La Constitución discutida

La convocatoria tardó más de lo deseado, cuando finalmente las Cortes quedaron instaladas a finales de agosto de 1810, para la mayoría, la necesidad de redactar una Constitución era impostergable, sin embargo, la comisión de redacción tardó un año en redactar el proyecto que se presentó a las Cortes a finales de agosto de 1811. La redacción no estaba aun totalmente terminada, faltaban varios títulos entre los cuales el dedicado al “Gobierno interior de las provincias y los pueblos” que formaría la tercera parte de la Constitución. Sin embargo, al discutirse los primeros capítulos surgieron asuntos relacionados con el gobierno del territorio.

El primero, recién iniciada la lectura surgió, al abordar el art. 11 del título II que define la conformación territorial de la nación. Asunto tratado en el apartado anterior con detalle; solamente queremos recuperar aquí la reacción que hubo en la Sala, el 2 de septiembre, cuando se leyó este artículo en donde se enumeran los componentes del territorio de las Españas. Los reclamos empezaron con el Sr. Roa por no haberse incluido el señorío de Molina y hubieran seguido, si los miembros de la comisión no hubieran respondido firmemente explicando el porqué de esa enumeración. Arguelles, siempre puntual, señaló que “…la razón filosófica de esta omisión” se explicó en el discurso preliminar; muy posiblemente se refirió a la línea que decía “promover y fomentar la unidad de todos los españoles, cualquiera que sea el reino o provincia á que puedan pertenecer”. Para los diputados, esta explicación no era suficiente, ellos apelaban a la historia de sus provincias para defender su inclusión en el artículo señalado, para ellos la conformación política de España se definía por la historia.

La lectura del artículo siguiente tampoco fue del gusto de los diputados, “Se hará una división más conveniente del territorio español por una ley constitucional, luego que las circunstancias políticas de la nación lo permitan.” El diputado Aner representante de Cataluña pidió: “Yo desearía que se omitiese este artículo, porque no produce efecto bueno”.¹ Sin duda había una disonancia entre lo que buscaban los autores del proyecto y lo que querían los representantes de las provincias en lo referente al territorio. Este asunto aparecería más tarde, justo al inicio de la discusión sobre el gobierno de las provincias.

Aunque se planteó una nueva distribución del territorio, como quedó señalado en el artículo 11 tan citado de la Constitución, los redactores del proyecto creyeron en un primer momento que la falta de información no les permitía efectuar una reorganización del territorio acorde a los nuevos postulados de gobierno. Sin embargo, si bien esto era un impedimento importante, pronto se dieron cuenta que lo determinante era la negativa de las provincias y de las divisiones menores a modificar su trazado. Al respecto Arguelles comentó: “Para evitar la guerra civil de provincia á provincia la comisión se abstuvo de esto, y lo dejó para cuando la nación vea que es conveniente esta división y que haya razones políticas que la apoyen”.² Por el momento el territorio de las Españas no sufrió modificaciones mayores, la Nación española quedó en espera de mejores tiempos, aunque nunca pudo hacerlo en la forma que lo hizo la Francia revolucionaria.³

La discusión del proyecto continuó, no fue sino hasta el 10 de enero de 1812 que le tocó el turno al gobierno del territorio que formó un Título aparte el vi, independiente de los títulos correspondientes a los tres poderes, pero relacionado con ellos en una trama bastante particular que iremos viendo. Aunque fueron tres los asuntos fundamentales de este título: ayuntamientos, diputaciones, jefes políticos, se organizó solamente en dos capítulos. El primero dedicado a los ayuntamientos, el segundo a las provincias y las diputaciones provinciales, mientras que, a los jefes políticos, elemento central del gobierno de las provincias se les dedicaron solamente unas cuantas líneas: de no ser por las discusiones que se presentaron en las Cortes en torno a este cargo, poco sabríamos de él sino hasta la emisión del Decreto CCLXIX del 23 de junio de 1813.

Los enunciados de los artículos que encabezan los dos capítulos fueron muy sencillos: el primer artículo del proyecto, el 307 que ya en el texto definitivo fue el 309, fue el siguiente: “Para el gobierno interior de los pueblos habrá ayuntamientos compuestos del alcalde ó alcaldes, los regidores y el procurador síndico, y presididos por el jefe político donde le hubiere, y en su defecto por el alcalde ó el primer nombrado entre estos, si hubiere dos”.⁴ Y los art. 322 y 323 del proyecto señalaron: “El gobierno político de las provincias residirá en el jefe superior, nombrado por el Rey en cada una de ellas” y “en cada provincia habrá una diputación llamada provincial para promover su prosperidad presidida por un jefe superior” que quedarían como arts. 324 y 325. La discusión en torno a estos tres artículos fue enconada: para entonces ya se habían integrado al pleno la mayoría de los diputados americanos, que por la distancia no pudieron presentarse desde que se instalaron las Cortes. Esto se señala, porque en la discusión de este título, su participación fue muy activa durante los seis días en que se revisó este Título.

