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Boletín mexicano de derecho comparado

versão On-line ISSN 2448-4873versão impressa ISSN 0041-8633

Bol. Mex. Der. Comp. vol.51 no.153 México Set./Dez. 2018  Epub 20-Abr-2020

https://doi.org/10.22201/iij.24484873e.2018.153.13649 

Artículos

Gobernanza portuaria clásica y la nueva tendencia en los países de Latinoamérica

Classical Port Governance and the New Trend in the Countries of Latin America

María Jesús Freire-Seoane** 

Beatriz López Bermúdez*** 
http://orcid.org/0000-0001-6060-7021

Carlos Pais-Montes**** 

** Universidade da Coruña. Correo electrónico: maje@udc.es. https://www.researchgate.net/profile/Maria_Freire-Seoane.

*** Universidade da Coruña. Correo electrónico: beatriz.lopez2@udc.es.

**** Universidade da Coruña. Correo electrónico: carlos.pais.montes@udc.es. https://www.researchgate.net/profile/Carlos_Montes2.


Resumen:

Este artículo analiza con detalle la evolución de la gobernanza portuaria. En primer lugar se presenta una revisión de las teorías más relevantes sobre sistemas de gobernanza portuaria a nivel mundial; en segundo lugar se realiza una clasificación de la gobernanza portuaria en los países de América Latina a través del análisis de su legislación portuaria; finalmente, se presenta una propuesta de modelo de gobernanza portuaria, que responde a la problemática actual existente entre los stakeholders del cluster portuario.

Palabras clave: gobernanza portuaria; Latinoamérica; agencia portuaria; autoridad portuaria

Abstract:

This article analyzes in detail the evolution of port governance. First, a review of the most relevant thtieories on port governance systems worldwide is presented. And secondly, a classification of port governance is carried out in Latin American countries through the analysis of their port legislation. Finally, a port governance model proposal that responds to the current problems existing among the stakeholders of the port cluster is presented.

Keywords: port governance; Latin America; port agency; port authority

SUMARIO:

I. Introducción. II. Revisión de las teorías sobre gobernanza portuaria. III. La gobernanza portuaria en Latinoamérica. IV. Conclusiones. V. Bibliografía.

1. Introducción

El puerto como infraestructura de servicios marítimos ha ido evolucionando en sus funciones a lo largo de los años hasta configurarse como un nodo logístico complejo dentro de la cadena multimodal del transporte de mercancías (González-Laxe, 2008; Brooks & Cullinane, 2007; Brooks, 2004). Esta situación ha tenido lugar en el contexto de la globalización, con sus corolarios de desplazamiento de la demanda hacia el hemisferio sur y la deslocalización de las cadenas logísticas (Notteboom et al., 2013; Notteboom y Rodrigue, 2005). La logística del transporte marítimo es un asunto de carácter netamente transversal, que, por una parte, comprende la producción, el comercio, el desarrollo empresarial, el sector transporte, las tecnologías de la información y las comunicaciones, el control de las mercancías y las facilidades del transporte y el comercio, y, por otra, también incluye las diversas entidades involucradas en todo el proceso. Estas entidades pertenecen tanto al sector privado (productores, empresas de servicios logísticos, y demás actores ligados al intercambio de mercancías) como al sector público (regulación, control, seguridad, provisión de infraestructura y facilidades comerciales, entre otros). En este sentido, a los gobiernos no les faltan motivos para involucrarse en el desarrollo de un sistema logístico más eficiente, ya sea para promover la competitividad de las exportaciones y de las infraestructuras nacionales o para incentivar el comercio internacional, ganar nuevos mercados e impulsar el empleo tanto en el sector de servicios como en las empresas auxiliares. Los gobiernos también tratan de atenuar las externalidades ambientales y sociales que generan la congestión, la accidentabilidad, la seguridad y la contaminación de la actividad portuaria (Cipoletta et al., 2010).

En la actualidad, los puertos de Latinoamérica se encuentran en una profunda transformación a nivel global, sobre todo en lo referente a la cadena de suministro, lo que algunos autores han denominado "cuarta revolución del transporte marítimo" (Ashar, 2012). El principal factor que caracteriza este cambio integral se puede situar en la inminente apertura de nuevas vías transamericanas para la navegación con buques post-Panamax (canal de Panamá, Paso del Ártico, canales secos y corredores intermodales transversales). Esta nueva coyuntura impulsará la aparición de servicios ecuatoriales específicos para grandes barcos de mercancía general (contenerizada o unitarizada), así como de líneas de abastecimiento perpendiculares, con buques de menor capacidad, para la actividad feeder (González-Laxe et al., 2012; Pais-Montes et al., 2012). Bajo esta perspectiva, cabría preguntase si los puertos latinoamericanos están preparados, a nivel de gobernanza, para afrontar estos nuevos desafíos.

Desde la década de los ochenta se ha llevado a cabo en el mundo un proceso tendente a la desregulación o privatización de las infraestructuras portuarias, si bien en casos puntuales, como el del Reino Unido, esta transformación se ha producido mucho antes. Dicho proceso se ha identificado bajo el término "devolution", que Rodal y Mulder (1993) definen como la transferencia de funciones o de responsabilidad en la ejecución de los programas y servicios desde el gobierno a otra entidad.

Investigadores como Goss (1986), Bird (1984) y Bird y Shepherd (1982) han analizado la importancia de las distintas instituciones portuarias, llegando a determinar las ventajas y los inconvenientes para las autoridades portuarias de carácter público (Goss, 1990a).

En general, la legislación portuaria vigente en los países de América Latina data de los años noventa, y pretendía consolidar la presencia y actividad del sector privado en instalaciones todavía aferradas a modalidades de gobernanza service o toolport.Sánchez (2014) señala específicamente las reformas llevadas a cabo en los puertos de los países de la CEPAL que tienen como objetivo principal la mejora de la eficiencia a través de la desregulación, dejando de lado la cantidad de servicios prestados.

La importancia de realizar una investigación a nivel teórico sobre la organización de la gobernanza portuaria recae en la problemática surgida en la actualidad en los puertos, donde existen múltiples stakeholders de la cadena de suministro que confluyen en el puerto, y cuyos intereses específicos pueden colisionar y provocar demoras en el paso de las mercancías por el puerto.

La hipótesis analizada es si la mayoría de los puertos latinoamericanos se encuentran actualmente en una fase de gobernanza portuaria de tipo landlord. El objetivo de este artículo es establecer una estructura de gobernanza portuaria tipo que sea capaz de responder a las necesidades actuales de los puertos, atribuyéndoles a través de la legislación, mecanismos de pronta respuesta, que puedan contribuir a mejorar la eficiencia y la competitividad de los puertos.

