I. Introducción

Las políticas públicas se orientan hacia la resolución de problemáticas específicas, para ello, se precisa la participación de todos los actores involucrados, -instituciones gubernamentales, sociedad civil organizada, operadores jurídicos-, que puedan proponer soluciones para su viabilidad. Para llevar a cabo esa tarea, las políticas deben diseñarse y aplicarse con enfoque de derechos humanos, con mayor razón ante la probabilidad de alguna crisis. Si bien es cierto que, la política pública tiene como propósito fundamental, el trazo de proyectos que pretenden mejorar una situación específica, también lo es, que se deben tomar en cuenta la protección de los derechos de las personas que van a trabajar en dichas empresas, máxime cuando se corre el riesgo de suspensión de actividades.

El estudio de la política cultural tiene diversas perspectivas de estudio: la histórica, la de legitimidad o de orientación simbólica del desarrollo social y la institucional que considera a las políticas culturales como políticas públicas (^{Nivón Bolán, 2006}). Esta última perspectiva es la que se tomará como eje de análisis para el desarrollo del ejercicio. La política cultural como política pública surge de la autoridad legítimamente facultada para la toma de decisiones, apegada a la normatividad nacional e internacional cuyas acciones tienen carácter vinculante para los diversos actores sociales que participan en su diseño, implementación y vigilancia que directa o indirectamente afectan su actividad.

En este sentido, la política cultural con enfoque de política pública comprende un conjunto de decisiones consensuadas y fundamentadas en la normatividad aplicable que responde a exigencias sociales. Cualquier medida sobre política cultural asumida unilateralmente, carece de legitimidad y puede vulnerar derechos humanos. En este orden de ideas, una política cultural está inmersa también en otras políticas, tales como: las fiscales, presupuestales o laborales cuyos efectos pueden tener fuerte impacto en la economía, empleo, seguridad social y salud de las personas trabajadoras de la cultura.

De esta manera, la eficiencia y legitimidad de la política depende de la voluntad, capacidad y coordinación de los decisores de todos los órdenes de gobierno para garantizar el cumplimiento de los derechos humanos de las personas que se dedican a la actividad cultural, particularmente los grupos de atención prioritaria.

En este contexto, se proponen tres objetivos para el desarrollo de este trabajo:

La metodología empleada en la primera parte es teórica-descriptiva en la que se integran los conceptos de cultura y su interconexión con el marco conceptual de las políticas públicas y; en la segunda, la analítica-jurídica respecto al estudio de las fuentes jurídicas que regulan el sector de la cultura en México, así como, de algunos instrumentos jurídicos internacionales de protección, promoción y respeto de los derechos humanos.

II. El concepto de cultura en el ámbito de los derechos humanos

La problemática para definir a la cultura reside en integrar todos los factores susceptibles de protección y respeto. En este sentido, la comunidad internacional ha mostrado preocupación por construir un concepto que clarifique fehacientemente las obligaciones de los Estados para proteger, respetar y promover los derechos que engloba la cultura.

Derivado de lo anterior, en foros de discusión y conferencias internacionales se han redactado documentos con el propósito de establecer estándares para ser aplicados en la legislación, la planeación de políticas públicas y la resolución de casos. La puesta en marcha de dichos criterios, descansa en la voluntad política y el compromiso que tengan los Estados para su adopción y fortalecimiento.

Para efectos de presentar un esquema que muestre la evolución que ha tenido el concepto de cultura en los últimos años dentro del marco jurídico internacional, se parte de la Conferencia Mundial sobre las Políticas Culturales por la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) en la que se aprobó la ^{Declaración de México sobre las Políticas Culturales (1982)} definiendo a la cultura:

“Conjunto de los rasgos distintivos, espirituales y materiales, intelectuales y afectivos que caracterizan a una sociedad o un grupo social. Ella engloba, además de las artes y las letras, los modos de vida, los derechos fundamentales al ser humano, los sistemas de valores, las tradiciones y las creencias y que la cultura da al hombre la capacidad de reflexionar sobre sí mismo. Es ella la que hace de nosotros seres específicamente humanos, racionales, críticos y éticamente comprometidos. A través de ella, discernimos los valores y efectuamos opciones. A través de ella, el hombre se expresa, toma conciencia de sí mismo, se reconoce como un proyecto inacabado, pone en cuestión sus propias realizaciones, busca incansablemente nuevas significaciones, y crea obras que lo trascienden"¹.

Paulatinamente, en foros internacionales se fue ampliando el concepto de cultura, en el sentido de enfatizar el diálogo y el dinamismo como parte de la pluralidad de las manifestaciones y expresiones del individuo y su vínculo con la comunidad. Entonces, se agregó en el marco normativo de derechos humanos, el concepto de diversidad cultural, como parte de la necesidad de consolidar la paz y el respeto de todas las culturas. En este tenor, la ^{Declaración Universal sobre la Diversidad Cultural (2001)} señala en su artículo 1°, la importancia de su reconocimiento y consolidación no sólo en la actualidad sino como garantía para las generaciones presentes y futuras:

“La cultura adquiere formas diversas a través del tiempo y del espacio. Esta diversidad se manifiesta en la originalidad y la pluralidad de las identidades que caracterizan a los grupos y las sociedades que componen la humanidad. Fuente de intercambios, de innovación y de creatividad, la diversidad cultural es tan necesaria para el género humano como la diversidad biológica para los organismos vivos. En este sentido, constituye el patrimonio común de la humanidad y debe ser reconocida y consolidada en beneficio de las generaciones presentes y futuras"².

