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Introducción
En el año 2023 se cumplieron diez años del lanzamiento de la Belt and Road Initiative (en adelante, BRI), entonces conocida como One Belt, One Road, gran estrategia de política internacional formulada en 2013 por el presidente Xi Xinping, quien, al frente de una China en pleno crecimiento, confirmaba su estatus de gran potencia global.
El mundo ha asistido a importantes acontecimientos desde aquel entonces: además de las propias cuestiones domésticas -que fueron condicionando su evolución, con una economía que se alejaba de las tasas de crecimiento de los años precedentes-, la guerra comercial con Estados Unidos, la pandemia de COVID-19 y la invasión de Ucrania por parte de Rusia, alteraron el contexto internacional en el que la BRI se fue desplegando. Todo ello ocasionó que sus grandilocuentes y ambiciosos objetivos iniciales tuvieran que reconceptualizarse, conforme el crecimiento económico chino menguaba y el mundo se replegaba ante la sombra de una pandemia y un conflicto de proyecciones mundiales y de resultado todavía incierto.2
Los Foros de la Franja y la Ruta de 2017 y 2019, sumados a la incesante actividad diplomática y política para su difusión, posicionaron esta iniciativa de contornos difusos, que pretende atravesar de manera transversal todos los ámbitos del relacionamiento entre Estados y pueblos.
El presente trabajo propone que, con el lanzamiento más reciente de nuevas iniciativas chinas en materia internacional -particularmente, la Global Development Initiative, GDI-, la República Popular China las adosa a la estructura de gobernanza multilateral preexistente, pregonando su idea de “comunidad de futuro compartido”, junto a sus reiteradas declaraciones de apego a los principios establecidos en la Carta de la ONU, y a través de esos mecanismos erigirse como abanderada de los países que se oponen a la retórica y accionar de Occidente y a la “lógica de Guerra Fría”.
En esta línea, cabe preguntarse si la BRI ha perdido vigor a diez años de su lanzamiento, y en tal caso, cuáles fueron las razones del aparente declive diplomático y mediático de la iniciativa. Igualmente, nos planteamos si aquel ímpetu inicial de la entonces OBOR se ve ahora encauzado a través de las nuevas iniciativas globales chinas, en particular la GDI.
El trabajo está dividido en tres partes. La primera de ellas aborda la consideración de la BRI como gran estrategia internacional de China, rápidamente posicionada a escala política, diplomática y mediática. La segunda realiza una aproximación a la GDI como una de las más recientes propuestas políticas y diplomáticas internacionales de China. En la tercera parte se realiza un estudio del recientemente publicado Libro Blanco sobre esta materia, para llegar al capítulo de reflexiones finales.
1. La Belt and Road Iniciative
1.1. Una iniciativa de alcance global
Descrita como “a vivid example of building a global community of shared future, and a global public good and cooperation platform provided by China to the world”3 (The State Council Information Office of the People’s Republic of China, 2023), la Nueva Ruta de la Seda, One Belt, One Road, o más correctamente, Belt and Road Initiative, es un proyecto lanzado por China en 2013 con el objetivo de conectar principal e inicialmente la masa continental euroasiática -a lo largo de sus trayectos terrestre y marítimo-. Esta ambiciosa propuesta se vertebra a través de la inversión en infraestructuras de transporte, energéticas y logísticas, de la remoción de los obstáculos normativos y fronterizos al comercio, la profundización de las relaciones bilaterales de China (“people to people”) con cada uno de los países integrantes, y, en definitiva, el apoyo al desarrollo regional y los proyectos transfronterizos entre los Estados que se fueron sumando a partir de su lanzamiento.