Con el fin de alcanzar este objetivo, se realiza un estudio descriptivo de las metodologías que establecen las clasificaciones a nivel teórico de la gobernanza portuaria, diferenciando entre teorías clásicas y nueva gobernanza. A continuación, se recurre a la legislación nacional de cada país en materia portuaria y se analizan las investigaciones más relevantes que suponen cambios sustanciales en la gobernanza portuaria.

La investigación consta de cuatro apartados: la introducción; en el segundo apartado se realiza una revisión de las teorías sobre gobernanza portuaria; en el tercero, se presentan los sistemas actuales de gobernanza portuaria en las fachadas portuarias latinoamericanas y la viabilidad/ grado de implementación de esquemas propios de la nueva gobernanza portuaria; en la última sección se exponen las principales conclusiones.

II. Revisión de las teorías sobre gobernanza portuaria

El concepto de gobernanza portuaria surge debido a la necesidad que tienen los puertos de una estructura organizativa clara y con una gestión eficiente en el servicio del transporte tanto de mercancías como de pasajeros. Rodrigue et al. (2013) profundizan en el tema, e indican que el concepto de gobernanza debe ser el tercer pilar esencial para definir la función de un puerto.

Los puertos forman parte del territorio de los Estados, y el control sobre los mismos se puede llevar a cabo por organismos estatales o por entidades descentralizadas, dependiendo de cómo se haya establecido el reparto legal de competencias.

Para analizar los antecedentes de la gobernanza portuaria, es necesario hacer referencia al Reino Unido como el primer ejemplo de port devolution donde se ha profundizado en el estudio de su normativa portuaria (Baird, 1995, 1999a, 2000b; Goss,1998b; Baird & Valentine, 2006; Pettit, 2008).

Sin embargo, el tema de la gobernanza portuaria está en auge desde 2005, pues a partir de esa fecha, tanto las necesidades del transporte marítimo (lado de la demanda) como de las autoridades portuarias (lado de la oferta) comienzan a identificar nuevos problemas, que han de ser resueltos con un avance en sus estructuras organizacionales mas allá de la mera privatización, impulsando nuevas investigaciones sobre esta materia.

En este periodo, las publicaciones se centran en países europeos: Grecia (Goulielmos, 1999; Pallis, 2006; Pallis & Syriopoulos, 2007), Italia (Valleri et al., 2006; Parola et al., 2012; Ferrari et al., 2015), España (Martinez-Budría et al., 1999; González-Laxe 2012a; Castillo-Manzano & Asebcui-Flores, 2012), Portugal (Marques & Fonseca, 2010), Bélgica (Meersman, 2006), Países Bajos (De Langen & Van der Lugt, 2006), Irlanda (Brunt, 2010), Polonia (Zurek, 1997) y Turquía (Oral et al., 2006). Además, se realizan investigaciones con un objeto de estudio más amplio, como es el caso de los sistemas de gobernanza portuaria en Europa (Pallis, 2006; Pallis et al., 2010; Notteboom, 2010; Verhoeven, 2011a) o la normativa en materia portuaria de la Unión Europea (Psaraftis, 2005).

Asimismo, cabe destacar importantes investigaciones realizadas en otras localizaciones, como en Asia: Corea del Sur (Cullinane & Song, 1998; Frémont & Ducruet, 2005; Song & Lee, 2006), China (Wang et al.,, 2004; Wang et al., 2004; Cullinane et al., 2005; Cullinane & Song, 2006), Hong Kong (Song & Cullinane, 2006), Singapur (Huff, 1997; Gordon et al., 2005); en África: Egipto (Togan, 2009), Libia (Ghashat & Cullinane, 2013), Marruecos (Bouchartar et al., 2011) y Sudáfrica (Gumede & Chasomeris, 2012); en América: Canal de Panamá (Montero, 2004, 2005a, 2006b; Ungo & Sabonge, 2012); Río de la Plata entre Argentina y Uruguay (Sanchez & Wilmsmeier, 2006), Estados Unidos de América (Fawcett, 2006) y Canadá (Brooks, 2006a), y en Australia (Everett & Robinson, 2006).

Otras investigaciones se centran en el esquema competitivo que establecen dos entidades geoeconómicas con modelos de gobernanza distintos: Fleming & Baird (1999) analizan las diferencias entre Europa del Este y Estados Unidos de América; Sherman (2000), Ircha (2001) y Debrie (2011) se centran en las reformas acaecidas tanto en los Estados Unidos de América como en Canadá y en la estructura resultante de dicho proceso; Li et al. (2012) comparan el sistema portuario de China con el de los Estados Unidos de América.

A continuación, se presenta la clasificación sobre gobernanza portuaria distinguiendo, entre teorías clásicas y nueva gobernanza portuaria.

1. Teorías clásicas

Los sistemas de gobernanza portuaria se clasifican según la investigación a la que se hace referencia. Entre los principales trabajos que han conseguido avanzar una clasificación de los diferentes modelos de gobernanza portuaria cabe señalar a Baird (2000b), Baltazar y Brooks (2007a), World Bank (2007) y Verhoeven (2010). Estos trabajos han suscitado muchas réplicas, en las que se sostiene que dicha tarea es imposible, porque existen tantos modelos de gobernanza portuaria como puertos hay en el mundo, ya que los estudios realizados sólo tienen en cuenta escasas variables, como son la propiedad de los terrenos, las infraestructuras, la gestión, las operaciones portuarias, etcétera (Brooks & Cullinane, 2007).

Baird (1995, 1999a, 2000b) formula la port function privatization matrix. La matriz que propone es una forma sencilla de clasificar los sistemas portuarios, y los conceptos afloran tras la simplificación que realiza Baird entre la naturaleza pública y privada de lo que considera que son los factores más importantes para un puerto, que en sus estudios son los estibadores, los propietarios y las entidades encargadas del desarrollo normativo portuario. La clave está en identificar si cada una de estas funciones se desempeña por parte del sector público o del privado, y para ello asigna determinadas acciones o características a cada función, resultando así cuatro modalidades diferentes de organización del sistema portuario, que son: público, público/privado, privado/público, y privado.

El estudio de Baird se toma como referencia principal para la posterior tentativa realizada por Baltazar y Brooks (2001). Estos autores analizan la port devolution matrix, donde especifican tres funciones portuarias: regulador (regulator), propietario (landlord) y operador (operator). Las diferencias respecto a la matriz de Baird surgen de la casuística presentada por Baltazar y Brooks (2001), que en un estudio para Canadá y Filipinas, tomando como referencia la matriz de funciones portuarias, demuestran que los servicios que se enumeran no corresponden con los que se llevan a cabo en la práctica, y por ello deciden "reformular" la matriz, simplificando los modelos en tres fases: pública, privada y mixta.

