I.- Introducción

La pandemia del Covid-19 ha sido el principal reto que en materia de salud ha enfrentado la comunidad internacional en las últimas décadas. En México, voces de lo más autorizadas apuntaron la respuesta tardía y ausencia de liderazgo del Gobierno de la República para enfrentar el problema. Lo anterior dio paso a que fueran los gobiernos de las entidades federativas los que, en un principio, llevaran el liderazgo en la adopción de medidas y estrategias orientadas a enfrentar la amenaza de este nuevo virus. Algunas de estas acciones tuvieron que ver con el ejercicio de facultades legislativas y/o reglamentarias. El estado de Sonora no fue la excepción. En este trabajo señalaremos cuál era el marco legal para la actuación de las autoridades estatales ante la pandemia, cuáles fueron las principales medidas adoptadas y finalmente, haremos un balance de su pertinencia frente a esta grave situación.

II.- Antecedentes

El 31 de diciembre de 2019 la oficina de la Organización Mundial de la Salud (OMS) en la República Popular de China, tuvo conocimiento de varios casos de neumonía con etiología hasta ese momento desconocida en la ciudad de Wuhan. El 7 de enero de 2020, el gobierno Chino identifica como causante de dichos padecimientos un nuevo tipo de Coronavirus, mismo que en ese momento fue bautizado como 2019-nCov.¹ El 9 de enero se registra la primera muerte confirmada a causa de la nueva enfermedad.

El 13 de enero del mismo año, el Ministerio de Salud Pública de Tailandia confirma el primer caso de importación del Covid-19, mismo que en los próximos días habría de extenderse a Japón y Corea del Sur. El 21 de enero, se confirma el primer caso de importación en los Estados Unidos de Norteamérica. Para el 24 de enero se confirman los primeros casos en Europa. El 10 de febrero el número de muertes ocasionadas por la nueva enfermedad superaba las 1000, con un total de 42,500 casos confirmados a lo largo del mundo.²

El 28 de febrero se reportaron oficialmente los dos primeros casos de Covid19 en México. Se trataba de casos de importación. Para el 1 de abril el acumulado de casos en la República Mexicana era de 1,094 con un total acumulado de 28 muertes y el nivel de transmisión ya era comunitario.³ En el caso del Estado de Sonora, fue el 17 de marzo cuando el Secretario de Salud en la entidad oficializó el primer caso de la enfermedad. Al 31 de agosto del 2020, fecha de corte para el presente trabajo, el acumulado de casos en el estado de Sonora era de 28,622, con un total de 2,686 decesos.⁴ Lo anterior representaba una letalidad del 9.4% tomando como referencia solamente aquellos casos registrados por la estadística oficial.⁵

III.- Repercusiones de la pandemia en Sonora

La inminente llegada de la Pandemia al Estado de Sonora, a principios del mes de marzo de 2020, generó como es fácil comprender, gran preocupación en la población. El estado de ánimo imperante se vio además agravado por la pasividad mostrada por el Gobierno Federal, sobre todo ante su reticencia de convocar al Consejo de Salubridad General de la República, autoridad constitucional en materia de salubridad general y dependiente directo del Presidente de la República.⁶ Esta situación llevó a que diversos gobernadores -entre ellos la Gobernadora Claudia Pavlovich- comenzarán a emitir medidas orientadas a la protección de la población ante la llegada de la pandemia.

Es menester señalar que la actuación de cualquier autoridad estatal, al igual que las del ámbito federal, estará limitada por el principio de legalidad. Lo anterior significa que aún en situaciones extraordinarias y de emergencia, como lo es el caso de la pandemia, su actuación deberá supeditarse al orden constitucional y legal vigente. Por tanto, resulta pertinente preguntarnos: ¿cuáles eran los mecanismos constitucionales (facultades, órganos, procedimientos) para situaciones de emergencia previos a la pandemia? y ¿qué leyes reglamentaban las situaciones de emergencia en la entidad? A partir de responder estas preguntas, podremos dimensionar de una mejor forma, la manera en la que el Ejecutivo estatal y otros órganos de gobierno en la entidad, utilizaron los resortes de legalidad existentes para disponer de acciones que les permitieran enfrentar esta situación sin precedente.

IV.- Marco constitucional y legal previo a la pandemia

Por principio de cuentas, es importante señalar que la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Sonora (CPES), no contenía en su texto disposición alguna que nos hablara expresamente sobre situaciones de emergencia o de contingencia. Sin embargo, el artículo 79 de esta ley fundamental, establece dentro de las facultades y obligaciones del gobernador:

II.- Velar por la conservación del orden, tranquilidad y seguridad, así como promover e inducir en el Estado, el progreso económico, social, político y cultural y, en general, el bienestar de la población en todos los órdenes, procurando que sea compartido y equilibrado entre centros urbanos y rurales, conforme a los principios de justicia y seguridad jurídica y a los planes y programas del Gobierno; y XXX.- Dictar las medidas urgentes encaminadas a la conservación y mejoramiento de la salubridad pública general del Estado.