La iniciativa se extendió a otros países más allá de Eurasia, como África, Oceanía, América Latina, e inclusive a algunos países de Europa.4
Tabla 1 Países miembros de la BRI (por año de incorporación)
| 2013 | 2014 | 2017 | 2018 | 2019 | |
|---|---|---|---|---|---|
| Kirguistán | Thailandia | Bosnia Herzegovina | Argelia | Malta | Niger |
| Moldavia | Côte d'Ivoire | Angola | Mauritania | Comoros | |
| Mongolia | Groseis | Antigua y Barbuda | Micronesia, Fed. Sts. | Benin | |
| Macedonia del Norte | Estonia | Bahrain | Mozambique | Lesotho | |
| Pakistán | Kenya | Benin | Namibia | Solomon Islands | |
| Líbano | Bolivia | Nigeria | Mali | ||
| Lituania | Brunei Damssalam | Niue | Chipre | ||
| Burundi | Omán | Peru | |||
| Maldives | Cabo Verde | Portugal | Liberia | ||
| Montenegro | Chad | Ruanda | Guinea Ecuatorial | ||
| Chile | Samoa | Jamaica | |||
| Nepal | Cook Islands | Arabia Saudita | Luxemburgo | ||
| Nueva Zelandia | Costa Rica | Senegal | Italia (sale 2023) | ||
| 2015 | 2016 | Panamá | Djibouti | Seychelles | Cuba |
| Armenia | Sri Lanka | Filipinas | Dominica | Sierra Leona | Barbados |
| Bulgaria | Sudafrica | Eslovenia | Rep. Dominicana | Singapur | Vanuatu |
| Gomorss | Malasia | Sri Lanka | Ecuador | Sudán del Sur | 2021 |
| Rep. Checa | Serbia | Timor-Leste | El Salvador | Sudán | Botswana |
| Indonesia | Irak | Turkmenistán | Ethiopia | Surinam | Rep. Centroafricana |
| Irak | Polonia | Ucrania | Fiji | Tajikistan | RD Congo |
| Kazajstán | Turkiye | Vietnam | Gabon | Tanzania | Eritrea |
| Polonia | Tajikistan | Yemen, Rep. | Gambia | Togo | Guinea-Bissau |
| Rumania | Rusia | Ghana | Tonga | 2020 | |
| Eslováquia | Mongolia | Grecia | Trinidad y Tobago | Kiribati | |
| Sudafrica | Egipto | Grenada | Tunisia | 2022 | |
| Turkiye | Georgia | Guinea | Uganda | Argentina | |
| Uzbekistan | Letónia | Guyana | Emiratos Árabes Unidos | Malawi | |
| Mysnmsr | Irán | Uruguay | Nicaragua | ||
| Papua New Guinea | República de Corea | Vanuatu | Siria | ||
| Kuwait | Venezuela | 2023 | |||
| Laos | Zambia | Honduras | |||
| Libya | Zimbabwe | Jordania | |||
Fuente: Elaboración propia en base a Greenfdc y BRI Portal.
Fuente: Green Finance & Development Center, Fudan University, Shangai.
Figura 1 Evolución membresía BRI 2013-2023
En el caso de América Latina y el Caribe, la invitación formal para incorporarse a la BRI se formalizó en la Segunda Reunión Ministerial del Foro China-CELAC celebrada en enero de 2018 en Santiago de Chile. Panamá fue el primer país de la región en unirse a la Iniciativa en noviembre de 2017, seguido en 2018 por Trinidad y Tobago, Surinam, Dominica, Bolivia, Guyana, Uruguay, Costa Rica, Venezuela, Granada, El Salvador, República Dominicana y Chile. A estos países se sumaron, en 2019, Cuba, Ecuador, Antigua y Barbuda, Barbados, Jamaica, Perú; en 2022, Argentina y Nicaragua, y en 2023, Honduras. De toda la región, restan solamente Brasil, México y Colombia en sumarse a la BRI (Malena, 2023), naturalmente, sin contar los países que no mantienen relaciones diplomáticas con la RPC y sí lo hacen con Taiwán.5
Las estimaciones iniciales, de alcanzarse las obras y los objetivos planteados por la iniciativa, destacaban que esta beneficiaría de manera directa a una población de 4,400 millones de personas -casi 2/3 de la población mundial-, con un PIB que representa el 30 % del producto mundial (World Bank, 2023), y el 75 % de las reservas de energía conocidas (Grieger, 2016).