La aportación más importante de Baltazar y Brooks (2001) son los procesos o actuaciones que caracterizan cada una de las funciones portuarias. También, adaptaron y reformularon las contribuciones de Goss (1990a), De Monie (1994) y Baird (2000b). Para estos autores, la función de regulador aglutina el desarrollo normativo de los procesos de licitación de concesiones o autorizaciones, la seguridad del tráfico de buques, aduanas, inmigración, control en el puerto, servicio de emergencias, protección del interés general y política portuaria medioambiental; la función de propietario conlleva actuaciones como dragado, estrategia de desarrollo y planificación, marketing, accesos portuarios, seguridad portuaria, tierra y adjudicación de concesiones y autorizaciones; por último, la función de operador enmarca la gestión de la carga de mercancía y pasaje, el remolque, la operativa horizontal u operaciones terrestres, el mantenimiento de las instalaciones, operaciones comerciales, gestión de residuos e inversión de capital en muelle y tierra (Brooks, 2004; Cerbán & Ortí, 2015).

El World Bank (2007) publica el Port Reform Toolkit, donde se propone por primera vez una clasificación sencilla, clara y homogénea de la gobernanza portuaria, en la que se trata de identificar si el encargado de realizar una serie de actividades portuarias es un ente público o privado. Bajo esta hipótesis, los resultados son cuatro modelos de gobernanza portuaria: public service port, toolport, landlord port y private service port. Para cada modelo se analizan los siguientes aspectos: administración portuaria, administración náutica, infraestructura (náutica o portuaria), superestructura (equipamiento y edificios), manejo de la carga, practicaje, dragado, remolcadores, amarradores, así como otras funciones. En esta investigación también se recoge el balance entre riesgo privado y la importancia de la regulación normativa que existe en cada modelo portuario según su grado de composición privado o público.

El modelo public service port hace referencia a aquellos puertos cuya propiedad, planificación, gestión y explotación está totalmente en manos del sector público. Es decir, el Estado es dueño del terreno, de la infraestructura y de la superestructura, además, de proveer todos los servicios portuarios. Se trata de un modelo en declive (World Bank, 2007), que funcionaba en los países latinoamericanos con anterioridad a lo que podríamos denominar proceso "de modernización" portuaria,1 es decir, previo a las leyes portuarias promulgadas a lo largo de las dos últimas décadas, y que suele coincidir en este caso con regímenes laborales obsoletos y carentes de nuevas tecnologías (Hoffman, 1999, 2001a).

En el modelo toolport, el sector público es el propietario de la infraestructura, y el encargado de la explotación y la gestión del puerto, pero cede algunos servicios operacionales, como el caso de la estiba, pilotaje, abastecimiento, almacenamiento, etcétera, a unidades jurídicas empresariales con algún porcentaje de representación por parte del Estado o netamente privadas. Algunos países latinoamericanos han utilizado esta modalidad intermedia para ejercer la gobernanza portuaria durante los periodos de transición entre la promulgación de las leyes de modernización portuaria, que en algunos casos pueden llegar a alcanzar hasta diez años, y la puesta en marcha de la nueva gestión.

En el modelo landlord, una entidad estatal es la propietaria del terreno (autoridad portuaria individual o agencia/institución supralocal), y a través de un contrato de concesión cede la explotación y gestión de las infraestructuras portuarias a una segunda entidad, que puede ser una empresa privada, pública o mixta, dependiendo de la legislación aplicable al caso (Cabrera et al., 2015). La transición desde el modelo toolport al modelo landlord tiene lugar en la década de los ochenta, y es propio de los países de la Unión Europea (Hoffmann, 1999), así como del sistema portuario de los países que integran el North American Free Trade Agreement -NAFTA- (Fawcett, 2006).

El modelo private service port supone la privatización de todos los elementos, incluida la propiedad del terreno, conservando únicamente el sector público un poder de supervisión regulatorio estándar. El primer caso de aplicación de este modelo tuvo lugar en 1981, con la privatización de todos los puertos británicos, situados bajo el control de la Associated British Ports Holding (Pettit, 2008). Actualmente, es posible citar otros países donde existen tensiones de gobernanza tendentes a favorecer la privatización total del servicio, como son Argentina, Chile, Colombia, Malasia, México, Nueva Zelanda, Filipinas y Venezuela (Pettit, 2008). Otra manifestación de este modelo se denomina terminalización, o la asunción de los operadores de terminal, una vez establecida la concesión de funciones propias de la autoridad portuaria matriz, que queda relegada a un papel de mero espectador (Verhoeven, 2010; Slack, 2007).

Esta última clasificación es la utilizada en la actualidad por la mayoría de los investigadores, como es el caso de Rodrigue et al. (2013).

2. La nueva gobernanza portuaria

Recientemente, se continúa profundizando en la organización de la oferta de servicios portuarios, en concreto en las funciones que llevan a cabo las diferentes autoridades marítimas, pues éstas representan el mayor nexo de unión entre los operadores que realizan la operativa diaria y los entes encargados del desarrollo normativo.

Así, Verhoeven (2010) señala que existen ciertos factores, como la presión de los diferentes stakeholders que forman parte de la cadena de suministro, donde el puerto se presenta como nodo logístico por excelencia. Esta investigación se centra en torno a si las autoridades portuarias deberían realizar la gestión portuaria desde la perspectiva de hacer cumplir la ley y la regulación normativa, o tan sólo desde una perspectiva de libre mercado, siendo un actor más. Heaver et al. (2000) identifican en su estudio tres posibles funciones para las autoridades portuarias: a) convertirse en parte de la cadena de suministro, lo que se identifica, en este caso, con ser un stakeholder más; b) mantenerse en una posición de apoyo; c) desaparecer.

Verhoeven (2010) analiza, además, las funciones de la matriz de Baltazar y Brooks (2001); es decir: propietario, regulador y operador. En este caso, cada función necesita un análisis pormenorizado y un estudio individualizado, tanto de las acciones que se han de llevar a cabo como de los ámbitos de actuación, sobre todo a la hora de dar solución a los problemas a los que se enfrentan en la actualidad. Con esta información se generaría la port authority renaissance matrix (PAR matrix). En esta matriz se añade una función más: la de community manager, que puede ser identificada con el cluster manager de De Langen y Pallis (2007), y que inscribe al puerto en un entorno de path dependence (Notteboom et al., 2013) y coopetición (Lee & Song, 2010), donde pasa a desempeñar funciones de nodo de transformación dentro de la cadena logística, tanto en el hinterland como en el foreland. En la tabla 1 se presenta la port authority renaissance matrix.

