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Introducción
Las personas adultas mayores (PAM) conforman un colectivo que, por su condición de vulnerabilidad en diferentes aspectos, son susceptibles de caer en situaciones de pobreza y discriminación. Como forma de atención, requieren acciones por parte del Gobierno, no solo a través de políticas focalizadas sino también instituyendo mejoras integrales en las formas de organización social y, por tanto, en la restitución de sus deberes y derechos como agentes sociales en lo general. Dicha reorganización está imbuida en una visión de respeto a los derechos humanos (DDHH) de las PAM, siendo conceptos guía para articular propuestas de intervención o política con respecto a situaciones de marginación. El concepto de DDHH proporciona un marco metodológico con líneas de abordaje sobre la descripción y evaluación de la situación de un grupo determinado, en lo referente a sus condiciones de vida, lo cual constituye el esquema base de la discusión planteada en este artículo.
En 2023, México ratificó la Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores (que, en adelante, será mencionada como A-70) (Secretaría de Gobernación, 2023), transitando hacia el diseño de políticas para las PAM con un enfoque basado en derechos humanos (EBDH) (Ramos, 2018).
La implementación de políticas públicas para las PAM basadas en un EBDH propicia garantizar el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) relacionados con la promoción y expansión de las libertades humanas mediante el enfoque de capacidades propuesto por Amartya Sen, así como avanzar en términos de su integración a la sociedad.
Por esta razón, el objetivo de este artículo es elaborar un análisis comparado de la normativa de las PAM en catorce países1 de América Latina y el Caribe determinando su grado de avance en la restitución de sus DDHH. Así como, en el caso de México, revisar su política social bajo un EBDH.
En la metodología se utiliza el método de estudio de casos, siendo su marco de análisis la institucionalidad social desde una dimensión jurídica, considerando las regulaciones internacionales y A-70. Al caracterizar la situación actual de los DDHH de las PAM en América Latina y el Caribe, se revisaron sus normativas, tomando como ejes transversales el garantizar DDHH básicos y complementarios, y determinando el grado de avance alcanzado en estos catorce países.
La estructura del artículo se divide en cuatro apartados: en el primero se desarrolla la introducción; en el segundo se señalan aspectos conceptuales sobre los ODS, la protección social y la propuesta de análisis desde la dimensión jurídico-normativa, luego se explica la metodología de estudio de casos; en el tercero se revisan los instrumentos internacionales de reconocimiento de las PAM en América Latina y el Caribe, y se desarrolla un análisis comparativo de catorce países de las Américas, identificando la situación que prevalece en este colectivo de acuerdo con sus DDHH salvaguardados en sus normativas y, desde un EBDH, se revisa la política social de las PAM en México y cómo integra las adecuaciones normativas producto de la ratificación de la A-70; y en el cuarto se establecen algunas conclusiones sobre la relación DDHH y la participación social del colectivo de PAM.
Marco conceptual-referencial y metodología
Agenda 2030. Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS)
Los ODS (Naciones Unidas, s/f) no mencionan expresamente los derechos de las PAM, solo establecen metas a cumplir, como en los ODS 1: Poner fin a la pobreza; ODS 2: Hambre y seguridad alimentaria; ODS 3: Salud; ODS 4: Educación; ODS 5: Igualdad de género y empoderamiento de la mujer; ODS 6: Agua y saneamiento; ODS 8: Crecimiento económico; ODS 10: Reducir las desigualdades entre países y dentro de ellos; ODS 11: Ciudades; ODS 16: Paz y justicia; ODS 17: Alianzas.
En la historia de la política social, el concepto de protección social transitó por modelos de desarrollo implementados en América Latina durante cuatro etapas específicas que marcaron el concepto y participación del Estado, siendo estos: 1. Liberal primario. A inicios del siglo XIX; 2. Sustitución de importaciones. Durante la Crisis de 1929; 3. Disciplina y austeridad fiscal. Crisis de la deuda; 4. Competitividad sistémica. En el siglo XXI (Cecchini & Martínez, 2011, p. 28). Esta última etapa se caracteriza en que la protección social busca promover las capacidades de los individuos.
