Introducción

Un precursor químico es un compuesto que participa en una reacción química necesaria para producir otro compuesto diferente. Aunque el término se puede referir a una sustancia exógena o a una reacción bioquímica-metabólica endógena, en las últimas décadas y en el ámbito del narcotráfico, precursor químico se ha relacionado con aquellas sustancias necesarias para crear drogas semisintéticas, sintéticas y “de diseño”. Las drogas semisintéticas son aquéllas que potencian los efectos de una sustancia psicoactiva de origen natural para crear una droga más fuerte, como la cocaína o la heroína,¹ que proceden de la planta de coca y de la amapola, respectivamente. Las drogas sintéticas están hechas enteramente de sustancias no naturales, tal es el caso del éxtasis² y las metanfetaminas. ³ Las llamadas “drogas de diseño”, a pesar de ser sintéticas, se distinguen de éstas por la intencionalidad de crear un fármaco análogo estructural o funcional de una sustancia controlada, evitando por un lado la clasificación de ilegal, y por el otro, dificultando su detección en las pruebas diseñadas para descubrir sustancias de abuso. Algunos ejemplos de esto son las ketaminas⁴ y las fenetilaminas.⁵

En el ámbito de las sustancias sujetas a ser desviadas de su uso médico, también denominadas narcóticos, un precursor químico es un componente indispensable para crear algunas drogas. Mientras que de alguna forma los precursores se incorporan a los narcóticos para modificar su estructura molecular, los químicos esenciales son sustancias que, sin ser precursoras, pueden utilizarse para producir narcóticos; tal es el caso de los reactivos, solventes y catalizadores. ⁶ En las drogas semisintéticas, los químicos esenciales se utilizan para extraer y concentrar los componentes activos procedentes de un origen vegetal, como la hoja de coca, la amapola (adormidera) o el hongo cornezuelo del centeno; para así crear una droga más fuerte como la cocaína, la heroína o el LSD.⁷ En el caso de las drogas sintéticas y de diseño, una mezcla controlada de sustancias es la que produce el psicoactivo.

Aunque desde el siglo XIX se consumen anestésicos y medicamentos psiquiátricos como drogas de abuso, la producción y el mercado ilícito de drogas sintéticas y semisintéticas ha mostrado, desde mediados del siglo pasado, una creciente especialización y expansión, y sus canales de distribución poco a poco se han ido separando del flujo de mercancías “oficial”, es decir, el utilizado por los gobiernos y la industria farmacéutica. En el caso de México, desde el primer tercio del siglo XX, el cultivo de amapola permitió que se comenzara a producir heroína in situ. Más adelante, se sintetizaron otras drogas semisintéticas (como el LSD) y sintéticas o de diseño como el éxtasis, los “ácidos” y en las últimas décadas, las metanfetaminas y el fentanilo.

La diversificación de la demanda de drogas ha exigido que tanto las leyes nacionales como internacionales se vayan adaptando a las nuevas sustancias introducidas al mercado, regulándolas de forma más reactiva que predictiva. Fue así como en la década de 1970 creció en México el interés por regular los precursores químicos, pero estos esfuerzos se consolidaron sólo hasta 1997, cuando se emitió una ley federal específica en la materia.

Mientras que la discusión y el estudio de las sustancias de abuso suele centrarse en la producción, el trasiego, la erradicación, comercialización y el consumo, o en los aspectos que tocan a la seguridad nacional y las relaciones internacionales (principalmente la bilateral con los Estados Unidos, los estudios académicos sobre estupefacientes suelen marginar la discusión sobre los precursores químicos, posiblemente por su naturaleza compleja y muy cercana a la industria farmacéutica. En los últimos años, la literatura académica, principalmente de corte jurídico, criminológico y sociológico, ha comenzado a hacer referencia al tráfico de químicos precursores en el contexto contemporáneo, es decir, al problema que esto supone en el presente.⁸ Sin embargo, poco se sabe del proceso histórico que condujo a México a las circunstancias actuales.

El objetivo de este trabajo es entender el desarrollo histórico de la postura oficial -legal- que asumió México con respecto al trasiego de precursores químicos y químicos esenciales utilizados para producir estupefacientes en su territorio, desde 1926, cuando por primera vez aparecieron las drogas semisintéticas en el Código Sanitario y hasta 1997, cuando se adoptó la ley federal específica en esta materia, que más adelante daría lugar a mecanismos formales para el control de estas sustancias. Más allá del desarrollo de la ley, nos interesa también explorar el contexto histórico cambiante, que fue dando lugar a diferentes disposiciones legales y mecanismos de control. Para documentar lo anterior, se consideraron fuentes oficiales sobre el suministro, demanda y regulación de estas sustancias; se consultaron fuentes hemerográficas, legales y documentales, así como fuentes vivas que ayudaron a situar el contexto histórico en que las drogas sintéticas y semisintéticas se produjeron.

En cuanto al formato utilizado, hemos decidido establecer tres periodos de nomenclatura propia que describen las fases por las que pasó la legislación mexicana en materia de precursores químicos. El primero corre de 1926 a 1969, y lo hemos llamado “fase inicial” pues durante estas décadas, apenas comenzaba a permear el tema de los precursores químicos y las drogas sintéticas y semisintéticas en la vida pública, de manera incipiente en asuntos de seguridad nacional y en mucha menor medida, en las legislaciones nacionales. Al segundo periodo, que va de 1970 a 1987, lo hemos intitulado “fase de aproximación”, puesto que, en ella, México se enfrentó a un creciente trasiego de sustancias precursoras, al surgimiento de nuevas drogas sintéticas y a la consiguiente proliferación de laboratorios clandestinos. En esta fase, se distingue la preocupación por erradicar cultivos de drogas naturales y en general, por satisfacer las demandas de control de los EUA, aunque aún no se consolidaba un régimen punitivo para los precursores químicos y los químicos esenciales.