Tabla 1 Port Authority Renaissance Matrix (Nueva Gobernanza Portuaria) 

Función\tipo Conservador Facilitador Emprendedor
Propietario (landlord) Gerente pasivo de bienes raíces:

—Continuidad y mantenimiento
—Desarrollo principal delegado en el resto
—Ingresos financieros basados en tarifas de bienes inmuebles
Intermediario activo de bienes raíces:

—Continuidad, mantenimiento y mejora
—Intermediario y coinversor
—Intermediario en temas de ciudad y medioambiente
—Ingresos financieros basados en comercialización de bienes inmuebles
—Mediador comercial en relaciones B2B entre proveedores de servicios y usuarios puerto
—Asociaciones estratégicas con puertos interiores, puertos secos y otros puertos
Desarrollador de bienes raíces:

—Continuidad, mantenimiento y mejora
—Inversor directo
—Desarrollo urbano y medioambiental
—Ingresos financieros basados en comercialización de bienes inmuebles
—Ingresos financieros de actividades no esenciales
—Negociaciones directas B2B en la búsqueda de nuevos nichos de mercado
—Inversiones directas en puertos interiores, puertos secos y otros puertos
Regulador (regulator) Aplicación pasiva de normas y regulaciones establecidas por otros organismos.

Ingresos financieros con base en tarifas básicas de regulador
Aplicación activa y cumplimiento de las normas y regulaciones a través de la cooperación con agentes locales, regionales y nacionales. Además de establecer reglas propias.

—Intermedian y ayudan a la comunidad portuaria a la hora
—de cumplir las normas y reglamentos.
—Ingresos financieros de papel de regulador diferentes dependiendo de razones de sostenibilidad
Igual que el facilitador, pero con más participación directa commercial
Operador (operator) Aplicación mecánica de la política de concesiones Uso dinámico de la política de concesiones en combinación con la función de broker de bienes inmuebles

—“Líder insatisfecho”: como medida de rendimiento de los proveedores de servicios portuarios privados
—Proporciona servicios de interés general económico y servicios comerciales especializados
Uso dinámico de la política de concesiones en combinación con la función de broker de bienes inmuebles

—Accionista de servicios del puerto privado
—Proporciona servicios de interés general económico y servicios comerciales especializados
—Proporciona servicios en otros puertos
Community manager No está desarrollado (modelo PAR) Dimensión económica:

—Resuelve cuellos de botella en hinterland
—Proporciona formación y práctica
—Proporciona servicios TIC
—Publicidad
—“Lobbying
—Dimensión social:
—Resuelve conflictos de interés
—“Lobbying
—Proporciona externalidades positivas
Igual que el facilitador, pero en la dimensión económica con mayor participación directa comercial
Dimensión geográfica Local Local + regional Local + regional + global

Fuente: Verhoeven (2010), elaboración propia

III. La gobernanza portuaria en Latinoamérica2

1. Los sistemas portuarios en la actualidad

En la tabla 2 se presentan las diferentes instituciones encargadas de ejercer las funciones portuarias en los países latinoamericanos, así como el año en el que se promulga la norma de referencia, base que regula el sistema portuario estatal.

Tabla 2 Los actuales modelos de gobernanza portuaria en Latinoamérica: funciones, roles y entidades 

Regulador Propietario Operador ¿Existe community manager? Fase Año
Argentina Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, del que depende Subsecretaría de Puertos y Vías Navegables Administración General de Puertos Sociedad del Estado Administración General de Puertos Sociedad el Estado (derecho público) o empresa privada Dirección Nacional de Puertos Landlord 1992
Chile Ministerio de Transporte y Telecomunicaciones Empresa portuaria Empresa portuaria o empresas de derecho privado Landlord 1997
Colombia Ministerio de Transporte Instituto Nacional de Concesiones (INCO*) Sociedad portuaria regional (derecho público, privado o mixto) Landlord 1991
Costa Rica Ministerio de Obras Públicas y Transporte Consejo Marítimo y Portuario Sociedades mercantiles públicas o privadas Landlord En proyecto
Ecuador Subsecretaría de Puertos y Transporte Marítimo y Fluvial + Consejo Nacional de la Marina Mercante y Puertos Autoridad portuaria Autoridad portuaria (derecho público) o empresa portuaria (derecho privado) Landlord 1993
El Salvador Ministerio de Obras Públicas, Transporte, Vivienda y Desarrollo Urbano Autoridades marítima portuarias locales Autoridades portuarias locales o empresa privada Autoridad marítima portuaria Landlord 2002
Guatemala Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda Empresa Portuaria Nacional Santo Tomás de Castilla o empresa portuaria o empresa privada Comisión Portuaria Nacional Landlord 1972
Honduras Gobierno + empresa nacional portuaria Empresa nacional portuaria Empresa nacional portuaria Toolport 1997
México Secretaría de Comunicaciones y Transportes Secretaría de Comunicaciones y Transportes Administración portuaria integral (derecho público o privado) Landlord avanzado 1993
Nicaragua Ministerio de Transporte e Infraestructura Dirección General de Transporte Acuático + Empresa Portuaria Nacional (EPN) Empresa portuaria nacional o entidad privada Landlord 2013
Panamá Órgano Ejecutivo Autoridad Marítima de Panamá Autoridad marítima o empresa privada Landlord 2008
Paraguay Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones Administración Nacional de Navegación y Puertos Administración Nacional de Navegación y Puertos o empresa privada Landlord 1965
Perú Ministerio de Transporte y Comunicación Autoridad portuaria nacional o autoridad portuaria regional ENAPU, S. A. o empresas de derecho privado Landlord 2003
Venezuela Ministerio de Poder Popular para Obras Públicas y Vivienda Bolivariana de Puerto S. A. Bolivariana de Puerto, S. A. o empresa privada (pocos) Toolport 2001

Fuente: Elaboración propia.

Para la construcción de la tabla se han tomado una serie de premisas previas para identificar cada organismo con una función: el regulador es el órgano del país que promulga las leyes del sistema portuario; la función de propietario la desempeña el órgano encargado de la adjudicación de concesiones; el operador es el órgano que desarrolla la actividad de explotación del puerto; y, por último, el community manager realiza funciones de mediación y coordinación entre todas las entidades anteriores.

A. Argentina

La desregulación del sistema portuario argentino se llevó a cabo a través de la Ley de Modernización de Puertos Nacionales 24.093 de 1992. Aunque es preciso indicar que han sido numerosas las promulgaciones legislativas posteriores que han dado forma al actual sistema portuario; por ejemplo, el Decreto 769 de 2003, que instaura la Subsecretaría de Puertos y Vías Navegables como órgano descentralizado provisto de autoridad y capacidad operativa, mencionando una serie de casos especiales (complejos portuarios de Buenos Aires, Rosario, Bahía Blanca, Quenquén y Santa Fe), en los que la concesión o transferencia se realiza a sociedades de derecho privado o público no estatales (artículo 12 de la Ley 24.093).

