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Legislación ambiental aplicada en la evaluación de impacto ambiental del sector eléctrico mexicano^*

 

María E. González Ávila^** y Alfredo Ortega-Rubio^***

 

** El Colegio de la Frontera Norte, sede Monterrey, Nuevo León (megamar@colef.mx o megamarinera@yahoo.com.mx).

*** Centro de Investigaciones Biológicas del Noroeste, S.C., La Paz, Baja California Sur (aortega@cibnor.mx).

 

Sumario

I. Introducción. II. Metodología. III. Discusión de resultados. IV. Conclusión. V. Bibliografía.

 

I. Introducción

El servicio eléctrico es indispensable para incrementar la calidad de la vida humana, ya que aumenta los niveles de la comodidad, movilidad, servicios y bienestar. Asimismo, permite mantener la estabilidad social y económica ya que proporciona a las poblaciones comunicación, transporte e innumerables servicios.¹ En México la capacidad actual de la generación es 38.384 MW/año, sin embargo, se debe preparar para satisfacer cerca de 50,000 MW para 2006. El crecimiento y la modernización del sector eléctrico mexicano tienen que hacer frente a problemas económicos, legales y ambientales implícitos en el desarrollo eléctrico.²

En el caso de México, la generación y la distribución de la electricidad están reguladas por leyes ambientales que prevén la probabilidad de daño en áreas naturales y poblaciones locales. A este respecto, la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (Semarnat) es la autoridad ambiental que tiene como misión desarrollar la política nacional en aspectos ambientales, incluyendo la resolución de las regulaciones ambientales que afecten a dos o más Estados u países. La Semarnat ha establecido la Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente³ y su Reglamento⁴ en los cuales se indica qué proyectos se debe reportar ante dicha autoridad, mediante un informe preventivo que incluye actividades y consecuencias ambientales del dichos proyectos; posteriormente, la Semarnat decide si éstos requieren presentar además alguno de los Reportes de Estudio de Impacto Ambiental (REIA) o más comúnmente conocidos como Manifestación de Impacto Ambiental (MIA). Los REIA deben incluir las afectaciones causadas por las actividades relacionadas por el proyecto eléctrico, así como sus efectos ambientales y las medidas de mitigación, además de algunos aspectos socioeconómicos del proyecto,⁵ lo cual debe estar regulado por las Normas Oficiales Mexicanas (NOM) en materia ambiental. En general, la LGEEPA y el resto de las regulaciones implícitas tienen como objetivo apoyar el desarrollo sostenible, preservar y proteger biodiversidad, incluyendo la creación de áreas protegidas; promover su uso, preservación y la restauración sostenible del suelo, agua y otros recursos naturales; así como controlar la contaminación en los tres niveles (aire, agua y tierra). Esta Ley sin duda ha tenido aciertos, pero también carencias, contradicciones y poca claridad. El presente trabajo realiza una revisión de las leyes y regulaciones ambientales que intervienen en el proceso de EIA's de proyectos del sector eléctrico mexicano.

 

II. Metodología

Se realizó una búsqueda, recopilación y análisis de información bibliográfica y vía Internet de las regulaciones ambientales mexicanas.⁶ Asimismo, se entrevistaron a expertos del área legal-ambiental de la Semarnat,⁷ y se revisaron varios tipos de Reportes de Estudios de Impacto Ambiental (REIA's) de los diferentes proyectos eléctricos, fueran éstos termoeléctricas, hidroeléctricas, geoeléctricas y eoeléctricas, así como líneas de transmisión.⁸

 

III. Discusión de resultados

La principal ley relacionada con los aspectos de la energía eléctrica se fundamenta en la Constitución mexicana de 1917, la cual indica en sus artículos 25 a 28 y 134, que el gobierno federal tiene la autoridad y el control de la generación y distribución eléctricas, a través de la Comisión Federal de Electricidad (CFE) y de Luz y Fuerza del Centro (LyFC). En un segundo nivel de regulación se encuentra la LGEEPA, la cual determina que todas las nuevas centrales eléctricas requieren desarrollar un REIA, y en su artículo 28, capítulo IV, se indica que cualquier trabajo o actividad de la industria eléctrica debe contar con una autorización previa en materia ambiental. Esta Ley se complementa con su Reglamento (RLGEEPA) y con las normas oficiales mexicanas en materia ambiental.