La siguiente etapa, que hemos nombrado de “respuesta y regularización”, corre desde el año 1988, cuando por primera vez se asumió un marco legal internacional en materia de precursores, y hasta 1997, cuando se promulgó la ley federal correspondiente. En este periodo, tanto a nivel internacional como nacional, se caracterizaron las sustancias que eran susceptibles de ser utilizadas como precursores o como químicos esenciales para la fabricación de drogas de abuso; se abordó directamente el problema del trasiego; se emitieron legislaciones en la materia y comenzó a gestarse una coordinación entre todas las instancias nacionales e internacionales competentes. Los mecanismos de pena y control de esta fase siguen vigentes, y desde entonces, ha habido un creciente interés por generar cooperación entre Estados, aprovechar las ventajas que traen las nuevas tecnologías de la información e involucrar a diversas instancias federales.

A pesar de que el desarrollo de la legislación mexicana en materia de precursores está ligado a procesos internacionales más amplios, y en particular a la prohibición y control de sustancias estupefacientes establecidos desde los EUA, este tema se tocará colateralmente, pues es materia de otros trabajos donde el espacio permita abordar adecuadamente las convergencias y divergencias entre la legislación mexicana y la estadounidense, los planteamientos esgrimidos en los legislativos de cada país, y el papel que México jugó en los foros internacionales. Otro tema que quedará pendiente de análisis, son las consecuencias reales de los múltiples operativos militares y órdenes judiciales que se llevaron a cabo a lo largo de casi un siglo, puesto que esto requeriría de un estudio exhaustivo (caso a caso) y, para no cometer anacronismos, de un análisis comparativo entre los resultados antes y después de que se emitiera cada ley estatal y federal.

Así, a continuación, el lector encontrará un recorrido histórico de larga duración sobre las formas en que la legislación y las autoridades mexicanas se fueron adaptando, o no, a la necesidad de regular el trasiego de precursores químicos y químicos esenciales utilizados en la elaboración de sustancias de abuso. Hacemos énfasis en la presencia de drogas sintéticas y semisintéticas en territorio mexicano, en los diferentes espacios en que éstas se fueron insertando, y en los mecanismos, lícitos e ilícitos, que diversos actores utilizaron para justificar la producción y distribución de estas sustancias.

Fase Inicial, 1926-1969

Desde inicios del siglo XX, el tema de las drogas de abuso en México fue visto como un problema de salud pública, por lo que fue contemplado dentro de los Códigos Sanitarios desde 1926 junto con otros aspectos “de higiene pública”, como la disposición de residuos médicos, de desechos tóxicos y cadáveres, alimentación, detección y profilaxis de enfermedades contagiosas, obras públicas, sanidad en materia de inmigración y similares. El Código Sanitario de los Estados Unidos Mexicanos de 1926 prohibía la producción, consumo y exportación de opio en sus diversas formas y preparados para fumar. Vedaba también la morfina, la heroína y la cocaína, sus sales y derivados; las hojas de coca, la planta de adormidera y la marihuana, así como los preparados conteniendo estas sustancias. A pesar de lo anterior, no prohibía ni regulaba el trasiego de los químicos precursores necesarios para producir algunas de estas drogas.⁹

Hacia la década de 1930, comenzó a hacerse evidente que el mercado de las drogas de abuso, denominadas comúnmente como enervantes o estupefacientes,¹⁰ crecía y se centraba en los estados del norte de la República y en la capital del país. En 1931, por ejemplo, se detuvo a varios miembros de una “mafia china”, que se dedicaban a procesar y traficar opio (sic.) en calles del Centro de la Ciudad de México; a una “maffia de intoxicadores” que operaba desde la colonia Peralvillo y a una “tenebrosa banda de traficantes” que amenazaba a los miembros de la Policía de Mazatlán.¹¹

En respuesta, el Departamento de Salubridad Pública llevó a cabo programas de prevención en medios escritos, estrechó la colaboración con el Servicio Jurídico, y en 1933, fundó el Laboratorio de Farmacodinamia Experimental, con el fin de analizar las nuevas drogas y sus efectos antes de ponerlos a disposición del público.¹² Desde inicios de la década de 1930 algunas disposiciones estatales, como las de Guerrero y Yucatán, habían determinado que era potestad de la entidad federativa controlar, distribuir y otorgar permisos a los médicos cirujanos para prescribir drogas enervantes,¹³ y con ello quedaba implícito (puesto que no se explicitaba), que todas las formas de procesamiento de sustancias psicoactivas estaban también sujetas a lo que cada entidad federativa determinase.

A nivel federal, fue sólo hasta que se promulgó el Código Sanitario de 1934 cuando, por primera vez, se mencionaron lo que ahora en estricto sentido llamaríamos drogas sintéticas. Éstas se identifican como “drogas enervantes” y su uso se reserva para fines “legítimos y medicinales”.¹⁴ Mientras que el nuevo Código reiteraba las prohibiciones mencionadas en el anterior, las sustancias enervantes (también llamadas en aquel entonces “drogas heroicas”) podían comercializarse y consumirse, pero no transitar por territorio mexicano hacia otros países.¹⁵ Asimismo, se estableció que sería potestad de la Federación la “administración” del Código en puertos, islas y poblaciones fronterizas, de tal forma que sería el Departamento de Salubridad Pública quien tendría jurisdicción sobre las aduanas terrestres y marítimas.¹⁶