El nombre completo del este ambicioso proyecto resume los dos vectores de su alcance geográfico inicial: el Silk Road Economic Belt, vertebrado a través de varios corredores terrestres por la masa continental euroasiática, y la 21st Century Maritime Silk Road, que pretende consolidar una red de rutas marítimas conectando los puertos chinos con las costas de Asia meridional, África oriental y Europa, recreando la imagen del llamado “collar de perlas”,6 con la conexión entre puertos desde China al océano Índico.
La propuesta de la iniciativa, anunciada por el presidente chino Xi Jinping durante septiembre y octubre del año 2013, en Astana y Jakarta, respectivamente, comenzó a cristalizar en resultados tangibles a comienzos del año 2016. En aquel momento, se anunció que un tren de contenedores que partió de la ciudad de Yiwu, en la provincia oriental china de Zhejiang, recorrería más de 10,000 km hasta llegar a su destino final en Irán, luego de atravesar Kazajistán y Turkmenistán (Aguinaldo, 2023). Más adelante, se anunció la concreción del viaje de un tren que unió en 16 días los 11,000 km que separan Tangshan con Amberes en mayo de 2018 (European Shippers, 2023). Ambos ejemplos ilustran el potencial que entonces avizoraba la BRI en materia de conectividad logística y comercial.
A lo expresado, correspondería agregar el impulso que la Belt and Road prometía dotar al desarrollo de infraestructuras energéticas, con la construcción de gasoductos y oleoductos que conectan los principales centros de extracción y producción energética de Asia Central (incluyendo Rusia) con los grandes centros consumidores en China, elemento de gran importancia para garantizar el suministro energético del país.
El lanzamiento de la BRI es muestra de que China alcanzó un punto de su evolución histórica en el que ha tomado conciencia de su poder económico, comercial -así como de sus necesidades en materia energética y de materias primas- y político, lo cual ha llevado a que el país esté ganando cada vez mayor protagonismo y firmeza en la escena mundial.7 En efecto, los últimos congresos del Partido Comunista de China (el 19.º de 2017 y el 20.º de 2022) confirmaron el carácter asertivo e influyente de la política exterior China, a través de la cual Xi Jinping ha venido apostando “de manera decidida por aumentar su perfil internacional, apoyándose en sus capacidades económicas, diplomáticas y militares” (Esteban, 2023). El propio Xi lo señaló ante el 19.° Congreso del PCCh (Xi, 2017): “the Chinese nation, with an entirely new posture, now stands tall and firm in the East. With decades of hard work, socialism with Chinese characteristics has crossed the threshold into a new era”.8
En atención a las múltiples aristas o temas que abarca la BRI -de contornos o límites difusos, como fuera mencionado-, China parece haber logrado conformar un proyecto tan ambicioso como potencialmente poderoso en términos no solo económico-comerciales, como ejemplificado más arriba, sino político-militares y, por ende, también en materia de seguridad.
Precisamente en materia comercial, el alto grado de interconectividad que prometen alcanzar los varios corredores de transporte y logísticos propuestos9 parece querer pasar por alto las dificultades de las vías de comunicación al interior de la masa continental eurasiática, que históricamente marcaron el relacionamiento de la región con sus vecinos y las potencias dominantes de su hora.
El comercio de los países vecinos con China ha tenido un importante crecimiento,10 no solo en su volumen sino también en un aumento de su intensidad,11 lo cual confirma el mayor acercamiento de las economías vecinas -y no solo de ellas- al gigante chino. Para estos países, OBOR/BRI parece haber sido recibido con pragmatismo y flexibilidad frente a esta iniciativa que se percibe como arrolladora, y a la cual adosan sus propias iniciativas locales de desarrollo.12
Fuente: Elaboración propia en base a TradeMap.
Figura 2 Comercio exterior Asia Central-China en miles de millones de USD
Fuente: Elaboración propia en base a TradeMap.
Figura 3 Comercio exterior LATAM-China en miles de millones de USD
Fuente: Elaboración propia en base a TradeMap.
