1. Caso Guatemala

En el caso de Guatemala, tras la firma del Acuerdo Global de Derechos Humanos celebrado entre “El Gobierno de la República de Guatemala y la Comandancia de la Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca”, realizada en la ciudad de México el 29 de marzo de 1994 (AGDH,1994). La Asamblea General de la ONU aprobó mediante resolución 48/267 del mismo año el establecimiento de la Misión de Verificación de Derechos Humanos en Guatemala (MINUGUA); cuyo mandato central fue la verificación del «Acuerdo Global» encargado de monitorear la situación de los derechos humanos en el país, así como del cumplimiento de los compromisos contraídos, tales como: el compromiso general de proteger los derechos humanos (art. 1); fortalecimiento a las instituciones de protección de los derechos humanos (art. 2); compromiso en contra de la impunidad (art. 3); compromiso de que no existan fuerzas de seguridad ilegales y aparatos clandestinos (art. 4); regulación de la portación de armas (art. 5). Brindar garantías y salvaguardas a las personas y organizaciones que trabajan por la protección de los derechos humanos (art. 6) (R/AG 48/928 ONU, 1999).

Este acuerdo de derechos humanos fue parte de los doce «Acuerdos de Paz» que firmaron las partes en conflicto y cuyo objetivo era lograr la finalización del enfrentamiento armado interno. Cabe destacar que en el Acuerdo Global sobre Derechos Humanos se aprobó que la verificación internacional estuviera a cargo de la ONU, al señalar: «[…] las partes acuerdan solicitar al secretario general de la Organización de las ^{Naciones Unidas} la organización de una misión de verificación de derechos humanos y del cumplimiento de los compromisos del acuerdo. Además, se estableció que la misión será un componente esencial de la verificación global del acuerdo de paz firme y duradera que las partes se comprometerán a firmar en el plazo más breve posible en el transcurso del presente año» (R/AG 48/928 ONU, 1999).

Dentro de los antecedentes previo a la presencia de la misión de la ONU el Estado guatemalteco enfrentó un conflicto armado interno que tuvo una duración de más de tres décadas entre el Gobierno y la Unidad Revolucionaria Nacional de Guatemala (URNG) desde la década de los años sesenta. Es bajo este contexto que se dio una violencia política generalizada donde las instituciones del Estado vinculada a la administración de justicia y la seguridad pública fueron totalmente ineficaces en su rol garantizador de los derechos humanos guatemaltecos por lo que prevaleció una total impunidad al no castigar a los responsables por las violaciones a los derechos humanos.

Durante el período de la violencia armada, el ejército pasó a desempeñar funciones desproporcionadas interviniendo en la vida social, económica y política en el país; perpetrando una serie de abusos y violaciones contra los derechos humanos, siendo las víctimas predominantemente, la población indígena. Al respecto, el Informe final de 1999 de la Comisión de Esclarecimiento Histórico de Guatemala señaló:

«como responsable al Ejército en un 93% de violaciones de los derechos humanos cometidas contra la población Maya del total de violaciones ocurridas durante el conflicto armado» (CEH, 48/928 ONU, 1999, p.83).

Según el informe de la misión de la ONU, el surgimiento de la MINUGUA fue particular en varios sentidos: En primer lugar, se trató de un proceso de paz complejo el cual buscaba no sólo enfocarse en los síntomas del enfrentamiento armado sino en sus causas estructurales. En este sentido, no era una operación tradicional de mantenimiento de la paz, sino que se buscaba lograr la construcción de una paz duradera. A diferencia de experiencias anteriores de otras misiones de paz que eran autorizadas por el Consejo de Seguridad, la MINUGUA fue establecida por la Asamblea General, por lo que no dependía directamente del Departamento de Mantenimiento de Paz sino del Departamento de Asuntos Políticos de la Secretaría General de la ONU. Por ello los informes eran dirigidos a la Asamblea General y no al Consejo de Seguridad. En segundo lugar, la MINUGUA empezó su labor de verificación en el terreno antes de la firma de la paz. El objetivo era avanzar en el proceso de negociación y cumplir con los compromisos asumidos en derechos humanos con presencia de la misión de la ONU en el terreno. Por tanto, durante los dos primeros años (1994-1996) el mandato se limitó a la verificación de los derechos humanos, según lo dispuesto en el Acuerdo Global de Derechos Humanos. Luego el mandato jurídico se amplió con la firma de los acuerdos de paz. Por último, un factor de enorme trascendencia que debió afrontar la misión en Guatemala fue la pluriculturalidad y multietnicidad de la sociedad guatemalteca. (R/AG/59/746, 2005)