El diputado Castillo, representante por la provincia de Costa Rica, de los primeros en tomar la palabra, señaló que la primera parte era digna de aplauso, no la segunda pues se negaba rotundamente a que el jefe político presidiera los ayuntamientos. Para defender su postura alegó la necesidad de preservar la separación de poderes, y siendo el jefe político un representante del ejecutivo, era una aberración que estuviera presente en las deliberaciones de los ayuntamientos. La respuesta vino inmediatamente de un fiel defensor del proyecto, el conde de Toreno, quien indicó “…los ayuntamientos no son sino unos agentes del poder ejecutivo…” y continuó “los ayuntamientos son esencialmente subalternos del Poder executivo; de manera, que solo son un instrumento de este, elegidos de un modo particular, por juzgarlo así conveniente al bien general de la nación” frase que se volvió célebre por la contundencia del planteamiento. La discusión de los artículos 322 y 323 también dieron ocasión a forjar una frase célebre, la que pronunció el diputado Guridi y Alcocer, representante de la provincia de Tlaxcala: “Unos hombres que ha de elegir el pueblo, y cuyas facultades les han de venir del pueblo o de las Cortes, que son la representación nacional, y no del Poder executivo, son representantes del pueblo”.⁵ En estas frases se expresan las dos concepciones que estaban en disputa sobre el gobierno del territorio: la búsqueda de lo que ahora se llama ejecutivo, por integrar el territorio a los mecanismos generales del gobierno, por el otro la defensa de la lógica corporativa dominante hasta entonces, que además, dicho sea de paso, el sistema representativo escalonado consolidó. Los redactores del proyecto lo explicaron muy bien y los representantes de las provincias también. Eran posiciones irreconciliables que durante, los dos periodos que estuvo vigente la Constitución no lograron coincidir, aunque en el texto la versión final fue la propuesta por la comisión de redacción, no se modificó ni una coma. No podemos detenernos en profundizar sobre estos planteamientos, sin embargo, es evidente que cada uno se funda en una concepción diferente de gobierno y de la relación existente entre sus diferentes instancias y niveles. Sin embargo, hay que señalar que, en el texto, la articulación entre las instancias territoriales de gobierno presenta una gran complejidad, ya que las implicaciones son múltiples y si, por un lado, contravienen la lógica corporativa dominante hasta entonces, no establecen una clara relación jerárquica entre los diferentes niveles de gobierno. Así, aunque presumiblemente con la inclusión del jefe político en el gobierno de las provincias se buscó establecer la división de poderes, el primer resultado fue una profusa confusión entre las instancias de gobierno, que se buscará corregir posteriormente.⁶

Sin duda, es en el ayuntamiento en donde la confusión es mayor por las tareas que se le asignan, que lo implican teórica y materialmente con las tres potestades establecidas en la Constitución, y a la vez que se le asigna un lugar particular en la trama constitucional. También las diputaciones provinciales son parte de esta trama, pues, aunque sus encargos aparentemente quedan perfectamente acotados, pronto se les darán otros que no quedaron implícitos en el texto ni en los decretos posteriores, más los que espontáneamente asumen. Esta imbricación tiene sin duda una explicación que se nos escapa, que no obedece a la construcción de una jerarquía ni a la de una administración centralizada y si de casualidad esta fue la intención no encontraron los conductos pertinentes para hacerlo. Esto lo veremos con más detalle posteriormente, por lo pronto anotemos: dejar a los alcaldes la impartición de justicia en primera instancia, a los ayuntamientos la redacción de sus ordenanzas y encargar a las diputaciones provinciales denunciar las infracciones a la Constitución.⁷ Y en un mandato posterior se pidió a las diputaciones informar sobre la conducta política de los magistrados y jueces de primera instancia.⁸

Recordemos que en el Discurso preliminar la comisión indicó que, lo que buscaba era sistematizar y adecuar a un nuevo sistema “los diferentes cuerpos de la legislación española”, reestablecer el gobierno de las provincias y los pueblos “conforme a los antiguos fueros municipales”.⁹ Con un lenguaje permeado de conceptos políticos de la modernidad, explicó la comisión como se mejorarían “las instituciones municipales” para recuperar los derechos políticos que les habían sido usurpados. El remedió lo encuentra en generalizar “…los Ayuntamientos en toda la extensión de la monarquía” y “… que la elección de sus individuos sea libre y popular”. Instituye como motor de esta ancestral institución lo que llama “el impuso personal” sustrayéndola del “impulso del Gobierno” procedente de Acuerdos y Consejos que por desconocimiento de las necesidades de los pueblos dictaban providencias inadecuadas. De esto quiere salvar la comisión a los ayuntamientos y volverlos promotores de su prosperidad.¹⁰ Si leemos en esta clave la organización del gobierno de las provincias, entendemos mejor la propuesta de la comisión que se completa con la creación de las diputaciones provinciales y el establecimiento de los jefes políticos. Si los diputados, particularmente los americanos, levantaron la voz contra la forma en que se planteaba el gobierno del territorio es porque, para ellos los pueblos y sus ayuntamientos son mucho más que promotores de la prosperidad, son fuente de soberanía.

La prosperidad se vuelve un fin, y así se manifiesta con la creación de las diputaciones provinciales, aunque el gobierno de intendencias ya manifiesta esta tendencia que no progresó porque todo se dejaba en el intendente, faltaba el eslabón que ahora se instituye en las diputaciones. En la discusión del articulado correspondiente a la diputación se esgrimen los mismos argumentos que en el de los ayuntamientos: la comisión la califica de instancia económica de gobierno y los diputados, nuevamente los americanos son los más combativos, de instancia de representación, es decir política y se rechaza la presencia del jefe político. Las provincias no lograron imponer su punto de vista pese a las largas y enconadas discusiones, que no se reflejan en la Constitución.