La protección de la diversidad cultural es especialmente relevante cuando concierne a los pueblos indígenas y México es un país con gran riqueza en diversidad cultural, por lo que conviene recordar también al Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) sobre Pueblos Indígenas y Tribales en el que se afirma: “… todos los pueblos contribuyen a la diversidad y riqueza de las civilizaciones y culturas, que constituyen el patrimonio común de la humanidad”³.

En este orden de ideas, se cuenta con lo previsto en el primer párrafo del artículo 15 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas: “Los pueblos indígenas tienen derecho a que la dignidad y diversidad de sus culturas, tradiciones, historias y aspiraciones queden debidamente reflejadas en la educación y la información pública"⁴. Asimismo, dicho instrumento prevé el disfrute de todos los derechos, el artículo 1° sostiene: “Los indígenas tienen derecho, como pueblos o como individuos, al disfrute pleno de todos los derechos humanos y las libertades fundamentales reconocidos en la Carta de las Naciones Unidas, la Declaración Universal de Derechos Humanos y las normas internacionales de derechos humanos”⁵.

Y en el mismo sentido, el artículo 3° del ^{Convenio 169 de la OIT} señala: “Los pueblos indígenas y tribales deberán gozar plenamente de los derechos humanos y libertades fundamentales, sin obstáculos ni discriminación…”⁶.

Como parte de la cooperación multidisciplinaria para el reconocimiento de todos los aspectos que circunscriben la cultura, no como unívoco, sino como, diversidad cultural, en un abanico de posibilidades, se destaca la suma de esfuerzos para integrar cosmovisiones incorporando a ello, la concepción de la cultura como un bien susceptible de protección, el patrimonio cultural.

En este orden de ideas, el patrimonio debe constituirse como un bien protegido, en virtud de que, en él se concentran todos los valores de la cultura, la Convención sobre la Protección del Patrimonio Mundial, Cultural y Natural (1972) lo considera como: “… -Los monumentos: obras arquitectónicas, de escultura o de pintura monumentales, elementos o estructuras de carácter arqueológico, inscripciones, cavernas y grupos de elementos, que tengan un valor universal excepcional desde el punto de vista de la historia, del arte o de la ciencia.

Los conjuntos: grupos de construcciones, aisladas o reunidas, cuya arquitectura, unidad e integración en el paisaje les dé un valor universal excepcional desde el punto de vista de la historia, del arte o de la ciencia.

Los lugares: obras del hombre u obras conjuntas del hombre y la naturaleza, así como las zonas, incluidos los lugares arqueológicos que tengan un valor universal excepcional desde el punto de vista histórico, estético, etnológico o antropológico” ⁷.

El patrimonio cultural de un pueblo comprende las obras de sus artistas, arquitectos, músicos, escritores y sabios, así como las creaciones anónimas, surgidas del alma popular, y el conjunto de valores que dan un sentido a la vida. Es decir, las obras materiales y no materiales que expresan la creatividad de ese pueblo: la lengua, los ritos, las creencias, los lugares y monumentos históricos, la literatura, las obras de arte y los archivos y bibliotecas.

De esta manera, se aprecia que, el patrimonio cultural ha sido, en la escala internacional, objeto de defensa y salvaguarda y desde un enfoque de derechos humanos se considera en una doble vertiente: como derecho de prestación de bienes y servicios culturales para la colectividad y como respeto a la libertad.

La ^{Convención para la salvaguarda del patrimonio cultural inmaterial (2003)} además de definir al patrimonio cultural, establece su vínculo con los derechos humanos. En este tenor el numeral 1 del artículo 2° señala:

“… los usos, representaciones, expresiones, conocimientos y técnicas -junto con los instrumentos, objetos, artefactos y espacios culturales que les son inherentesque las comunidades, los grupos y en algunos casos los individuos reconozcan como parte integrante de su patrimonio cultural. Este patrimonio cultural inmaterial, que se transmite de generación en generación, es recreado constantemente por las comunidades y grupos en función de su entorno, su interacción con la naturaleza y su historia, infundiéndoles un sentimiento de identidad y continuidad y contribuyendo así a promover el respeto de la diversidad cultural y la creatividad humana. A los efectos de la presente Convención, se tendrá en cuenta únicamente el patrimonio cultural inmaterial que sea compatible con los instrumentos internacionales de derechos humanos existentes y con los imperativos de respeto mutuo entre comunidades, grupos e individuos y de desarrollo sostenible”⁸.

Como se observa, el concepto de cultura en los instrumentos internacionales ha sido ampliado en aras de que su protección fortalezca el ejercicio y goce de los derechos culturales; es decir, los derechos incluyen tanto las posibilidades de elegir las formas de vida, innovación y creatividad, como la diversidad y el patrimonio cultural para las generaciones presentes y futuras.