En este contexto, tres años más tarde, el Departamento de Salubridad Pública organizó un primer Congreso Farmacéutico orientado -entre otras cosas-, al manejo y control de “enervantes”; también creó un Comité Nacional en contra de la Toxicomanía que, junto con la Procuraduría General de la República (PGR), comenzó una campaña contra el abuso de estas sustancias. Puesto que la distribución de enervantes quedaba en manos de las autoridades sanitarias y en última instancia, de los médicos que las prescribían, numerosos doctores estuvieron involucrados en el tráfico ilícito y “mal uso de los recetarios”, y algunos “pacientes” adictos, que tenían derecho a poseer estas sustancias, eran utilizados como distribuidores.¹⁷

Múltiples de estos casos llegaron como Amparos hasta la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN), donde el solicitante aducía tener una adicción o necesidad médica que lo excusaba de ser detenido. Durante toda su Quinta Época, la SCJN resolvió este asunto en diferentes sentidos: a veces solicitando un pase sanitario; en ocasiones resolviendo a favor de la autoridad judicial por las cantidades halladas en posesión del adicto; en otras ocasiones, otorgando el amparo pues el consumidor debería considerarse un enfermo, que no un delincuente, o puesto que, en el Código Penal, en estricto sentido, no existía un castigo por el consumo de estas sustancias.¹⁸ Finalmente, la Sala Penal de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, sentó jurisprudencia en 1947 al decidir que la posesión de enervantes por particulares también debía ser castigada como un delito contra la salud. La resolución consideraba que el adicto, traficante o no, cometía un delito contra su propia salud y debía ser obligado a curarse, pero no en perjuicio de un castigo penal.¹⁹

Una década más tarde, la persecución de delincuentes estuvo a cargo de la Policía Judicial Federal, y de la Policía Sanitaria dependiente de la ahora Secretaría de Salubridad y Asistencia, en un contexto donde, a pesar de que continuaba la aproximación punitiva al cultivo de plantas psicotrópicas y ya se criminalizaba al consumidor, el abuso de drogas creció y se diversificó. En las décadas posteriores a la Segunda Guerra Mundial, se ampliaron las rutas y proveedores y se crearon nuevas drogas sintéticas y semisintéticas. En este contexto, algunos países que antes eran productores y exportadores de drogas naturales (como México, Bolivia y Colombia) comenzaron a incursionar en la fabricación y venta de nuevas sustancias, importando precursores químicos procedentes principalmente de países industrializados.

Hacia finales de la década de 1940, la cantidad, tamaño y alcance de los laboratorios clandestinos en México había crecido significativamente. Entre 1947 y 1952, se desmantelaron grandes instalaciones que procesaban opio, morfina y heroína en la capital del país, varios laboratorios clandestinos en Guadalajara, y otros más en Mazatlán y en Mocorito, Sinaloa. Sin embargo, los esfuerzos policiales y militares, integrados ya en la Policía de Narcóticos- siguieron centrándose en la erradicación de los cultivos de marihuana y amapola, principalmente en las sierras de Sinaloa, Durango, Chihuahua y Sonora.²⁰

En 1952, la Organización Mundial de la Salud (OMS) recomendó la suspensión de la heroína en preparados farmacéuticos y en la ocasión, el Comité de Narcóticos de las Naciones Unidas organizó una junta en Nueva York donde autoridades de la Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE) y la PGR, presentaron un informe que aseguraba que México había estado cumpliendo escrupulosamente con los compromisos adquiridos, que había continuado con la destrucción de los plantíos de adormidera y que ya no era productor de drogas.²¹ Sin embargo, durante esa década, continuaron las clausuras de laboratorios clandestinos, y la legislación permitió que médicos disfrazaran heroína, morfina y cocaína como otro tipo de pastillas y preparados. Los kilos de sustancias hallados en los cateos aumentaron, así como los reportes de laboratorios cada vez más grandes, montos más importantes y bandas mejor organizadas. ²² También, comenzó a hacerse evidente que, durante los cateos, pocas veces se detenía a las cabecillas de las bandas, y la fuerza de la ley se dirigía a los rangos inferiores: vigilantes, laboratoristas y adictos utilizados como “mulas”.²³

Durante la Convención única sobre estupefacientes de 1961, celebrada en Nueva York, los Estados Unidos y los países industrializados de Europa ejercieron gran presión sobre los países productores de plantas psicotrópicas. Aunque su artículo 3º extendía el alcance a otro tipo de sustancias controladas susceptibles de “ser convertidas en una droga”, debido a la abrumadora influencia de los intereses farmacéuticos europeos y norteamericanos a lo largo de las negociaciones, el resultado fue un debilitamiento de la estructura de control y un desplazamiento de la responsabilidad hacia los países productores de drogas naturales.²⁴

A pesar de que la Convención Única entró en vigor en México sólo hasta el 18 de mayo de 1967 y el depósito de los Instrumentos de Ratificación se efectuó hasta 1990,²⁵ los Estados Unidos, en su intento por establecer un régimen de prohibición global y eliminar las drogas naturales en países productores, marcó en gran medida las líneas de acción, prevención y erradicación en México a partir de la década de 1960.²⁶

En paralelo, el consumo de drogas sintéticas seguía creciendo en ambos países. En 1969, la Cámara Nacional de la Industria Farmacéutica advirtió que la “juventud mexicana” estaba consumiendo sedantes, anfetaminas, barbitúricos y otras sustancias estimulantes que se elaboraban en laboratorios clandestinos de los Estados Unidos. Aseguró que las sustancias atravesaban la frontera norte para llegar a farmacias mexicanas donde eran suministrados sin control alguno.²⁷ Ese mismo año, dos meses después de la implementación de la Operación Intersección, durante la asamblea general de la Organización Internacional de Policía Criminal (Interpol), celebrada en la Ciudad de México, se advirtió sobre un “alarmante” aumento en el consumo mundial de drogas. En la misma ocasión, la PGR pidió que se revisaran minuciosamente las leyes y reglamentos en materia de tráfico y consumo de estupefacientes.²⁸