Para conocer los detalles de los cometidos del gobierno de las provincias, hubo que esperar la redacción de una serie de instrucciones. Sin embargo, las grandes líneas ya están presentes en los dos capítulos y 28 arts. del título vi. ¿Qué es lo más importante? Su origen, pues en ambas instancias, local y provincial, proceden de elecciones populares, sistema que ya se había introducido desde 1767, aunque no con la amplitud que se dio en el texto, que tampoco es universal pues existen limitantes como eran el de ser vecino y “mantenerse con decencia” que generalmente se traduce como “tener modo honesto de vivir”.¹¹ Lo primero se registra en los censos o por el párroco del pueblo, lo segundo se define en la misma asamblea electoral. Tampoco entran en la categoría de ciudadanos los sirvientes domésticos, ni las castas. Si a esto agregamos que el sistema electoral se compone de tres grados, cuatro si contamos la condición de ser vecino, lo popular en el sentido que nosotros lo entendemos, queda bastante diluido, pero responde perfectamente a la lógica corporativa.

Las diputaciones son también una innovación, aunque se ha relacionó su origen con las Juntas de provincia y las Juntas Superiores, no se señala una filiación certera: los redactores del proyecto las compararon a los acuerdos de las audiencias y Arguelles en el Discurso preliminar las relaciona con las Juntas de las provincias Vascongada. Para el jefe superior Político de la provincia de México en octubre de 1813 las diputaciones eran: “…una junta con presidente y ministros que deben tratar del Gobierno Político de la Provincia ...”.¹² Para el elector de Puebla de Sanabria las Diputaciones eran:

…la representación intermedia entre estas y las Cortes, pues había además una necesidad absoluta de tal Diputación para que se principiase a dar bajo a las atribuciones que le estaban asignadas y que sin ellas estaban detenidas en grave perjuicio de la Nación…”¹³

También se ha señalado como promotor de esta institución a Ramos Arizpe, diputado por la provincia de Coahuila ya que, en la Memoria que entregó a las Cortes a falta de la Instrucción de su provincia, sugirió la formación de una Junta provincial con carácter de gubernativa. No nos detendremos más en buscar su origen, es más importante indicar cuantas se establecieron, que se les encomendó y los resultados que dieron. En la Constitución no se fijó el número de diputaciones que se establecerían, tampoco se detallaron las tareas que corresponderían al jefe político. Se fijó en nueve el número de individuos que conformarían la diputación, el jefe político, el intendente y siete diputados, esto sin importar el número de partidos que formaran la provincia. También se concedieron tres diputados suplentes y se le asignaron 90 sesiones al año que cada provincia acomodaría a sus circunstancias.

En el proyecto, su cometido estaba puntualmente establecido, pese a los reclamos de un grupo de diputados que pidieron que se ampliaran sus competencias, solamente se concedió ampliar las de ultramar por la lejanía respecto a el manejo de caudales de los ayuntamientos. Ante esos reclamos los diputados Arguelles, Aner y el Conde de Tereno, que formaron parte de la comisión de redacción defendieron con ímpetu su propuesta:

…las diputaciones provinciales no tienen, ni por su naturaleza pueden tener, ningún carácter representativo…Cada diputación es como un ayuntamiento céntrico para reunir en un punto todos los de la provincia, y conservar la unión, haciendo en esto las mismas funciones que antes los acuerdos de las audiencias…¹⁴

Utilizan el mismo argumento que dieron para explicar la presencia del jefe político en el ayuntamiento. Sin embargo, el planteamiento constitucional permitía una lectura diferente, como lo señalaron reiteradamente los que se oponían a la presencia del jefe político en la Diputación provincial, el alegato se fundaba en el origen. La perorata de Guridí nos lo señala puntualmente “…Unos hombres que han de elegir el pueblo y cuyas facultades les han de venir del pueblo o de las Cortes, que son la representación nacional, y no del poder ejecutivo, son representantes del pueblo…”¹⁵ Este fue un asunto que se discutió largamente y sobre el cual los americanos fueron los más combativos, pues veían en este cargo la permanencia del despotismo vivido en los últimos años. Los argumentos partían de dos concepciones de gobierno opuestas; por un lado, defender la autonomía de los gobiernos provinciales, por el otro introducir el gobierno en el ámbito provincial, lo que se venía buscando desde la creación de las intendencias y que se manifestaba por un reforzamiento de lo que empezó a llamarse gubernativo. Nuevamente la propuesta de la Comisión fue la que se mantuvo con ligerísimos cambios.