Dicha expansión ha robustecido la protección de la cultura desde la perspectiva de derechos humanos para vislumbrar así las obligaciones que tienen los Estados en la materia, lo que implica, la defensa de los derechos de las personas que se dedican a construirla, preservarla y promoverla, especialmente, frente a la crisis sanitaria que afecta al mundo. En el rubro siguiente se explicará uno de los mecanismos de aplicación de protección, promoción y respeto a la cultura, como es el ámbito de la política cultural.

III. El concepto de política cultural

La política cultural constituye un instrumento para promover y proteger la actividad cultural, siempre y cuando se respeten las condiciones en las que ésta se desarrolle. Con la pretensión de precisar la concepción de política cultural, se considera la definición de Luis Aguilar sobre políticas públicas:

“Las políticas públicas son: a) un conjunto (secuencia, sistema, ciclo, espiral) de acciones intencionales y causales. Son acciones intencionales, por cuanto se orientan a realizar objetivos considerados de valor para la sociedad o a resolver problemas cuya solución se considera de interés o beneficio público, y son acciones causales, por cuanto son consideradas idóneas y eficaces para realizar el objetivo o resolver el problema; b) un conjunto de acciones cuya intencionalidad y causalidad son definidas por gobierno y sociedad según el tipo de interlocución establecido que tiene lugar entre el gobierno y sectores de la ciudadanía; c) un conjunto de acciones a emprender que han sido decididas por las autoridades públicas legítimas y cuya decisión las convierte formalmente en públicas y legítimas; d) un conjunto de acciones que son llevadas a cabo o implementadas por actores gubernamentales o por éstos en asociación con actores sociales (económicos, civiles) o por actores privados y sociales que han sido empoderados o autorizados por el gobierno para hacerlo; e) un conjunto de acciones que configuran un patrón de comportamiento del gobierno y de la sociedad”. (^{Aguilar Villanueva, 2012}, p. 17)

Se observa que las políticas públicas no son solamente decisiones o acciones gubernamentales aisladas, van acompañadas de objetivos para solucionar problemas específicos en colaboración con la sociedad y son causales por considerárseles idóneas para dicha solución; además, contienen cierta intencionalidad definida por el gobierno y la sociedad. En este orden de ideas, se advierte que incluyen la forma en la que se van a realizar ceñida por una teoría recíproca a los cambios políticos, económicos y sociales.

Cabe señalar que, conforme al marco teórico, las políticas públicas contienen las demandas de la sociedad formuladas en objetivos específicos, mismos que pueden materializarse en acciones de los poderes públicos para operar y alcanzar los resultados esperados. En el mismo tenor, el autor, señala que: “alrededor de la Política Pública en curso o en proyecto se enlazan leyes, poderes públicos, actores políticos y sociales, recursos financieros y procesos administrativos” (Aguilar, 2012, p. 18).

Ahora bien, en México, el gobierno ha tomado la dirección de la política pública y para su consecución, ha incorporado la promoción de espacios de participación y expresión cultural asumiéndose como principal productor cultural, de este modo, ha consolidado la idea de que los gobiernos están en iguales o mejores condiciones para emprender las tareas de promoción de la cultura, lo cual, se considera erróneo porque limita la participación del sector privado a la creación y fomento de espacios, en los cuales, se pueda estimular la producción cultural.

Lo anterior, resulta palpable ante la crisis sanitaria porque, por un lado, el gobierno y las comisiones legislativas han desestimado la participación de todos los actores involucrados en las actividades encaminadas a la cultura, dejando en el olvido a las personas que se dedican a ella, en tanto al ejercicio de sus derechos y; por otro, han negado la posibilidad de que la comunidad pueda gozar de la cultura mexicana.

Cabe resaltar que, de conformidad con las fuentes de Derecho Internacional e interno, es deber del Estado contribuir al fomento de la actividad cultural, en ese sentido, Nicolás Barbieri señala que: “Las políticas culturales se fundamentan en la movilización de recursos para la promoción del mercado, donde la cultura se concibe como sistema de producción y factor de crecimiento económico. A su vez, la intervención gubernamental conlleva una lógica particular: el desarrollo de las industrias culturales y creativas, así como, el de los denominados sectores culturales, se considera requisito primario para asegurar la calidad y el acceso a la cultura”. (^{Barberi, 2014}, p. 105)

De esta forma, las políticas públicas en el sector cultural pueden conformarse también con la participación del sector privado para su concreción. La aportación de todos los actores involucrados en la construcción de las políticas públicas culturales debe repercutir en las formas de plantearse y negociar las prácticas sociales, creativas y valorativas de la comunidad. Dicha colaboración resulta fundamental como parte de la protección de los derechos de las personas que se dedican a la actividad cultural, desde el apoyo para generar condiciones para la libertad creativa, el respeto a cualquier forma de expresión o modo de vida, hasta el cumplimiento para recibir ingresos y prestaciones de seguridad social y, a su vez, los derechos colectivos para el acceso a bienes y servicios culturales. De esta manera, el modelo de políticas culturales se percibe como políticas de los bienes comunes y a través del reconocimiento entre los actores y comunidades, se desarrollan instrumentos para promover la corresponsabilidad colaborativa (^{Barberi, 2014}).