El Informe del Secretario General de Naciones Unidas menciona que la protección social se refiere a:
un conjunto de políticas y programas gubernamentales y privados con los que las sociedades dan respuesta a diversas contingencias a fin de compensar la falta o reducción sustancial de ingresos provenientes del trabajo, brindar asistencia a las familias con hijos y ofrecer atención médica y vivienda a la población. (Naciones Unidas, 2000, p. 3)
Siendo responsabilidad del Estado garantizar los derechos primarios humanos, “económicos, sociales y culturales” (Cecchini & Martínez, 2011, p. 20) de la población vulnerable.
Esta cuarta etapa plantea dos enfoques: uno de competitividad sistémica (relacionado con el capital humano y la transmisión intergeneracional de la pobreza) y otro con un enfoque de derechos y garantías de ciudadanía (producto de acuerdos internacionales a que se adhieren los Estados). Como mencionan Cecchini & Martínez (2011), no se contraponen, y es de interés en la actualidad este último enfoque.
Durante esta cuarta etapa, se tiene como marco de análisis la institucionalidad social2 entendida como el conjunto de reglas y estructura organizacional sobre las “cuales se gestiona la política social, desde el diagnóstico y la priorización de objetivos hasta la implementación y evaluación de resultados” (Martínez, 2019, p. 29).
En relación con los derechos3 de las PAM, la institucionalidad social tiene un alcance extendido cuando se trata de la protección social relacionada con los derechos políticos-económicos-sociales, y un alcance restringido cuando aborda “las políticas relacionadas con la lucha contra la pobreza y la protección social no contributiva, así como en las instancias de gobierno que tienen autoridad sobre estos temas” (Martínez, 2019, p. 32). Por tanto, en las Américas se aspira a alcanzar una cobertura universal geográficamente extendida a todo el ámbito regional, lo cual se establecerá en la normativa de las PAM.
La Agenda Regional de Desarrollo Social Inclusivo (ARDSI), aprobada en 2019 durante la Tercera Reunión de la Conferencia Regional sobre Desarrollo Social de América Latina y el Caribe, establece la dimensión jurídico-normativa de la institucionalidad social, específicamente en su línea de acción 3.1.1.4
Con fundamento en lo anterior, este análisis se realiza desde una dimensión jurídico-normativa que aborda las leyes de las que parte el diseño e implementación de la política social de las PAM, así como sus funciones y formas de participación de los diversos actores.
Entre los principios rectores de la ARDSI (Comisión Económica para América Latina y el Caribe [CEPAL], 2020; Maldonado et al., 2021, p. 55) se encuentran: A) El enfoque de derechos como horizonte normativo; B) El empoderamiento y la autonomía de las personas; C) Vida digna y bienestar progresivo; D) El enfoque del universalismo sensible a las diferencias; E) Una lógica redistributiva y de solidaridad con sostenibilidad financiera; F) Una visión sistemática del desarrollo sostenible; G) Políticas públicas de calidad; y H) Alianzas y pactos sociales para consolidar políticas de Estado.
Bajo este escenario, de acuerdo con la Agenda 2030, se establece la armonización de las normativas de las PAM basada en acuerdos internacionales, conforme a lo propuesto por la A-705 en sus mecanismos de seguimiento y evaluación de la política social.
Metodología
En las ciencias sociales, el estudio de caso es un método utilizado cuando se trata de un tema de investigación contemporáneo que pretende elaborar un análisis más profundo del que podría realizarse solo con información estadística y generalmente responde a preguntas sobre el cómo y por qué de un fenómeno en particular (Yacuzzi, 2005). Se utiliza cuando no existen límites claros entre el fenómeno bajo estudio y su contexto (Jiménez & Comet, 2016; Yin, 2018).
De acuerdo con Coller:
el estudio de casos permite producir conocimiento relevante recurriendo tanto al paradigma positivista como al interpretativo. El método del caso puede ser utilizado como una herramienta de interpretación, pero también de comprobación y construcción de teorías (2005, p. 21).
En la ciencia política constituye una de sus herramientas de análisis cuando se trata de la evaluación de políticas públicas. Al evaluar programas, se eligen “criterios determinados o un conjunto de interpretaciones, mediante los cuales se revelan las virtudes y los defectos, los aciertos y los errores del programa” (Stake, 1999, pp. 86-87).
Este artículo utiliza la metodología del estudio de casos,6 siendo la herramienta de evaluación de la ley de las PAM de catorce países de las Américas, teniendo como estrategia de triangulación el contrastar si su grado de avance en la restitución de sus DDHH responde a una armonización producto de la ratificación de la A-70.