Es preciso mencionar la existencia de la Administración General de Puertos Sociedad del Estado (AGPSE), persona jurídica dentro del Estado nacional argentino, que tiene a su cargo la explotación y administración de aquellas áreas portuarias que no han sido concesionadas. Dentro de la estructura portuaria también destaca la Dirección Nacional de Puertos, como órgano dependiente de la Subsecretaría de Puertos y Vías Navegables, responsable de la elaboración, proposición y ejecución de las políticas, planes y programas definidos por la AGPSE (Rey, 2012).

B. Chile

En 1997 se promulgó la Ley 19.542 de Modernización del Sector Portuario Estatal, y se crearon diez empresas estatales con personalidad jurídica y presupuestaria propias, relacionadas con el gobierno chileno, a través del Ministerio de Transporte y Telecomunicaciones. Estas empresas se encargan de la administración, explotación, desarrollo y conservación de los puertos y terminales, así como de las actividades conexas inherentes al ámbito portuario. Este objetivo puede realizarse a través de estas entidades, o bien a través de un tercero, por medio de concesiones portuarias, contratos de arrendamiento o mediante la creación de personalidades naturales o jurídicas a través de licitaciones públicas.

C. Colombia

La Ley 001 de 1991, denominada Estatuto de Puertos Marítimos, elimina en su artículo 33 la empresa Puertos de Colombia (Colpuertos), y autoriza la creación de entidades descentralizadas, con el fin de que cada puerto se constituya en sociedad, denominándose sociedades portuarias regionales (artículo 34). Estas instituciones pueden ser de capital privado, público o mixto. La norma, además, les adjudica la posibilidad de actuar como operadores portuarios; es decir, prestar servicios de carga, descarga y soporte logístico (artículo 1o. Ley 001 de 1991).

El Decreto 2741 de 2001 suprime la Superintendencia de Puertos y Transporte, creada por la Ley de 1991, y sitúa al Ministerio de Transporte como la entidad central estatal encargada de supervisar, inspeccionar, vigilar y controlar tanto las empresas concesionarias como los operadores portuarios, y tendrá como asesor al Instituto Nacional de Concesiones (INCO, Decreto 1800 de 2003), para todo lo relacionado con las concesiones (no sólo portuarias).

D. Costa Rica

En cuanto a la normativa del sistema portuario de Costa Rica, debemos destacar el proyecto de Ley que se presenta el 6 de julio de 2012 en La Gaceta D.O. denominada Ley General Marítima y Portuaria de la República de Costa Rica (expediente 18.412). Con base en esta Ley se determina que la competencia en materia portuaria la ostenta el Ministerio de Obras Públicas y Transporte (artículo 16), que a su vez la ejerce a través del Consejo Marítimo y Portuario (artículo 3o.) que "… velará por todos los aspectos relacionados con la administración, operación y servicios portuarios, así como actividades conexas a estos…". En esta ley se hace referencia a dos tipos de concesiones: las concesiones y permisos en el artículo 20 y siguientes, y las concesiones portuarias en el artículo 40 y siguientes. Tenemos que hacer especial mención a las concesiones portuarias, pues éstas se otorgan a sociedades mercantiles de derecho público o privado (artículo 40) a las que se les otorgan una serie de derechos y obligaciones, entre los cuales podemos destacar: 1) "planear, programar y ejecutar acciones necesarias para la promoción, operación y desarrollo del puerto…"; 2) "usar, aprovechar y explotar los bienes de dominio público…"; 3) "construir, mantener y administrar la infraestructura portuaria de uso común", etcétera. Son importantes este tipo de concesiones, pues en las disposiciones preliminares de dicha ley se menciona la necesidad de instaurar un modelo landlord avanzado, definido como "facilitador de la actividad económica, de la competitividad del tejido social y empresarial y de su sostenibilidad ambiental, así como coordinador de los diferentes agentes y administraciones que intervienen en el paso por los puertos de buques y mercancías".

E. Ecuador

En marzo de 1993, el Consejo Nacional de la Marina Mercante y Puertos (CNMMP) de Ecuador aprueba un plan de Acción para la Modernización del Sistema Portuario. En diciembre de ese mismo año se publica la Ley 50 de Modernización del Estado, Privatizaciones y Prestación de Servicios Públicos por Parte de la Iniciativa Privada, que se materializa como una norma para propiciar avances en la prestación de servicios a largo plazo y eliminar el control monopolístico de las entidades públicas portuarias, estableciendo así un régimen de financiación e inversión en infraestructuras de carácter público-privado. El CNMMP es el máximo órgano de asesoramiento del gobierno y de regulación de la actividad privada en el sector, y la Subsecretaría de Puertos y Transporte Marítimo-Fluvial "será considerada como la Autoridad Portuaria Nacional y, como tal, deberá cumplir y hacer cumplir los lineamientos de la Política Portuaria Nacional y las decisiones y regulaciones del CNMMP" (Ley 50, artículo 10). Las autoridades portuarias aparecen "organizadas como entidades de derecho público, personalidad jurídica, patrimonio y fondos propios, y sujetas a las disposiciones de la Ley General de Puertos, de la presente Ley, y a las normas generales o especiales que afecten su vida administrativa" (Ley del Régimen Administrativo Portuario Nacional, artículo 1o.). La empresa portuaria se define como la persona jurídica de derecho privado que mediante concesión tiene adjudicada la administración, mantenimiento y desarrollo de un puerto o terminal, y el operador portuario, como la entidad de derecho privado con personalidad jurídica que se encarga de la prestación de los servicios portuarios.

F. El Salvador

El sistema portuario de El Salvador está regulado por el Decreto legislativo 994 de 2002, que ha sufrido sendas reformas en 2005 y 2006, mediante el cual se estipula que el ente regulador será la Autoridad Marítima Portuaria, como "institución autónoma de servicio público, sin fines de lucro, responsable de ejercer la regulación técnica y económica de las actividades marítimas y portuarias" (artículo 5o.); así, el ente rector será el Ministerio de Obras Públicas, Transporte y de Vivienda y Desarrollo Urbano, que se encargará de la planificación nacional y la normativa legal. Además, ya en otro ámbito podemos hablar de Autoridad Marítima Portuaria local como "…agencias estatales propietarias de infraestructura y superestructura portuaria propiedad del Estado, o ser los operadores portuarios designados por éstas…" (artículo 5o.). El Decreto recoge la posibilidad de que existan puertos de carácter privado (propiedad privada del terreno), que ha sido declarado inconstitucional por la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia (CSJ) el 20 de mayo de 2015, pues los bienes de los que se trata según la Constitución son de dominio público, y únicamente se pueden ceder en explotación bajo contrato de concesión (El Salvador Noticias, 2015).