La participación de la sociedad y el gobierno en conjunto supone legitimación en la toma de decisiones, la elección adecuada para la solución de la problemática cultural, la implementación y evaluación de la política. Sin embargo, dicha cooperación está en constante tensión entre las partes debido a la interdependencia en la consecución de las actividades culturales, por ejemplo: la promoción y protección del patrimonio cultural depende de la coordinación entre las instituciones federales, los gobiernos locales y municipales, lo que en ocasiones, propicia opacidad para que las autoridades asuman sus responsabilidades; otro ejemplo: el desarrollo de programas culturales está sujeto a los recursos económicos destinados en las partidas, ello predispone a que sean susceptibles de recortes presupuestales y; por último, la omisión en la regulación sobre la operación de los programas culturales facilita acciones desarticuladas y en consecuencia, su extinción.

Esta tensión entre las partes que ejecutan la política cultural posibilita vulneraciones a derechos humanos, sea en el ámbito de la conducción de la política cultural, en el destino de recursos materiales, en omisión legislativa, en prestaciones laborales y de seguridad social, entre otras.

Cabe precisar también que la política pública en el sector, se ha insertado básicamente, en el acceso a bienes y servicios culturales: protección del patrimonio, creación de infraestructuras que van desde museos hasta bibliotecas, promoción de las actividades artísticas, apoyos y estímulos para actividad creadora. Con el ánimo de profundizar sobre la concepción de las políticas culturales en México, se propone realizar un breve esbozo histórico acerca de su desarrollo.

IV. Antecedentes de la política cultural en México

La revisión histórica de las estrategias que el Estado mexicano ha puesto en marcha para la implementación de sus políticas culturales se inicia a partir de la culminación del movimiento de Independencia. Se hace esta acotación porque en la época colonial hubo saqueo, destrucción e imposición de la Corona Española cuyo proyecto cultural fue la asimilación eclesiástica (^{Sánchez Gaona, 2012}).

La política cultural de México independiente aparece con el objetivo de erigir la identidad como unión nacional, durante la presidencia de Guadalupe Victoria en 1825, se fundó el primer Museo Nacional Mexicano (^{Ochoa Sandy, 2010}). La creación de las bibliotecas públicas, se fueron instalando sólo en áreas urbanas, principalmente en las capitales de los Estados; las primeras bibliotecas públicas se crearon en los estados de Oaxaca, en 1827 y en Zacatecas en 1830 (^{Cabral Vargas, 2011}). Fue también en este periodo que encontramos diversos intentos por fundar la Biblioteca Nacional: 1833, 1846 y 1857; pero fue sólo hasta restaurarse la República después del Imperio de Maximiliano con Benito Juárez cuando se estableció en 1867, la Biblioteca Nacional y Pública a la que se le asignó como sede, el templo de San Agustín.

En 1835, se fundó la Academia Mexicana de la Lengua cuyo principal objetivo era la creación de un diccionario de términos hispano-mexicanos; la Academia Nacional de la Historia en 1836 y la Academia de Nobles Artes de San Carlos dedicada a la enseñanza de la arquitectura, pintura, escultura y grabados, fue en los siglos XVIII y XIX y se consideraba el centro medular de la creación artística en América. Al resultar victoriosos de la Guerra de Reforma y el Imperio de Maximiliano de Habsburgo, los liberales se dieron a la tarea de consolidar su proyecto cultural, estableciendo el patriotismo como la primera de las virtudes morales (^{Ángeles O., Mario G. y Luis Alberto H., 2016}).

Durante el Porfiriato, Díaz encomendó un relato histórico que unificara la historia nacional: México a través de los siglos, coordinada por Vicente Riva Palacio (^{Moya Arnaldo, 2007}), y en los últimos años de este periodo, se creó la institución responsable para la educación y las artes, la Secretaría de Instrucción Pública y Bellas Artes (1905). También la Universidad Nacional de México fue una iniciativa del gobierno de Porfirio Díaz para modernizar al país, nacionalizar la ciencia, mexicanizar y democratizar el saber y conocimiento. Respecto al patrimonio cultural, el gobierno le dio prioridad a la preservación de las zonas arqueológicas, en 1885 se estableció la Inspección General de Monumentos Arqueológicos y se regularon sus actividades a partir de la expedición de la Ley de Exploraciones Arqueológicas de 1896 y la Ley relativa a los monumentos arqueológicos en 1897.

El movimiento revolucionario y la Constitución promulgada en 1917 profundizaron el sentimiento nacionalista como articulador de la unidad nacional, y el 5 de septiembre de 1921, se creó la Secretaría de Educación Pública (SEP) poniendo en marcha el proyecto educativo de José Vasconcelos cuya aportación fue vincular la cultura con el proyecto educativo (^{Calderón Pichardo, 2018}). Vasconcelos entendía que la educación y la cultura debían estar rigurosamente unidas. Por tal motivo, se rodeó de un gran número de artistas para su nuevo proyecto: pintores, escultores, músicos, escritores, entre otros, fueron parte de esta empresa, los cuales se aglutinaron en las tres áreas que conformaban la Secretaría: Educación, Bellas Artes y Bibliotecas.

El crecimiento de las colecciones y secciones del Museo Nacional derivó en su división: el Museo de Historia Natural creado en 1909, y el Museo Nacional de Antropología, Historia y Etnografía en 1910. En 1939 se creó el Instituto Nacional de Antropología e Historia (INAH) y en 1946, el Instituto Nacional de Bellas Artes (INBA), ambos dependientes de la Secretaría de Educación Pública (SEP).