Fase de Aproximación, 1970-1987

Como resultado de las juntas posteriores a la Operación Intercepción, que fue recalibrada en la Operación Cooperación, entre otras muchas medidas, los EUA exigieron que México mejorara el intercambio de información sobre el tráfico, e incrementara el control sobre fabricantes e importadores de elementos químicos esenciales. ²⁹ En 1970, John Cusack, director regional en París de la Oficina de Narcóticos y Sustancias Peligrosas, aseguró que 15% de la heroína consumida en los EUA se producía en México, mientras que un 80% procedía de Francia, sintetizada a partir de la amapola cultivada en Turquía. En esa misma ocasión, Cusack declaró que en la Bahía de San Francisco, California, se comenzaba a producir LSD que después se enviaba a Dinamarca, Holanda y Alemania, y recordó que el presidente Nixon había prometido frente al Congreso Estadounidense, endurecer los controles y erradicar la producción de drogas ilícitas dentro de su país.³⁰

A pesar de las advertencias de Cusack y las declaraciones de Nixon sobre las nuevas tendencias en la producción de drogas, el acuerdo antinarcóticos entre México y Estados Unidos de ese mismo año se centró nuevamente en erradicar el cultivo de marihuana y amapola en territorio mexicano. Así, el vecino país proporcionó a México asistencia técnica y equipo por valor de un millón de dólares, y ambas naciones se comprometieron a intensificar esfuerzos, compartir información y por primera vez, a elaborar un catálogo de la composición química de las “drogas peligrosas” susceptibles de ser fiscalizadas y reguladas.³¹

En enero de 1971 se celebró la Conferencia de Viena, donde países participantes en la Organización de las Naciones Unidas (ONU), firmaron un Convenio sobre Sustancias Psicotrópicas,³² que alertó sobre las nuevas drogas, como los barbitúricos, anfetaminas y el LSD, que se habían venido consumiendo a partir de la Segunda Guerra y que no estaban sujetas a ningún control real, ni internacional, ni nacional. La discusión estuvo dividida en dos grandes posturas: aquélla de los “Estados manufactureros”, que incluía a la mayoría de los países industrializados de Occidente y buscaba controles nacionales, que no supra nacionales; y aquélla de los “Estados orgánicos”, principalmente la URSS y los países de Europa del Este, que buscaba controles más estrictos.³³ Los estados manufactureros argumentaron que la vigilancia de sustancias precursoras sólo implicaría más gastos, centrándose de nuevo en la erradicación del cultivo de drogas naturales en los países de origen. De esta forma y aunque estaba prevista la discusión sobre el control de los precursores químicos, la Convención de 1971 tampoco hizo frente a este problema.³⁴

Ese mismo año, el periodista Jack Anderson señaló que un supuesto informe de la Agencia Central de Inteligencia de los Estados Unidos (CIA)³⁵ acusaba que 20% de la heroína consumida en EUA era producida en México y enviada a San Diego, Los Ángeles, Seattle, Denver, Phoenix, Albuquerque, Austin, y Dallas-Fort Worth. Para 1972, la cantidad había ascendido a 25% del total del consumo estadounidense, según el Departamento de Estado, con base en el “Estudio mundial sobre el opio: 1972”.³⁶ Por su parte, los reportes de las incautaciones de droga en México se hacían más frecuentes, aunque en pocas ocasiones se especificaban las cantidades encontradas y en cambio, se referían a los hallazgos por su valor monetario.

El 22 de febrero de 1970, por ejemplo, en el Cerro del Cuatro en Jalisco, se quemaron 9 toneladas de marihuana y “diversas cantidades de heroína y goma con un valor de 20 millones de pesos”.³⁷ Casi un año más tarde, se incautaron “drogas de diversos tipos” con valor de un millón de pesos,³⁸ y en octubre de 1971, la Policía Federal decomisó y destruyó un lote de “pastillas tóxicas”, destinadas a su venta en los Estados Unidos. Aunque no se especificaba la sustancia o cantidad de pastillas incautadas, se decía que su valor ascendía a los 200 millones de pesos y que, durante las pesquisas, se habían podido ubicar otros lotes de anfetaminas y destruir varias instalaciones donde se producía esta droga.³⁹

Si bien sabemos de la existencia de laboratorios clandestinos desde la década de 1940, y es enteramente posible que hayan existido desde principios de siglo, hacia la década de 1970, las fuentes hemerográficas hacen una creciente referencia a laboratorios y pistas de aterrizaje asociados a campos de cultivo de amapola, de tal forma que la cosecha, extracción de la goma, síntesis de heroína y envío de la droga podían llevarse a cabo en un mismo sitio.⁴⁰ En general, los laboratorios clandestinos situaban al norte de México: la goma de la amapola era trasladada a instalaciones en Sinaloa (en particular Culiacán y Badiraguato) y Chihuahua desde sitios tan distantes como Jalisco, Michoacán y Guerrero.⁴¹ Pocos años más tarde, puede notarse cómo los laboratorios habían proliferado también en los estados productores.⁴²

El General de División Héctor Sánchez Gutiérrez,⁴³ quien ha realizado desde 1964 operaciones de erradicación de amapola y marihuana, coincide en que los primeros cargamentos de adormidera se mandaban en bruto a los Estados Unidos desde los estados del norte de México. Más tarde, Michoacán, Guerrero y Jalisco sirvieron también como productores de goma, que era concentrada y sintetizada principalmente en el municipio de Culiacán. Posteriormente, empezaron a establecerse laboratorios en el Occidente de México (Jalisco, Colima, Michoacán y Guerrero), donde se comenzó a procesar la amapola que allí mismo se cultivaba y cosechaba.