Al respecto, MINUGUA señaló en su primer informe sobre la situación de los derechos humanos que: «La pobreza es particularmente extrema en las comunidades indígenas, que representan aproximadamente 60% de la población guatemalteca y que, en general, permanecen al margen de la vida política, social y económica del país. Esta marginación que es de larga data ha hecho que la población indígena sea el sector más vulnerable de la sociedad guatemalteca y la víctima principal de las violaciones de los derechos humanos» (MINUGUA p.6,1995).

Con la firma del Acuerdo Global sobre Derechos Humanos se estableció el mandato y las funciones de verificación de la MINUGUA, el cual consistió en realizar investigaciones sobre el terreno, recibir, calificar e investigar denuncias de presuntas violaciones perpetradas. Además, de garantizar que las instituciones nacionales realicen investigaciones jurídicas con total independencia, eficiencia y de conformidad con el derecho nacional e internacional de derechos humanos; y se publique mediante informes las violaciones comprobadas. Con relación a los demás compromisos, la misión debía verificar su cumplimiento y realizar recomendaciones sobre las medidas necesarias para promover el respeto de los derechos humanos y el pleno cumplimiento del acuerdo. Dentro de la temporalidad la verificación de la misión debía referirse a partir de los hechos y situaciones posteriores a su instalación (MINUGUA,1995).

La misión publicó catorce informes entre (1994-2004), de los cuales verificaron múltiples casos paradigmáticos de violaciones de los derechos humanos. Estos casos fueron verificados en diferentes periodos del mandato por parte de los equipos de derechos humanos, en base a la investigación de denuncias individuales realizadas a través de la red de oficinas instaladas de la misión a nivel nacional. A continuación, un muestreo aleatorio de denuncias de derechos humanos.

En los distintos informes se destaca que los tipos de derechos afectados por parte del Estado correspondieron violaciones de derechos humanos desde el derecho a la vida; bajo la modalidad de ejecuciones extrajudiciales o muertes en violación de garantías jurídicas y un gran número de personas amenazadas de muerte. La mayoría de los casos de muertes no fueron debidamente investigadas por las autoridades competentes, lo que aumentó los niveles de impunidad. Respecto al derecho a la integridad y seguridad personal, se comprobó un patrón sistemático de casos de tortura o tratos crueles, inhumanos o degradantes, con responsabilidad de funcionarios del Estado, por no haber realizado una investigación pronta y exhaustiva. Con relación a la libertad individual, la misión pudo constatar casos de detención arbitraria o ilegal, los cuales no fueron investigados en profundidad ni se aplicaron medidas correctivas.

Otros casos verificados por la misión se refieren al debido proceso legal, en donde las autoridades competentes incumplieron con el deber del Estado de investigar y sancionar a los responsables de las violaciones de los derechos humanos. La misión constató la ineficacia total del Sistema de Justicia al no atender ni resolver la mayoría de los casos denunciados trayendo como resultado una denegación de justicia. Por parte de la URNG, la misión constató la violación de la libertad de circulación al bloquear carreteras y caminos y detener a personas por varias horas. Frente a estas acciones ilegales, se puso en riesgo la seguridad de los civiles ajenas al enfrentamiento.

Otro aspecto que debió ser enfatizado como uno de los principales ataques al goce de los derechos humanos en Guatemala fue la violencia criminal: tanto las autoridades, (la policía, jueces y fiscales), fueron incapaces de combatirla, provocando linchamientos o acciones de «limpieza social». Finalmente, se pudo comprobar que ambas partes del conflicto cometieron abusos sistemáticos de violaciones de derechos humanos.