Para formular la narrativa resultado del estudio de casos, en primer lugar, se tomó como base la tabla de análisis comparado con los catorce países, considerando once DDHH que fueron clasificados como básicos y complementarios.
Tabla 1 Análisis comparado sobre los DDHH básicos y complementarios de las PAM, por país
| País | Argentina | Brasil | Chile | Costa Rica | Ecuador | El Salvador | Guatemala | Honduras | México | Paraguay | Perú | República Dominicana | Uruguay | Venezuela |
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
| Año de creación de la ley/ratificaciones A-70 | 2017 | 1994 | 2017 | 1999 | 2019 | 2018 | 1996 | 2006 | 2023 | 2002 | 2021 | 1998 | 2016 | 2005 |
| Edad para considerarlo como AM | 60 | 60 | 60 | 65 | 65 | 60 | 60 | 60 | 60 | 60 | 60 | 65 | 60 | 60 |
| Derechos básicos | ||||||||||||||
| Al trabajo | SI | SI | SI | SI | SI | SI | SI | SI | SI | SI | SI | SI | SI | SI |
| A la salud A la asistencia | SI | SI | SI | SI | SI | SI | SI | SI | SI | SI | SI | SI | SI | SI |
| social | SI | SI | SI | SI | SI | SI | SI | SI | SI | SI | SI | |||
| Educación, cultura, recreación y servicios | SI | SI | SI | SI | SI | SI | SI | SI | SI | SI | SI | SI | SI | SI |
| Vivienda e infraestructura arquitectónica | SI | SI | SI | SI | SI | SI | SI | SI | SI | SI | SI | SI | ||
| Igualdad y no discriminación | SI | SI | SI | SI | SI | SI | SI | SI | SI | SI | SI | SI | SI | SI |
| Reconocimiento y trato digno | SI | SI | SI | SI | SI | SI | SI | SI | SI | SI | SI | SI | ||
| Derechos complementarios | ||||||||||||||
| Pensión universal para PAM vulnerables | SI | SI | SI | SI | SI | SI | SI | SI | SI | SI | SI | SI | SI | |
| A una vida sin violencia | SI | SI | SI | SI | SI | SI | SI | SI | SI | SI | SI | |||
| A participar en las políticas | SI | SI | SI | SI | SI | SI | SI | SI | SI | SI | SI | SI | ||
| A la vida y dignidad en la vejez | SI | SI | SI | SI | SI | SI | SI | SI | SI | |||||
Fuente: Elaboración propia con base en la revisión de las siguientes normativas de los catorce países: Argentina: Ley 27360 Aprobación de la Convención Interamericana sobre Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores (Congreso de la Nación Argentina, 2017); Brasil: Estatuto do Idoso (Senado Federal, 2003) y Lei N.o 13466 (Presidência da República. Secretaria-Geral, 2017); Chile: Ley 19828 Crea el Servicio Nacional del Adulto Mayor (Ministerio Secretaría General de la Presidencia, 2019); Costa Rica: Ley N.o 7935 Ley Integral para la Persona Adulta Mayor (Asamblea Legislativa de la República de Costa Rica, 1999); Ecuador: Ley Orgánica de las Personas Adultas Mayores (Asamblea Nacional de la República de Ecuador, 2019); El Salvador: Decreto N.o 717 Ley de Atención Integral para la Persona Adulta Mayor (Asamblea Legislativa de la República de El Salvador, 2002); Guatemala: Decreto Núm. 80-96 Ley de Protección para las Personas de la Tercera Edad (Congreso de la República de Guatemala, 1996); Honduras: Ley Integral de Protección al Adulto Mayor y Jubilados (Congreso Nacional de la República de Honduras, 2007); México: Ley de los Derechos de las Personas Adultas Mayores (Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, 2024); Paraguay: Ley N.o 1885 de las Personas Adultas (Congreso de la Nación Paraguaya, 2002); Perú: Ley N.o 30490 Ley de la Persona Adulta Mayor (Congreso de la República de Perú, 2016); República Dominicana: Ley N.o 352-98 sobre Protección de la Persona Envejeciente (Congreso Nacional de la República Dominicana, 1998); Uruguay: Ley 19430 de aprobación de la Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores (Asamblea General de la República Oriental del Uruguay, 2016); Venezuela: Ley de los Servicios Sociales al Adulto Mayor (Asamblea Nacional de la República Bolivariana de Venezuela, 2005), Ley Orgánica para la Atención y Desarrollo Integral de las Personas Adultas Mayores (Asamblea Nacional de la República Bolivariana de Venezuela, 2021).