Hacia mediados de la década de 1970 se rompió la “conexión francesa” que se encargaba de traficar la heroína turca a los Estados Unidos a través de los puertos de Marsella, de tal forma que los cárteles mexicanos encontraron una ventana de oportunidad para aumentar sus ventas.⁴⁴ Como en los años anteriores, las declaraciones estadounidenses insistían en que la participación de México en el porcentaje de drogas consumidas en su país era cada vez más relevante. Un informe de 1973, elaborado para el Comité de Asuntos Exteriores del Senado estadounidense, aseguraba que al menos la mitad de la heroína y el 100% de la cocaína consumida en los Estados Unidos provenía de Latinoamérica.⁴⁵ A lo anterior, el Lic. Pedro Ojeda Paullada, Procurador General de la República, respondió que el número de incautaciones de heroína que supuestamente había sido producida en México no era indicativo de la cantidad que se consumía en los Estados Unidos, y menos aún del porcentaje que la heroína mexicana significaba dentro de este consumo.⁴⁶

A pesar de que no existen cifras exactas de la producción de drogas en México, hacia finales de la década de 1970, los volúmenes de las incautaciones que llevaban a cabo el Ejército y la Policía Federal habían transitado de unos cuantos kilos hallados en camionetas o en los vientres de mujeres que simulaban embarazos, a grandes volúmenes de droga, armas, efectivo y químicos precursores. En 1975, por ejemplo, en Nogales, Sonora, se confiscaron dos millones de “pastillas psicotrópicas”, que equivalían a 129 kg de droga;⁴⁷ ese mismo año se confiscaron 134 kilos de heroína en un laboratorio en El Limón de los Ramos, Sinaloa,⁴⁸ y en 1976, fue desmantelada una red de farmacias que vendía “Mandrax”,⁴⁹ un medicamento controlado fabricado por Roussel Laboratories, importado por miles desde los Estados Unidos y distribuido desde varias farmacias en Jalisco hacia el Penal de Oblatos y las barriadas del occidente de Guadalajara.⁵⁰

En 1977, como parte de las acciones ejercidas durante la Operación Cóndor, se desmantelaron 25 laboratorios clandestinos en todo México, se incautaron miles de armas largas y cortas, vehículos terrestres, aviones y barcos.⁵¹ Hacia finales del sexenio de José López Portillo, se habían desmantelado 67 instalaciones y se habían decomisado 43 millones [de unidades] de “depresivos, estimulantes, LSD y peyote”.⁵²

A nivel legislativo, el Código Sanitario de 1973 constituyó un primer intento por regular más de 126 sustancias “estupefacientes”, vegetales y de origen químico. En éste, los químicos precursores aún se consideraban componentes de medicamentos, reiterando la distinción entre estupefacientes y psicotrópicos que se había establecido desde principios de siglo. A su vez, los medicamentos -independientemente de si se trataba de estupefacientes o psicotrópicos- se clasificaban entre aquéllos que requerían receta médica que debía retenerse en la farmacia, los que requerían de receta médica que no debía retenerse en la farmacia, y aquéllos de venta libre.

El resultado de esta ley fue, tal como sucedió con su homónima de 1934, que el cultivo, producción, venta, distribución, trasiego y uso de drogas naturales y semi sintéticas como la adormidera, la marihuana, la coca y sus derivados estaba prohibido; pero no se penaban las mismas actividades cuando se trataba de sustancias que podían ser utilizadas para la elaboración de drogas sintéticas. En el Código de 1973, se mencionan 116 sustancias de origen químico consideradas psicotrópicas y cinco de origen vegetal y sus derivados semisintéticos; sin embargo, sólo se establecen penas por la posesión de los dos últimos rubros por delitos contra la salud. Así, se estimaba que las drogas naturales y semisintéticas eran nocivas y generaban adicción; mientras que las sustancias psicotrópicas y estupefacientes de origen químico (sintético), en su enorme mayoría, eran consideradas como de uso medicinal controlado.⁵³

El Código también disponía de una serie de normas para la exportación, importación, procesamiento y prescripción médica de sustancias psicotrópicas, que se clasificaban en cinco categorías: (1) de escaso o nulo valor terapéutico, susceptibles de uso indebido y que representaban un problema especialmente grave para la salud pública; (2) de algún valor terapéutico, pero que representaban un problema especialmente grave para la salud pública; (3) de amplio valor terapéutico, pero con agravio a la salud pública; (4) de amplios usos terapéuticos y que constituían un problema menor para la salud pública y (5) aquéllas que carecían de valor terapéutico y que se utilizaban corrientemente en la industria. Esta complicada clasificación remataba prohibiendo específicamente la dietil y dimetil triptamina (DMT-DFT, alcaloide alucinógeno hallado en la planta de ayahuasca), el fenilpropano (usado en la síntesis de anfetaminas) y el parahexilo (psicomimético sintético del tetrahidrocannabinol).⁵⁴