Además, cabe señalar que con la instalación de la misión y el inicio de las labores de verificación las denuncias fueron disminuyendo contra los agentes del Estado durante la etapa final del conflicto hasta la firma de los acuerdos de paz. En el informe final de la misión se señaló que desde «La instalación de la misión y el inicio de su labor de verificación tuvieron un efecto disuasivo en el comportamiento de los agentes del Estado» (^{MINUGUA, 2005}).

Con la firma de los acuerdos de paz la misión en esta segunda etapa pasó a denominarse «Misión de Verificación de las ^{Naciones Unidas} en Guatemala», cuyo mandato jurídico correspondió la verificación de los Acuerdos de Paz Firme y Duradera, suscrita el 29 de diciembre de 1996. A partir de ahí, la misión extendió su mandato de verificación y acompañamiento de cuatro componentes sustantivos de los acuerdos de paz: 1. Derechos humanos; 2. Derechos indígenas; 3. Desmilitarización y fortalecimiento del poder civil; y 4. Aspectos socioeconómicos y situación agraria. Para el cumplimiento del nuevo mandato, la misión replanteó su esquema de labor de verificación sobre el terreno tanto en lo sustantivo y operativo, contando para tal efecto con especialistas en asuntos indígenas, política macroeconómica y fiscal, derecho laboral, derecho a la tierra y política agraria, reforma del ejército y la seguridad pública y asuntos de género que permitieron verificar los progresos de los distintos componentes contenidos en los acuerdos de paz. Asimismo, en el mandato se contempló que se realizaría la verificación del cese al fuego, el desarme, la desmovilización y la reintegración de los combatientes de la URNG y de las unidades militares desmovilizadas. En esta labor, intervinieron observadores militares de la ONU autorizados por el Consejo de Seguridad para dar apoyo a la misión finalizando esta actividad en 1997 (R/CS 1094/97, ONU).

Los mayores obstáculos que enfrentó la MINUGUA en el terreno fueron la resistencia de las élites con poder económico y político a los cambios, que veían la presencia de la misión como una amenaza a sus intereses; la desconfianza de la población, que era comprensible porque se provenía de una larga lucha armada y el temor de la violencia vivida aún subsistía; la falta de instituciones estatales sólidas y con formación deficiente del personal; y la identidad y multilingüismo de las poblaciones indígenas. Si bien es cierto que se contó con un respaldo social a favor de la misión, pero en determinadas coyunturas políticas se enfrentó duras críticas en el trabajo de la misión. Tal como se señaló líneas arriba, grupos conservadores se oponían a la presencia de MINUGUA; la consideraban lesiva para sus intereses.

Por otro lado, según el informe final publicado de (^{MINUGUA, 2005}) señaló: «Una de las críticas más duras que enfrentó la misión se produjo cuando se opuso al restablecimiento de la pena de muerte en Guatemala debido al aumento de los delitos violentos tras terminar el conflicto armado». Otro momento crítico que enfrentó la misión fue el asesinato del obispo católico Juan Gerardi en 1996, pocos días después que se publicará los informes sobre las atrocidades cometidas durante la guerra civil. Después del informe, los temores aumentaron por la represión vivida del pasado. El caso Gerardi, fue uno de los casos más complejos de derechos humanos que MINUGUA debió verificar en la etapa del posconflicto. Otro momento difícil ocurrió cuando se celebró el referéndum en 1999 con la finalidad de aprobar diversos aspectos centrales de los acuerdos de paz en la constitución política y donde la oposición estuvo en contra de los acuerdos realizando una campaña pública promoviendo el voto por el no a los acuerdos de paz. Este retroceso político llevo a MINUGUA a reconsiderar nuevas estrategias para impulsar la implementación de los acuerdos de paz en adelante. Finalmente, durante las elecciones presidenciales del 2003 en plena campaña se acrecentó la tensión política entre los partidos debatiendo no solo planes de gobierno sino generando tensiones con la presencia y la continuidad de la misión en el país. Así como la violencia desencadenada durante la campaña y las denuncias de fraude promovidas por la candidatura del expresidente militar Efraín Ríos Montt.