Resulta un tanto extraño que las funciones del jefe superior y de sus subalternos, los jefes políticos, no se precisaran en la Constitución, pues solamente se señala: “El gobierno político de las provincias residirá en el jefe superior” sin entrar en más detalle (art.324). Habrá que esperar hasta la Instrucción del 23 de junio de 1813 para conocer qué es lo que le corresponde y queda a su cargo. Pese a esta parquedad en el texto, en las sesiones la conformación de las diputaciones y la aparición del jefe superior se discutieron ampliamente, su simple presencia se veía como un atentado a la libertad. El mismo señor Castillo señaló la injerencia que el jefe político podía tener sobre los ayuntamientos y el diputado Leyva confirmó esta opinión al señalar: “No habrá un remedio sistemático contra el despotismo, si confiamos exclusivamente a un ministro de la corona el gobierno de las provincias”.¹⁶ El conde de Tereno en cambio ve en ellos la capacidad de “tenerlos a raya y conserve la unidad de acción en las medidas del gobierno”.¹⁷

La creación de ayuntamientos cómo señalan Lorente y Portillo correspondió a “la constitucionalización de antiguas instituciones”.¹⁸ Sin embargo, su transformación encontró contratiempos, entre los cuales el número de 1000 almas necesarias como mínimo para establecerlos, sobre todo en algunas provincias con un poblamiento muy disperso como era el caso de Galicia y algunas zonas de Cataluña. Este asunto ya se había discutido en las Cortes, lo que provocó que en el Decreto CLXIII de mayo de 1812, dos meses después de jurada la Constitución, se permitiera su instalación sin que cubrieran este requisito. El excelente trabajo de C. de Castro da cuenta de los múltiples contratiempos que se presentaron en la instalación de ayuntamientos en la península.¹⁹ En América sucedió lo mismo como lo ha manifestado una amplia bibliografía.²⁰

La creación de las diputaciones provinciales tuvo buena acogida, no obstante, el número que se concedió no cubrió la demanda, lo que ocasionó inconformidad y reclamos. En la Constitución solamente se indicó en el art. 325 “En cada provincia habrá una diputación llamada provincial” hubo que esperar la publicación del decreto ya citado del 23 de mayo de 1812 para conocer sus funciones, número y sedes: 31 para la península, 19 para América, 11 a la Septentrional, 8 a la meridional y una para Filipinas. Para la península el número concedido se acercaba bastante al número de provincias reconocidas, aunque no faltaron reclamos, entre los cuales el de Cádiz, a cuya solicitud las Cortes no pudieron negarse y en diciembre de 1812 se le dio satisfacción.²¹ En América la demanda fue mayor: entre 1812 y 1814 se solicitó la creación de 11 diputaciones más.²² Esta insistente demanda de las provincias americanas por disponer de una diputación muestra una tendencia constitucional importante que ya se había puesto de manifiesto desde 1808; con el tiempo se tornaría hacia el federalismo, en el momento, en todo el territorio español las diputaciones cumplieron una labor de coordinación territorial fundamental, de allí su importancia.

Por el corto número de diputaciones concedidas a ultramar, fue necesario efectuar una concentración provincial que quedó en manos de las juntas preparatorias efectuadas en las sedes: en la Nueva España todas las provincias se integraron en seis diputaciones, en Guatemala pese a que se le asignaron dos, solo se instaló una. La que tuvo por sede la ciudad de México quedó formada por siete provincias: México, Puebla, Veracruz, Oaxaca, Michoacán, Tlaxcala, Querétaro. Estas provincias eran las más centrales, pobladas, ricas, con una historia propia, para ellas fue una ofensa que no se les concediera una diputación. Esta conformación determinada por la Junta preparatoria, formada por las altas autoridades de la Nueva España, tiene claros visos políticos por ser las provincias donde mayor presencia tenía la insurgencia y el virrey Calleja debe haber considerado la conveniencia de establecer una diputación que abarcara las zonas rebeldes.

En las Cortes, el número de diputados que las formarían también fue tema de discusión. Al respecto Ramos Arizpe señaló: “Es quimera el querer que la diputación de México o Cataluña se componga de siete solas personas”.²³ Este reclamo no sólo se refiere a que siete diputados no serían suficientes para tramitar los asuntos que tocaba a las diputaciones, sino a que muchas provincias contaban con más de siete partidos y el excedente se quedaría sin representación. El Sr. Borrul, diputado por Valencia, recordó que, en las Juntas Superiores de algunas provincias, había habido tantos representantes como partidos y abogó junto con los americanos para que se aumentara el número y coincidiera con el de partidos. Aparece aquí nuevamente la antigua concepción territorial-corporativa no solamente en las provincias, sino incluso avalada por las Cortes, quienes determinaron establecer turnos para nombrar diputados, como varias provincias lo hicieron. Establecer una representación unitaria y territorial frente a los impulsos corporativos fue imposible.

Cuando se llegó al artículo sobre el lugar que ocuparía el jefe superior en las provincias, la discusión retomo brío. Se le vio como una intromisión del gobierno, era el “…agente directo de la potestad ejecutiva”²⁴ como lo describió Tereno. Entre sus tareas tenía la presidir las Diputaciones provinciales y ser el conducto por medio del cual se comunicaban con las instancias superiores: Cortes, Ministerios y Consejo de gobierno.²⁵ Si registramos los cometidos que se señalan al Ministerio de gobernación e inclusive al Consejo de gobierno en lo referente a los territorios, encontramos que se relaciona con el fomento, es el asunto que por el momento articula centro y periferia. Esto cambiaría con la Instrucción de junio de 1813.