Así, cuando la CFE y LyFC u otra organización desea construir, ampliar o realizar alguna actividad del sector eléctrico, requiere informar a la autoridad ambiental Semarnat acerca del tipo de proyecto, y sus especificaciones, mediante un Informe Preventivo (IP), y si dicha autoridad considera que el proyecto está implícito dentro de lo establecido por LGEEPA y sus regulaciones, solicitará al promovente que presente alguno de los tipos de REIA, y que siga el procedimiento administrativo y legal resumido en el esquema de la página subsecuente.

Los primeros resultados obtenidos de la investigación se describirán en el siguiente orden: en primer lugar, aspectos de LGEEPA y RLGEEPA, y posteriormente las normas ambientales implícitas en la evaluación ambiental de proyectos eléctricos.

1. LGEEPA y RLGEEPA

Más adelante se muestra en el cuadro 1 la descripción de los artículos de la LGEEPA que se consideran deben ser modificados, y a la derecha de este mismo cuadro se sugieren las modificaciones específicas a dichos artículos.

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En el caso del sector eléctrico, actualmente algunas regulaciones resultan poco claras y contradictorias al momento de su aplicación, sobre todo en aspectos del nivel o tipo de REIA.

En páginas siguientes, en el cuadro 2 se muestran los artículos del RLGEEPA, y las sugerencias de cambios en algunos párrafos, sobre todo en aspectos de participación pública y denuncia popular.

2. Normas oficiales mexicanas

La normatividad y los requerimientos jurídicos a cumplir son indicados en los artículos 12 y 13, capítulo III, para P-REIA y R-REIA, respectivamente, de la RLGEEPA. Estos artículos establecen que el promovente debe incluir en el REIA la normatividad aplicable en materia ambiental. En páginas posteriores, en el cuadro 3 se sugieren algunos puntos importantes a considerar como posibles normas ambientales en aspectos de producción de energía renovables, sobre todo para líneas de transmisión. Nuestra recomendación surge del análisis de 7 P-REIA y de 2 R-R EIAS, de diferentes proyectos eléctricos donde se evidenció que las regulaciones ambientales enlistadas para REIA son variables. Por ejemplo, un proyecto hidroeléctrico de gran tamaño como La Parota, reporta sólo 12 normas o regulaciones ambientales a cumplir, mientras que en el caso de una planta termoeléctrica de ciclo-combinado, como es Valladolid, sólo reporta 13 normas ambientales. En parques o centrales eólicos semejantes, el espectro puede ir de dos a cuatro normas ambientales, y en líneas de transmisión, el número de normas ambientales aplicables puede variar entre una a siete o más, indicando que no existe homogeneidad en las normas aplicables a proyectos semejantes.

La LGEEPA, como ya se mencionó, establece que la industria eléctrica, entre otros requisitos, debe contar con autorización previa en materia de impacto ambiental, por lo cual en primera instancia se tiene que presentar ante la Semarnat un informe preventivo (IP); posteriormente, si la autoridad ambiental lo considera necesario y apegada a RLGEEPA, se indicará al promovente que debe presentar alguna de las dos modalidades de EIA: Regional (R-EIA) o Particular (P-EIA), y si además el proyecto llegase a presentar alguna actividad denominada riesgosa, tendría que presentar un Estudio de Riesgo Ambiental (ERA).

El artículo 30 de LGEEPA menciona que se debe anexar un ERA a un REIA, mientras que en el artículo 147 se indica que un ERA es un documento independiente que debe indicar los programas de prevención de accidentes que puedan causar graves desequilibrios. Ambos artículos resultan contradictorios respecto de si es o no un documento independiente, y cómo debe presentarse ante la autoridad si es requerido.