Nota 1: De los catorce países objeto de estudio, aquellos que han ratificado la Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores (Organización de Estados Americanos, 2024a) son Argentina, Chile, Ecuador, El Salvador, México, Perú y Uruguay.
Nota 2: En la tabla se menciona como “sí” a aquellos países que en su normativa contemplan el DDHH.
En segundo lugar, se revisó la política social de las PAM en México, país que recientemente ratificó la A-70, permitiendo identificar la cercanía del marco regulatorio con el planteamiento de un EBDH para proyectos de integración social del grupo de las PAM.
Evaluación del reconocimiento de los DDHH de las PAM en las Américas
Instrumentos internacionales de reconocimiento de las PAM
Con base en la línea de acción 3.1.1. de la ARDSI, la Figura 1 muestra una línea de tiempo de 1982 a 2015 con los antecedentes de la dimensión jurídico-normativa de la institucionalidad social a través de los principales instrumentos internacionales de reconocimiento de las PAM.
Fuente: Elaboración propia con base en información de Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL, 2003, 2007, 2012); Naciones Unidas (1982, 2002); Organización de Estados Americanos (2009, 2015).
Figura 1 Línea de tiempo de los instrumentos internacionales de reconocimiento a las PAM
El tema del envejecimiento, específicamente, el reconocimiento del adulto mayor, inicia por parte de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) en la década de los ochenta, posteriormente en el siglo XXI con las conferencias realizadas en América Latina y el Caribe, culminando en 2015 con la A-70 propuesta por la Organización de Estados Americanos (OEA).
Por institución e instrumentos internacionales, se tienen:
Naciones Unidas: Primera Asamblea Mundial sobre el Envejecimiento: Plan de Acción Internacional de Viena sobre Envejecimiento (1982); Segunda Asamblea Mundial sobre Envejecimiento: Plan de Acción Internacional de Madrid sobre Envejecimiento (2002).
Conferencias en América Latina y el Caribe: Primera Conferencia Intergubernamental de Envejecimiento (2003); Segunda Conferencia “Declaración de Brasilia” (2007); Tercera Conferencia “Carta de San José sobre los Derechos de las Personas Mayores” (2012).
Organización de Estados Americanos: Quinta Cumbre de las Américas (2009); Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores, A-70 (2015).
En más de cuarenta años, la protección de las PAM ha sido tema de interés de estos organismos internacionales. Sobre el tema de los DDHH de las PAM, es importante considerar las aportaciones del Plan de Acción Internacional de Madrid sobre el Envejecimiento (PAIME), que establece tres orientaciones prioritarias: 1. Personas de edad y el desarrollo; 2. Fomento de la salud y el bienestar en la vejez; y 3. Entornos propicios y favorables (Figura 2).
Fuente: Elaboración propia con base en información de Naciones Unidas (2002).
Figura 2 Plan de Acción Internacional de Madrid sobre el Envejecimiento (2002)
En la Figura 3, alineada al esquema del PAIME, la Declaración de Brasilia cubre tres orientaciones prioritarias e incluso profundiza sobre el tema de cuidados; aumento de la cobertura de seguridad social (contributiva y no contributiva); servicios educativos permanentes a lo largo de su vida; adaptabilidad de espacios públicos y viviendas de acuerdo con sus necesidades; medidas preventivas que eviten sufrir de discriminación y violencia; así como apoyos para facilitar el envejecimiento en el hogar, en especial para las mujeres, en las tareas de cuidado.
Fuente: Elaboración propia con base en información de CEPAL (2007).
Figura 3 Declaración de Brasilia (2007)
Finalmente, la A-70 (Figura 4) refrenda los instrumentos internacionales anteriormente mencionados, como el PAIME y la Declaración de Brasilia. Se fundamenta en la Declaración Universal de los Derechos Humanos y la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
Fuente: Elaboración propia con base en información de Organización de Estados Americanos (2015).
Figura 4 Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores, A-70 (2015)
Su artículo 1 establece como objeto:
promover, proteger y asegurar el reconocimiento y el pleno goce y ejercicio, en condiciones de igualdad, de todos los derechos humanos y libertades fundamentales de la persona mayor, a fin de contribuir a su plena inclusión, integración y participación en la sociedad (Organización de Estados Americanos, 2015, p. 3).