Para cumplimentar tales obligaciones, el Ejecutivo estatal, siguiendo el citado precepto, puede promulgar leyes, decretos y acuerdos, ejecutarlos y hacer que se ejecuten y formar en lo administrativo los reglamentos que se necesiten para su observancia. Huelga decir, que el Ejecutivo del Estado en su facultad reglamentaria, está limitado por los principios de jerarquía y reserva de ley. Finalmente, y para que estas acciones puedan surtir efectos legales, el artículo 82 de la Constitución sonorense establece como requisito el refrendo del Secretario de Gobierno en la entidad.⁷

En el caso de la pandemia del Covid19 y con este soporte constitucional, podemos identificar 2 normas de suma relevancia en cuanto a la reglamentación de la situación de emergencia suscitada:

Por lo que respecta a la LSES, esta norma en su artículo 5 otorga el estatus de autoridad sanitaria en la entidad a: I.- El gobernador del Estado; II.- La Secretaría de Salud Pública del Estado; III.- Los Servicios de Salud de Sonora; y IV.- Los ayuntamientos, en la esfera de su jurisdicción. Por otro lado y por lo que a distribución de competencias refiere, la citada norma en las fracciones VI y VII del artículo 15, establece que en materia de salubridad general, corresponde al Poder Ejecutivo, por conducto de la Secretaría de Salud en la entidad: vigilar y hacer cumplir en la esfera de su competencia la Ley General de Salud,⁸ la propia LSES, así como cualquier otra disposición aplicable y ejercer las funciones de regulación y control sanitario en materia de salubridad general que correspondan al Estado.

Asimismo, y como se advertirá de la cronología de medias adoptadas, el artículo 108 de esta norma, otorga la facultad a las autoridades sanitarias en la entidad para ordenar, por causas de pandemia, la clausura temporal de locales o centros de reunión de cualquier índole. Por otro lado, el artículo 272 define a las medidas de seguridad sanitaria como aquellas disposiciones dictadas por la Secretaría de Salud y los municipios que, en el ámbito de sus competencias, estén orientadas a la protección de la salud de la población. En este sentido, el artículo 273 enuncia las medidas de seguridad sanitaria entre las que destacan: el aislamiento, la cuarentena, la suspensión de trabajos o servicios y en general todas aquellas de índole sanitaria, que a juicio de las autoridades sanitarias en la entidad eviten que se causen o continúen causando riesgos o daños a la salud. Finalmente, y por lo que tiene que ver a la suspensión de trabajos y servicios, el artículo 281 destaca que esta será total o parcial y se aplicará por el tiempo que resulte estrictamente necesario para corregir las irregularidades que ponen en peligro la salud de la población.

En cuanto a la LPCS, esta norma en su artículo 90 establece como medidas de seguridad, entre otras: la suspensión de actividades, obras o servicios; la restricción de actividades cuando así se requiera para la prevención y control de situaciones de riesgo, emergencia, siniestro o desastre, así como aquellas que determine el titular del Poder Ejecutivo y que se encuentren orientadas a evitar que se generen o se sigan causando riesgos, daños o desastres a la población. Finalmente, el artículo 91 de la norma en comento señala que en casos de riesgo inminente y sin perjuicio de la declaratoria correspondiente al Ejecutivo, la coordinación estatal de protección civil y los ayuntamientos podrán de manera inmediata adoptar las medidas de seguridad conducentes, a fin de proteger la vida de las personas, sus bienes, la planta productiva y el ambiente, así como para garantizar el funcionamiento de los servicios vitales de la comunidad. El mismo precepto establece que dichas medias tendrán la duración estrictamente necesaria para la corrección de las irregularidades presentadas.

Este fue el andamiaje constitucional y legal, a través del cual la titular del Poder Ejecutivo en el Estado de Sonora dio respuesta a la llegada y dispersión de la pandemia en la entidad. Lo anterior, sin menoscabo de las acciones que en el marco de su propia normatividad y competencia implementaron otros poderes y órganos constitucionales autónomos. De un amplio conjunto de dichas acciones damos cuenta en la siguiente cronología.⁹

V.- Cronología de las medidas adoptadas

Con fecha 17 de marzo y coincidiendo con el primer caso de Covid-19 en la entidad, se publica en el Boletín Oficial del Estado (BOE) de Sonora un acuerdo emitido por la titular del Poder Ejecutivo en la entidad, en el que se ordena la suspensión de clases, trabajos y servicios en escuelas de educación básica, media superior y superior, entre otras modalidades. Asimismo, en el citado acuerdo se faculta a los titulares de las dependencias de la Administración Pública Directa y Paraestatal para tomar medidas con el objeto de prevenir la propagación del Covid19.¹⁰ Finalmente y también en el citado instrumento se dicta como recomendación preventiva para los sectores económico y social en la entidad, una estrategia de confinamiento voluntario denominada “Quédate en casa”.