En cuanto a la parte relativa al procedimiento, contenido, criterios y plazos de REIA, existe ambigüedad en los artículos 10 y 11 del RLGEEPA en materia del procedimiento para la EIA, ya que, por ejemplo, en la modalidades de REIA-Regional y REIA-Particular los únicos criterios para realizar uno u otro tipo de REIA, sólo son las dimensiones de proyecto, y si están dentro de un plan o programa de desarrollo urbano u ordenamiento ecológico. Resulta necesario entonces que a dichos artículos se les anexen criterios más específicos, tales como el tipo de poblaciones cercanas, cercanía con áreas naturales, el tipo de combustible a usar, el tiempo y tipo de duración de los impactos y las externalidades del proyecto, lo cual permitirá asignarles el nivel de REIA. Este mecanismo evitará la discrecionalidad del evaluador del REIA, así como prácticas poco éticas que se daban en el pasado, esto sin considerar que el costo de una REIA-Regional resulta significativamente mayor que el de una REIA-Particular.

El artículo 9o. de la RLGEEPA establece que es la Semarnat quien proporciona las guías oficiales de IP y de las REIA, para facilitar el proceso de evaluación, y no resulta obligatorio su uso. En la práctica, si un proyecto no se presenta como lo indica la guía EIA, la aceptación puede ser dudosa, por lo que se sugiere que el artículo mencione obligatoriedad del uso de las guías para facilitar el proceso en tiempo y dinero. Las metodologías de evaluación de impactos para una REIA-Particular son obsoletas, poco conocidas y algunas de ellas difícil de aplicar. Es indispensable capacitar a los involucrados en la evaluación para elaborar o plantear nuevas metodologías aplicables a proyectos eléctricos. Tanto la autoridad ambiental como la CFE cuenta con una experiencia de casi 30 años en cuanto a EIA.

El artículo 26 del RLGEEPA indica la creación de un expediente para el proyecto, para darle seguimiento y anexar opiniones técnicas y públicas, para dar claridad y seguimiento del proceso de evaluación, pero nunca menciona si las opiniones y medidas de mitigación que proporcione el público interesado o afectado por el proyecto serán incluidas en REIA, porque sólo resulta información que se archivará junto con el expediente. El artículo 51 establece garantías y seguros para el cumplimiento de las autorizaciones, pero no indica o aclara con base en qué se establece el monto de dichas garantías y seguros, por lo que se sugiere establecer un tabulador de pago de dichas garantías y seguros de acuerdo con el tipo y magnitud de impacto ambiental.

En lo referente a la participación social y derecho de la ciudadanía a la información, correspondientes a los artículos 38, 40 y 43 del RLGEEPA, resulta difícil su aplicación, sobre todo cuando un proyecto es considerado confidencial, y por los tiempos de consulta o denuncia popular. En ocasiones, comunidades rurales no son informadas de un proyecto o sólo saben de él hasta el momento en que inicia la construcción, y aunque la comunidad rural tiene la opción de elaborar una EIA, están en su contra el tiempo, los recursos económicos, conocimientos ambientales, etcétera. En el caso de poder manifestar su inconformidad ante el proyecto o hacer alguna sugerencia a la autoridad ambiental, el afectado se enfrentará al recurso legal que tiene el promovente del EIA, ya que tiene el derecho de reservarse el derecho de poner o no a disposición del público la información de su proyecto, si se considera prioritario y estratégico para el país. Todo esto da por resultado una deficiente aplicación de dicho reglamento ambiental, en cuanto a denuncia y participación social.