2. Caso Haití

En el caso de Haití la presencia de la ONU no contribuyó a la pacificación. A pesar de los esfuerzos diplomáticos y políticos con presencia de distintas misiones de mantenimiento de la paz en el terreno, hubo obstáculos que impidieron llegar a un acuerdo político entre las partes en conflicto. Asimismo, cabe señalar que, a diferencia de Guatemala (donde hubo un enfrentamiento armado), Haití no tuvo guerra o conflicto armado, sino polarización de élites, violencia social, lucha por el poder político y crisis constitucional que se vio alterado por los Golpes de Estado en sucesivas etapas. Por lo tanto, la naturaleza del conflicto respondió más a una lucha de intereses políticos.

Haití es uno de los países más convulsionados políticamente del continente americano, por lo cual ha sido catalogado como un «Estado fallido» al no haber podido lograr una estabilidad política, social y económica. Al respecto, el país ha estado sumergido en períodos de violencia que han venido afectando a sucesivos gobiernos democráticos de la nación caribeña, luego de las dos décadas de dictaduras que padeció con la familia Duvalier (1986). Pese a los esfuerzos democráticos por establecer una convivencia política entre diferentes actores sociales, no se logró superar las sucesivas crisis políticas y sociales; y más aún agravadas por la falta de seguridad, que ha conllevado al deterioro del funcionamiento del sistema político hasta el presente (Caballero, 2017).

De esta manera durante toda la década de los años noventa la ONU ha venido desplegando diferentes misiones de paz para apoyar a Haití con el propósito de devolverle la estabilidad política y fortalecer institucionalmente al Estado caribeño. Sin embargo, pese a los esfuerzos de las ^{Naciones Unidas} no se ha logrado logró alcanzar los resultados esperados, al contrario, la organización -con presencia de diferentes misiones en terreno-ha sido fuertemente criticada por la labor desempeñada del personal y por los pobres resultados políticos obtenidos en función a los sucesivos mandatos establecidos.

A continuación, destacamos como antecedente de la Misión de Estabilización de las ^{Naciones Unidas} en Haití (MINUSTAH), las diferentes misiones que ^{Naciones Unidas} fue desplegando en diferentes períodos con el fin de estabilizar la crisis política, económica, social y humanitaria que enfrentaron los sucesivos gobiernos y del cual la comunidad internacional estuvo abocada a intervenir buscando la estabilidad en la región sin buenos resultados.

La Misión de las Naciones Unidas para la Estabilización en Haití conocida como MINUSTAH, fue la sucesora de la Fuerza Multinacional Provisional (FMP), siendo la última de las misiones de paz más significativa en Haití. Dado que a principios de febrero de 2004 surgió el conflicto armado en la ciudad de Gonaives, el cual se extendió y permitió que los insurrectos controlaran gran parte del territorio, esta situación planteaba una amenaza para la paz y la seguridad internacionales (Boada,2008).

La MINUSTAH se estableció el 30 de abril de 2004, por el Consejo de Seguridad, en respuesta a las propuestas planteadas por el secretario general, siendo aprobada por la resolución 1542, estableciéndose la «Misión de Estabilización de las Naciones Unidas en Haití» (RCS, 1542/2004, ONU).

A diferencia de las anteriores intervenciones que eran más limitadas y estaban dirigidas a fortalecer la Policía Nacional de Haití y monitorear la situación de los derechos humanos, la MINUSTAH tuvo un mandato más extenso, compuesto por un amplio componente militar, uno policial y otro civil; por lo que la comunidad internacional se comprometió a mantener su presencia. La existencia de seis misiones anteriores se debió al hecho de que la comunidad internacional no había permanecido en el país el tiempo suficiente para resolver problemas profundamente arraigados (^{Fisher, 2015}).

Mendelson (2007) señala que, la MINUSTAH, fue establecida con el mandato de mantener el orden, y brindar paz y seguridad al país. Con la característica de ser una «misión integrada», el cual significó que su mandato se centró más en la generación de un desarrollo institucional que en la seguridad; su principal objetivo fue el sostenimiento de un orden que sentará las bases para el comienzo de la creación de un Estado fuerte institucionalmente.