Estas primeras acciones estaban claramente orientadas hacia una estrategia de distanciamiento social que, al reducir la interacción entre individuos, buscaba disminuir el ritmo de contagio de la nueva enfermedad. Al tenor de ello, la Secretaría de Hacienda en la entidad, reaccionó a través de la suspensión de actos de fiscalización del cumplimiento de obligaciones fiscales y con la determinación de que el período comprendido entre el 23 de marzo y el 19 de abril sería considerado como inhábil.¹¹ La suspensión de dichos actos y el período considerado como inhábil fueron en lo sucesivo prorrogados hasta el 29 de mayo.¹² Por otro lado, el pleno de la Sala Superior del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Sonora, determinó que durante el período comprendido del 18 al 30 de marzo, quedaría suspendida la actividad jurisdiccional y que, por tanto, no correrían términos. Dicha suspensión se prorrogó hasta el 3 de agosto.¹³

Por otro lado, y en idéntica fecha, el Instituto de Sonorense de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Protección de datos Personales (ISTAI), acordó la suspensión de los términos legales y de labores físicas dentro de sus instalaciones durante el período comprendido entre el 18 de marzo y el 20 de abril.¹⁴ Dicha suspensión fue mantenida y ampliada hasta el 29 de junio.¹⁵ Finalmente, los plenos de la Junta Local de Conciliación y Arbitraje en el Estado, así como de las Juntas Especiales en los municipios de Ciudad Obregón, Nogales y Hermosillo, acordaron suspensión de actividades y términos entre los días 17 y 18 de marzo, mismas que fueron reanudadas el 10 de agosto.¹⁶

El 19 de marzo, el Consejo Estatal de Salud (CES)¹⁷ realiza una primera reunión extraordinaria en la que, entre otras cosas, aprobó recomendar al Ejecutivo elevar a nivel de acuerdo la estrategia de distanciamiento social que incluía el plan de contingencia quédate en casa y que venía siendo socializada por autoridades laborales y de salud. Asimismo, el Consejo también aprobó recomendar al Ejecutivo “implementar las acciones necesarias para la emisión de una declaratoria de emergencia”, a fin de “robustecer el plan de contingencia para la prevención, atención y control de Covid-19”.¹⁸

Atendiendo a lo anterior es que, ese mismo día, el Ejecutivo Estatal publicó en el BOE el “Acuerdo por el que el Consejo Estatal de Salud Pública recomienda al Ejecutivo estatal elevar a nivel de acuerdo la estrategia de distanciamiento social, que incluye el plan de contingencia quédate en casa que establece medidas de prevención a la población en general, así como la recomendación de fomentar la sana distancia entre los individuos”.¹⁹ Entre las principales acciones que dispuso el citado acuerdo destacan las siguientes: la Secretaría de Salud establecería las bases y mecanismos para que los centros de reunión y espectáculos suspendieran actividades a partir del 20 de marzo y hasta el 20 de abril. Dicha suspensión también se haría aplicable a guarderías y centros de cuidado infantil. Asimismo, dispuso que Dependencias, Entidades y Órganos desconcentrados de la administración pública estatal, efectuaran las acciones necesarias en materia de distanciamiento social, mismas que requerían de la suspensión de plazos y términos legales en distintas dependencias.

Finalmente, el citado acuerdo señaló que, tratándose de los sectores esenciales de la economía, de la industria maquiladora, el comercio y otras ramas industriales y en función de la progresividad de la pandemia, deberían de atender la estrategia “Quédate en casa” y señaló que serían las Secretarías de Economía y del Trabajo, quienes tendrían la tarea de sensibilizar a dichos sectores sobre estas medidas. Es pertinente apuntar que, tratándose de los sectores productivos, el acuerdo carecía de fuerza vinculatoria y que hasta ese momento no se tenía una definición clara sobre qué entender por “sectores esenciales de la economía”.

El 23 de marzo,²⁰ la Secretaría de la Contraloría General y la Coordinación Estatal de Protección Civil, publicaron acuerdos mediante los cuales suspendieron plazos y términos legales como medida preventiva frente al Covid-19.²¹ En el mismo sentido y fecha, el Instituto Estatal Electoral y de Participación Ciudadana publicó en el BOE el acuerdo JGE08/2020 mediante el cual, a partir del 24 de marzo, se suspendieron plazos y actividades del personal en las oficinas del instituto. La suspensión de plazos se sostuvo hasta el 10 de julio²² Finalmente, el 24 de marzo el Instituto Superior de Auditoría y Fiscalización hizo lo propio respecto de los plazos y términos relacionados con su actividad.²³