Otra contradicción en este reglamento es que la autoridad ambiental solicita al promoverte indicar cuáles son los ordenamientos jurídicos aplicables en materia de impacto ambiental del proyecto, dejando al libre albedrío del promovente el tipo y número de normas a presentar. En la mayoría de los casos sólo da un listado de normas que más o menos cubren la parte ambiental y socioeconómica del proyecto, pero que resultan poco aplicables, por ello se sugiere que la autoridad ambiental, en conjunto con CFE e instancias necesarias, publique las normas necesarias que debe cumplir un proyecto eléctrico de tal o cual tipo. Esto puede ser de gran utilidad tanto para su cumplimiento como para el proceso de inspección y auditorías que realiza la Profepa, al tiempo que simplificaría el procedimiento de elaboración de REIA.

En el caso de proyectos alternativos, como son los de producción de energía renovable (centrales eólicas y celdas solares), existen pocas o ninguna norma ambiental que regulen los niveles de ruido producido por aeroturbinas. En lo referente a interferencia electromagnética, impacto al paisaje (visual), erosión eólica, iluminación nocturna, dimensiones y color de aeroturbinas que eviten daños a avifauna, tampoco existen regulaciones precisas. Aunque existen las NOM-ECOL-059-2001.⁹ y las normas complementarias como la NOM-113 y NOM-114,¹⁰ que han tratado de minimizar este tipo de impactos ambientales, no resultan totalmente aplicables a proyectos de energía renovables. Además, se hace necesario que el sector eléctrico y sus actividades se inscriban en las auditorías, las cuales actualmente son voluntarias y supervisadas por Profepa, pero no cuentan con criterios y metodologías que permitan mantener los niveles de calidad ambiental para que la industria eléctrica cuente con más certificados de industria limpia.

CFE está actualmente constituida por 154 centrales generadoras de energía eléctrica, divididas en 64 centrales hidroeléctricas, 79 termoeléctricas que consumen hidrocarburos, seis geotermoeléctricas, dos carboeléctricas, una nucleoeléctrica y dos eoloeléctricas, con una capacidad instalada de 36,154.9MW. De todas ellas sólo 17 centrales termoeléctricas cuentan con un certificado de industria limpia.¹¹

Finalmente, es indispensable no olvidar la parte socioambiental, ya que la carta magna mexicana señala que "toda persona tiene derecho a un medio ambiente adecuado para su desarrollo y bienestar". Este precepto innovador tiene sus antecedentes en los artículos 25, 26, 27, 28, 73, 115, 123 y 124 de la Constitución¹² y la LGEEPA. Preceptos que son referencias indispensables para establecer las medidas de mitigación y compensación para las comunidades aledañas a este tipo de proyectos.

 

IV. Conclusión

El crecimiento de la industria eléctrica mexicana forzará a las autoridades ambientales (Semarnat), así como a la propia CFE, a LCyF y a instituciones de investigación, a desarrollar nuevas leyes que regulen o atenúen las consecuencias ambientales causadas por proyectos eléctricos y actividades relacionadas. Si las nuevas modificaciones a leyes y regulaciones que aquí proponemos no se aplican, entonces el REIA continuará siendo solamente un requisito administrativo, sin un verdadero efecto en el mejoramiento del ambiente mexicano.

 

V. Bibliografía

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Notas

* Este estudio fue apoyado por el Centro de Investigaciones Biológicas del Noroeste y por el Proyecto Conacyt-Semarnat 2002-C01-0844. Agradecemos a Nora Rojas y a Claudia Octaviano, de Semarnat, por facilitarme la información para la elaboración de este trabajo.

¹ Soberanes, F. et al., El derecho ambiental en América del Norte y el sector eléctrico mexicano, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2002.

² Aguilar, A. H., Obligaciones Ambientales en Proyectos Energéticos 2003. Consultado el 27 de agosto de 2004 en http://www.derecho.itam.mx/htm/seminarios/materiales/pon-celis.pdf.

³ Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, secciones V y VI, Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, 2003.

⁴ Reglamento de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, capítulo I, 2002. Consultado en enero de 2004 en http://www.semarnat.gob.mx/ssfna/Legislación%20Ambiental/Rfederales/Impacto.htm.

⁵ Idem.