G. Guatemala

En lo que respecta al sistema portuario de Guatemala, podemos decir que difiere según el puerto, si bien la competencia en materia portuaria la ostenta el Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda, que cuenta con una entidad pública, que es la Comisión Portuaria Nacional (CPN), creada en 1972, que tiene como función principal "coadyuvar con los puertos y otras instituciones vinculadas al sector transporte por medio de asesoría, asistencia técnica, capacitación y acciones de gestión, coordinación y enlace, al logro de un funcionamiento eficiente de los procedimientos y operaciones de apoyo al comercio exterior" (CPN, 2015).

El sistema portuario guatemalteco no cuenta con un modelo único de gobernanza: en el puerto de Santo Tomás de Castilla, la empresa portuaria nacional Santo Tomás de Castilla se encarga de la gestión y administración de dicho puerto (EPNSTC, 2015), así, del mismo modo en el puerto de Quetzal, la empresa portuaria Quetzal se encarga de la gestión y administración de este puerto (EPQ, 2015), que además en 2012 ha suscrito un contrato de usufructo oneroso con la empresa Terminal de Contenedores Quetzal (Central América Data, 2015a); finalmente, Puerto Barrios cuenta con la Terminal Puerto Barrios, operada por una empresa privada COBIGUA, S. A., desde 1990, a través de un contrato de usufructo oneroso (TPB, 2015).

H. Honduras

Conforme a lo legislado en el Decreto 40 de 1965, se crea una institución descentralizada del gobierno con competencia portuaria, que es la Empresa Nacional Portuaria, de derecho público (ENP, 2015), a la que se le atribuyen las siguientes funciones: 1) estudiar las necesidades y planificar las obras e instalaciones portuarias; 2) construir obras e instalaciones portuarias; 3) administrar, explorar y utilizar los servicios y las obras e instalaciones a su cargo; 4) negociar y contratar préstamos internos y externos, y otorgar las respectivas garantías; 5) coordinar el desenvolvimiento de las actividades portuarias nacionales; 6) asesorar al gobierno con respecto a las políticas portuarias, y representarlo en las negociaciones; 7) representar al gobierno en cualquier empresa de servicios portuarios en la que el Estado tenga participación, y 8) ejecutar cualquier otro acto que se considere necesario para lograr los objetivos de esta ley Orgánica.

Ahora bien, tras la promulgación del Decreto legislativo 143 de 2010, se crea la Comisión para la Promoción de la Alianza Público-Privada (Coalianza), a través de la cual se procede a la apertura de licitaciones para operar en determinadas terminales (Central América Data, 2015b).

Actualmente, Honduras se encuentra en un proceso de cambio del modelo toolport a un modelo landlord. De momento, el paso que ha dado ha sido la creación de dos empresas que administran los puertos promoviendo un sistema público-privado. Las empresas son Puertos Marítimos Honduras, S. A. y Sociedades Operaciones Portuarias de Honduras, S. A. {El Heraldo, 2014).

I. México

La Ley de Puertos del 19 de julio de 1993 ha supuesto la reorganización del sistema portuario estatal con base en la transferencia de autoridad por parte del gobierno federal a la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, a quien se le otorga la propiedad del terreno y la posibilidad de otorgar concesiones. En la mencionada ley (capítulo V, artículo 38) se habla de la Administración Portuaria Integral (API); se trata de una sociedad mercantil de derecho público o privado, autónoma en su gestión operativa y financiera (artículo 39), a la que se encomiendan una serie de derechos y obligaciones bajo un contrato de concesión. Entre esos derechos y obligaciones se pueden desglosar: 1) planear, programar y ejecutar acciones para la promoción, operación y desarrollo del puerto; 2) construir, mantener y administrar las infraestructuras portuarias, y 3) prestar servicios conexos.

J. Nicaragua

La modernización del sistema portuario nicaragüense se basa en la Ley 838, Ley General de Puertos en Nicaragua de 2013 y en el Decreto 32 "Reglamento de la Ley 838" del mismo año. En el artículo 4o. de dicho Decreto se dice que el sistema portuario estatal "está compuesto por todos los puertos en el territorio de la República de Nicaragua…, bajo la administración de la Empresa Portuaria Nacional, o bajo administración dada en concesión por la EPN. Los puertos y terminales portuarias bajo administración privada, los puertos y terminales portuarios bajo administración de los Gobiernos Municipales, marinas…". La Empresa Portuaria Nacional (EPN), junto con la Dirección General de Transporte Acuático (DGTA), ejerce las competencias de tal forma que "los diseños de la infraestructura de los puertos serán aprobados por la DGTA y la ejecución y le mantenimiento de estas obras corresponde a la EPN o a la entidad pública y/o privada correspondiente" (Decreto 32, artículo 5o.).

K. Panamá

Con el Decreto 7/1998 se crea la Autoridad Marítima de Panamá, como persona jurídica con patrimonio y autonomía, sujeta a las políticas, orientación e inspección del Órgano Ejecutivo. Con la Ley de Puertos de 2008 (Ley 56) se le atribuye la responsabilidad de aplicar y proponer las reglamentaciones contenidas en esta Ley, así como fiscalizar el cumplimiento de sus disposiciones y definir las condiciones técnicas que garanticen el funcionamiento continuo y eficiente de los puertos nacionales. De igual forma, le corresponde proponer y coordinar los planes de desarrollo del sistema portuario nacional; explotar y operar los servicios portuarios y fiscalizar aquellos que no operen directamente; todo lo anterior, en el marco de una política de competitividad, transparencia y eficiencia (artículo 9o. y siguientes de la Ley). Sin embargo, se especifica el caso de puertos de administración privada (artículo 19), es decir, aquellos que han sido otorgados en concesión y son explotados por personas jurídicas de derecho privado.

L. Paraguay

La ley 1066 de 1965 es la que regula las instituciones del sistema portuario de Paraguay. En dicha ley se crea la Administración Nacional de Navegación y Puertos, como entidad de derecho público, que como objetivo principal tiene el "administrar y operar todos los puertos de la República" (artículo 5.a). Además, en el artículo 5 se menciona que una de sus atribuciones es la supervisión de los puertos explotados bajo contrato de concesión. Dichos contratos se regulan en la actualidad por la Ley 2.051 "de contrataciones públicas" de 2003.