El 25 de marzo y atendiendo a la recomendación realizada por el Consejo Estatal de Salud Pública, la gobernadora Claudia Pavlovich publicó en el BOE el “Decreto por el que la Titular del Poder Ejecutivo del Estado de Sonora, emite la Declaratoria de Emergencia y Contingencia Sanitaria Epidemiológica y por el que se dictan las medidas urgentes encaminadas a la Conservación y Mejoramiento de la Salubridad Pública General del Estado de Sonora y en donde se ordenan diversas acciones para Prevenir, Controlar, Combatir y Erradicar la Existencia y Transmisión del Covid-19”. Se trató, en el caso de Sonora, del principal instrumento jurídico para el combate a la pandemia, emitido hasta el 31 de agosto de 2020, fecha de corte para el presente trabajo.²⁴

El citado Decreto estableció los siguientes ejes rectores para la prevención, control, combate y erradicación del COVID19: 1) Resguardo en casa y distanciamiento social, a fin de lograr el decrecimiento de la curva de contagios y evitar el colapso hospitalario; 2) Garantizar el desarrollo de actividades esenciales;²⁵ 3) Establecimiento de programas alimentarios para la población con mayor grado de vulnerabilidad; 4) Generación de condiciones para la recuperación económica;²⁶ y 5) Accesibilidad a los servicios de gobierno desde casa.²⁷

A fin de cumplimentar lo dispuesto en el primero de los ejes rectores se dispusieron una serie de acciones que semiparalizaron a los sectores privado y gubernamental. Entre las principales acciones destacaron la suspensión de actividades y reuniones en dependencias de la administración pública directa y paraestatal,²⁸ así como la suspensión de labores en municipios, cierre de guarderías y cancelación de permisos para eventos públicos o privados.²⁹

En el ámbito privado la más trascendente, por su impacto económico, fue la que implicó el cierre de negocios y establecimientos considerados no esenciales. En este sentido, el Decreto señaló como obligación de los empleadores el implementar las medidas que resultaran necesarias para garantizar la inasistencia del personal al centro de trabajo, salvaguardando los correspondientes derechos laborales. Esto significó una dura carga a las pequeñas y medianas empresas, dando como resultado una pérdida de alrededor de 39 mil empleos a la fecha de corte del presente trabajo.³⁰ Huelga decir que los sectores del turismo y los servicios fueron los más afectados al decretarse el cierre de casinos, bares, cines, centros y clubes sociales, entre otros.

Una preocupación manifiesta en el citado instrumento es la correspondiente al incremento de los precios, sobre todo a causa del posible acaparamiento de mercancías. En este sentido, el Decreto dispuso que las personas dedicadas a la comercialización de productos de la canasta básica deberían adoptar las medidas necesarias para garantizar la estabilidad de precios. Finamente y dentro de los ámbitos más polémicos destaca la obligación de las personas para permanecer en casa si no se contaba con alguna causa urgente o imprescindible para salir, así como el evitar permanecer en parques y lugares públicos.

Por lo que respecta al incumplimiento de estas obligaciones, el Decreto en los términos de los artículos 285 y 286 de la Ley de Salud para el Estado de Sonora,³¹ previó la posibilidad de la aplicación de sanciones administrativas, facultando a la Secretaría de Salud para solicitar el auxilio de la Secretaría de Seguridad Pública y de las policías municipales, contemplando además la posibilidad del uso de la fuerza. Cabe señalar que, en el caso de las restricciones impuestas al tránsito, el Estado en la mayor parte de las ocasiones decidió no actuar de forma coactiva.

Otro aspecto de relevancia contemplado en el Decreto, es la autorización otorgada al Secretario de Hacienda, en los términos de los artículos 79, Fracción XII de la CPES y 19 Bis G de la Ley del Presupuesto de Egresos y Gasto Público Estatal, para transferir, reasignar o ampliar los montos originales asignados a programas en el presupuesto de egresos 2020, en la atención de la pandemia, por tratarse de un “agente perturbador…que puede generar un daño a la población, bienes y entorno, en grado de emergencia o desastre”. Asimismo, se previó la posibilidad de que los fideicomisos en los que participara el Gobierno del Estado destinaran recursos para mitigar el impacto negativo de la pandemia en la salud, la economía, la productividad, el consumo o el empleo.

Por lo que respecta al eje rector número 4, relacionado con la generación de condiciones para la reactivación económica, el Decreto, en su artículo 10, dispuso una serie de medidas que se cumplimentaron a través de actos posteriores.³² Entre las principales destacan las siguientes:

Asimismo, el Decreto en su artículo 12, estableció que se habrían de validar las medidas dictadas por el Consejo Estatal de Salud al momento de la publicación del decreto, así como todas las sucesivas que con motivo de la pandemia se pudieran crear, adoptar, modificar o extinguir. Por otro lado, se le dotó de facultades extraordinarias para que, en caso de necesidad, se pudiese requerir el uso de instalaciones como hoteles, moteles, gimnasios o cualquier espacio físico para la atención de pacientes u otros usos relacionados con la atención de la contingencia epidemiológica.³⁴

Otras acciones contempladas consistieron en la creación de un comité mixto entre la Secretaría de Salud del Estado y representantes de los hospitales privados en la entidad, para la compra o adquisición de equipo médico, medicamento e insumos de diverso tipo para enfrentar la contingencia. Por otro lado, el citado instrumento estableció la obligatoriedad de brindar servicios de atención a grupos vulnerables respecto de trastornos de carácter emocional. En el caso de las mujeres, además, se estableció la necesidad de desplegar protocolos de atención inmediata ante el posible recrudecimiento de casos de violencia de cualquier índole dentro de sus hogares.