Correspondía al Consejo de Salubridad General la facultad de autorizar a médicos cirujanos, dentistas y veterinarios, así como los pasantes de estas carreras, para que recetaran drogas. ⁵⁵ También, el Consejo se reservaba la potestad de prohibir, limitar o permitir alguna sustancia que no estuviese considerada en la Ley, a autorizar a los laboratorios que las utilizaban y a establecer las dosificaciones correspondientes. Sus agentes podían inspeccionar libremente todos los transportes, intervenir en puertos marítimos y aéreos, en las fronteras y en cualquier punto del territorio nacional. Junto con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), se regulaban las importaciones, las cantidades y los receptores. Tres años más tarde, fue necesario emitir un Reglamento sobre estupefacientes y sustancias psicotrópicas, que establecía que la Secretaría de Salubridad y Asistencia debía entregar un permiso especial para el manejo y uso de las sustancias contenidas dentro de las categorías 1 y 2 antes mencionadas, y su manejo se sometía a numerosas disposiciones de control por parte de dicha dependencia.⁵⁶

La subsecuente Ley General de Salud de 1984, que abrogaba los Códigos anteriores, avanzó en la clasificación de las sustancias (respetando las categorías establecidas por el Código de 1973), según su utilidad pública, sus posibles fines científicos y de investigación, y el peligro que representaban para la sociedad. Sin embargo, prohibía exactamente las mismas drogas naturales y semisintéticas que la ley anterior. Como sus predecesoras, no establecía penas para quienes hicieran mal uso de los permisos otorgados para la creación y distribución de sustancias sintéticas, más allá de algunas sanciones administrativas como la clausura de las instalaciones o la suspensión del título profesional.⁵⁷ En otras palabras, sólo se podía procesar penalmente a los productores de drogas sintéticas y poseedores de químicos precursores por delitos contra la salud, en su modalidad de elaboración, comercio, transporte y/o posesión de sustancias y productos análogos a los estupefacientes, siempre que la sustancia estuviese contemplada dentro de las listas prohibitivas de los Códigos Sanitarios o de la Ley General de Salud.

A este respecto, el General Sánchez comentó que el aspecto más importante al momento de efectuar una detención era la flagrancia en la posesión de los enervantes, que normalmente iba acompañada de la posesión de armas de uso exclusivo del Ejército, lo que fundamentaba la puesta a disposición ante el Ministerio Público Federal (M.P.). Aunado a lo anterior, los comandantes de patrulla de los diferentes niveles tenían la facultad legal de actuar como Agente de Policía Judicial Federal Militar Auxiliar. El M.P., que usualmente acompañaba al Ejército durante sus operativos, o bien mandaba a un agente de la Policía Judicial Federal a hacer los patrullajes junto con la tropa, se encargaba de integrar la averiguación previa. Tal como sucedió en otros países de América Latina, el sistema jurídico mexicano no se había visto en la necesidad de tipificar el delito de tráfico de precursores químicos, puesto que estos solían encontrarse acompañados de estupefacientes, por lo que se les imputaba por alguna conducta relacionada con, o paralela a, delitos contra la salud.⁵⁸

De esta forma, aunque en la década de 1980 aún no se consolidaba un régimen punitivo para los precursores químicos y los químicos esenciales, las instancias judiciales mexicanas encontraron una forma de penar su trasiego y posesión, en un contexto donde comenzaron a popularizarse las drogas sintéticas. Algunas fuentes hemerográficas apuntan que era en los Estados Unidos donde se innovaba en la producción de sustancias psicotrópicas, para después “extender la plaga a sus países vecinos”. El argumento era que, al tratarse de drogas sintéticas o de diseño, no requerían de sustancias naturales para ser producidas, por lo que podían ser creadas sin la necesidad de traficar estupefacientes de origen natural desde los países productores.⁵⁹

Hasta hace pocos años, la preocupación principal tanto de los organismos internacionales como de México había sido el control de efedrinas y pseudoefedrinas, necesarias para la fabricación de metanfetaminas, también llamadas cristal, speed, meth o ice. Esta droga inicialmente salió al mercado en 1938 con el nombre comercial de Pervitin, una pastilla para estimular la concentración y bloquear el cansancio. Los ejércitos de Alemania, Estados Unidos y Japón la utilizaron para mantener un alto rendimiento en sus pilotos, marinos e infantes. Puesto que sus efectos son similares a los de la adrenalina producida por el cuerpo humano, provocan un estado de alerta acentuado, aumentan el sentimiento de audacia, y reducen la sensibilidad al dolor, al hambre, la sed y el sueño.⁶⁰ De acuerdo con ^{Snelders y Pieters (2011)}, estas características la hicieron popular no sólo entre los soldados, sino también entre la población alemana. En los siguientes años, el consumo de metanfetaminas se extendió también por los Estados Unidos, y el narcotráfico mexicano se permitió surtir la creciente demanda.⁶¹

Fase de respuesta y regularización, 1988-1997

Alarmados por la popularización de drogas sintéticas, la Convención de las Naciones Unidas contra el tráfico ilegal de estupefacientes y sustancias psicotrópicas de 1988, celebrada en Viena, se enfocó en la cooperación judicial entre países, en armonizar las normativas nacionales y en establecer una exhaustiva lista de procedimientos que debían seguirse para importar y exportar precursores químicos. En su artículo tercero, la convención invita a los estados parte a tipificar como delitos la fabricación, transporte y distribución de los productos químicos allí enumerados, en el entendido de que serían utilizados para la síntesis de drogas ilícitas. También, estableció criterios para distinguir las sustancias que debían ser más estrictamente reguladas, de aquéllas cuyo control podía ser más laxo. De esta forma, cada año se revisan y emiten listas de precursores químicos sujetos a control estricto.⁶²

La Convención de 1988 fue el primer instrumento internacional que logró plasmar las necesidades de fiscalización de precursores químicos y químicos esenciales esbozadas en las convenciones anteriores.⁶³ A la Junta de Control se le asignó la responsabilidad principal de regular el tráfico internacional de precursores y emitir recomendaciones, además de recolectar datos y preparar informes para alertar sobre las nuevas tendencias. Adicionalmente, se le dio una dimensión operacional a sus actividades, que consolidó más de una década después, con dos procedimientos policiales internacionales para detectar envíos ilegales: el Proyecto Prisma (2003), para regular los químicos necesarios en drogas sintéticas y de diseño, y Proyecto Cohesión (2006) para el control de precursores necesarios para producir drogas semisintéticas.

