Artículos

 

Análisis coyuntural de la política fiscal en México. 1993-2004*

 

Conjunctural Analysis of Fiscal Policy in Mexico. 1993-2004

 

Mónica Pliego Quintana

 

Doctora en Economía por la División de Estudios de Posgrado, Facultad de Economía, UNAM. <<monicapliegoq@hotmail.com>>

 

Resumen

Este trabajo presenta un procedimiento metodológico, diseñado por Kalecki, explicado por Szeworski, y adaptado al caso de la economía mexicana por Julio López Gallardo, que identifica el papel que el sector estatal desempeña en las coyunturas económicas. El procedimiento clasifica el gasto gubernamental en distintas categorías de acuerdo con sus fuentes de financiamiento y permite distinguir su efecto en la actividad económica. Esta metodología se aplicó al estudio de la economía mexicana entre 1993 y 2004; en particular, del desempeño fiscal durante las coyunturas económicas, observadas en los años 1995 y 2001. Los resultados que derivan de la aplicación del método de análisis del gasto gubernamental muestran que la intervención gubernamental se alteró, en ambos episodios, y resultó un componente notorio para la reanimación de la actividad económica.

Palabras clave: Presupuesto equilibrado, Financiamiento del gasto gubernamental, Política fiscal.

 

Abstract

This paper presents a methodological procedure, designed by Kalecki, explained by Szeworski, and adapted to the case of the Mexican economy by López Gallardo, which helps to identify the role that the state sector plays in economic circumstances. The procedure classifies government spending on different categories according to their sources of funding and it allows you to distinguish its effect on economic activity. The methodology was applied to studying the Mexican economy between 1993 and 2004; specifically for the fiscal performance during economic conjunctures, observed in 1995 and 2001. The results by applying the method for analysis purposes of government spending show that government intervention was very important; in both periods, modifying of financing of public expenditure was a notorious element for the recovery of economic activity.

Keywords: Balanced Budget, Financing of Government, Expenditure, Fiscal Policy.

 

Journal of Economic Literature (JEL): B500, E620

 

1. Introducción

El objetivo de este artículo consiste en contribuir a una reinterpretación del papel que desempeña el Estado en el funcionamiento de la actividad económica, en especial en las coyunturas económicas, de acuerdo con el enfoque de la demanda efectiva. Con este fin se utiliza una metodología kaleckiana, diseñada para el análisis empírico, y se examina el comportamiento económico de México. De manera particular se estudia la conducción de la política fiscal en dos periodos de contención económica: uno de crisis y otro de estancamiento entre los años 1993 y 2004. El trabajo incluye una medición alternativa del producto y la utilización de diversas categorías para el análisis del financiamiento del gasto gubernamental con base en el método desarrollado por Michal Kalecki (1997[1956]: 279286 y 1991[1962]: 388-390), explicado y esquematizado por Szeworski (1985: 241250) y adaptado a la economía mexicana por López Gallardo (1997: 11-14). Adicionalmente, se proponen otras categorías que describen la composición del financiamiento del gasto público y se formaliza los procedimientos metodológicos en identidades contables.

Con el fin de alcanzar el propósito señalado, el ensayo se estructuró de la siguiente manera: inicialmente se ofrece una semblanza general de la trayectoria que siguió la producción económica y el aprovechamiento de la capacidad instalada durante el periodo de estudio. Posteriormente, con base en la aplicación de los procedimientos metodológicos, detallados en el anexo I, se realiza un examen para identificar los elementos que intervinieron en el comportamiento de la actividad económica en México. De manera particular, se investiga la actuación fiscal en las dos coyunturas de contracción y estancamiento de la economía mexicana durante el periodo comprendido entre 1993 y 2004, su incidencia en la recuperación del crecimiento y se realiza un comparativo entre ambos periodos con base en el procedimiento metodológico aplicado.

 

2. Panorama económico general del periodo de análisis

En esta investigación se estudia la trayectoria de la política fiscal en la economía mexicana del periodo de 1993 al año 2004. Esta cobertura se debe a dos razones: la primera, sustantiva, es que nos interesa en especial examinar cómo fue que la economía mexicana se recuperó de la crisis ocurrida a finales de 1994 y de la recesión iniciada en el año 2001. La segunda es práctica, debido a que la principal fuente de información proveniente de las Cuentas de los Sectores Institucionales (CSI) sólo se encuentra disponible de manera consistente para efectos comparativos a partir del año 1993 y hasta el año 2004. Para periodos posteriores, el Sistema de Cuentas Nacionales (SCN) modificó el año base de la serie y en consecuencia las CSI no son comparables en un periodo más amplio. Puesto que el interés consiste en demostrar la validez empírica de la relevancia del uso del gasto gubernamental con efectos expansivos en las coyunturas de la actividad económica, la información que ofrece este periodo se considera suficiente, al comprender dos momentos de represión del ciclo económico. A continuación se hace una breve reseña del curso económico.

Entre 1993 y 2004, se presentaron dos periodos de pérdida de dinamismo en la actividad económica de México. El primero ocurrió en 1995, año en que la economía mexicana se desplomó y cayó en una profunda depresión que redujo la producción casi 7%. Rápidamente la economía se recuperó y, al año siguiente, retornó a la senda de crecimiento. La tasa de incremento anual del Producto Interno Bruto (PIB) fue superior a 5% para el periodo comprendido entre 1996 y el año 2000, excepto en 1998, año en que registró un menor ritmo de expansión.