Otro tema importante, abordado por el Decreto, es el de la prevención y atención a casos de discriminación en contra de prestadores de servicios a la salud. En este sentido, se destacó la obligación para desplegar acciones ante este tipo de situaciones y se señaló expresamente que dichos casos serían sancionados en los términos de la ley.

El artículo 13 del Decreto se enfocó a la búsqueda de la estabilidad de las obligaciones derivadas de arrendamientos. En este sentido, se estableció que durante el período que durara la contingencia, los contratos de arrendamiento celebrados no podrían ser modificados a efectos de aumentar los montos de las rentas. Además, se estableció que las rentas que hubieran sido afectadas con motivo de la contingencia serían objeto de prorrateo en los restantes meses del año, que correspondieran al período previsto por el propio contrato.

Por lo que respecta al ámbito de la seguridad pública, el Decreto estableció la obligación de la Secretaría de Seguridad Pública en la entidad para apoyar en el cumplimiento de la Declaratoria. Asimismo, se dispuso la necesidad de adoptar medidas para la preservación de la salud en las academias, institutos y centros de entrenamiento relacionados con la seguridad. Finalmente, se instruyó que se adoptaran medidas tanto para la vida interna de los Centros de Readaptación Social, como en lo concerniente a las visitas por parte de los familiares de los internos.

Finalmente, el Decreto realizó un llamado a los poderes legislativo y judicial, así como a órganos y entidades autónomas, para que en el ámbito de su competencia adoptaran las medidas pertinentes. También, conminó a los 72 municipios de la entidad para que, dentro de su ámbito territorial y en el marco de sus atribuciones, observaran las medidas dictadas, sin restringir las garantías individuales contempladas en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en la respectiva de la entidad. Asimismo, se estableció que aquellos casos o situaciones no previstas serían resueltos por el Consejo Estatal de Salud, el Gabinete Económico o la propia Secretaría de Salud, haciendo estas determinaciones del conocimiento del titular del Poder Ejecutivo a efectos de su correspondiente publicación.³⁵

El mismo 25 de marzo, el Pleno del Supremo Tribunal de Justicia del Estado de Sonora, celebró una sesión extraordinaria en la que los magistrados acordaron adherirse a la Declaratoria de Emergencia Sanitaria Epidemiológica del ejecutivo, adoptando, entre otras, las siguientes medidas: 1) Suspensión del servicio de los órganos jurisdiccionales con excepción de los casos urgentes,³⁶ lo que conllevó a la correspondiente suspensión de plazos y términos;³⁷ 2) Organización de guardias de personal no mayores a 10 personas en cada sede judicial; 3) Restricción de acceso a usuarios a las instalaciones judiciales, salvo casos de trámites con carácter urgente; 3) Las audiencias que por razones legales fueran inevitables se celebrarían de forma privada; 4) Suspensión de eventos de 10 o más personas en las instalaciones del Poder Judicial; 5) Adopción de medidas de higiene y protocolos sanitarios.³⁸

Con fecha 30 de marzo, el Pleno del Tribunal Estatal Electoral de Sonora, determina la suspensión de actividades jurisdiccionales y administrativas, con la correspondiente suspensión de términos jurisdiccionales. Las actividades y plazos fueron reanudados a partir del 20 de abril bajo un esquema virtual, acordándose para ello la implementación de diversas herramientas tecnológicas para la celebración de sesiones, recepción de avisos y promociones, así como para la publicación de acuerdos y notificaciones. En el caso de las notificaciones personales, estas continuaron realizándose en los términos de la Ley de Instituciones y Procedimientos Electorales para el Estado de Sonora. Finalmente, tratándose de impugnaciones a las determinaciones de dicho órgano jurisdiccional, se habilitaron números telefónicos para hacer del conocimiento del personal de guardia y que este se encontrara preparado para su recepción de manera personal.³⁹

Otro rubro que se vio afectado a causa de la pandemia fue el correspondiente a la obligación de los servidores públicos para la presentación de sus declaraciones de situación patrimonial y de intereses. En este sentido y con fecha 27 y 28 de abril, la Secretaría de la Contraloría General y el Instituto Superior de Auditoría y Fiscalización, publicaron en el BOE acuerdos para justificar la no presentación de las citadas obligaciones dentro de los plazos previstos por la ley y en tanto se mantuviera la emergencia sanitaria-epidemiológica.⁴⁰