El actual Museo Nacional de Antropología fue inaugurado en 1964 y al año siguiente abrió el Museo Nacional de las Culturas, en la Antigua Casa de Moneda, que había sido sede del primer museo nacional.

El área cultural de la Secretaría de Educación Pública definió en los años 60 un nuevo perfil, bajo la forma de Subsecretaría de Asuntos Culturales, justo en un momento de especial auge de la política educativa, y, particularmente, de la educación primaria, fue en ese año que comenzaron a circular los libros de texto gratuitos (^{Torres Barreto, 2009}).

En abril de 1971 la Subsecretaría de Asuntos Culturales se denominó de Cultura Popular y Educación Extraescolar, y sucesivamente se convirtió en Subsecretaría de Cultura y Difusión Popular (1977), en este año, se formalizó la creación de la Compañía Nacional de Teatro (CNT), la Compañía Nacional de Danza (CND), la Compañía Nacional de Ópera (CNO) y el Festival Internacional Cervantino (FIC).

Las políticas culturales se modernizaban y el presidente José López Portillo crea el Fondo Nacional para Actividades Sociales, mientras que Miguel de la Madrid plantea la idea de crear una Secretaría de Cultura, sin embargo, ninguna de estas propuestas tuvo el éxito esperado. Fue hasta el siguiente sexenio, cuando Carlos Salinas concreta la idea con la creación del Consejo Nacional para la Cultura y las Artes (CONACULTA), el 7 de diciembre de 1988⁹, tomando forma definitiva el 29 de marzo de 1989. Años más tarde, y como un logro de carácter político y social, Enrique Peña Nieto anunció el 3 de septiembre del 2015, la creación de la Secretaría de Cultura, publicada en el Diario Oficial de la Federación, el 17 de diciembre de 2015¹⁰.

Las instituciones creadas para llevar a cabo las políticas culturales en nuestro país, han ido transformándose de acuerdo a las exigencias y necesidades de los diversos actores en la materia. En la actualidad, el desarrollo de proyectos culturales excede el ámbito de la educación, por ello, la sociedad contemporánea exige que las políticas culturales se orienten a la revitalización del patrimonio cultural, la gestión, la creación de sistemas de información para la protección, defensa y respeto de las personas que se dedican a la actividad cultural.

V. La infraestructura sectorial de la cultura

En la Secretaría de Cultura se consolidó la descentralización de responsabilidades y la estructura institucional de la posrevolución (conjunción de cultura y educación) quedó bajo una perspectiva de mayor independencia.

Se modificó Ley Orgánica de la Administración Pública Federal¹¹, añadiendo el artículo 41Bis, mismo que faculta a la Secretaría para implementar las políticas culturales que habilitaran la suficiente atención a la infraestructura cultural existente; asimismo, se estableció la coordinación con otras Secretarías de Estado para realizar los vínculos entre todos los actores del sector, incluyendo a las entidades federativas, municipios y comunidad cultural. Paulatinamente, se aprobaron la ^{Ley General de Cultura y Derechos Culturales 12} y su Reglamento¹³, los cuales proporcionan los fundamentos legales para implementar sus acciones y bases de coordinación con sus unidades responsables.

Cabe mencionar que, a la Secretaría de Cultura quedaron adscritos algunos órganos administrativos desconcentrados¹⁴ tales como: el Instituto Nacional de Antropología e Historia (INAH), el Instituto Nacional de Bellas Artes y Literatura (INBAL), el Instituto Nacional de Estudios Históricos de las Revoluciones de México (INEHRM), el Instituto Nacional del Derecho de Autor (INDAUTOR) y Radio Educación.

Ahora bien, la Secretaría de Cultura además de ser la dependencia encargada para fomentar el acceso a bienes y servicios culturales, también tiene la responsabilidad para estimular la creación y el desarrollo de las diferentes expresiones artísticas bajo los principios de inclusión, transparencia y honradez.

En este sentido, el Programa de Apoyos a la Cultura que encabeza la Secretaría, es un instrumento que permite aportar recursos para alentar las expresiones culturales de las distintas regiones y grupos sociales del país, así como, promover la difusión de los bienes artísticos y culturales entre los diversos sectores de la población; asimismo, preservar y enriquecer el patrimonio cultural material e inmaterial de la nación.

Dicho programa constituye un mecanismo de acceso y participación de los diferentes órdenes de gobierno, instituciones de educación superior y organizaciones de la sociedad civil, para el financiamiento de proyectos culturales destinados a garantizar el acceso a la cultura de forma igualitaria para todas las personas, priorizando a los grupos históricamente excluidos o marginados, como las mujeres, los pueblos indígenas, las personas en condición de pobreza, las víctimas de la violencia o las personas con discapacidad.

Conforme a la legislación orgánica de los sectores institucionales de la cultura, se regula el régimen de estímulos fiscales a la creación artística y cultural, el presupuesto y apoyo a los creadores culturales, así como, los estímulos fiscales para la inversión cultural. Derivado de lo anterior, se desprende que nuestro país cuenta con la infraestructura institucional que permite orientar las acciones gubernamentales culturales como garantes para el cumplimiento no sólo de los derechos culturales, también de aquellos que favorecen a las personas que se dedican a la actividad cultural.

