson Reuters, 2012, pp. 423-491. Sobre la ejecución de sentencias del Tribunal Europeo y el Comité de Ministros, revísese especialmente pp. 461-466. La cita es de la p. 463.

43Salinas Alcega, Sergio, "El nuevo procedimiento de control de la ejecución de las sentencias del Tribunal Europeo de Derechos Humanos tras el proceso de Interlaken: la evolución técnica de un mecanismo político", Revista General de Derecho Europeo, núm. 36, 2015, p. 4.

44Estatuto del Consejo de Europa, artículo 8o.: "El Comité de Ministros del Consejo de Europa podrá dejar en suspenso el derecho de representación del Miembro del Consejo de Europa que infrinja gravemente lo dispuesto en el artículo 3o., e invitarle a retirarse en las condiciones previstas en el artículo 7o. Si no atiende a dicha invitación, el Comité puede decidir que el Miembro de que se trata ha cesado de pertenecer al Consejo a partir de una fecha que determinará el propio Comité". Elisabeth Lambert-Abdelgawad ha criticado esta facultad, en el entendido de que su naturaleza excesivamente dura la vuelve inoperante. Véase Lambert-Abdelgawad, Elisabeth, The Execution of Judgments of the European Court of Human Rights, cit., pp. 44 y 45. Saavedra, Cano y Hernández parecen asumir la advertencia del Comité de Ministros a un Estado de ejercer esta facultad como una manera de poner presión para su cumplimiento (Saavedra Alessandri, Pablo et al., op. cit., p. 249).

45TEDH, caso Papamichalopoulos y otros con Grecia, sentencia del 31 de octubre de 1995, párr. 34.

46García Ramírez, Sergio y Zanghi, Claudio, op. cit., p. 463.

47Sicilianos, Linos-Alexander, "The Role of the European Court of Human Rights in the Execution of its own Judgments: Reflections on Article 46 ECHR"; en Seibert-Fohr, Anja y Villiger, Mark E. (eds.), Judgments of the European Court of Human Rights — Effects and Implementation, Baden-Baden, Ashgate - Nomos - Max Planck Institute Luxembourg for International, European and Regulatory Procedural Law, 2014, p. 285.

48Ibidem, p. 286.

49Ibidem, p. 315.

50Paulus, Andreas, "From Implementation to Translation: Applying the ECtHR Judgments in the Domestic Legal Orders", en Seibert-Fohr, Anja y Villiger, Mark E. (eds.), Judgments of the European Court of Human Rights — Effects and Implementation, cit., pp. 267 y 268 (se ha eliminado una nota a pie contenida en el texto original).

51Lambert-Abdelgawad, Elisabeth, "European Court of Human Rights", en Schmal, Stefanie y Bruner, Marten (eds.), The Council of Europe: its Law and Policies, cit., cap. 9, pp. 227-268. Véase especialmente p. 255.

52Ibidem, p. 256.

53TEDH, caso de Stran Greek Refiniries y Stratis Andreadis con Grecia, sentencia del 9 de diciembre de 1994.

54Arai, Yutaka et al., op. cit., p. 211.

55Comité de Ministros, resolución definitiva del 20 de marzo de 1997.

56Comité de Ministros, decisión provisional del 6 de octubre de 1999, disponible en: https://lovdata.no/static/EMDN/emd-1994-025781-2.pdf.

57Ibidem, p. 211.

58Recomendación del 19 de enero de 2000, sobre el reexamen o la reapertura de ciertos casos en el nivel nacional tras las sentencias del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, disponible en: https://search.coe.int/cm/Pages/result_details.aspx?ObjectID=09000016805e2f06.

59Arai, Yutaka et al, op. cit. p. 213.

60TEDH, caso Bottazzi, sentencia del 28 de julio de 1999.

61Arai, Yutaka et al, op. cit, p. 219.

62Salinas Alcega, Sergio, op. cit., p. 5.

63Palmer, Simon, "The Committee of Ministers", en Schmal y Bruner (eds.), op. cit., cap. 6, p.149. La traducción es mía.

64Idem.

66Salinas Alcega, op. cit., p. 16.

67Saavedra Alessandri et al., op. cit., pp. 252 y 253.

68Council of Europe, Committee of Ministers, Supervision of the Execution of Judgments and Decisions of the European Court of Human Rights, 10th Annual Report, 2016, disponible en: http://www.coe.int/en/web/execution/-/annual-report-2016-positive-trends-continue.

Recibido: 09 de Agosto de 2017; Aprobado: 15 de Julio de 2018

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