M. Perú

La modernización del sector portuario se ha llevado a cabo en 2003, con la Ley 27.943 "del Sistema Portuario Nacional", posicionando al Estado como la figura que fomenta, regula y supervisa tanto las actividades como los servicios portuarios (artículo 3o.). Este rol es desempeñado a través de la Autoridad Portuaria Nacional (en adelante, APN) y la Empresa Nacional de Puertos, S. A. (en adelante, ENAPU, S. A.), entidades adscritas al Ministerio de Transporte y Comunicaciones, con el objetivo principal de aumentar la competitividad de los puertos nacionales. La APN es una persona jurídica de derecho público con patrimonio propio y autonomía administrativa, funcional, técnica, económica y financiera; también tiene la facultad normativa por delegación del Ministro de Transportes y Comunicación (artículo 19). Una de las funciones más importantes de dicho organismo es la de promover y facilitar las concesiones al sector privado en áreas de desarrollo portuario (artículo 24.l). Así, ENAPU, S. A. es el órgano encargado de la administración portuaria que desarrolla actividades y servicios portuarios en los puertos de titularidad pública, es decir, que no hayan sido concesionados (artículo 20). Asimismo, existen las autoridades portuarias regionales (artículo 27), que son órganos dependientes de lo que se establezca en el Plan Nacional de Desarrollo Portuario, con personalidad jurídica de derecho público, patrimonio propio y autonomía técnica, económica y financiera dependiente de los gobiernos regionales.

N. Venezuela

El proceso de descentralización de competencias en el sistema portuario de Venezuela se produce con la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencia del Poder Público, del 28 de diciembre de 1989, en lo que se refiere a puertos públicos. Los puertos privados se regulan a través del Reglamento Parcial de la Ley que crea el Consejo Nacional de Puertos y el Instituto Nacional de Puertos sobre Concesiones Especiales de 1990.

Esta situación cambió con la promulgación en 1999 de la Nueva Constitución y la posterior ley de bases de 2001, Ley General de Puertos, pues en esta regulación se revertían las competencias en exclusiva al Ejecutivo Nacional, y así lo refutaba el Tribunal Superior de Justicia el 15 de abril de 2008. Dicha modificación organizaba el sistema portuario tal, que el Ejecutivo Nacional era el que a través de la Comisión de Reversión volvía a concentrar la competencia en cada uno de los puertos de carácter público; así, a través del Ministerio de Poder Popular para las Obras Públicas y Vivienda se crea la sociedad Bolivariana de Puerto, S. A., que procede a administrar, desarrollar, mantener y, en algunos casos, ejercer de operador portuario en algunos puertos, como Puerto de Cabello, La Guaria, Maracaibo, Guanta, Guanche y La Ceiba.

2. Hacia una nueva gobernanza portuaria

En la actualidad, los diferentes sistemas portuarios en los países latinoamericanos están inmersos en un proceso de "port devolution". Por ello, y tomando como referencia el modelo Port Authority Renaissance (Verhoeven, 2010), basado en el concepto de plasticidad institucional (Notteboom et al., 2013), lo que se propone es que con las instituciones ya existentes en cada país se asignen las funciones y se adjudiquen con claridad las acciones a cada una, recurriendo a la estratificación y conversión de dicha estructura portuaria.

En el caso particular de los países latinoamericanos, el órgano de la función regulador (regulator), es el gobierno central del Estado, a través del ministerio correspondiente; esto es así, pues la facultad de legislar y ordenar los bienes de dominio público es competencia del Estado. Este hecho se recoge en la mayoría de los textos constitucionales o leyes portuarias, como es el caso de Perú (artículo 73, Constitución Política del Perú, y artículo 5o. Ley 27.943) y Paraguay (artículo 49 de la Ley 1066). Además, incluso en el private service port se observa que el Estado se reserva una mínima capacidad de legislar (Rodrigue et al., 2013). Así, las acciones que ha de desempeñar dicho órgano son: a) aplicación activa y ejecución de normas y reglamentos a través de la cooperación con las autoridades locales, regionales y los organismos reguladores nacionales que establezcan normas y reglamentos propios; b) prestación de asistencia a la comunidad portuaria para cumplir con las normas y reglamentos, además de facilitar herramientas fuera del puerto (en una región y a escala global), y c) ingresos financieros (fondos de contingencia) de apoyo a la actividad portuaria (Verhoeven, 2010).

La función de propietario (landlord) en los países latinoamericanos, cuya institución se identifica con la autoridad portuaria individual, es la de gestionar la explotación de la infraestructura portuaria con base en contratos de concesión (Ley 2.051, 2003 de Paraguay; Ley 19.542, 1997, de Chile; Ley de Puertos, 1993 de México) o de otra naturaleza (TPB, 2015). En lo referente a esta institución, cabe decir que en algunos países se denomina "Empresa Portuaria" (Ley 19.542, 1997 de Chile; Ley 001, 1991 de Colombia; EPNSTC, 2015 y EPQ, 2015) y en otros "Autoridad Portuaria" (Ley 59, 2008 de Panamá; Ley 27.943, 2003 de Paraguay; y Decreto Legislativo 994, 2002 de El Salvador). En las distintas legislaciones se pueden encontrar diferencias en cuanto a la naturaleza jurídica de la función de propietario, resultando ser de derecho público, privado o mixto.

En la actualidad, es común la constitución de una sociedad de carácter mercantil con autonomía de gestión y patrimonio propio, siendo de derecho público o mixto. En el supuesto en que ésta sea de derecho privado, se la desposeerá de la propiedad del terreno, pues la propiedad privada puede generar acciones especulativas e incluso la desaparición del puerto (World Bank, 2007). Por ello, en estas instituciones es aconsejable el modelo Public-Private-Partnertship (PPP), entendido como el proceso de adquisición de servicio o entrega de bienes a través de la cooperación del sector público y privado (Cabrera et al., 2015; World Bank, 2011). Las acciones más significativas de las autoridades portuarias en la función de propietario son: a) activo inmobiliario (continuidad, mantenimiento y mejora), inversor directo, desarrollo urbano y ambiental, ingresos financieros en el sector inmobiliario e ingresos financieros de las actividades; b) negociaciones B2B, basadas en la utilización de nuevas tecnologías para la transmisión de información entre los diferentes agentes, comerciales directos en la búsqueda de clientes y nichos de mercado, y c) inversiones directas en los puertos interiores, puertos secos y otros (Verhoeven, 2010).