Aplicación de la Constitución

Jurada el 19 de marzo de 1812 y abrogada el 4 marzo de 1814, fue corto el tiempo que se tuvo para poner en planta el texto constitucional. De lo primero que se tiene noticia es de la instalación de ayuntamientos constitucionales; si nos atenemos al número de pueblos existentes en la monarquía deberían haberse instalado miles de ayuntamientos en ambos continentes; la verdad es que no se sabe a ciencia cierta cuántos se instalaron en este corto periodo. Si atendemos a lo que dice el art. 310, su número deberían ser menor que el de cabildos existentes, ya que no todos los poblados contaban con las mil almas, señaladas por la Constitución para autorizar su instalación. Sin embargo, como existían muchos poblados con menos almas que las mil señaladas, contaban anteriormente con ayuntamiento, se buscó solucionar el problema al permitir la agrupación de varios poblados para cumplir con el número establecido, como quedó señalado en el Decreto CLXIV del 23 de mayo de 1812. En la misma tónica, en las provincias ultramarinas, se permitió establecer ayuntamiento en los pueblos con población mixta, es decir formado por castas, población a la cual se le negó el derecho de ciudadanía. Fue así como, en Cuba y en muchos otros lugares, se instalaron lo que en un informe llamaron “gobierno particular de ellos mismos”.²⁶ Lo que en alguna forma indica la concepción que se tenía sobre el gobierno de los pueblos: no podía haber almas que no pertenecieran a un pueblo.

Pero más allá del número ¿qué representaron los nuevos ayuntamientos? Lo primero ya se dijo su origen popular, es decir por medio de elecciones en que todos los ciudadanos participaban: aunque el sistema escalonado que se adoptó ocasionó que los cargos recayeran generalmente en los notables de las provincias. Esto sucedió indistintamente en ambos continentes, era el resultado del sistema electoral adoptado.²⁷ En cuanto a los encargos todos fueron referentes con lo que se definía como buen gobierno: policía, educación, salubridad, obras públicas, fomento, fijar contribuciones, repartirlas y recaudarlas; en resumen, los de siempre. Siguieron elaborando sus Ordenanzas. Debían, sin embargo, rendir cuentas a la diputación, siempre por conducto del jefe político y para los agravios que consideraran recibir de la diputación, siempre que fueran de materia económica o gubernativa, acudirían al jefe político quien, oyendo a la diputación, debía resolver gubernativamente.

En donde hubo más cambios fue en la figura del alcalde pues, ligarlo con el poder ejecutivo, sin relevarlo totalmente de sus antiguas funciones de justicia al designarlo como juez conciliador, propició no solamente confusión en sus desempeños, sino también una extraña conjunción de potestades. En ultramar la situación del alcalde fue más complicada aún, ya que, por la carencia de jueces letrados, siguió fungiendo como juez de primera instancia, lo que lo ligaba aún más con el poder judicial. El alcalde fue también el conducto para circular las leyes, decretos y órdenes que el jefe político le comunicaba, lo que como se dijo, lo ligaba al ejecutivo. Este intrincamiento de relaciones y de “encargos” dio sin duda un emplazamiento particular a los ayuntamientos, que se veían “como espacios de realización y concreción efectiva de la libertad” como lo ha señalado J.M. Portillo, sin integrarlos al sistema de poderes por lo mismo no se les asignan facultades, sino que realizan encargos.²⁸ De allí que se les haya asignado en la Constitución un título aparte, independiente de los poderes, aunque ligados a ellos y siempre bajo la mirada vigilante de la diputación, no podía darse abasto por los numerosos pueblos que quedaban bajo su supervisión. Cuando la provincia de Puebla reclamó haber quedado adscrita a la diputación de México expuso:

…697 curatos hay en todas ellas: es público que cada curato comprende desde dos hasta doce pueblos…podrán siete diputados ligados bajo una corporación, oír los clamores de 3485 pueblos, examinar sus necesidades y dictar providencias de prosperidad con la celeridad correspondiente…²⁹

La instalación de las diputaciones provinciales tuvo también contratiempos. La presencia de tropas francesas en la península y en los territorios ultramarinos la distancia y la insurgencia, retardaron la elección de los diputados. En algunas provincias recurrieron al nombramiento de suplentes para cubrir los faltantes y poder instalarlas. En la Nueva España, de las siete diputaciones que se le concedieron, solamente cuatro se instalaron en el primer periodo constitucional: Yucatán, Guatemala, Guadalajara y Monterrey. Esta última se instaló con muchas dificultades por la resistencia de las provincias que le fueron adscritas. La que tenía como sede la ciudad de México, por la misma razón que la anterior, se instaló extemporáneamente, en junio de 1814, cuando ya se había derogado la Constitución.³⁰ Quedaron pendientes: San Luis Potosí y su agregado Guanajuato y Durango cabeza de la Provincias Internas de Oriente no se instalaron sino hasta el segundo periodo.