El segundo periodo de interrupción de la expansión de la actividad económica se presentó a partir de 2001. Ese año, la economía frenó el crecimiento y permaneció en un estancamiento que concluyó hasta 2002, es decir, dos años después. En 2003, la actividad económica creció moderadamente y posteriormente, de 2004 hasta 2007, la producción elevó de nuevo su ritmo de expansión alrededor de 4% promedio anual.

El nivel de aprovechamiento de la capacidad instalada esperado en las coyunturas económicas coincide con el que deriva de la apreciación empresarial.¹ Así, en el primer semestre del año 1995, los empresarios consideraron que el porcentaje de aprovechamiento era el más bajo del periodo analizado, mientras que el punto más elevado del periodo corresponde al segundo semestre del año 2000, después del cual decae y se estanca.

Enseguida se examina el impacto de algunas medidas gubernamentales, tomadas en las situaciones recesivas, durante el periodo de análisis.

 

3. Algunas reflexiones sobre la evolución económica y el comportamiento gubernamental durante las recesiones

A finales de 1994, después de diversos eventos políticos adversos para el gobierno en turno, y una elevada expansión económica del Producto Privado Material (PPM)² de 4.7%, las arcas de la principal divisa del país estaban vacías. Ello obedeció a que la expansión fue acompañada de un crecimiento de las importaciones aún mayor, impulsado por la apertura comercial y la contención del tipo de cambio. Ante tal situación, la única opción que el gobierno entrante consideró factible fue la devaluación de la moneda, y la aplicó en forma generalizada. La gran concentración del ingreso, los grandes flujos de capital que acompañaron la liberalización financiera previa y las facilidades gubernamentales impulsaron una enorme especulación, con lo que el peligro, latente y previsto por analistas que no compartían la visión económica convencional, se convirtió en realidad y sobrevino una crisis financiera.

El gobierno enfrentó el conflicto con un programa económico de corte conservador. Las medidas incluyeron, entre otras, un régimen cambiario de flotación libre, el incremento del Impuesto al Valor Agregado (IVA), el aumento de precios y tarifas de los bienes y servicios gubernamentales, la reducción del gasto gubernamental, y un aumento del salario mínimo sustancialmente inferior al de los incrementos porcentuales autorizados a los bienes y servicios. El único apoyo que representó una transferencia de recursos gubernamentales se otorgó al sistema bancario.

La devaluación nominal de la moneda fue de alrededor de 100% y, en términos reales el tipo de cambio se elevó más de 50%. El gasto privado de inversión y consumo cayó abruptamente y la tasa de desempleo de la fuerza laboral se incrementó de 3.5 a 6.9%. El consumo se desplomó como resultado del incremento de la tasa de desempleo, pero fue principalmente el impacto negativo de la depreciación de la moneda lo que ocasionó su caída en forma significativa. Aquí conviene recordar que existe diversa literatura que explica distintos mecanismos a través de los cuales una devaluación puede tener efectos negativos sobre la producción.³

El añejo argumento de Kalecki (1970: 109-113) sostiene que una devaluación monetaria equivale a una reducción de los salarios monetarios en una economía abierta. El canal a través del cual una devaluación monetaria puede tener un impacto negativo en la economía interna proviene del encarecimiento de los bienes salarios importados o de sus componentes de importación. Ello se debe a que, en una economía de competencia imperfecta, el incremento del costo se traslada a los precios a través de un margen de ganancia semi-rígido por lo que la demanda y el empleo en el sector de bienes de consumo asalariado disminuyen por la caída del poder adquisitivo de los trabajadores. Ahora bien, por lo común, se supone que la expansión del empleo en el sector exportador debería compensar la caída del sector productor de bienes internos y de la masa salarial de ese sector. Sin embargo, es difícil que tal expansión ocurra de manera significativa en el corto plazo ya que, normalmente, las exportaciones se caracterizan por un contenido del factor trabajo inferior al del tipo de bienes que satisface la demanda interna de un país o bien pueden existir barreras arancelarias que impiden que tal expansión se lleve a cabo.

López y Assous (2010: 157-160) proporcionan algunas explicaciones adicionales por las cuales la depreciación de la moneda doméstica puede ser contractiva: 1) La mayor importancia, en la actualidad, de los bienes internacionales en el proceso productivo interno ocasiona que el impacto en el costo sea superior; 2) La mayor relevancia de los bienes de importación puede elevar el grado de monopolio. La razón es que la modificación del tipo de cambio no afecta el precio internacional de los bienes de importación que compiten con los nacionales, lo que puede convertirse en un estímulo para que las empresas eleven sus márgenes de ganancia y, en consecuencia, el grado de monopolio. Los dos motivos anteriores pueden ser contraproducentes para la actividad económica por el efecto inflacionario que pueden tener en los precios internos; 3) Los conflictos físicos de la reasignación de los recursos productivos entre los sectores; 4) Las dificultades de acceso a los recursos crediticios; el deterioro financiero por el incremento de las obligaciones extranjeras puede afectar incluso el financiamiento de corto plazo del capital de trabajo empresarial. Estas dos últimas razones pueden generar que la expansión de las exportaciones y la sustitución de las importaciones sean inferiores al nivel que potencialmente podrían alcanzar sin la existencia de tales problemas (López Gallardo y Perrotini Hernández, 2006: 231-232). 5) La inversión, otro componente del gasto interno, también declina por la elevación del precio de los bienes de capital importados y por el empeoramiento de la hoja de balance financiero de las empresas. Existen diversos estudios empíricos que sostienen la asociación negativa entre el crecimiento y la variación del tipo de cambio.⁴