La función de operador (operator) en los puertos latinoamericanos es desempeñada por la empresa de la terminal portuaria con el derecho de explotación adquirido a través de un contrato de concesión o similar, lo mismo sucede con los servicios técnico-náuticos. Una definición más precisa podría ser "Persona jurídica…, que tiene autorización para prestar, en las zonas portuarias, servicios a las naves, a las cargas y/o a los pasajeros" (disposición transitoria vigésimo sexta, Ley 27.943 de 2003, Perú). Esta empresa o sociedad puede ser de derecho público, privado o mixto, aunque en la mayor parte de los casos se trata de un operador privado (por ejemplo, las paradigmáticas concesiones de APM Terminals y DP World en el puerto de Callao, Perú), quedando la autoridad portuaria como operador de carácter residual o subsidiario. Las acciones que han de desarrollar las empresas que realicen la función de operador serán: a) uso dinámico de la política de concesión, en combinación con la función de desarrollo de bienes inmobiliarios; b) como accionista prestadores de servicios portuarios privados; c) prestación de servicios de interés económico general, incluyendo servicios comerciales; d) prestación de servicios en otros puertos (Verhoeven, 2010).

En último lugar, la función de community manager, todavía incipiente en los sistemas portuarios latinoamericanos, surge de la necesidad de coordinar a los diferentes stakeholders que conforman el cluster portuario (Notteboom et al., 2013) y es realizada por una agencia supraportuaria. La denominación de "agencia" viene de la propia naturaleza del órgano, pues éste se ha creado para solucionar problemas de comunicación entre las diferentes instituciones, es decir, situaciones asimilables a la problemática contenida en la teoría de la agencia (Stewardship Theory), donde se definen las funciones de la agencia como un objetivo de colaboración, bajo los supuestos de un alto nivel de identificación con la misión de la organización (estructura portuaria) y con la capacidad de alinear los objetivos de todos los miembros de la cadena potenciando la estructura organizativa (Van Puyvelde et al., 2012). Las acciones que ha de realizar esta organización se recogen en dos dimensiones: a) la económica con participación comercial directa, para resolver cuellos de botella en el hinterland, proporcionar formación y educación, proveer servicios de TIC, promoción comercial y grupos de presión; b) la social, es decir, acomodar los intereses en conflicto y promover externalidades positivas (Verhoeven, 2010).

La Agencia Portuaria (o community manager), que es el organismo característico de la nueva gobernanza portuaria o el nexo de unión de todos los órganos o instituciones dentro del sistema portuario (gobierno, autoridades portuarias y operadores de terminal), con la misión de generar y fomentar la competencia entre ellos, y redundando en un aumento de la eficiencia y el crecimiento del comercio global (Notteboom y Rodrigue, 2005). Al mismo tiempo, las estrategias desarrolladas por esta agencia deben comprender las interrelaciones con los diferentes modos de transporte (Notteboom y Rodrigue, 2005), lo que provoca la necesidad adicional de mecanismos de coordinación entre agentes público-privados. En consecuencia, el carácter de esta sociedad o institución mercantil ha de ser público, pues actúa de mediador, y su objetivo no es la maximización de su propio beneficio, sino el del Estado, tanto desde el punto de vista económico como social.3

IV. Conclusiones

La interacción que existe entre el comercio y el transporte marítimo explica cómo los cambios que se producen en uno de estos dos factores repercuten directamente en el otro. Por eso, en el mercado global las barreras geográficas se desdibujan y las cadenas de suministro se deslocalizan utilizando a los puertos, más que como meros espacios de carga/descarga, como nodos logísticos de la cadena de producción mundial dentro de un esquema en el que las funciones del hinterland y del foreland se entremezclan, proceso que algunos autores han denominado "regionalización de la actividad portuaria" (Notteboom et al. 2013).

En primer lugar, estos cambios en el esquema global de la demanda han provocado una respuesta por el lado de la oferta de servicios portuarios, haciendo avanzar a las autoridades portuarias hacia nuevos niveles de gestión, que se denominan "niveles de gobernanza portuaria", y que se pueden sustanciar, fundamentalmente, en una modulación de las funciones ejercidas por la parte pública y privada.

En segundo lugar, la evolución temporal de los sistemas de gobernanza portuaria ha ido pareja al proceso de port devolution (transferencia de funciones hacia el sector privado), consolidándose en la literatura científica como teorías de gobernanza portuaria clásicas (Baird, 1995, 1999a, 2000b; Baltazar y Brooks, 2001 y World Bank, 2007).

La nueva gobernanza portuaria supone la creación de una entidad estatal, con la forma de agencia (community manager), dedicada a aportar flexibilidad al sistema portuario nacional a través de la gestión de fondos de contingencia y del fomento de la competencia entre los diferentes actores marítimos del sistema nacional en su conjunto (Notteboom et al., 2013; Verhoeven, 2010), siendo consciente de la necesidad de integrar en la cadena de suministros a la totalidad de los stakeholders implicados en la misma.

Por último, la legislación existente, en la actualidad, en los países latinoamericanos indica que la mayoría de los puertos se encuentran en un estadio de gobernanza correspondiente a la fase landlord. No obstante, el avance hacia posiciones netamente privatizadoras no está tan consolidado. Debido al complejo patrón de interacciones económicas internacionales que ha traído la globalización para todos los stakeholders implicados en la empresa marítima (puertos, navieras, cargadores, clientes finales, instituciones de gobierno), que provoca que la actuación local tenga importantes repercusiones nacionales y supranacionales.

Ante esta realidad, algunos gobiernos latinoamericanos han sentido ya la necesidad de legislar, en clave de establecer una mínima coordinación a nivel estatal o supraestatal respecto a la operativa y la política de inversión en mejoras y ampliaciones de sus infraestructuras portuarias: Argentina (país clave en la política comercial de Mercosur), Guatemala y El Salvador (países que albergan un proyecto de Canal Seco, como paso alternativo al canal de Panamá) han creado entidades supraportuarias de rango estatal que estarían asumiendo funciones de community manager con respecto a la diversidad de sus sistemas portuarios nacionales: aportando una coherencia a la multiplicidad de formas de gestionar la oferta de servicios y diseñando estrategias estatales o supraestatales que permitan impulsar su negocio marítimo y, por tanto, el crecimiento económico.

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1 En muchos países latinoamericanos, y sin que exista aparente causalidad entre ellos, las leyes de port devolution se han pasado a denominar "leyes de modernización", con lo que reconoce implícitamente el potencial de crecimiento que tiene profundizar en niveles de gobernanza que vayan más allá del toolport.

2 En este análisis se incluyen los países de Centroamérica y América del Sur, a excepción de Brasil.

3 En la actualidad existen evidencias que demuestran el carácter eminentemente defensivo hacia los intereses del Estado por parte de las instituciones de carácter público (Debrie et al., 2013).

Recibido: 18 de Abril de 2017; Aprobado: 20 de Junio de 2018

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