Figura 4 Intensidad de comercio con China. Regiones seleccionadas
Luego de transcurridos diez años desde el lanzamiento de la BRI, sobrevuelan muchas interrogantes en cuanto a los proyectos gestados en su marco, como las atinentes a su financiamiento, a las garantías exigidas para estos, a las cláusulas en los contratos en material laboral -por ejemplo, la inclusión de un porcentaje de mano de obra de origen chino-, al respeto de las normas en materia medioambiental, y también respecto de eventuales incrementos de costos una vez que las empresas chinas finalicen las obras.
China ha construido en torno a la BRI un esquema integrado de iniciativas y mecanismos en materia de financiamiento, incluyendo tanto fondos e instituciones financieras nuevas -como el AIIB,13 el NDB14 y el Fondo de la Ruta de la Seda- como a sus bancos locales y el propio Banco Central Chino.15 Esta nueva arquitectura financiera que fue perfeccionándose y posicionándose durante los pasados diez años desafía al elenco de instituciones internacionales de crédito occidentales, en el marco de un inexorable proceso de desoccidentalización de las relaciones internacionales, en un mundo enmarcado en múltiples crisis: climática, ambiental, social, y de la globalización en su conjunto (Sanahuja, 2019).
1.2. ¿Qué cambió en estos diez años?
Con cerca de 150 países a marzo de 202216 (GreenFDC, 2023) y casi USD 1 billón en financiamiento exterior para sus proyectos (Devonshire-Ellis, 2023), la BRI parece haber llegado a un punto de inflexión en cuanto a su grado de ambición y proyección internacional, luego de unos primeros años en los que su despliegue parecía tan arrollador como inciertos sus resultados concretos. En efecto, los cambios domésticos, y particularmente la coyuntura internacional, han condicionado la evolución de la BRI, afectando al core de la iniciativa china: el financiamiento de proyectos en el exterior y su reputación.
Como señala Kratz (Centre for Strategic & International Studies (CSIS), 2021), la evolución de la valoración del éxito de la BRI puede dividirse en dos periodos. Desde su lanzamiento en el segundo semestre del año 2013 hasta 2016 o 2017, se puede considerar como una iniciativa relativamente exitosa, con una importante atención mediática y diplomática a escala global, tanto desde sus promotores y adherentes como desde sus detractores y aquellos que alertaban sobre sus eventuales amenazas. Prueba de ello es la duplicación de los montos prestados por China al exterior durante ese periodo (de USD 40,000 millones a USD 70,000 millones), y la duplicación de los contratos del MOFCOM (Ministerio de Comercio chino) con el exterior, que pasó de USD 125,000 millones a USD 250,000 millones, según señala la referida analista.
Es precisamente entre los años 2016 y 2017, siguiendo a Kratz, cuando comienzan a advertirse contraejemplos de esa iniciativa aparentemente prometedora. Es a partir de esa época cuando comienzan a proliferar casos de cancelación de contratos, retrasos de proyectos, financiamientos pendientes de aprobación, así como una creciente preocupación sobre la sostenibilidad de la deuda contraída, provocando la caída de proyectos en países importantes para la BRI como Malasia, Myanmar, Nepal o Sierra Leona.
En el ámbito doméstico, también fue advirtiéndose un creciente sentimiento por parte de banqueros y compañías chinos sobre los riesgos de avanzar hacia una debt trap diplomacy con los países receptores, temerosos precisamente de la viabilidad de ciertos proyectos y préstamos, sumado a la necesidad de reenfocar la financiación hacia el mercado doméstico a efectos de contemplar las necesidades internas.
Por lo expuesto, cuando estalla la pandemia de COVID-19 a fines de 2019 en Wuhan,17 la BRI ya presentaba un escenario de reducción de los préstamos al exterior por parte de China, de reconsideración de proyectos y de renegociación de deudas pasadas que amenazaban no poder ser honradas. La pandemia sirvió de catalizador, por tanto, de una tendencia que ya venía advirtiéndose desde tiempo atrás. Con el deterioro de las condiciones fiscales en todas partes a causa de la COVID-19, se advirtió un incremento de casos de restructuración de deuda, y de cancelación o dilación en la puesta en ejecución de proyectos.