En Filipinas a mediados de 1814 el gobernador José de Gardoqui informaba a las Cortes sobre la imposibilidad de instalar la diputación.³¹ En Perú el virrey Abascal dio cuenta de las dificultades que la Junta preparatoria tuvo para formar las dos diputaciones que se concedieron a esa Provincia, “que venciendo para ello muchos obstáculos y aun desatendiendo de algunos defectos irremediables…”³² En Cuba, las dos diputaciones, una en La Habana y otra en Santiago de Cuba, se disputaron la adscripción de la villa de Bayamo, que quedó finalmente agregada a la Habana.³³ Asuntos como los citados se presentaron en muchas otras provincias, son señal de la importancia que se dio a disponer de una diputación, porque daba como señala J.M. Portillo “Una inusitada capacidad de gestión autónoma del territorio”. Esa institución por lo demás no tenía ningún antecedente claro, que no fuera el de las Juntas Superiores, y quizás las Juntas de que disponían las provincias vascas.³⁴

Desempeño de las Diputaciones

Las diputaciones una vez superadas las dificultades para instalarse, desempeñaron sus cometidos con más o menos eficiencia. Los contados libros de actas disponibles nos muestran los asuntos que trataban y los resultados obtenidos. Les estaban autorizadas noventa sesiones anuales que podían distribuir según les conviniera, carecían de un ingreso propio y eran las responsables de pagar los gastos de sus representantes en las Cortes: para los americanos esto fue motivo de quebranto, algunas provincias pidieron que se les redujera el número de diputados, inclusive en las discusiones de las Cortes se modificó, a petición de los americanos, el número de almas necesarias para nombrar diputado por los costos de su mantenimiento. Como las diputaciones no tenían facultades para recaudar fondo, se financiaban con los excedentes de los propios y arbitrios de los pueblos. Los gastos para enviar y responder la correspondencia eran también una carga; la diputación de Cuzco solicitó en octubre de 1813, que se le concediera correspondencia franca a ella y a las administraciones que de ella dependieran es decir los ayuntamientos, aunque le llegaban también asuntos de otras corporaciones. Su solicitud fue denegada por el marqués de la Concordia sobre el parecer del administrador de correos de Lima.³⁵ La afluencia de expedientes era considerable, la diputación de Mérida en Yucatán reportó haberse acumulado 210 expedientes durante los meses que estuvo en receso.³⁶

En el corto tiempo que estuvieron en funciones, además de lo especificado en la Instrucción de junio de 1813, se les encomendaron tareas extras. Una labor delicada fue la demarcación de Partidos correspondientes a los Jueces Letrados. Como para todo asunto relacionado con el territorio, esta tarea presentó más dificultades en América que en la península, a lo cual también cooperó la carencia de censos. En la diputación de Lima, la llevó cabo el secretario Mathias Larreta quien manifestó tener amplio conocimiento de la tierra; su informe fue enviado al ministerio de Ultramar hasta junio de 1814, cuando la constitución ya había sido derogada meses atrás. Esto sucedió en casi todas las diputaciones americanas y en Filipinas también; lo que nos indica que en este primer periodo la Constitución no pudo aplicarse en su totalidad. En la península, se llevó con más celeridad en gran medida por que las Juntas Superiores dejaron el terreno preparado. En Cataluña, el jefe político en marzo de 1813 informó haberse efectuado: la publicación y jura de la Constitución, la formación de la Diputación Provincial, la de los ayuntamientos constitucionales en los pueblos que no estaban ocupados por las tropas francesas, la división de la misma en partidos judiciales, la recaudación de la contribución extraordinaria de guerra y la elección de los diputados provinciales y a Cortes.³⁷ En cambio, en Murcia no fue sino hasta septiembre de 1813 que se juró la Constitución y que se dieron los primeros pasos para ponerla en funciones.³⁸ Hay que señalar que en este primer periodo muchos de los jefes políticos eran militares, que formaron un cuerpo de fieles servidores a la nación. El jefe político de Ávila remitía quincenalmente un escrito a la secretaria del Despacho de la Gobernación en que informaba sobre lo sucedido en su jurisdicción como si diera un parte militar.³⁹

El Jefe político de Burgos, en noviembre de 1813, informó al Despacho de Gobernación sobre la imposibilidad de cumplir con los plazos fijados a la Diputación para instalar ayuntamientos constitucionales, repartir la contribución directa y cubrir los reemplazos del ejército.⁴⁰ En América, en algunos aspectos la situación era similar: los movimientos insurgentes perturbaban el orden e impedían la aplicación de la Constitución, no obstante, en este primer periodo se instaló un consistente número de ayuntamientos y algunas diputaciones que pusieron a prueba el sistema constitucional.⁴¹ Sin embargo, en este continente los ciudadanos competentes para ocupar los nuevos cargos no eran suficientes, fundamentalmente los de Jefe político y Juez letrado, cuyos nombramientos procedían del rey. Conscientes las Cortes de esta carencia, ya en el propio texto y en las leyes posteriores propusieron sustitutos. En el Art 322 de la Constitución se previó la falta de jefe político y en el Reglamento de Audiencias y Juzgados la de Jueces letrados. En otros decretos también se previó la carencia de personal para cubrir los nuevos cargos, con el fin de no parar la aplicación del nuevo sistema constitucional. La diputación de San Luis Potosí en la todavía Nueva España aclaró cómo los antiguos intendentes “asumieron el cargo de jefes políticos por ministerio de la ley del 23 de junio de 1813”.⁴² Esta instrucción precisó, en el art. 10 del capítulo III, la forma de proveer los jefes políticos y sus subalternos, de allí que frecuentemente los intendentes hayan desempeñado las funciones de jefe político y los alcaldes de primera nominación el de subalternos.⁴³ Estas sustituciones complicaba el desempeño de estos cargos, como lo señaló en febrero de 1814 el diputado provincial por Campeche. Sin duda estos acomodos colaboraban para dar la sensación de que lo antiguo empataba con lo nuevo. Al respecto, la diputación provincial de Yucatán opinó que no era necesario efectuar la división de partidos judiciales que las Cortes habían ordenado, que con la de las antiguas subdelegaciones era suficiente.