Al haberse aprobado la resolución 1542 del Consejo de Seguridad, la MINUSTAH se constituyó en el terreno con el fin de brindar apoyo al Gobierno de transición para establecer un entorno seguro y estable. Para ello la misión brindó apoyo en varios aspectos desde la reforma de la Policía Nacional de Haití; prestar asistencia mediante programas integrales y a largo plazo de desarme, desmovilización y reinserción; prestar asistencia en el restablecimiento y mantenimiento del estado de derecho, la seguridad pública y el orden público; proteger al personal, los servicios, las instalaciones y el equipo de las Naciones Unidas y proteger a los civiles que se encuentren en riesgo inminente de violencia física; apoyar el proceso político y constitucional; ayudar en la tarea de organizar, supervisar, y llevar a cabo elecciones municipales, parlamentarias y presidenciales libres y limpias; apoyar los esfuerzos del Gobierno de Transición y las instituciones y organizaciones para promover y proteger los derechos humanos; y monitorear la situación de los derechos humanos en el país (RCS, 1542/2004, ONU).

Para el cumplimiento de la parte operativa del mandato de la MINUSTAH, el grupo integrado por militares denominado Conferencia de las Fuerzas Armadas Centroamericanas señaló que: «Para efectos de la labor a desarrollar se aprobó que estaba autorizada la misión a incorporar hasta 6.700 efectivos militares, 1.622 policías civiles, cerca de 550 funcionarios civiles internacionales, 150 voluntarios de las Naciones Unidas y 1.000 miembros del personal civil local». (CFAC,2015).

As mismo, el mandato de la MINUSTAH fue surtiendo cambios por parte del Consejo de Seguridad debido a que era necesario adaptarla a las circunstancias cambiantes y a las nuevas necesidades impuestas por la situación política, de seguridad y socioeconómica del país. Tras los grandes procesos llevados a cabo, Haití empezaba a dar muestra de avances en su reconstrucción como erradicar la violencia, la seguridad pública estaba casi restablecida, por parte de los medios de comunicación ya existía libertad de expresión y la economía crecía paulatinamente a pesar de la crisis económica mundial. Todo ello como resultado del esfuerzo y labor conjunta de las autoridades haitianas, las Naciones Unidas y la comunidad internacional (ONU, 2012).

El 13 de octubre de 2009, mediante Resolución 1892 del Consejo de Seguridad prorrogó el mandato de la misión por un año más y delegó, nuevas tareas a la MINUSTAH, para apoyar el proceso político del país y promover un diálogo político con todos los sectores. Así mismo se encomendó prestar apoyo en la asistencia logística y de seguridad para la celebración de las elecciones previstas para el 2010 (R/CS, 1892/2009, ONU).

En el 2010 un terremoto de magnitud 7,0 golpeó al país, causando la muerte de unas 316.000 personas, una cifra que nunca se había visto en el mundo por este tipo de desastres naturales. Además de la tragedia por la pérdida de vidas, el terremoto destruyó la capital, Puerto Príncipe, devastó la infraestructura y generó una grave crisis económica que se tradujo en más pobreza e inseguridad (^BBC,2017).

El desastre significó una caída para la economía y las infraestructuras generando un retroceso para el país y conduciéndolo a un clima de incertidumbre política, interrumpiendo un período cercano de las elecciones previstas para febrero del 2010. Debido a las consecuencias generadas por el desastre, las Naciones Unidas a través de su Resolución 1908 señaló que se vio en la necesidad de aumentar la cantidad de efectivos y de cooperación de la MINUSTAH con el fin de dar apoyo para la recuperación, reconstrucción y estabilidad del país. La misión redobló esfuerzos de operaciones de emergencia, emprendieron búsqueda de víctimas, establecieron hospitales de campaña y brindaron apoyo inmediato a las actividades de asistencia y de restablecimiento de la infraestructura básica. De este modo la misión continuó respondiendo en la ayuda de las necesidades luego del terremoto, de conformidad con su mandato y con las prioridades de socorro, seguridad y restauración del Estado (R/CS 1908/2010, ONU).