Un ejemplo emblemático de este tipo de prácticas y resultados es el de Sri Lanka, Estado que se integró a la BRI en el año 2016, con la promesa de erigirse en el hub del océano Índico, gracias a su particular situación geoestratégica. El país había venido recibiendo importantes inversiones chinas para el desarrollo de infraestructuras, particularmente con su promocionado puerto de Hambantota. Estos proyectos, sin beneficios ni derrames tangibles para la población, hicieron que el país no pudiera repagar esas inversiones y se viera atrapada en un grado de dependencia respecto a su acreedor chino, de modo que Sri Lanka se vio obligado a ceder el referido puerto al China por 99 años como parte del acuerdo de renegociación de la deuda (Bennon & Fukuyama, 2023; Ramachandran, 2022).
Ejemplos similares pueden constatarse en países como Zambia, Kenya o Montenegro. Como señalan Bennon y Fukuyama, estos proyectos enmarcados en la BRI llevaron a los países destinatarios a incrementar sus niveles de deuda/PIB, lo cual derivó en muchos casos en crisis en las balanzas de pagos. La particularidad de estas crisis, continúan los autores, reposa en que las deudas contraídas lo son con bancos estatales chinos, lo cual genera que el Gobierno chino participe en las renegociaciones de manera bilateral. Como resultado, los países afectados recurrieron al propio esquema de rescate a través de swaps de monedas locales con el yuan, o préstamos puente con bancos chinos; o bien, a los rescates del Fondo Monetario Internacional, institución que intervino fuertemente en rescates en muchos países afectados, como Argentina, Pakistán, Ecuador, o la propia Sri Lanka18 (Bennon & Fukuyama, 2023).
Durante la evolución de la epidemia hacia la pandemia,19 China priorizó el apuntalamiento de su situación sanitaria interna, lo cual incluyó la investigación y fabricación de vacunas e insumos médicos, la construcción de hospitales, etc. Esta inédita situación implicó también, a nivel de sus relaciones con el resto del mundo, que la BRI pasara a hacer foco en potenciar la llamada Health Silk Road, a través de la cual el país pretendió aprovechar aquella compleja coyuntura para posicionarse como actor central de la denominada “diplomacia de mascarillas y vacunas”, principalmente frente a los países del Sur global. En esta línea, Carrai (2023) señala que “China used existing BRI transportation networks to provide medical and health care assistance to partner countries and assert the country’s leadership in global health”.20 En efecto, las exportaciones de materiales médicos como mascarillas, equipamiento de protección, kits de testeo y medicamentos experimentaron un incremento del 40.5 % con relación al año anterior, llegando a USD 18,000 millones, según la Administración de Aduana china (Global Times, 2023).
En definitiva, la COVID-19, sumada al epocal descalabro que se asiste con la invasión de Rusia a Ucrania, el conflicto en Gaza, y las derivaciones de uno y otro conflicto, expusieron los límites financieros y los “derrames negativos” (Ghireti, 2023) de la BRI, ejemplificados con el abandono de algunos proyectos que en su día fueron considerados emblemáticos para la iniciativa y su contribución al default a algunas economías fuertemente dependientes de los préstamos chinos realizados en el marco de la iniciativa, como es el caso de Sri Lanka ya referido. Como comenta Carrai (2023), la agencia Xinhua reportó que alrededor del 20 % de los proyectos bri fueron “seriamente afectados” por la pandemia, con 40 % con “escaso efecto adverso” y entre 30 % y 40 % “afectados de alguna manera”. No obstante lo anterior, varios proyectos se completaron entre los años 2020 y 2022, como un tramo de la autopista E60 en Georgia, la vía férrea China-Laos, o tramos de autopista en Serbia e Indonesia (Centre for East European and International Studies, 2023; De Freitas, 2023; McBride et al., 2023).