Por lo tanto, numerosos mecanismos explican como la devaluación de la moneda ocasiona un efecto negativo en el consumo y la inversión privados que no puede compensarse por la expansión de las exportaciones o de sustitutos de las importaciones, si es que tal expansión tiene lugar.

Así, se explica la manera en que la depreciación de la moneda, aplicada para enfrentar la sustancial caída de las reservas de divisas, provocó un impacto adverso sobre los ingresos de los asalariados y de las empresas que se reflejó en el empeoramiento de la distribución del ingreso, el consumo y la inversión. La participación de los salarios en el ingreso se redujo casi siete puntos porcentuales entre 1994 y 1996.

El año de la crisis, las exportaciones reaccionaron claramente ante la devaluación cambiaria y, junto con un entorno económico internacional positivo, las petroleras y las no petroleras se expandieron. Este aumento compensó, parcialmente, la caída del gasto interno. Pero ese año, el crecimiento económico mundial también sostuvo el impulso del sector exportador y, aunque no fue extraordinario, fue estimulante para el conjunto de los países.⁵

Ahora bien ¿impulsaron las medidas gubernamentales, mencionadas anteriormente, la recuperación económica de la crisis? ¿Cómo logró revertirse el efecto de la caída del gasto de consumo e inversión? Es claro que no se revirtió y el gasto privado se afectó durante varios años. La caída del consumo y la inversión privados se reflejó en la reducción de su participación en el PPM.

Entonces, ¿cuál fue el elemento que sostuvo el gasto privado durante la crisis económica de 1995 e incentivó que revirtiera su contracción al periodo siguiente, si los mecanismos fundamentales para el impulso de la actividad económica fueron la devaluación del tipo de cambio y la disciplina fiscal, instrumentos ambos que tienen efectos depresivos en la economía?

La siguiente coyuntura del periodo estudiado tuvo lugar en 2001. Ese año la economía entró nuevamente en recesión, ahora debido a la contracción de la actividad económica mundial y la caída del precio de exportación del petróleo. El pronóstico oficial de crecimiento económico fue de 4.5% pero, en términos reales, se desplomó a -0.3%. El año 2001, no obstante el estancamiento, el desempleo se mantuvo en términos similares a los del año anterior y solo creció en medio punto porcentual al año siguiente, mientras que el consumo, a diferencia de la crisis anterior, no decayó e incluso creció ligeramente. Desde el inicio de la desaceleración, el gobierno reaccionó con una reducción del gasto y ese año realizó cuatro ajustes al presupuesto. La contracción económica, aunque deterioró el saldo exterior, no afectó el tipo de cambio debido a que el gobierno contaba con un nivel de reservas suficiente, acumulado a lo largo del quinquenio anterior por el alto precio que alcanzaron los hidrocarburos. Pero, ¿fue el mecanismo de ajuste del gasto fiscal la respuesta apropiada ante la recesión como en su momento justificó el gobierno federal?

El uso de la devaluación cambiaria como una herramienta que contribuye a la expansión de la actividad económica se objetó en el análisis precedente; el comportamiento fiscal se revisa en el siguiente apartado.

 

4. Una interpretación kaleckiana de la política fiscal

4.1 Los componentes activos y pasivos del PPM. 1993-2004

Esta sección analiza los resultados obtenidos para las categorías de análisis del gasto público y del producto, descritas más adelante, y que proporcionan los fundamentos para el estudio del comportamiento de la política fiscal en México entre los años 1993 y 2004. El cuadro 1, que se presenta a continuación, muestra la composición del PPM de la economía mexicana. La numeración de sus diferentes rubros permite identificar la integración de las categorías metodológicas en las cuales se divide el producto. Posteriormente se proporciona una breve descripción de la estructura y los componentes del cuadro 1 para su mejor comprensión. El desarrollo del procedimiento metodológico aplicado se encuentra en el anexo I de este ensayo.⁶

Las categorías del cuadro anterior han sido modificadas con relación a las formuladas por Kalecki (1991[1962]: 388), con el objeto de lograr una mejor comprensión. A continuación se presentan algunas precisiones que provienen, fundamentalmente, del propio autor (op. cit.: 388-390):

1. El cuadro 1 muestra la división del producto en tres grandes apartados según el gasto: I, la "Acumulación Privada", III, el "Excedente de ingresos gubernamentales provenientes de la población sobre los gastos gubernamentales redistributivos" y IV, el "Consumo Personal". El primero agrupa los elementos autónomos del gasto, mientras que los dos últimos representan el gasto, inducido mediante las decisiones de gasto autónomas de los capitalistas. La "Acumulación Privada" se compone de una parte privada y otra pública: II.a, la "Acumulación Social" y II.b, los "Componentes gubernamentales de la Acumulación Privada", respectivamente.⁷ A su vez, la suma de II.b, los "Componentes gubernamentales de la Acumulación Privada" (Componentes gubernamentales), y de III, el "Excedente de ingresos gubernamentales provenientes de la población sobre los gastos gubernamentales redistributivos" (Excedente), constituye el gasto gubernamental en bienes de consumo e inversión.