En América, una diputación que trabajó desde el primer día de su instalación fue la de Yucatán con sede en la ciudad de Mérida. Fue la primera en instalarse en este continente, dando muestra de independencia al no esperar que le llegara la orden desde México. Se organizó en comisiones: la de infracciones a la Constitución que también se encargaría de instalación de ayuntamientos, comercio por ser la vocación natural de la provincia y de agricultura. Se Encargó al diputado Duarte la elaboración de un Plan de gobierno económico de la provincia.⁴⁴ Publicó un Semanal de la Diputación en donde daba cuenta de sus sesiones y resoluciones. Para resolver los casos difíciles se planteó formar una Junta de Letrados que emitieran su opinión en forma de consejo. Decidió que durante el receso quedaría en funciones una comisión permanente. Organizó los asuntos que trataba y las resoluciones que dictaba, en un manual de decretos. Curiosamente para revisar y resolver los asuntos que llegaban, los organizó por Partidos y sus diputados eran los encargados de presentarlos. Y como eran más partidos que diputados, los diputados de los partidos vecinos tratarían los de aquellos que no tuvieran uno.⁴⁵

Tal parece que esta diputación no estaba lejos de convertirse en unas Cortes provinciales. La noticia del regreso de Fernando vii se recibió en Yucatán el 5 de junio de 1814, con tal motivo se convocó una junta general el 7 del mismo en donde se decidió festejar durante diez días el feliz suceso. Ese mismo día Lorenzo de Zavala solicitaba los arbitrios para ocupar su cargo de diputado; no sabían todavía que la Constitución había sido abrogada el pasado 4 de mayo desde la ciudad de Valencia. Las sesiones continuaron sin manifestar ninguna novedad y seguían buscando fondos para enviar los diputados a Cortes. No fue sino hasta 21 de julio que se recibió el decreto del 4 de mayo que anunciaba que el rey reasumía la soberanía “de que ilegalmente pretendieron despojarle las tituladas cortes generales y extraordinarias de la nación…”. En la sesión del 29 se comentaron los daños provocados por la “odiosa Constitución” se comentó como la provincia había perdido la paz y la tranquilidad y se propuso la disolución de la Diputación:

Pero el benemérito Jefe atendiendo a que el augusto decreto previene y expresa la derogación de la Constitución y leyes ahora y para siempre en lo que sea depresivo de los derechos y prerrogativas de su alta soberanía…mandaba y mando continuase este cuerpo, pues siendo la columna que le ha ayudado a sostener el peso de los graves negocios del gobierno, en términos que sin él, acaso se hubiese disuelto los vínculos de la sociedad yucateca por el peligro en que la pusieron los perturbadores del sosiego público, sería responsable si en unas circunstancias tan críticas le faltase el apoyo y dirección para acabar de consolidar el nuevo régimen que nuestro soberano ha establecido…a menos que en el entretanto se reciba alguna orden en que su majestad determine otra cosa…⁴⁶

El día 11 de agosto la diputación consideró conveniente cerrar sus puertas no sin antes representar a moción del jefe político el siguiente asunto: “ser inútil y perjudicial en esta provincia la multitud de ayuntamientos que se han instalado por el sistema constitucional fundándose en las razones extensas que se expusieron en la discusión que tendrá presente el secretario…”.⁴⁷

Leyes reglamentarias

Muy poco nos hemos referido a los jefes políticos superiores, después de anotar la poca presencia que tuvieron en la Constitución y las discusiones que se dieron en las Cortes respecto a un cargo que incomodaba a algunos y que otros veían como la piedra angular del gobierno de las provincias. El jefe político aparece concretamente en la Instrucción de junio de 1813. El capítulo III se le dedicó: formado de 35 art. en donde se van especificando lo que le corresponde. En el art. 1° se señalaron sus principales cometidos:

…es el responsable de la tranquilidad pública, del buen orden, de la seguridad de las personas y bienes de sus habitantes, de la ejecución de las leyes y órdenes de Gobierno, y en general a todo lo que pertenece al orden público y prosperidad de la provincia…No sólo podrá ejecutar gubernativamente las penas impuestas por las leyes de policía y bandos de buen gobierno, sino que tendrá facultad para imponer y erigir multas a los que le desobedezcan o le falten al respeto…

Se establecen las condiciones para ocupar este cargo, entre las cuales tener 25 años a lo menos, acreditar moralidad, adhesión a la Constitución y, algo interesante, se aclara que no es un impedimento que sea natural de la provincia en donde ejercería sus funciones. Se le encomendó cuidar el desempeño de la diputación de su Provincia y se especificó que sobre el recaería la responsabilidad de los negocios que se trataran en la diputación relacionados con el bien público. Como, ya se señaló era el único conducto “de comunicación entre los Ayuntamientos y la Diputación provincial, como así misma entre esta y el Gobierno…”. Muchas otras tareas se les atribuyeron al jefe político, solamente destacamos estos puntos por considerar que son los esenciales para señalar el perfil que se da a este empleo; le dan el carácter de político y lo ligan con el ejecutivo. Lo nuevo es todo lo que tiene relación con la tranquilidad pública, ya no como tarea de los jueces sino del gobierno. Es quizás por esto que esta Instrucción ocasionó posteriormente un amplio reclamo en las diputaciones peninsulares. El jefe político se pensó como “un contrapeso frente a las tendencias disgregadoras consideradas inherentes a la corporación provincial…” Y el intermediario entre los ayuntamientos y la diputación.⁴⁸