El 10 de junio se publica en el BOE el “Decreto por el que la Titular del Poder Ejecutivo del Estado de Sonora emite las disposiciones para la implementación de los Lineamientos Técnicos Específicos para la Reapertura de las Actividades Económicas publicado en el Diario Oficial de la Federación el 29 de mayo de 2020, así como algunas otras disposiciones relacionadas al intervalo de la contingencia sanitaria epidemiológica y la reactivación económica para el Estado de Sonora”.⁴¹

A través del citado instrumento, la titular del Poder Ejecutivo se adhirió a la estrategia del Gobierno Federal para la reapertura económica, consistente en la adopción de un esquema de semáforo sobre riesgo epidemiológico, cuyos resultados determinarían la apertura gradual de los distintos sectores económicos.⁴² Asimismo, y reconociendo a los municipios como autoridad sanitaria, en los términos de la LSES, se establece su coparticipación en la implementación de las medidas adoptadas por el citado Decreto. Lo anterior significó que estos podrían, en el ámbito de su demarcación territorial y en coordinación con las autoridades locales, determinar las actividades económicas a liberarse, así como las características particulares para la interacción social, atendiendo en todo momento las indicaciones derivadas de la medición del riesgo epidemiológico. Lo anterior ocasionó algunas decisiones que suscitaron polémica, como la adopción de medidas restrictivas de derechos constitucionales básicos como el de la libertad de tránsito impuesta por el Ayuntamiento de Hermosillo.⁴³

Por otro lado, el citado Decreto convocó a la constitución de un acuerdo o pacto general de los sectores público, social y privado, con el objeto de impulsar la reactivación económica a la vez que se instrumentaran medidas para la disminución de contagios. Entre las estrategias señaladas podemos destacar la simplificación administrativa de requisitos o elementos que obstaculizaran la obtención de permisos, licencias o autorizaciones, vinculadas con atracción de inversiones o la reactivación económica. Asimismo, se apuntó la necesidad de que las dependencias de la administración pública estatal participaran en la propuesta de modernización de reglamentos y normas, a fin de incentivar el establecimiento de empresas y se dispuso que las actividades del sector productivo podrían comenzar operaciones a reserva a reserva de la posterior obtención de la respectiva autorización. Por último, se dispuso la creación del Padrón Estatal de Supervisores en los Centros de Trabajo, a fin de contar con un responsable por cada unidad de producción en todo lo que tuviese que ver con los procesos de capacitación en materia de la nueva normalidad.⁴⁴

Por último, el 3 de julio se publica en el BOE el “Decreto por el que se aprueba la actualización del Plan Estatal de Desarrollo 2016-2021”, mismo que incorpora un nuevo eje denominado “Eje Emergente Período Especial de Ajuste 2020-2021” y a través del cual se desarrollan 32 estrategias en las que son incorporadas las acciones implementadas para combatir los efectos de la pandemia en materia de salud, economía, pobreza, etc.⁴⁵ Finalmente, el 31 de agosto, fecha de corte del presente trabajo, el semáforo de alerta epidemiológica ubicó por primera vez a Sonora en el nivel amarillo, lo que significó la apertura de actividades esenciales y no esenciales, con atención a un número reducido de personas.

VI.- Reformas legislativas a causa del COVID-19

Si bien la mayor parte de las medidas implementadas ante la pandemia del Covid-19 fueron de carácter administrativo, podemos identificar algunas de carácter legislativo. Entre las reformas legislativas efectuadas podemos destacar el Decreto número 110, mediante el cual se derogó el párrafo segundo y adicionó los párrafos cuarto, quinto, sexto, séptimo y octavo a la fracción III del artículo 16 de la Ley de Ingresos y Presupuesto de Ingresos del Gobierno del Estado para el ejercicio fiscal 2020, mismo que originalmente autorizaba al Estado a contratar financiamientos por un monto de hasta 1,300 millones de pesos y que, con la reforma apuntada, permitió reasignar recursos a tareas relacionadas con la contingencia sanitaria, posibilitando disponer para ello de hasta un 40% de los recursos provenientes de los financiamientos contratados.⁴⁶

Asimismo, con fecha 7 de mayo del 2020, se publicó en el BOE el “Decreto número 112, que reformó y adicionó diversas disposiciones de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Sonora y que tuvo como finalidad posibilitar que, ante declaratorias de emergencia, el Poder Legislativo en la entidad pudiera sesionar y votar de manera no presencial.⁴⁷ En un sentido similar y con fecha 15 de junio del 2020, se publicó en el BOE el Decreto número 118, que reformó y adicionó diversas disposiciones a la Ley de Gobierno y Administración Pública Municipal, para permitir que, ante situaciones de emergencia, los ayuntamientos pudieran sesionar de forma no presencial.⁴⁸ Finalmente, otra reforma fue la que se efectuó en la Ley de Agua para el Estado de Sonora, a fin de prohibir la suspensión del servicio de agua potable doméstica en el caso de declaraciones de emergencia o de contingencias de tipo sanitario.⁴⁹

VII.- Federalismo y pandemia: reflexiones finales sobre la idoneidad de los mecanismos legales para enfrentar la situación de emergencia en el estado de Sonora