2. El enfoque de Kalecki (1977[1971]: 46-54) supone que la efectividad del gasto público para expandir la actividad económica más allá del nivel que determina la actividad privada depende del tipo de financiamiento (López Gallardo, 1991[1987]: 142-143). A diferencia de Keynes, quien objetó la eficacia de la aplicación de impuestos empresariales para expandir la demanda, Kalecki consideró que si el Estado utilizaba los gravámenes sobre las ganancias empresariales en compras de bienes y servicios gubernamentales, entonces, la demanda agregada de la economía crecería, adicionalmente, en un monto similar al del gasto gubernamental financiado con gravámenes sobre las utilidades empresariales. Los Componentes gubernamentales representan los ingresos del sector estatal que no afectan el poder adquisitivo de la población y que por lo tanto se añaden a la demanda efectiva cuando se toman decisiones de gasto. En tanto que el Excedente se compone de ingresos que solo sustituyen el gasto del sector privado por el gasto del sector gubernamental y que, por lo tanto, no amplían la demanda de la economía.

3. Los Componentes gubernamentales se integran por los rubros de los renglones del 5 al 8. En primer lugar se presenta el Impuesto sobre el Ingreso de las Empresas que cuando se destina al gasto gubernamental permite la ampliación de la demanda agregada de la economía. Posteriormente, los ingresos por privatizaciones que representan recursos que de otra forma, en el periodo corriente, no se habrían utilizado.⁸ El siguiente renglón corresponde a los ingresos petroleros que incluyen exclusivamente los derechos por hidrocarburos. Por último se encuentra el déficit presupuestario activo, denominado así porque excluye el pago de intereses que dada la concentración de la riqueza que existe en México no se considera que es de carácter redistributivo.⁹ Se determina por la diferencia entre los gastos e ingresos gubernamentales, cuando los primeros exceden a los últimos y tiene signo positivo (o negativo cuando el resultado es un superávit). Los cuatro rubros de los Componentes Gubernamentales permiten la ampliación de la demanda sin afectar el gasto privado.¹⁰

4. El Excedente es la diferencia entre los ingresos gubernamentales que afectan el poder adquisitivo de la población y los gastos o pagos gubernamentales que redistribuyen el ingreso entre la población. Los ingresos gubernamentales provenientes de la población son la suma de los impuestos sobre los ingresos de la población, las contribuciones sociales que integran el salario y los impuestos sobre bienes y servicios; de ellos se descuentan los ingresos petroleros que forman parte de los Componentes gubernamentales. Los gastos redistributivos se componen de las remuneraciones netas de impuestos a los trabajadores gubernamentales, las prestaciones sociales en efectivo pagadas a la población¹¹ y el costo financiero del programa de apoyo a ahorradores y deudores de la banca. En este punto conviene hacer la siguiente aclaración. El costo del programa de apoyo a ahorradores y deudores de la banca se incluyó en el gasto redistributivo y se dedujo del Excedente, numeral III del cuadro 1, con base en la siguiente consideración. Si bien es indudable que los diversos programas de rescate bancario favorecieron a consorcios empresariales que gozaban de recursos para hacer frente a sus obligaciones financieras, también lo es que el beneficio alcanzó a núcleos de la población de menores ingresos como los grupos de tarjetahabientes, trabajadores con créditos para la vivienda y empresas de tamaño pequeño y medio. De hecho, al Programa de Apoyo a Deudores de la Banca se adhirió un millón trescientos ventidos mil seiscientos noventa deudores. Sin embargo, en el costo del programa de apoyo no es posible identificar la transferencia de recursos gubernamentales que redistribuyó el ingreso; es decir, la proporción del monto del programa que coadyuvó a sostener el gasto de las empresas y de las personas en el periodo de la crisis y en años posteriores (gasto redistributivo).¹²

Una vez formuladas las anteriores precisiones y haciendo uso de la información del cuadro 1, pasaremos ahora a estudiar el periodo 1994-1996, primero, y, posteriormente el periodo 2001-2003.

 

4.2 La última recesión del siglo XX: 1994-1996

En el cuadro 1 se aprecia que el año de la crisis, 1995, el gasto privado se desplomó y la acumulación social creció porque las exportaciones se expandieron más de 30% respecto a 1994 y las importaciones redujeron su participación en el PPM.