En este orden de ideas, algunos estímulos y apoyos para la cultura se generan a través de fideicomisos que auxilian al Ejecutivo en el impulso de áreas prioritarias y estratégicas que contribuyan al desarrollo cultural del país, por lo que están enfocados al cumplimiento del interés general, y tanto su administración como funcionamiento son de carácter público. Las personas que se dedican a las actividades culturales son principalmente, las beneficiarias de dichos fideicomisos, por lo que, su fuente de trabajo depende de los recursos materiales que se destinen para tal efecto, y de forma paralela, la sociedad en su conjunto se favorecerá con los bienes y servicios culturales.

Cabe subrayar que, la administración de los recursos públicos consignados es susceptible de fiscalización y de igual manera, los apoyos a programas deben estar en aptitud de ser evaluados porque en toda política pública se requiere verificar su funcionamiento y en su caso, hacer los ajustes necesarios para dotar de viabilidad su implementación. En esta dirección, los cambios en la política cultural, no pueden ser discrecionales, ni acordarse sin la revisión o el consenso de los actores involucrados porque podían verse vulnerados derechos. Lamentablemente, durante la crisis sanitaria, los tomadores de decisión sin la participación de todos los sectores involucrados han eliminado los fideicomisos que daban apoyo a los creadores culturales, sin analizar sus repercusiones en la dignidad de las personas trabajadoras de la cultura.

La vigilancia y fiscalización de la política cultural reviste gran importancia para tener conocimiento del manejo de los recursos públicos y sobre la eficiencia en la coordinación institucional para proteger los derechos humanos las personas que se dedican a la actividad cultural. Se considera que cualquier decisión tomada unilateralmente y con discrecionalidad carece de legitimidad y pone en riesgo del desarrollo cultural del país, así como los derechos humanos laborales de las personas trabajadoras de la cultura.

VI. La política cultural y sus repercusiones en los derechos humanos laborales de las personas que se dedican a la cultura

La política cultural debe ofrecer acciones contundentes y consensuadas para que las personas dedicadas a la cultura ejerzan y gocen de sus derechos laborales porque las actividades culturales generan oportunidades de empleo y representan una función medular para la promoción del patrimonio y la expresión artística.

Los resultados proporcionados por la ^{Cuenta Satélite de la Cultura de México, 2017}, efectuada por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) arrojaron que el Producto Interno Bruto (PIB) de las actividades vinculadas con el sector de la cultura representa el 3.2% del PIB del país, agrupando esencialmente, los servicios de medios audiovisuales, la fabricación de bienes culturales (artesanías) y la producción cultural de los hogares. En materia de empleo, el sector cultural generó en ese año, más de un millón de puestos de trabajo, que representaron el 3.2% de la ocupación total del país. De estos resultados, se ubicó a México como uno de los países que su sector cultural aporta mayor PIB¹⁵.

En este orden de ideas, se aprecia que nuestra política cultural carece de mecanismos que constaten la fuerza laboral que comprende el sector cultural y hoy más que nunca debe conducirse con estricto apego a los compromisos internacionales que México ha adquirido en materia de derechos humanos laborales.

Los derechos humanos protegen a quienes hacen del trabajo lícito su modo de subsistencia y posibilitan su ejercicio para que las personas laborantes realicen su actividad en plena libertad. Los derechos humanos laborales se encuentran íntimamente ligados a la seguridad social, al derecho a la permanencia en un empleo, al derecho a ser indemnizado en caso de despido sin justa o legal causa, a un salario, a una vivienda, a capacitación y adiestramiento, a una jornada máxima laboral, a la seguridad social, al reparto de utilidades, el derecho a la asociación profesional, entre otros.

En esta dirección, se subraya el contenido de la Observación General 18 del Comité DESC¹⁶ sobre el artículo 6° del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, misma que señala: “el derecho al trabajo es un derecho fundamental, reconocido en diversos instrumentos de derecho internacional”. Asimismo, establece que: “el derecho al trabajo es esencial para la realización de otros derechos humanos y constituye una parte inseparable e inherente de la dignidad humana. Toda persona tiene el derecho a trabajar para poder vivir con dignidad. El derecho al trabajo sirve, al mismo tiempo, a la supervivencia del individuo y de su familia y contribuye también, en tanto que el trabajo es libremente escogido o aceptado, a su plena realización y a su reconocimiento en el seno de la comunidad”.

De igual modo, la Observación 18 abunda en que el ejercicio laboral comprende los siguientes elementos interdependientes y esenciales:

También enfatiza que la alta tasa de desempleo y la falta de seguridad en el empleo son causas que llevan a los trabajadores a buscar empleo en el sector no estructurado de la economía, por lo que, el Estado debe adoptar las medidas necesarias para evitar esa situación.

En este tenor, se ha detectado que las personas que se dedican a las actividades culturales sufren vulneraciones a sus derechos laborales (salarios, horarios, seguridad social, sistema de pensiones, entre otros.), por un lado, dependen de apoyos gubernamentales para el desarrollo de su profesión y; por otro, porque realizan acuerdos desfavorables para su desempeño o terminan dedicándose a otras actividades, lo que denota la vulneración del respeto a la libertad del ejercicio de su profesión. La Organización Internacional del Trabajo (OIT) ha puesto sobre relieve que la política nacional debería incluir medidas tendentes a proporcionar orientación sobre la manera de determinar eficazmente la existencia de una relación de trabajo y sobre la distinción entre trabajadores asalariados y trabajadores independientes; asimismo, luchar contra las relaciones de trabajo encubiertas y asegurar la aplicación general de normas de protección que dejen claro a qué parte incumben las obligaciones de protección laboral¹⁷.