Al cierre del mes de agosto de 2020, México contaba con más de 60 mil muertos a causa del Covid-19. Esta cifra se correspondía con lo que, para el Subsecretario de Promoción y Prevención de la Salud, Hugo López-Gatell-Ramírez, era un escenario catastrófico. Estos pésimos resultados en materia de gestión de la pandemia nos invitan a reflexionar sobre la capacidad de nuestro marco jurídico para hacer frente a este tipo de situaciones de emergencia. Al respecto, son dos las preguntas que trataremos de responder: ¿el marco jurídico en el Estado de Sonora contiene las previsiones necesarias para hacer frente, de manera ordenada y eficaz, a un fenómeno como el de la pandemia del Covid-19?, y ¿El derecho creado en este período tiene la capacidad de reaccionar adecuadamente frente a la emergencia?

Para responder a ello tenemos que partir de una realidad jurídico-política que nos condiciona: México es un Estado Federal. Por tanto, el éxito en la instrumentación de medidas, acciones y políticas para enfrentar retos como el de la pandemia, descansa sobre la existencia de una adecuada coordinación de acciones. Por tanto, la eficacia de lo que haga el gobierno federal se verá afectada por lo que hagan las entidades federativas y la eficacia de lo que hagan las entidades federativas, se verá afectada por la actuación del gobierno federal.

Al tenor de lo anterior, hemos de señalar que el federalismo mexicano tiene su fundamento constitucional en el artículo 40 de nuestra carta magna. Dicho precepto establece como voluntad del pueblo mexicano, la unión de Estados libres y soberanos en una federación establecida según los principios de la propia norma fundamental. No creemos equivocarnos, si afirmamos que la esencia de dicho federalismo reside en la distribución de competencias para el ejercicio del gobierno y particularmente en una distribución de carácter vertical y territorial.⁵⁰

La lógica del federalismo es doble: política y económica. Por un lado, se busca evitar la concentración del poder monopólico del gobierno. Por otro, se pretenden minimizar los costos de agencia que, en la provisión de bienes públicos, conllevaría la existencia de una gran burocracia.⁵¹ Asimismo, se persigue incentivar la competencia y la innovación para la solución de problemas públicos y finalmente se buscar enfrentar de la mejor forma posible el problema de las externalidades.⁵²

Si bien la protección de la salud es un bien privado,⁵³ su preservación, sobre todo tratándose de enfermedades transmisibles, genera importantes externalidades positivas que justifican la intervención estatal.⁵⁴ El caso de las enfermedades infectocontagiosas es un buen ejemplo de ello. El beneficio de un diagnóstico y tratamiento temprano involucra no solo al individuo diagnosticado, sino que se extiende en una gran porción de la población que ve reducida su probabilidad de contagio. Sin embargo, a la hora de determinar si vale la pena o no invertir (y cuánto) en diagnósticos, tratamientos y medidas de prevención, las personas tomarán en cuenta solo la estructura de costos y beneficios privados y no el impacto positivo que ello tiene en el resto de la gente.

No es de extrañar, por tanto, que todos los países desarrollados tengan, en mayor o menor medida, sistemas de sanidad pública para garantizar la atención a grandes sectores de la población.⁵⁵ En el caso mexicano, además, la protección de la salud se deriva del artículo 4 de la Constitución, mismo que la reconoce como un derecho humano. Para garantizar tal protección, el precepto en cuestión establece que la salubridad general será una materia en la que concurran la federación y los estados.⁵⁶ De una lectura de la fracción XV del artículo tercero de la Ley General de Salud, se desprende que la prevención y el control de enfermedades transmisibles es materia de salubridad general y por tanto de concurrencia.

Esta concurrencia de competencias es un concepto problemático, ya que, a diferencia de la clásica división entre competencias federales y estatales, se entra dentro de una lógica de competencias compartidas. En el caso mexicano, es la misma Ley General de Salud la que en su artículo 13, apartado B, fracción I, estipula que corresponde a los gobiernos de las entidades federativas, en materia de salubridad general, como autoridades locales y dentro de sus respectivas jurisdicciones territoriales, organizar, operar, supervisar y evaluar los servicios de salubridad general a que se refieren distintas fracciones del artículo tercero de la misma ley, entre las que se incluye la fracción XV anteriormente señalada. Atendiendo este orden de ideas, el artículo 134 de la Ley General de Salud estipula que la Secretaría de Salud y los gobiernos de las entidades federativas, en sus distintos ámbitos de competencia, realizará actividades de vigilancia epidemiológica, prevención y control de enfermedades transmisibles, entre las que se destacan la influenza epidémica y otras infecciones agudas del aparato respiratorio, sin menos cabo, además, de aquellas que determine el Consejo de Salubridad General.⁵⁷