Sin embargo, debe enfatizarse que la Acumulación Privada creció, no sólo por el incremento de la demanda efectiva neta del sector externo, sino también, y de manera importante, por el aporte del sector gubernamental. Revisemos los fundamentos de esta afirmación. De 1994 a 1995, de los cuatro elementos que integran los Componentes gubernamentales, únicamente los ingresos petroleros crecieron, pero lo hicieron en forma significativa, y aproximadamente duplicaron su participación en el PPM de 2.4 a 3.9%, respectivamente, y en 1995 el gasto público con efecto expansivo se elevó aproximadamente 27% respecto al año anterior. Nótese que ello ocurrió en presencia de una contracción del gasto gubernamental en bienes que redujo su contribución al PPM de 8.1 a 6.6% de 1994 a 1995, respectivamente, debido a la política de austeridad presupuestaria aplicada. Sin embargo, la forma de financiamiento del abatido gasto cambió y ese cambio fue tan drástico, que a pesar de su reducción, ahora tuvo un efecto expansivo mucho mayor que el del año previo, es decir, absorbió una mayor cantidad de recursos desocupados.

Así, en 1995 el Excedente disminuyó 92% y contribuyó a la desaparición, prácticamente, del superávit presupuestario activo, debido, primero, a que los gravámenes sobre la población disminuyeron¹³ tanto por el descenso del consumo como por la caída de los salarios reales de la población. Al mismo tiempo, los gastos redistributivos crecieron como resultado de que, por un lado, la plantilla de empleados gubernamentales no se ajustó y el volumen de las remuneraciones a los trabajadores se mantuvo relativamente sin cambio en términos reales. Además, aunque las prestaciones sociales cayeron 8%, la caída fue compensada mediante el costo financiero de los programas de apoyo a ahorradores y deudores de la banca que el gobierno aplicó ese año y que incrementó los gastos redistributivos poco más de 8 por ciento.

En conclusión, del análisis del cuadro 1 se desprende que, en 1995, el sector gubernamental contrarrestó la aguda caída del gasto interno y jugó ese papel no obstante la política presupuestaria de ajuste del gasto emprendida por el gobierno en turno para enfrentar la caída de los ingresos gubernamentales. La relevancia de la actuación estatal se debió básicamente a que el gasto gubernamental con efectos expansivos sobre la actividad económica creció sustancialmente. Efectivamente, el gobierno no ejerció en forma deliberada alguna política anticíclica que hiciera frente a la contracción de la actividad económica. Más bien ocurrió lo contrario, pero los recursos extraordinarios externos permitieron sostener una parte del gasto gubernamental y de las ganancias económicas sin afectar el poder adquisitivo de la población.

La dependencia del gasto gubernamental del precio internacional del petróleo genera que el presupuesto gubernamental tenga un carácter procíclico, aunado a que, durante el periodo analizado, el mecanismo de funcionamiento del sistema tributario mexicano también contenía elementos procíclicos en su estructura; es el caso del funcionamiento del IEPS. De manera tal que, una mejora del precio de los hidrocarburos en el mercado internacional tuvo mayor efecto expansivo puesto que, además de que acrecentó los ingresos por derechos de hidrocarburos, al mismo tiempo, contrajo la recaudación del IEPS. La caída del IEPS magnifica el efecto de los Componentes gubernamentales puesto que al reducir el Excedente, dado un gasto gubernamental, provoca un cambio en el rubro del déficit o superávit presupuestario activo, al incrementar el primero o disminuir el último.¹⁴

En 1996, el gasto de capital privado respondió al estímulo previo del gasto expansivo del sector gubernamental y creció, aunque a un nivel por debajo del alcanzado los años anteriores a la crisis y, ese año, el saldo positivo de la balanza externa disminuyó con la reanimación económica y casi desapareció al año siguiente.

Entre 1997 y el año 2000, la economía se expandió a una tasa superior a 5%. Las condiciones de elevado crecimiento internacional favorecieron el desempeño interno durante esos años en un entorno de una política presupuestaria rigurosa.

 

4.3 El primer episodio recesivo del siglo XXI: 2001-2003

Después de un quinquenio, caracterizado por un crecimiento de la economía muy superior al que se presentó durante los quince años previos a la crisis de 1995, la expansión del producto se estancó y en 2001 fue nula.¹⁵ Para comprender por qué ocurrió este estancamiento, remitiremos a una línea de razonamiento similar a la que utilizamos en el estudio del periodo anterior. En 2001, la inversión privada se desplomó cerca de 8% y la tendencia declinante continuó hasta 2003. El gasto gubernamental en bienes así como los Componentes gubernamentales disminuyeron 4 y cerca de 24%, respectivamente. Esta caída obedeció a la reducción de los ingresos petroleros que en 2001 decrecieron 12.5%, pero principalmente se debió a que la Administración entrante incrementó el superávit presupuestario activo más de 60% con relación al obtenido en el año 2000. El nuevo gobierno, que encabezó la alternancia política después de una larga permanencia de un solo partido en el poder, pertenecía a otro de corte conservador que preservó la aplicación de una política presupuestaria austera que ese año se reflejó en la caída del gasto y un superávit presupuestario que representó 2% del producto en un momento de contracción del sector exterior. A ello se aunó que la entrada de un nuevo gobierno, en especial de un partido de oposición, implica que los funcionarios que asumen un encargo público desconozcan el manejo de la administración gubernamental. Esto repercute en retrasos del ejercicio presupuestal que se reflejan, frecuentemente, en subejercicios; eso ocurrió durante el nuevo régimen.

Los titulares de la conducción de la política económica del país a partir del nuevo siglo se caracterizaron por una visión férrea del sostenimiento de una disciplina fiscal que, en un entorno internacional de contracción de la demanda y de reducción de los precios del petróleo de exportación, abonó a la cautela del nuevo gobierno en el manejo presupuestario.