Las actividades culturales abarcan diversos sectores como los medios audiovisuales masivos (Internet, televisión, periódicos, revistas, libros, cine y radio, entre otros); las artes escénicas (teatro, danza, conciertos y festivales de música, ópera, espectáculos cómicos y circo, entre otras); y la grabación de música. Ante posibles eventualidades como es la crisis sanitaria, las autoridades deben adoptar medidas que permitan garantizar los derechos de las personas que trabajan para la cultura, especialmente, a los grupos de atención prioritaria, y no disminuir o eliminar los apoyos que impulsan la creatividad y la expresión artística.

De igual manera, la OIT señala: “El aumento del número de trabajadores independientes y la destrucción de empleos en el curso de los últimos años han dificultado enormemente la organización sindical, aunque esa inseguridad podría impulsar a los trabajadores a buscar la protección que ofrecen los esfuerzos colectivos. La mayoría de los trabajadores de los medios de comunicación y la cultura tienen horarios prolongados e irregulares, perciben ingresos bajos y variables, ocupan empleos de duración limitada, se encuentran frecuentemente desempleados y tienen bajos niveles de protección. Muchos artistas intérpretes o ejecutantes son profesionales independientes cuya actividad laboral tiende a ser poco frecuente, imprevisible y de corto plazo. En una época en que predominan las modalidades de empleo atípicas, los trabajadores de los medios de comunicación y la cultura pueden verse obligados a aceptar condiciones cada vez más flexibles en cuanto a las tareas que asumen, los horarios de trabajo y la duración y naturaleza de su relación laboral¹⁸.

De lo anterior, se desprende la trascendencia de la participación social en el diseño de la política cultural para proteger los derechos de las personas que se dedican a la actividad cultural y ante la contingencia, exigir que se dé cumplimiento a los previsto en las fuentes de Derecho internacional e interno de los derechos humanos laborales. El Estado mexicano está obligado a asumir sus compromisos internacionales, recurrir a buenas prácticas en la promoción del sector, tomar medidas eficaces de estímulos fiscales, mejorar acciones de apoyo en materia de políticas públicas a los grupos vulnerables más afectados, entre ellos las mujeres, los jóvenes y los trabajadores del sector informal, proponer estrategias de sensibilización y captación de apoyos.

Las acciones del Estado mexicano frente a la crisis sanitaria, han evidenciado la falta de voluntad política para la preservación de la cultura, ausencia en la coordinación sectorial institucional en el sector y, sobre todo, indiferencia e indolencia ante la situación de los trabajadores de la cultura. Lamentablemente, la cultura ha quedado rezagada tanto para sus creadores como para la sociedad que quiere gozar de ella.

Recomendaciones de los organismos internacionales para proteger los derechos de las personas trabajadoras

Frente a la crisis sanitaria, la OIT con objeto de proteger los derechos de las personas trabajadoras, recomienda a los encargados de la formulación de políticas seguir fomentando el empleo¹⁹:

En el mismo sentido, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en su Resolución 1/2020, recomienda que los Estados tienen el deber de garantizar el pleno ejercicio de los derechos humanos y resalta la importancia de tomar medidas que velen por asegurar ingresos económicos y medios de subsistencia de todas las personas trabajadoras, de manera que tengan igualdad de condiciones para cumplir las medidas de contención y protección durante la pandemia, así como condiciones de acceso a la alimentación y otros derechos esenciales. Las personas que hayan de proseguir realizando sus actividades laborales, deben ser protegidas de los riesgos de contagio del virus y, en general, se debe dar adecuada protección a los trabajos, salarios, la libertad sindical y negociación colectiva, pensiones y demás derechos sociales interrelacionados con el ámbito laboral y sindical.²⁰

En relación con el cumplimento de los Objetivos del Desarrollo Sostenible de Naciones Unidas, se destaca el Objetivo 8 cuya meta consiste en elaborar y poner en práctica Políticas Públicas encaminadas a promover puestos de trabajo que promuevan la cultura y los productos locales. No obstante, la pandemia de la COVID-19 ha provocado una recesión histórica con niveles récord de carencias y desempleo, lo que ha creado una crisis humanitaria sin precedentes cuyas peores consecuencias las están sufriendo los más pobres.

En abril de 2020, las Naciones Unidas elaboraron un marco para la respuesta socioeconómica inmediata a la COVID-19 como hoja de ruta para apoyar a los países en su camino hacia la recuperación social y económica. El marco de respuesta socioeconómica consta de cinco líneas de trabajo²¹:

En esta dirección, es fundamental y urgente que la política cultural en México se oriente para incentivar la creatividad y expresión artística y ante eventualidades como la crisis sanitaria, el Estado mexicano debe considerar prioritariamente, la protección y respeto de los derechos humanos laborales de las personas que se dedican a la actividad cultural.