Lo anterior, en la lógica del federalismo ya apuntada, hace sentido, toda vez que bajo condiciones normales, son los Estados los que están en mejor capacidad para el diseño e implementación de programas de vigilancia y control epidemiológico en sus respectivos territorios. Lo anterior es así, ya que su respuesta puede ser más rápida ante la detección de brotes. Sin embargo, al tratarse de un evento fuera del ámbito de la normalidad, este no fue el caso del Covid-19.⁵⁸

El fracaso en la gestión de la pandemia en México, consideramos tiene sus raíces en la reticencia del Gobierno de la República para actuar con celeridad ante la situación que se venía. Recordemos también, que la recomendación inicial de la Organización Mundial de la Salud en materia de prevención se centró en la higiene personal y de espacios, en el distanciamiento social y en el empleo de cubrebocas. Esto último originó que los gobiernos de todo el mundo decretaran medidas de confinamiento, con diversa intensidad, para la población. Aquellos Estados que mejor se anticiparon, en términos generales, terminaron teniendo mejores resultados.

No fue este el caso de México, en donde el presidente Andrés Manuel López Obrador desestimó, a través de sus acciones, las recomendaciones emitidas por dicha institución. Particularmente, el Gobierno de México perdió tiempo muy valioso antes de transmitir a la población la necesidad de permanecer en casa y reducir la interacción social. Peor aún, el desprecio del presidente de la República al uso del cubrebocas envió una señal equivocada a la población y neutralizó muchos de los esfuerzos que a nivel estatal se efectuaban para hacer conciencia sobre la importancia de dicha herramienta.

Estas observaciones son pertinentes, toda vez que el valor del derecho es un valor esperado. Ello significa que las normas jurídicas valen, número uno en función de que estas sean aplicadas y número dos, en función de que esa aplicación sea adecuada. He aquí otro problema: ante la reticencia para actuar por parte del Gobierno Federal, la respuesta de las entidades federativas fue variada y caótica. Por un lado, esto rompió la unidad de la acción sanitaria que la pandemia exigía⁵⁹ y por otro ocasionó incredulidad entre la población, respecto a la eficacia de las medidas adoptadas por sus gobiernos locales.⁶⁰ Consideramos, por tanto, que la pandemia demandaba, desde un inicio, una respuesta coordinada y homogénea liderada por el Gobierno de la República.

Por otro lado, medidas como la adoptada por el Ayuntamiento de Hermosillo, a través de la cual el ejercicio de la libertad de tránsito dependía de la obtención de un permiso de circulación expedido a juicio de la autoridad municipal, evidenció un delicado problema de violación a derechos constitucionales.⁶¹ Si bien estas restricciones podrían hallar justificación como un medio eficaz para reducir la interacción social y por ende disminuir la tasa de contagios, de formularse tendrían que hacerse en el marco del artículo 29 de la Constitución. Aunque es riesgoso entrar al terreno de los contra factuales, consideramos hubiera sido de mayor efectividad una restricción parcial de ciertos derechos constitucionales, como las libertades de reunión o tránsito por un tiempo acotado, que las medidas de semi confinamiento que paralizaron la actividad económica durante semanas y que probaron no ser del todo efectivas para evitar llegar a unos altos índices de contagio.

Al tenor de lo hasta aquí argumentado, es que podemos concluir que si bien el marco jurídico sonorense contiene previsiones que permiten hacer frente a situaciones de emergencia como la pandemia de Covid-19 y que el derecho creado con motivo de la contingencia le ha dado ciertos márgenes de maniobra al Ejecutivo estatal, su calificación en términos de eficacia está acotada por las acciones u omisiones efectuadas desde el ámbito federal.⁶²

VIII.- Conclusiones

La pandemia del Covid-19 ha sido el principal reto que en materia de salud hemos enfrentado en las últimas décadas y sus secuelas económicas constituirán también uno de los principales retos para las finanzas nacionales en los próximos meses y años. En México, la protección a la salud es un derecho humano reconocido por el artículo 4 la Constitución y con el objeto de garantizar su protección, la propia norma fundamental establece que la salubridad general será una materia concurrente entre la federación y los estados.

Sin embargo, la pandemia del Covid-19, puso en evidencia algunas fallas y limitaciones de esa concurrencia. Lo anterior, toda vez que el marco constitucional y normativo para enfrentar situaciones de emergencia en los estados se ve acotado por lo que haga o deje de hacer la federación. Por tanto, la eficacia de los instrumentos y de los mecanismos legales y administrativos adoptados, estará limitada por variables dependientes de la actuación federal.

Por lo anterior, consideramos que la pandemia del Covid-19, abrió una ventana de oportunidad para una discusión nacional, sosegada y con un profundo espíritu federalista, sobre la pertinencia de construir mejores esquemas para la cooperación y coordinación entre la federación y los estados en situaciones de emergencia. Asimismo, se hace pertinente revisar el marco de responsabilidad del ejecutivo federal y de los ejecutivos estatales, ante posibles omisiones en su responsabilidad de procurar una adecuada atención a la salud de la población, particularmente en situaciones de emergencia o contingencia sanitario-epidemiológica.