Entre 2001 y 2003, periodo caracterizado por una falta de dinamismo de la actividad económica interna y externa,¹⁶ el gasto público aumentó más de 19%, sin embargo, los Componentes gubernamentales permanecieron prácticamente estancados. Ello se debió a la caída de los ingresos petroleros y, en menor medida, a la del impuesto sobre el ingreso de las empresas que se compensó, sólo parcialmente, con los recursos obtenidos de las privatizaciones. Pero además, durante ese periodo en especial, el superávit presupuestario activo, en comparación con el periodo comprendido entre 1995 y el año 2000, se elevó aproximadamente, en promedio, medio punto porcentual con relación al PPM. El crecimiento del gasto gubernamental en bienes de consumo e inversión fue financiado mediante el incremento del Excedente por lo que no ejerció un efecto expansivo adicional en la economía.¹⁷

El año 2003, a pesar de que los ingresos petroleros aumentaron debido a que el precio del hidrocarburo alcanzó el más alto nivel histórico hasta ese momento, el gobierno incrementó su gasto sólo 4%. Esta expansión fue insuficiente para absorber los recursos adicionales obtenidos del sector externo por lo que el superávit presupuestario creció nuevamente y representó más de 2% del PPM. Ese año, el gobierno tenía un amplio margen de maniobra pues contaba con una reserva de divisas sin precedentes por 59 mil millones de dólares.

Es conveniente destacar que, entre 2000 y 2003, el consumo se incrementó a tasas superiores que las del producto. El año 2000 creció 8%, mientras que los años siguientes si bien se expandió a menor ritmo, más que duplicó la tasa de crecimiento de la producción. A ello contribuyó que, entre 2000 y 2003, la distribución del ingreso mejoró y elevó la participación de los salarios en el producto; en ese período la participación creció alrededor de medio punto porcentual. El salario mínimo mantuvo su poder adquisitivo y las remuneraciones reales promedio por persona ocupada del conjunto de la economía y del gobierno crecieron durante ese periodo. Entonces, aunque la tasa de desempleo aumentó medio punto porcentual de 2001 a 2003, hubo otros elementos que coadyuvaron a una mejoría del consumo como es el caso de la apreciación de la moneda que incrementó el valor real de los salarios y mejoró la distribución del ingreso.¹⁸

El incremento del consumo en una economía con menor acervo de capital, durante el primer trienio del siglo XXI, constituyó un estímulo para la expansión de la menguada inversión privada, al elevar la capacidad de aprovechamiento de las empresas y, en consecuencia, la tasa de ganancia del capital e impulsó un crecimiento moderado en el año 2003.

El único de los componentes de la Acumulación Social del sector privado que permaneció en un nivel similar durante el periodo 1993-2004 fue la construcción residencial. Ello se debió al permanente acceso que tuvo a las facilidades crediticias.

En 2004, la economía mexicana se reactivó y el producto creció 4.6%. La inversión privada fue estimulada por el crecimiento del consumo y revirtió la declinación al aumentar ese año 10%. Ello ocurrió después de tres años de caídas consecutivas a un ritmo anual de 6%. Pero en 2004, los Componentes gubernamentales aumentaron aún con mayor fuerza que la inversión, alrededor de 34%, y constituyeron el factor determinante para el fuerte impulso al crecimiento de la actividad económica de ese año. Ello obedeció, principalmente, a la expansión aproximadamente de 30% de los ingresos petroleros, debido a un incremento sin precedente del precio del barril de petróleo de exportación.¹⁹

Entonces, el importe de las fuentes del gasto público expansivo creció, aunque el gobierno continuó con la contención presupuestaria y el gasto gubernamental en bienes de consumo e inversión se incrementó únicamente 2.7%. Pero en 2004, el Excedente cayó por la reducción de los gravámenes con cargo a la población, y presionó a la reducción del superávit presupuestario, lo que contribuyó a la elevación del valor de los Componentes gubernamentales a través de su impacto en el saldo presupuestario.

Debido al incremento de la fuente de ingresos gubernamentales provenientes del petróleo no planeada, en 2004 el gasto programable ejercido fue 12% mayor que el presupuestado inicialmente.

A diferencia de la crisis de 1995, en que los acontecimientos externos fueron favorables e impulsaron la alteración drástica del financiamiento del gasto gubernamental que estimuló la actividad económica, la recesión que inició en el año 2001 se dio por la presencia de un contexto internacional aletargado. La recuperación del crecimiento económico tomó más tiempo debido a que el gobierno, al ver disminuidos los recursos del exterior, aplicó una política presupuestaria cuyo financiamiento recayó en fuentes de ingreso que solo desplazaron el gasto privado y elevó la proporción de los ingresos gubernamentales no ejercidos. En ambas coyunturas, los gobiernos en turno no aplicaron una política de ampliación del gasto público, incluso contando con los recursos para hacerlo. Más bien ocurrió lo contrario. Solo cuando las reservas de divisas alcanzaron niveles suficientemente elevados, el gobierno se atrevió a impulsar un incremento modesto del gasto.