Es decir, este cambio de etapa de vida implica una reinterpretación de los derechos del sujeto acorde con sus circunstancias, orientada a garantizar su plena integración social.
La A-707 señala veintiséis DDHH de las PAM que, para fines de este análisis, pueden agruparse en ocho categorías:8
Salud: Derecho a la salud; derecho a brindar consentimiento libre e informado en el ámbito de la salud; derechos de la persona mayor que recibe servicios de cuidado a largo plazo; derecho a la vida y a la dignidad en la vejez.
Trabajo y seguridad social: Derecho a la seguridad social; derecho al trabajo; derecho a la independencia y a la autonomía.
Educación y cultura: Derecho a la educación; derecho a la cultura; derecho a la recreación, al esparcimiento y al deporte.
A la propiedad: Derecho a la propiedad; derecho a la vivienda.
Medio ambiente: Derecho a un medio ambiente sano.
Derechos políticos: Derechos políticos; derecho de reunión y de asociación.
Libertad: Derecho a la libertad personal; derecho a la libertad de expresión y de opinión y al acceso a la información; derecho a la nacionalidad y a la libertad de circulación; derecho a la privacidad y a la intimidad.
Acceso a la justicia: Derecho al reconocimiento de su personalidad jurídica; derecho al acceso de la justicia; derecho a la seguridad y a una vida sin ningún tipo de violencia; derecho a no ser sometido a torturas ni a penas o tratos crueles, inhumanos o degradantes.
Análisis comparado de 14 países de las Américas
En la región, la A-70 ha sido ratificada por Argentina, Belice, Chile, Colombia, Ecuador, El Salvador, México, Perú, Surinam y Uruguay (Organización de Estados Americanos, 2024a). Su ratificación implica un avance en la normativa de las PAM, considerando DDHH sobre su independencia y autonomía, cuidados a largo plazo, derecho a tomar decisiones sobre la propiedad, vivienda, lugar de residencia, salud, o tratamientos médicos, entre otros.
De acuerdo con los derechos enunciados en la A-70 e instrumentos internacionales, la tabla evalúa las normatividades de las PAM considerando los DDHH salvaguardados por catorce países. Para distinguir por niveles de protección, se establecieron dos categorías. En derechos básicos: al trabajo; a la salud; a la asistencia social; a la educación, cultura, recreación y servicios; a la vivienda e infraestructura arquitectónica; a la igualdad y no discriminación; y al reconocimiento y trato digno. En derechos complementarios: a la pensión universal para personas adultas mayores vulnerables; a una vida sin violencia; a participar en las políticas; y a la vida y dignidad en la vejez.
Por medio de la tabla presentada en este apartado, se desarrolla el análisis comparado para conocer el grado de avance en el reconocimiento de los DDHH de las PAM. En el periodo de 2016 a 2023, Argentina, Chile, Ecuador, El Salvador, México, Perú y Uruguay fueron los países que ratificaron la A-70.
De la Cuenca del Pacífico,9 México y Perú recientemente ratificaron la A-70 y están realizando adecuaciones normativas para su armonización.
Cuatro derechos básicos cubiertos por las normativas de los catorce países son el derecho al trabajo; a la salud; a la educación, cultura, recreación y servicios; e igualdad y no discriminación:
El derecho al trabajo y el derecho a la pensión universal se encuentran relacionados. Una condición necesaria es recibir una remuneración laboral digna, donde los salarios reales reflejen un crecimiento positivo.10 Los trabajadores formales cotizan para obtener una pensión, pero la informalidad prevalece en la región, por ello se deben garantizar pensiones no contributivas para las PAM vulnerables.
El autocuidado y envejecimiento saludables constituyen una capacidad y un proceso que están relacionados con el derecho a la salud y a la educación, cultura, recreación y servicios.
Esta etapa de vida se caracteriza principalmente por una mayor dependencia funcional de las PAM y si requerirán algún apoyo para realizar sus actividades básicas de la vida diaria (ABVD), teniendo como factores asociados la edad, nivel educacional, algunas enfermedades crónicas, haber sufrido caídas y tener dependencia funcional previa (González-González et al., 2021).