⁶ Environmental Electric Hand Book, Manual sobre Aspectos Legales en el Desarrollo de Proyectos del Sector Eléctrico Mexicano, México, USAID, Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional, División de Programas Globales, Apoyo Técnico e Investigación, Centro del Medio Ambiente, Oficina de Energía, Medio Ambiente y Tecnología, 2001.

⁷ Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, Memorias del Primer Encuentro Internacional de Derecho Ambiental, Semarnat, 2003.

⁸ Gómez Hernández, Julio César-Universidad Autónoma de Tamaulipas-Central de Ciclo Combinado Valladolid III, Manifestación de Impacto Ambiental. Modalidad Particular, Yucatán, CFE, 2003; Comisión Federal de Electricidad, Central Hidroeléctrica Agua Prieta, Manifestación de Impacto Ambiental del Proyecto Hidroeléctrica Agua Prieta, Unidades I y II, Agua Prieta, Guadalajara, Jalisco, 1993; Comisión Federal de Electricidad, Proyecto Hidroeléctrico La Parota, Manifestación de Impacto Ambiental Modalidad Regional, 2004; INGESA, Parque Eólico Btistinu, Municipio de Santa Rita, Municipio de Juchitán, Oaxaca, Manifestación de Impacto Ambiental, Modalidad Particular, 2004; Electricidad del Istmo, Proyecto Hidroeléctrico "Benito Juárez", Manifestación de Impacto Ambiental, Modalidad Particular, responsable Samuel Pérez Coria, Santa María, Jalapa de Marqués, Tehuantepec, Oaxaca, 2002; Comisión Federal de Electricidad, Construcción de las Líneas de Transmisión Eléctrica de 115 km, Puerto Ajusco, Guachochi, tramo Balleza, estado de Chihuahua, Manifestación de Impacto Ambiental, Modalidad Particular, 2003a y Comisión Federal de Electricidad, Construcción de la Líneas de Distribución Eléctrica Temores-Chinipa en estado de Chihuahua, Manifestación de Impacto Ambiental, Modalidad Particular, 2003b; Diario Oficial de la Federación (NOM-114-Semarnat-1998), Especificaciones de Protección Ambiental para la Planeación, Diseño, Construcción, Operación y Mantenimiento de Líneas de Transmisión y de Subestación Eléctricas que se Pretenda Ubicar en Áreas Urbanas, Suburbanas, Rurales, Agropecuarias o de Servicios y Turísticas, México, Distrito Federal, Semarnat. Consultado el 23 de noviembre de 1998 http://sadgitx02.semarnat.gob.mx/wps/portal/.pcmd/changePageGroupJSPCommand?changePageGroupJSPCommand=/wps/portal/.cmd/cs/.ce/155/.s/4009; Diario Oficial de la Federación, Norma Oficial Mexicana (NOM-113-Semarnat-1998), Especificaciones de Protección Ambiental para la Planeación, Diseño, Construcción, Operación y Mantenimiento de Subestaciones Eléctricas de Potencia o de Distribución que se Pretendan Ubicar en Áreas Urbanas, Suburbanas, Rurales, Agropecuarias, Industriales, de Equipamiento Urbano o de Servicio y Turísticas, México, Distrito Federal, Semarnat, 1998. Consultado el 26 de octubre de 2004 http://sadgitx02.semarnat.gob.mx/wps/portal/.pcmd/changePageGroupJSPCommand?changePageGroupJSPCommand=/wps/portal/.cmd/cs/.ce/155/.s/4009.

⁹ Idem.

¹⁰ Idem.

¹¹ Comisión Federal de Electricidad, Certificados en Industria Limpia. Consultado el 6 de enero de 2005 http://www.cfe.gob.mx/www2/QueEsCFE/informacion/Proteccionambiental/Certificadosenindustrialimpia.htm.

¹² Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Consultado el 21 de junio de 2005, www.ordenjuridico.gob.mx/Constitucion/cn16.pdf.