 

Conclusiones

De los resultados obtenidos del procedimiento de análisis aplicado, se puede concluir que, en las dos coyunturas económicas presentadas entre 1993 y el año 2004, la intervención gubernamental en la vida económica del país constituyó un factor determinante para el impulso del crecimiento en periodos de crisis o estancamiento económico, a pesar de las políticas de austeridad presupuestaria, seguidas por el Estado mexicano. El estímulo provino del cambio drástico del tipo de financiamiento del gasto gubernamental.

En las dos coyunturas estudiadas, aunque de forma más evidente en la primera, se observa una modificación importante del financiamiento del gasto público. La composición del financiamiento cambió en favor del gasto gubernamental, financiado con fuentes que no disminuyen el poder adquisitivo de la población que procedían básicamente de los derechos por hidrocarburos. Esto ocurrió en un contexto de contención del gasto público.

Asimismo, se pudo apreciar que el cuantioso volumen de recursos, obtenidos por el gobierno a través del mayor precio de venta del petróleo durante el periodo de referencia, no se destinó, en el periodo analizado, al impulso del crecimiento económico; más bien ocurrió lo contrario. La presencia de amplios superávit del sector estatal redujo la posibilidad del mayor impacto expansivo en la actividad económica de los recursos provenientes de las fuentes de financiamiento del gasto público. Esto ocurrió de manera particular durante la prolongada contención económica que inició en 2001.

Las características del sistema tributario, prevalecientes durante el periodo analizado, permitieron que el IEPS, aplicado a petrolíferos, reforzara el efecto expansivo de los mayores recursos por derechos de hidrocarburos provenientes del exterior, utilizados para solventar el gasto público. Ello debido a que la carga tributaria sobre la población trabajadora se redujo y permitió liberar poder de compra, e hizo que el financiamiento del gasto gubernamental recayera en fuentes que no desplazan el gasto privado, en un contexto de contracción económica.

 

Bibliografía

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Notas

* Este escrito se llevó a cabo con base en la investigación realizada por la autora para obtener el grado de Doctora en Economía. El desarrollo del artículo es exclusivamente mi responsabilidad.

¹ Medido a través de la encuesta de opinión aplicada semestralmente por el Banco de México al sector empresarial

² El PPM, indicador utilizado por Kalecki, equivale al PIB neto de servicios gubernamentales, es decir, neto del PIB o Valor Agregado gubernamental. El PIB gubernamental se constituye, fundamentalmente, por las remuneraciones de los trabajadores del gobierno que excluye las de aquellos que laboran en empresas públicas. La metodología utilizada para su cálculo se describe en el anexo I. Esta modalidad del producto comprende, exclusivamente, los bienes y servicios producidos por el sector privado y permite identificar en qué medida el sector gubernamental aporta una demanda adicional por bienes privados.

³ Las explicaciones del efecto negativo que provoca una devaluación en la producción enfatizan diferentes canales de transmisión (Toporowski, 2002: 16 y Acar, 2000: 63-69).

⁴ Los resultados de un trabajo econométrico que estudia la economía mexicana durante el periodo de 1980 a 2006 demuestran una asociación negativa entre el producto y el tipo de cambio real (López Gallardo et al., 201 1: 370-375).

⁵ En 1995, la economía mundial se expandió 2.9%, casi el doble del crecimiento de 1993. El estímulo que representó la demanda externa en el crecimiento de las exportaciones se corrobora con los resultados del modelo econométrico elaborado por López Gallardo et al. (op. cit.), quienes dedujeron conclusiones de similar relevancia a las señaladas para el tipo de cambio: una fuerte y significativa asociación entre el crecimiento del producto de Estados Unidos y el de México.

⁶ El fundamento teórico que acompaña este procedimiento y una exposición de los antecedentes de su formulación se pueden encontrar en Pliego Quintana (2012: 19 p.).

⁷ La parte pública de la Acumulación Privada surge porque los componentes que la integran generan, mediante diferentes mecanismos, la ampliación de la demanda del sector privado.

⁸ Este concepto fue planteado verbalmente por López Gallardo en los años noventa.

⁹ López Gallardo (1997: 11-14) propone ambos conceptos como parte del déficit fiscal. Construye el déficit doméstico que incluye el déficit gubernamental más los derechos por hidrocarburos y deduce los intereses.

¹⁰ Excepto cuando el Impuesto sobre el ingreso de las empresas se traslada a los consumidores, o bien, cuando los ingresos que conforman los Componentes gubernamentales no se destinan al gasto. Una revisión de la controversia entre los fundadores de la teoría de la demanda efectiva, Keynes y Kalecki, con relación al papel del Impuesto sobre el Ingreso de las Empresas se puede consultar en López Gallardo y Assous (2010: 138-141). Kalecki considera que si el impuesto no afecta el gasto privado en el corto plazo tampoco lo hará en el largo plazo (1990[1937]). En contra de la afirmación de que el impuesto sobre el ingreso de las empresas implica una fuente de depresión de la inversión, Caballero y López Gallardo (201 1: 219-223) descubrieron que, en el caso de la economía mexicana, cuando ese impuesto se emplea en la expansión del gasto público representa un estímulo para la inversión privada.