En la vejez, ser hombre o mujer importa debido a cuestiones físicas, económicas, salud, entre otras (Jara, 2017). Por ejemplo, la trayectoria laboral de la mujer presenta interrupciones de acuerdo con el momento de su vida que pueda dedicarlo al hogar e hijos, a diferencia del hombre, que, generalmente, mantiene una trayectoria más estable, permitiéndole que la diferencia salarial en relación con las mujeres sea mayor. También existe una feminización de la vejez que se comprueba al revisar las pirámides poblacionales y observar que, en el estrato de 85 años y más, los países registran un mayor número de mujeres que hombres. Por ello la importancia de la igualdad y no discriminación, así como mantener una perspectiva de género.
Un gran logro alcanzado por países de la Cuenca del Pacífico como Chile, Ecuador, El Salvador y México es que sus normativas cubren estos once DDHH básicos y complementarios.
En el marco de la ratificación de la A-70, a Perú le falta considerar dos DDHH básicos (a la asistencia social y a la vivienda e infraestructura arquitectónica) y uno complementario (a la vida y dignidad en la vejez).
En Honduras, su normativa cubre cinco derechos básicos, así como uno complementario, siendo el único que carece de una pensión no contributiva y, ante la situación económica que prevalece en el país, se han realizado recomendaciones en torno al otorgamiento de una pensión universal para las PAM que no cuenten con los recursos necesarios (Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, 2024).
El resultado de esta evaluación permite observar un gran avance en la restitución de los derechos de las PAM en las Américas, así como la importancia de la A-70 en su reivindicación. Antes del surgimiento de la A-70, únicamente las normativas de Brasil y República Dominicana cubrían estos DDHH, mientras que Ecuador, Guatemala, Honduras y Paraguay eran los países con más camino por recorrer en el reconocimiento de los derechos de las PAM (Vera-López, 2016).
México. Política social de las PAM con un EBDH
En México, el diseño de políticas públicas para las PAM con un EBDH reconoce el impacto demográfico y su situación de vulnerabilidad.
En 2010 se registró que 9.01 % de la población total eran PAM (es decir, 10,055,379, siendo un 46.54 % hombres y 53.46 % mujeres). La Figura 5 muestra por grupos quinquenales que la población de 60 a 64 años agrupa al 30.99 % de las PAM; de 65 a 69 años, 23.05 %; de 70 a 74 años, 18.64 %; de 75 a 79 años, 12.39 %; de 80 a 84 años, 7.95 %; y de 85 años y más, 6.99 %.
Fuente: Elaboración propia con base en datos del Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (2016).
Figura 5 Pirámide de población en México (2010)
En un ejercicio prospectivo con información demográfica a 2030, asumiendo el plan de acción de acuerdo con la Agenda 2030 de la ONU, la población de PAM en México será de 20,014,853 (45.21 % hombres y 54.79 % mujeres) es decir, el 14.61 % de la población total mexicana. La Figura 6 muestra que la población de 60 a 64 años se constituirá por un 30.87 % de PAM; de 65 a 69 años, 24.34 %; de 70 a 74 años, 18.15 %; de 75 a 79 años, 12.29 %; de 80 a 84 años, 7.48 %; y de 85 años y más, 6.87 %.
Fuente: Elaboración propia con base en datos del Consejo Nacional de Población (2018).
Figura 6 Pirámide de población en México (2030)
La evolución de ambas pirámides poblacionales refleja que en 20 años (20102030) la población de PAM se duplicará: en términos porcentuales, pasarán del 9 % al 15 % de la población total mexicana. Al profundizar en los datos, es importante considerar en la política nacional de las PAM un EBDH con perspectiva de género. Se explica esta aseveración por la feminización del envejecimiento: en las proyecciones a 2030, el estrato de 85 y más años se conformará un 58.85 % por mujeres y 41.15 % por hombres.
El tema del envejecimiento y reconocimiento de las PAM se fundamenta en el Artículo 1.o, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) (Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, 2025), que prohíbe la discriminación, incluida por cuestiones de edad, porque puede menoscabar los derechos de las personas, así como su dignidad.