Asimismo, se estima oportuno señalar que la política cultural con perspectiva de derechos humanos, implica que todas las autoridades en el ámbito de sus facultades y atribuciones deben atender a lo previsto en el artículo 1 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos²²:

En los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en esta Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, así como de las garantías para su protección, cuyo ejercicio no podrá restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones que esta Constitución establece.

Las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de conformidad con esta Constitución y con los tratados internacionales de la materia favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia.

En este orden de ideas, se advierte que el Estado mexicano está obligado a observar lo dispuesto por el orden jurídico internacional y de igual manera, en lo concerniente a los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad previstos en el texto constitucional. Los derechos humanos ser entendidos para todas las personas y bajo ninguna circunstancia, no se puede infringir la dignidad humana (universalidad); se encuentran relacionados entre sí, no pueden separarse, si se vulnera uno de ellos, puede repercutir en la transgresión de otro; deben interpretarse y tomarse en su conjunto y no como elementos aislados (interdependencia e indivisibilidad); en este contexto, los Estados deben adoptar providencias para lograr la plena efectividad de los derechos, debiendo además de lograr la realización íntegra de los derechos, también avanzar gradual y constantemente hasta su completa realización (progresividad).

Derivado de lo anterior, se puntualiza categóricamente que la protección y el respeto a los derechos humanos laborales de las personas dedicadas a la cultura deben ser respetados en su integridad y que la falta en la continuidad de apoyos y estímulos vulnera los principios de derechos humanos, una vez que se destinaron recursos públicos para la protección de la cultura, no puede darse marcha atrás, bajo ninguna circunstancia.

VII. Conclusiones

El concepto de cultura para efectos de protección y respeto ha sido plasmado como el conjunto de los rasgos distintivos, espirituales y materiales, intelectuales y afectivos que caracterizan a una sociedad o un grupo social. Ella engloba, además de las artes y las letras, los modos de vida, los derechos fundamentales al ser humano, los sistemas de valores, las tradiciones y las creencias y que la cultura da al hombre la capacidad de reflexionar sobre sí mismo. Es ella la que hace de nosotros seres específicamente humanos, racionales, críticos y éticamente comprometidos.

Ahora bien, la política cultural se traduce en la implementación de mecanismos conducentes a fortalecer y proteger la cultura en México. La política cultural se caracteriza por su orientación hacia objetivos de interés o beneficio público y su idoneidad para realizarlos; la participación ciudadana con el gobierno en la definición de los objetivos, instrumentos y acciones de la política; la decisión de la política por el gobierno con respeto a la legalidad; la implementación y evaluación de la política por personal de la administración pública o en asociación con actores de la sociedad.

Si bien en un primer momento, la política cultural en México, se pensó como factor de cohesión nacional y educativo, en la actualidad, gracias a las reivindicaciones sociales fue posible ampliar el espectro de la comprensión de la cultura, con el propósito de proyectar en la esfera especializada la protección de los derechos culturales y los de las personas que se dedican a la actividad cultural.

Respecto a la infraestructura sectorial de la cultura, se suponía que con la creación de la Secretaría de Cultura se consolidaba la perspectiva de protección y promoción de la cultura, sin embargo, en la operación de sus programas de apoyo su función ha sido ineficaz en la falta de coordinación con los niveles de gobierno y susceptible de sufrir modificaciones presupuestarias ante eventualidades como la crisis sanitaria, en la que no se aprecia voluntad para la protección, promoción y respeto a la cultura.

En este contexto, se estimó pertinente resaltar que las acciones gubernamentales deben dirigirse a la protección de los derechos humanos laborales de las personas dedicadas a la cultura, como lo disponen las fuentes internacionales y el orden jurídico constitucional, en el que, por una parte, se obliga al Estado mexicano a la aplicación de tratados internacionales y por otra, al cumplimiento de los principios que favorezcan los derechos humanos. La eliminación de apoyos y estímulos vulnera derechos humanos laborales y de seguridad social de las personas que trabajan en el sector cultural, particularmente, a los grupos de atención prioritaria.

Las recomendaciones que los organismos internacionales han formulado para los Estados impulsan la protección y el respeto de los derechos humanos en diversos ámbitos, como lo son: la garantía de los servicios de salud; brindar protección social y servicios básicos; fortalecer el empleo mediante programas de respuesta y recuperación económicas; orientar el aumento necesario de estímulos fiscales y financieros para que las políticas funcionen en favor de los más vulnerables, entre otras.

De esta forma, es imperante que el Estado mexicano adopte las recomendaciones internacionales para impulsar la cultura y no deje en estado de vulnerabilidad a las personas que trabajan en las actividades de producción cultural. Además, debe prestar especial atención a las necesidades de los grupos vulnerables como las personas mayores, personas con discapacidad, mujeres, jóvenes, etcétera, teniendo en particular consideración que, en el contexto de crisis sanitaria, por lo general, los cuidados de las personas enfermas recaen fundamentalmente en las mujeres, a expensas de su desarrollo personal o laboral.

La protección y respecto de los derechos humanos laborales es primordial para el desarrollo de la cultura en México. Gracias a los esfuerzos de las personas que laboran en la cultura, tenemos conciencia identitaria y podemos disfrutar de las obras de autores que nos dan arraigo y orgullo de ser mexicanos.