¹¹ Se refiere a transferencias en dinero a los hogares por pensiones, subsidios y apoyos, indemnizaciones, incapacidades, y otras prestaciones diferentes de reembolsos.

¹² Al propio despacho Mackey, encargado de la auditoría al FOBAPROA, se le impidió el acceso a información relevante, no obstante que tenía la encomienda del cuerpo legislativo.

¹³ Los gravámenes cuya recaudación descendió fueron el Impuesto sobre la Renta (ISR) y el Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (IEPS). El primero, debido a la contracción de la actividad económica, la elevación del desempleo y la caída de los salarios reales. El segundo, por la caída del consumo por la contracción salarial, pero también debido a que, en el periodo analizado como se explica más adelante, hubo un fuerte aumento del precio de los hidrocarburos y la recaudación de este impuesto se relacionaba de manera inversa con el incremento en el precio del petróleo.

¹⁴ El sujeto del IEPS es la producción de bebidas alcohólicas, cerveza, tabaco, gas natural, gasolina y diesel y en los ingresos tributarios del país ocupa el tercer lugar, en orden de importancia, después del ISR y el IVA. La mayor parte de su recaudación proviene principalmente de su aplicación al precio de las gasolinas y el diesel. Entre los años 1993 y 2003, ese rubro representó más de tres cuartas partes del IEPS; posteriormente disminuyó y, a partir del año 2006, se tornó negativo, es decir el gobierno otorgó un subsidio. Su recaudación, durante el periodo analizado, se relaciona en forma directa con el comportamiento del diferencial entre el precio establecido por las autoridades y el precio de los petrolíferos en el mercado internacional durante el periodo presupuestal; si el precio en el mercado norteamericano crece, el diferencial con el precio fijado previamente por las autoridades disminuye y la recaudación del IEPS se reduce. El impacto positivo o neutro de este impuesto en la economía depende de la política de precios y tarifas que aplica el gobierno para el diesel y la gasolina.

¹⁵ Estados Unidos redujo el ritmo de expansión del producto de 3.7 a 0.8%, de 2000 a 2001 y la economía mundial, de 4.1 a 1.7%, respectivamente. Aunque en el año 2003, Estados Unidos creció 2.5% mientras que México únicamente se expandió 1.6 por ciento.

¹⁶ No todos los países redujeron de la misma manera el ritmo de crecimiento de su producción. Por ejemplo, de los países latinoamericanos, Chile, que cuenta también con un recurso no renovable estratégico como el cobre, creció a tasas de 3.4, 2.2 y 3.9% en los años 2001, 2002 y 2003, respectivamente.

¹⁷ El Excedente creció principalmente por el aumento de la recaudación del ISR proveniente de las personas físicas que recibió un impulso a través de la aplicación de programas de regularización de los contribuyentes sin penalizarlos. Además, las remuneraciones reales elevaron su participación en el producto debido a la apreciación del tipo de cambio.

¹⁸ Una posible explicación de que las empresas compartieran sus ganancias con los trabajadores es la existencia de reglas institucionales que no obedecen al mecanismo de oferta y demanda como lo plantean las teorías de los externos e internos. Otra explicación es que el incremento salarial es fijado al inicio del periodo y en el transcurso del mismo al apreciarse la moneda, como en el caso de la depreciación pero en forma inversa, las empresas deben contener su margen de ganancia presionadas por el incremento de la competencia con los productos importados. En términos kaleckianos, disminuye el grado de monopolio de la economía.

¹⁹ En 2004, la recaudación del ISR de las empresas se redujo debido a la disminución de un punto porcentual en la tasa del impuesto empresarial, pero de manera especial por diversas devoluciones que la autoridad realizó correspondientes a este impuesto, con el argumento de que obedecían a rezagos.

²⁰ Las contribuciones sociales de los empleadores forman parte de las remuneraciones de los trabajadores y tienen un tratamiento similar al del ISR_S. Es decir, se descuentan de los salarios de los trabajadores (en los que se registran de acuerdo con las reglas de la contabilidad nacional) y se presentan en forma independiente en la identidad como en el caso del ISR_S. Se excluyen del procedimiento para simplificar la exposición.

²¹ Supuesto debido a las limitaciones en la disponibilidad de la información estadística.

 

Información sobre la autora

Mónica Pliego Quintana. Es Maestra en Ciencias Económicas por la Unidad Académica de los Ciclos Profesional y de Posgrado del Colegio de Ciencias y Humanidades, y Doctora en Economía por la División de Estudios de Posgrado de la Facultad de Economía de la Universidad Nacional Autónoma de México, UNAM. Por sus estudios de Maestría obtuvo, en 1997, la medalla Alfonso Caso. Su experiencia docente incluye diversos cursos a nivel licenciatura y posgrado, impartidos en Universidades Públicas y Privadas, relacionados con las materias de Macroeconomía, Análisis Económico y Fiscal, Investigación y Análisis Económico, Finanzas, entre otras. Es coautora del libro Macroeconomía del empleo y políticas de pleno empleo para México, coordinado por el Doctor Julio López Gallardo. Ha participado en diversos proyectos de investigación sobre economía mexicana y es autora y coautora de otros escritos y traducciones de artículos publicados. Su interés fundamental consiste en el estudio de la teoría económica kaleckiana y de la teoría económica postkeynesiana.