De manera relevante, la Convención de 1988 amplió su campo de acción a actividades ilícitas asociadas como el blanqueo de capitales, y a nivel nacional impuso la necesidad de tipificar penalmente la producción, fabricación, distribución, preparación, oferta, exportación, importación, transporte y tenencia de químicos necesarios para la fabricación de estupefacientes.⁶⁴ A partir de entonces, la Asamblea General, la Comisión de Estupefacientes y del Consejo Económico y Social emitieron numerosas resoluciones desde las Naciones Unidas para regular los precursores.⁶⁵

También, la Organización de los Estados Americanos, en el marco de la Comisión Interamericana para el Control del Abuso de Drogas (CICAD) de 1989, estableció una lista de 25 sustancias utilizadas para la fabricación de enervantes, recomendando a los países miembros que establecieran sanciones penales, civiles y/o administrativas más severas en torno a éstas.⁶⁶ Un año más tarde, durante la Declaración de Ixtapa, la CICAD y la ONU se comprometieron a crear un reglamento “modelo” para ser implantado en cada país y así poder rastrear los activos del narcotráfico y seguir en tiempo real las importaciones de precursores químicos.⁶⁷

Mientras tanto, hacia el segundo lustro de 1980, los hermanos Amezcua, líderes del Cartel de Colima, también conocidos como los “Reyes de las metanfetaminas”, comenzaron a sintetizar esta droga en varios puntos del estado a partir de efedrina y químicos esenciales importados de EUA y Alemania, inicialmente, y después desde Tailandia, India y República Checa.⁶⁸ De acuerdo con Salvador Maldonado, los Amezcua extendieron su esfera de influencia hacia 1990, pues en conjunto con el Cártel del Milenio o de los Valencia, y algunos grupos colombianos que comerciaban cocaína, utilizaron las rutas de Michoacán para controlar el tráfico de drogas en la costa del Pacífico mexicano.⁶⁹ Posteriormente, mediante un trato con el Cártel de los Arellano Félix, pudieron distribuir drogas hacia los Estados Unidos a través de la Garita de San Ysidro en Baja California. Poco tiempo después, al tráfico de metanfetaminas se sumaron los cárteles de Juárez y el de Tijuana, y grupos más pequeños en las zonas fronterizas.⁷⁰

Para mediados de la década de 1990, los decomisos de metanfetaminas, efedrina, pseudoefedrina y otros precursores químicos procedentes de Alemania, Francia, Italia, Gran Bretaña, República Checa, China y Japón, se contaban por toneladas.⁷¹ Era evidente, tanto en México como en los Estados Unidos, que el consumo de drogas sintéticas había aumentado significativamente. A pesar de esto y de que ya existían instrumentos internacionales para la vigilancia de químicos esenciales y precursores, continuó el sistema punitivo de control de la oferta de estupefacientes, reiterando la postura de los EUA que se avocaba más a la coerción en los países productores, que a contener el consumo en su propio territorio, o a controlar la producción y venta de sustancias necesarias para la síntesis de drogas.

En este contexto, surgió una disputa entre el procurador general de la república, Enrique Álvarez del Castillo, con su homólogo estadounidense Richard Thornburgh, donde el primero exigía que se hiciera un nuevo texto de asistencia jurídica entre los dos países, que no sólo criminalizara al cultivo sino que también contemplara el control de precursores, la capacitación de elementos policiacos y la aplicación de medidas de extradición. ⁷² La guerra de números y declaraciones, como había sucedido dos décadas atrás, se extendió durante varios años. Mientras que los Estados Unidos pugnaron por controlar la producción y presionar a México con procesos de certificación;⁷³ México insistió en que se debían vigilar otros aspectos que permitían que el narcotráfico creciera: el consumo, el lavado de dinero y el trasiego de precursores y químicos esenciales, cuyo control y administración había estado a cargo de la Drug Enforcement Agency (DEA) desde 1978.⁷⁴

El 11 de marzo de 1995, el comisionado del Instituto Nacional del Combate a las Drogas, Raúl Campos Rábago, durante el periodo ordinario de sesiones de la CICAD, afirmó que la cooperación internacional para detectar actos de corrupción era la única vía para “consolidar una barrera eficaz contra este problema de carácter internacional”.⁷⁵ Ese mismo año, se crearon por primera vez grupos bilaterales de élite que atendieran el tema del trasiego de precursores, el combate a la corrupción, el desvío de recursos y el lavado de dinero.⁷⁶ Unos meses más tarde, el propio presidente Ernesto Zedillo, en el marco de la IX Reunión Cumbre del Grupo de Río, pidió que los países consumidores asumieran su responsabilidad con respecto al tráfico de drogas, que se controlara la venta de armas, el lavado de dinero y el trasiego de precursores, y remató diciendo que “la responsabilidad compartida no [debía] servir de pretexto para la injerencia de ningún país en los asuntos internos de otras naciones”.⁷⁷