En el informe del secretario general que presentó ante el Consejo de Seguridad en abril de 2010, sobre la situación en Haití, formuló recomendaciones sobre el futuro de la MINUSTAH. Sobre esta base, el Consejo de Seguridad, en su resolución 1927 del 4 de junio de 2010 autorizó el despliegue temporal de 680 policías adicionales a la MINUSTAH para fortalecer la capacidad de la Policía Nacional de Haití. Sabiendo que la mayor responsabilidad de la estabilización y el desarrollo corresponden al Gobierno y al pueblo de Haití, el Consejo de Seguridad también reconoció la necesidad de que la MINUSTAH cooperara con el Gobierno de Haití, por tal razón se pidió que continuara colaborando con la Oficina de Coordinación de Asuntos Humanitarios y conjuntamente con todas las agencias de Naciones Unidas del país para apoyar en la labor humanitaria y en las tareas de reconstrucción (R/ CS 1927/2010, ONU).

De esta manera, frente a las diversas misiones establecidas en Haití y en aras de buscar la paz, la estabilidad, la seguridad, la democracia y el respeto de los derechos humanos, las misiones no contribuyeron de manera efectiva en la implementación de los mandatos jurídicos en el terreno. Por el contrario, las sucesivas misiones que precedieron a la MINUSTAH fueron respondiendo más en función de crisis políticas coyunturales en la que se limitaban estrictamente en el cumplimiento mínimo de los mandatos, anteponiéndose a una propuesta política real que contribuyera a resolver los problemas políticos estructurales que permitiera salir de la crisis del país.

En ese sentido la participación de las diferentes misiones de estabilidad, y bajo el común de los ejes de los mandatos respectivo estuvo más orientada en apoyar a los gobiernos en la profesionalización de la Policía Nacional de Haití con la finalidad de garantizar la seguridad ciudadana y el orden público. Sin embargo, en el terreno no rindieron los frutos debido a la falta de voluntad política real de las autoridades al no querer contar con una policía eficiente y que garantizara la seguridad de los ciudadanos en el país.

Por otro lado, pese a los esfuerzos de reformar a la policía local muchos agentes por su accionar eran denunciados por abusos, asesinatos y actos de corrupción, así como en el plano logístico existían limitaciones para el buen desempeño de sus funciones en las diferentes dependencias policiales asignadas en el interior del país. Asimismo, se ha podido notar que en las diferentes resoluciones aprobadas por el Consejo de Seguridad las misiones de paz eran de corta duración en el país y no permitían establecer una paz duradera y sostenible que impulsara a lograr una consolidación en la institucionalidad democrática del sistema político haitiano.

Un claro ejemplo de misiones cortas se dio con la UNTMIH, la cual no duraría más de cuatro meses y fue suplida en diciembre de 1997 por una nueva misión preferentemente policial -la MIPONUH (Misión de Policía Civil de las Naciones Unidas en Haití)- que daba prioridad absoluta al componente de la seguridad interna que era ya central en sus predecesoras (Mendoza, 2015).

En cuanto a la labor de la MINUSTAH se señaló que con la presencia de la séptima misión de las Naciones Unidas en Haití se intentó corregir algunas de las limitaciones de sus antecesoras, empero no estuvo exenta de contradicciones. En gran medida, esas contradicciones evidenciaron un marco ambiguo de actuación en el que recaen muchos de los esfuerzos de la organización en la promoción de una paz durable. Dos características de la MINUSTAH llaman a la reflexión: por un lado, el hecho de ser todavía y fundamentalmente una misión militar; por otro, el hecho de invertir sus esfuerzos de construcción del Estado y de la democracia a partir de un marco institucional frágil y de los actores políticos que a este tienen acceso (Mendoza, 2015).

Si bien es cierto que las Misiones de Estabilización en Haití fueron creadas para el desarrollo y apoyo del Estado, los objetivos propuestos no pudieron llegar a concretar una estabilidad política, ya que son estas mismas misiones las que han categorizado a Haití como un «Estado Fallido». Por lo anterior es que se debe tener en cuenta que no es un Estado unitario ni consolidado, a diferencia de otros Estados. Haití sigue siendo un Estado fragmentado cuyo proceso de conformación aún está en su período de madurez. Desde la salida francesa de Haití, la deuda inaudita que tuvo que pagar por su independencia, el empobrecimiento y el vacío en la transición de poder no ha permitido la consolidación de verdaderas instituciones, ya que los modelos implementados conservaron las características negativas de las estructuras colonialistas, de la época que aún tienen repercusiones en la actualidad.