En relación con los antecedentes de la política social, durante el sexenio 2001-2006,11 a través de la Subsecretaría de Prevención y Protección de la Salud de la Secretaría de Salud (SSA), se implementó el Programa de Acción: Atención al Envejecimiento (Secretaría de Gobernación, 2001). Su elaboración fue realizada por parte del Comité Nacional de Atención al Envejecimiento (CONAEN). Para la promoción del desarrollo humano, este programa se vinculó al Programa de “Educación Saludable”, que junto con la Secretaría de Educación Pública (art. 17 de la LDPAM),12 en los libros de texto, se encargaban de promover hábitos de vida positivos que favorecieran la salud de la población de todas las edades. También se implementaron el Programa de Arranque Parejo en la Vida y el Programa de Salud y Nutrición con acciones por una alimentación saludable en la niñez, de manera que a futuro se garantizara el buen desarrollo de las personas en todas las etapas de la vida.
En el sexenio de 2012-2018, la política pública federal desarrollada por el Instituto Nacional de las Personas Adultas Mayores (INAPAM) contó con cinco ejes rectores: 1. Cultura del Envejecimiento; 2. Envejecimiento Activo y Saludable; 3. Seguridad Económica; 4. Protección Social; y 5. Derechos de las PAM. Fue durante este periodo que se promovieron modelos de atención como: Acuerdo Nacional a favor de las Personas Adultas Mayores; Albergues; Asistencia Social; Centros Culturales; Centros de Día (Residencias); Centros Nacionales Gerontológicos; Clubes; Programa Nacional Gerontológico con Perspectiva en Derechos Humanos; Reglamentación a la Ley de las Personas Adultas Mayores; Servicios de Geriatría en el Sector Salud, entre otros (Instituto Nacional de las Personas Adultas Mayores [INAPAM], 2012, p. 4).
En tanto, el imss implementó el Programa Geriatrimss y el Programa de Envejecimiento Activo (prea) (Comisión Nacional de los Derechos Humanos, 2019). El ISSSTE elaboró las Cartillas del Adulto Mayor y, en 2015, realizó la Semana Nacional de Salud para la Gente Grande. También operó el Programa Nacional de Formación de Cuidadores de Adultos Mayores y desarrolló el Curso de Apoyo para Cuidadores Informales de Personas Envejecidas.
Con base en instrumentos internacionales, como las consideraciones del PAIME en materia de DDHH para las PAM, se alineó el Programa Nacional Gerontológico con el Programa Nacional de Derechos Humanos. Entre las acciones que realizó la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH) se tuvo la Campaña Nacional de Promoción y Difusión de los Derechos Humanos de las Personas Adultas Mayores, para dar a conocer sus derechos, siendo estos velados por los tres niveles de gobierno y proporcionando el apoyo necesario en caso de ser violentados debido a la situación de vulnerabilidad que presenta este grupo poblacional.
El Plan Nacional de Desarrollo 2019-2024 estableció el respeto sobre la dignidad de las PAM. Uno de sus programas es el de Pensión para el Bienestar de las Personas Adultas Mayores,13 que otorgaba un apoyo universal a mayores de 68 años para cubrir sus necesidades. Solo en las comunidades indígenas, la edad mínima para inscribirse al programa era de 65 años. Uno de sus avances fue que antes de concluir el sexenio se amplió su cubertura para incorporar a todas las PAM de 65 años y más.
En 2019, el monto económico otorgado era de 1,275 pesos bimestrales. Para 2020, aumentó el apoyo a 2,550 pesos, en 2022 fue de 3,850 pesos, en 2023 se otorgaron 4,800 pesos, y en 2024 fueron 6,000 pesos bimestrales. De acuerdo con el art. 16 de la LDPAM, el registro a este programa es competencia de la Secretaría del Bienestar y lo deposita el Banco del Bienestar.
La LDPAM,14 en su reforma del 24 de enero de 2020, menciona en su art. 9.o que la familia de la PAM debe cumplir su función social. Esta ley regula la política pública nacional, los programas e instrumentos de planeación, así como el funcionamiento del INAPAM. Relativo a la planeación, el Gobierno, a través del INAPAM (Título Quinto), recaba información del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) para determinar la cobertura y características de los programas dirigidos a las PAM (art. 6, f. III) (Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, 2020, p. 7).
En relación con la tabla, en la comparativa se observó que México cumple con los once DDHH básicos y complementarios. La política social con este EBDH está generando impactos positivos en el colectivo de PAM. Esto se debe a que la LDPAM incluye estos DDHH básicos y complementarios, que permiten establecer una agenda de política pública con elementos de mayor definición y focalización en dichos derechos.
La Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) cuenta con herramientas de seguimiento, control y evaluación de la implementación de la A-70. Es de interés el seguimiento de los Estados parte, para conocer su efectiva implementación en el ámbito nacional, generando “un intercambio de experiencias, buenas prácticas y diálogo para coordinar políticas a nivel regional” (Comisión Interamericana de Derechos Humanos, 2022, p. 37), y, de esta manera, proteger los DDHH de las PAM.
Conclusiones
En primer lugar, el EBDH proporciona un marco de encuadre para el diseño de políticas de integración social y respeto a los derechos de grupos de individuos, adaptando las intervenciones a diferentes entornos y características de los sujetos. En este sentido, dicho enfoque cuenta con potencial para movilizar recursos particulares en comunidades o territorios, y genera formas efectivas de cambio social a partir de la reconstrucción de lazos comunitarios, así como de objetivos y acciones compartidos.
Una segunda bondad del enfoque es que supone la discusión de problemas focalizados y prioridades determinantes para una agenda nacional e internacional, favoreciendo una mayor congruencia entre medidas propuestas e implementadas desde diferentes sectores o entidades, al menos desde la perspectiva de sus objetivos.
En México, partiendo de este EBDH, resulta prioritario establecer una política nacional para las PAM con un presupuesto asignado, definiendo planes, programas y evaluaciones periódicas, y determinando su impacto social. Estas acciones son necesarias, considerando la transición demográfica hacia un envejecimiento poblacional. Es por ello que la norma debe salvaguardar sus DDHH, generando un empoderamiento que les garantice una vejez digna, en todos los sentidos.
La revisión de los marcos internacionales aporta recomendaciones emitidas por organismos e instituciones conscientes de la vulnerabilidad de las PAM, con un enfoque dirigido a promover una mayor cohesión social e integración con la población de todas las edades, así como recuperar su potencial aportación en entornos desde distintos aspectos.
En este sentido, el análisis comparado proporcionó información relevante a partir de experiencias desde diferentes contextos, siendo útiles, pero que requieren una adaptación a espacios en los que se puedan aplicar. En este sentido, la ARDSI retoma el tema de los DDHH dentro del seguimiento de los ODS para conocer su estado actual y avance periódico.
Uno de los principales retos de las políticas y programas focalizados en un grupo poblacional bien definido, como son las PAM, es mantener una congruencia entre acciones sectorizadas que generen sinergias en lugar de contradicciones. En este sentido, se trata de una visión integral del problema, entendido como la calidad de vida deficiente de las PAM, que tiene como objetivo priorizar, secuenciar y coordinar intervenciones dirigidas a alcanzar una mayor eficacia. Se vuelven centrales los diseños de política pública que hagan explícitos los criterios de focalización y los objetivos. Por tanto, se requiere que el marco jurídico-normativo emane de la Carta Magna y sea atendido por las reglas de operación de los programas de apoyo, pasando por las leyes y reglamentos intermedios.
En este análisis, países de la Cuenca del Pacífico como Chile, Ecuador, El Salvador y México marcan un gran avance en el reconocimiento de los DDHH básicos y complementarios para las PAM. Este colectivo es importante desde la perspectiva de factores de vulnerabilidad crecientes en la situación de las PAM derivado de la situación económica general que en muchos está presente debido a una ruptura de las redes de apoyo social tradicionales.
México, al ratificar la A-70 ante la OEA (Organización de Estados Americanos, 2024b), forma parte del grupo de países que trabaja en la restitución de los deberes de los agentes sociales en la construcción de la dignidad de las PAM en un marco explícito que engloba líneas de intervención a escala nacional.15
La A-70 es un complemento a la normatividad existente, recupera iniciativas colectivas en términos de una acción pública que trasciende las intervenciones gubernamentales y promueve las redes locales y comunitarias.
Estas redes demuestran ser particularmente efectivas en aspectos de consolidación de los sentidos de pertenencia, identidad y solidaridad. Además, tienen un impacto en aspectos materiales de las PAM, siendo claro dicho impacto en la esfera del bienestar emocional e inclusión social.
De esta manera, el abordaje de la situación de las PAM pasa a ser un ámbito de acción pública plural más allá de políticas gubernamentales más o menos efectivas. Esto permite garantizar la integración efectiva, sea respecto al tema del envejecimiento, la perspectiva de género o en otros aspectos de posible discriminación, que requieran como condición necesaria (aunque no suficiente) la participación de la sociedad en su conjunto en dichas intervenciones, ya que la discriminación surge del comportamiento de esos mismos actores sociales.