1820

El 7 de marzo de 1820 el rey Fernando vii se vio conminado a jurar la Constitución, con lo que dio inició el “trienio liberal”. La puesta en planta de sistema constitucional se efectuó con premura; nuevamente se echaron en marcha las juntas electorales, instalaron ayuntamientos, nombraron diputados provinciales y a Cortes. El camino ya se había recorrido, era más fácil retomarlo. Mucho habría que decir de este segundo periodo constitucional, y de lo sucedido en el ínterin, el llamado “sexenio absolutista”, retomamos solamente lo más relevante en relación con el gobierno del territorio. La instalación de ayuntamientos constitucionales tomó brío, la de diputaciones provinciales también, sobre todo porque apenas instaladas nuevamente las Cortes, las provincias americanas redoblaron sus demandas para aumentar el número de diputaciones y las peninsulares enviaron numerosas representaciones para exponer su inconformidad con la Instrucción del 23 de junio de 1813.⁴⁹ Nos interesa particularmente lo que Sarrión Gualda llamó “la rebelión de las diputaciones” pues manifiesta el malestar general contra esa Instrucción: peninsulares y americanos la rechazaron.

Por lo menos siete diputaciones de la península representaron ante las Cortes contra esta Instrucción. La Representación de Madrid fue fechada el 27 de julio de 1820, fue la que lanzó la primera piedra, siguieron las de Murcia y Ciudad Real en marzo de 1821, después vinieron otras cuatro: Cataluña, Santander, Vizcaya y Cádiz. Muy posiblemente haya habido más. Podría presumirse que hubo acuerdo entre las diputaciones para presionar las Cortes para que reformara esta Instrucción. ¿Qué era lo que rechazaban? Cada una tiene sus motivos particulares, en donde todas concuerdan es en la subordinación al jefe político, lo que las convierte en una especie de Consejo. Les molesta que no poder comunicarse directamente ni con sus ayuntamientos, ni con otras instancias del gobierno, pues el único conducto permitido es el propio jefe político, algo que ya se había manifestado desde 1813.⁵⁰

Los reclamos de las diputaciones hicieron mella; las Cortes se pusieron a trabajar en una nueva Instrucción que por diferentes razones se retrasó. A decir de Serrión Gualda, el temor a la reacción de las provincias americanas si se aligeraba el control del jefe político fue lo que retrasó la circulación de la nueva Instrucción que no se publicó sino hasta el 3 de marzo de 1823, cuando la mayoría de las provincias americanas ya habían declarado su independencia total, y solamente quedaba un bastión en Perú, que no tardaría en hacer lo mismo.

¿Qué fue lo nuevo en esta Instrucción, que por lo demás ya no alcanzó a aplicarse por haberse derogado nuevamente el sistema constitucional? Compuesta de 291 artículos, efectúa un replanteamiento general sobre las instancias de gobierno provinciales. Es una transformación absoluta de los primeros planteamientos sobre el gobierno provincial que supera nuestro cometido. Quiero solamente fijar la atención en algunos puntos del capitulado de la Instrucción y en cuatro artículos fundamentales: el 160, 161, el 181 y el 201. En cuanto al capitulado, así como señalamos la escasa presencia del jefe político en la Constitución y su aparición en la Instrucción de 1813 al dedicársele un capítulo particular, en la de 1823 se agrega un capítulo más formado por 54 artículos, esta vez dedicado a los alcaldes. En donde se señala que su misión principal es “la seguridad de las personas y bienes de los vecinos y conservar el orden público” como se fija en el art. 192. Para cumplir con estas tareas podía echar mano de los alcaldes, cuando no fuera él el único y de los otros miembros del ayuntamiento, así como de los llamados ayudantes de barrio. Podía requerir la ayuda del ejército o de la milicia cuando lo consideraran necesario (art.197). Estos encargos no los releva de su desempeño de alcaldes conciliadores (art. 201). El alcalde se vuelve el responsable de la tranquilidad pública.

En cuanto a los artículos, retenemos el 160 y el 161, levantan la veda de comunicación directa entre ayuntamientos y diputación y entre diputación e instancias superiores de gobierno. De esta forma desaparece la intermediación que se le había otorgado al jefe político y que tanto molestó a los diputados que firmaron la Constitución y a los ayuntamientos y diputaciones, cuando se vieron privados de comunicarse directamente con las diferentes instancias de gobierno. Libertad de comunicación a las Diputaciones, sin embargo, esta libertad se ve coartada por el artículo 181 en que, además de dar la presidencia de las diputaciones a los jefes políticos, se les concede el derecho de voto, en la Instrucción de 1813 solamente lo tenía en caso de empate. Como vemos se establece una integración diferente del jefe político en el gobierno de la provincia. Si bien, esta Instrucción no llegó a ponerse en práctica durante el trienio, sin embargo, la reina gobernadora durante el primer periodo de regencia la adoptó y se puso en práctica.