El discurso mexicano continuó recrudeciéndose, y en respuesta a las declaraciones estadounidenses que señalaban a México como el principal productor de las metanfetaminas consumidas en su territorio, el entonces procurador Antonio Lozano Gracia, exigió a los Estados Unidos y a la DEA sustentar sus dichos con “datos duros y pruebas”.⁷⁸ Para entonces, los cárteles mexicanos habían aprovechado la situación geográfica de los puertos marítimos de Manzanillo en Colima y posteriormente de Lázaro Cárdenas en Michoacán, para recibir nuevos precursores químicos, que llegaban principalmente de los países de extremo oriente. De esta forma, se inició la instalación de laboratorios para la producción de drogas sintéticas en todo el Occidente de México.⁷⁹

En paralelo, el Congreso mexicano comenzaba a hacer reformas al Código Penal Federal, donde por primera vez se tipificó la posesión, recepción, tráfico o uso de químicos para producir narcóticos como un delito federal, que se castigaría ya no con sanciones administrativas, sino con quince años de prisión.⁸⁰ Este cambió permitió que, un año después, se emitiera la Ley Federal para el control de precursores químicos, productos químicos esenciales y máquinas para elaborar cápsulas, tabletas y/o comprimidos, que otorgó facultades a la PGR, a la SRE, a la SHCP, a la Secretaría de Economía, de Comunicaciones y Trasportes y a la de Salud, para hacerla efectiva.⁸¹

La nueva Ley reguló, por primera vez y específicamente, el uso, posesión e importación de productos químicos esenciales que son susceptibles a ser utilizados para la síntesis de drogas. Dichas sustancias estaban -y siguen estando- sujetas a que la autoridad en materia de salubridad determinase la importancia, frecuencia y diversidad del posible uso ilícito, los procesos industriales lícitos en los que se puede utilizar, y la gravedad del problema de salud pública que pudiesen ocasionar.⁸² Las penas que aplicaban, como se ha mencionado, eran las establecidas en el Código Penal Federal.

El interés internacional por identificar y regular a los químicos precursores se consolidó un año más tarde, cuando la Convención de las Naciones Unidas contra el tráfico ilícito de estupefacientes y sustancias psicotrópicas de 1998, sentó las bases para que se establecieran mecanismos internacionales de control de estas sustancias. En 1999, con motivo de un juicio de amparo promovido por un particular, la SCJN concluyó que a pesar de que la efedrina no estaba considerada en el artículo 245 de la Ley General de Salud, debido a su catalogación dentro de la Convención de 1961, estaba sujeta a penas y controles, y por tanto procedía el proceso penal en su contra.⁸³ Con esta resolución, se sentó la jurisprudencia que hace efectiva la jerarquía de los compromisos adquiridos por México al signar las convenciones internacionales en materia de narcóticos.

Con un marco jurídico más específico, México logró una mejor coordinación y capacitación entre todas las instancias involucradas a nivel nacional e internacional sólo hasta el año 2013, cuando se activaron los grupos Técnicos de Control de Drogas Sintéticas que incluyeron a funcionarios de Aduanas y el Servicio de Acción Tributaria, del Centro de Información de Drogas del Centro Nacional de Planeación, Análisis e Información para el Combate a la Delincuencia de PGR y Servicios Periciales del mismo organismo, de la Comisión Federal para la Protección Contra Riesgos Sanitarios, la Secretaría de la Defensa Nacional, la Secretaría de Marina, la extinta Policía Federal y la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente. Que se emitiesen leyes nacionales e internacionales más adecuadas no significó que el tráfico ilícito de químicos precursores y esenciales cejara y, por el contrario, se trata de un problema vigente. Las acciones que el Estado mexicano ha tomado a partir de la promulgación de la Ley Federal de 1997, y los subsecuentes esfuerzos efectuados en la materia, serán motivos de una futura investigación.

Conclusión

Desde el punto de vista químico (del potencial desarrollo de nuevas sustancias), resulta virtualmente imposible predecir cuál será la próxima droga de diseño o variación de algún estupefaciente que se ha de producir. De esta forma, las leyes y reglamentos quedan inevitablemente rezagados desde su diseño e implementación en los cuerpos legislativos. Por otro lado, la velocidad con la que ha avanzado la legislación en materia de precursores químicos y químicos esenciales, tanto nacional como internacional, no se compara con la prontitud y eficacia con la que los cárteles mexicanos se han adaptado a las nuevas tendencias de consumo, producción y tráfico de sustancias de abuso.

En México, a lo largo de más de un siglo, los químicos esenciales y precursores utilizados para la síntesis de drogas, ya sean de abuso o medicamentosas, fueron reguladas de manera reactiva, pretendiendo normar su adquisición, uso y comercialización varios años o décadas después de que éstas aparecieran en el mercado, cuando ya se habían convertido en un problema de salud pública y/o de seguridad nacional. A pesar de que los primeros registros de laboratorios clandestinos datan del primer tercio del siglo pasado, los esfuerzos federales y estatales de control, durante muchas décadas, respondieron en gran medida a las exigencias de los Estados Unidos por erradicar los cultivos, y dejaron de lado la posibilidad de penar el trasiego de las sustancias químicas utilizadas para producir, a partir de estupefacientes de origen natural, drogas más fuertes y peligrosas.

A lo largo del siglo XX y nivel internacional, los intereses de los países productores de precursores químicos y de la industria farmacéutica se sobrepusieron a la necesidad de vigilar estas sustancias. De esta forma, la regulación y control de los químicos esenciales y precursores utilizados en la elaboración de drogas sintéticas y semisintéticas, fue un tema mayormente desatendido por la legislación nacional hasta 199697; asunto que no sólo favoreció su comercialización y consumo en y desde México, sino que también orilló, durante décadas, a las fuerzas armadas y las autoridades federales y judiciales, a ocupar las leyes existentes en materia de salud, para intentar controlar el trasiego.