Por lo expuesto, la BRI comenzó a verse ensombrecida por una reputación menos favorable sobre la sostenibilidad de las deudas para financiar sus proyectos, escenario en el cual muchos países se tornaron renuentes a tomar nueva deuda por parte de China. En esa línea, y sin perjuicio de admitir algunas diferencias en montos, así como desfasaje en el tiempo para conocer el monto de las cifras de los préstamos en tiempo real, Mingey y Kratz (2023) estiman que los préstamos chinos disminuyeron abruptamente a partir de 2016, tendencia similar a la que se advierte para el caso de los préstamos hacia los países de América Latina y el Caribe, tal como se representa en el Gráfico 4.
Fuente: elaboración propia con base a The Dialogue China-Latin America Finance Databases.
Figura 5 Préstamos China LATAM 2005-2022. Países seleccionados en millones USD
Estos condicionantes llevaron a que líderes, bancos y empresarios tanto chinos como pertenecientes a países fuera de China comenzaran un proceso de reconceptualización de la BRI, enfocándola hacia proyectos ambientalmente más amigables. En definitiva, se asiste a un cambio en la narrativa de la BRI, confirmando la tendencia preexistente, que pondera la calidad sobre la cantidad de los préstamos, avanzando hacia proyectos más sostenibles en materia ambiental.
Estos acontecimientos no hacen sino confirmar las suspicacias que esta ambiciosa propuesta geopolítica y geoeconómica despertó en Occidente desde su mismo lanzamiento en Astaná y Jakarta hace diez años. Por entonces, ya se la recibía como difusa, de contornos y alcances imprecisos, además de avasallante por su extensión temática y geográfica.
Desde la concepción oficial de la BRI, si bien el 20.º Congreso del Partido Comunista Chino marcó una línea continuista en cuanto a la política exterior china, se puede inferir que Beijing ha aparentemente reducido el destaque de esta iniciativa con relación al congreso anterior, o, por lo menos, ha reducido su ponderación respecto de otras iniciativas que China ha ido desplegando en la arena internacional, como la Global Development Initiative, la cual será analizada en el siguiente punto.
En efecto, a lo largo del propio reporte del 20.º Congreso del PCCH, las menciones a la BRI fueron menos que en el documento emitido en el 19.º Congreso de 2017. Sin perjuicio de ello, esta sigue mereciendo destaque por su priorización (“We should pursue the Belt and Road Initiative as a priority”),21 y por volver a recordar su tradicional carta de presentación:
China will actively promote international cooperation through the Belt and Road Initiative. In doing so, we hope to achieve policy, infrastructure, trade, financial, and people-to-people connectivity and thus build a new platform for international cooperation to create new drivers of shared development (Xi, 2022).22
Con similar espíritu, el Libro Blanco de 2023 reserva a la BRI los asuntos relacionados con la cooperación económica en sus diferentes aristas y abordajes, como se analizará en el punto 3. Igualmente, el último Foro de la Franja y la Ruta, celebrado en octubre de 2023, pretendió imprimirle un nuevo espaldarazo a la iniciativa, como se comentará en el capítulo final de este trabajo.
2. La Global Development Iniciative
Bajo la premisa del compromiso de China de redoblar sus inversiones en la cooperación para el desarrollo para reducir la brecha Norte-Sur,23 y con una denominación menos evocadora que la BRI, la Global Development Initiative (en adelante, GDI) se erige como una nueva estrategia internacional de China, seguramente condicionada por la situación del país luego de años de pandemia, confinamiento y enfriamiento económico, sumado a un contexto internacional por demás desafiante, todo lo cual hizo reconsiderar el nivel de ambición que prometía la BRI, como fuera comentado en el apartado anterior.
LA GDI forma parte de un conjunto de iniciativas globales proyectadas por China en el marco de las Naciones Unidas, en materia de desarrollo (GDI), seguridad en materia de datos (Global Data Security Initiative, 2020, GDSI) y en materia de seguridad (Global Security Initiative, 2022, GSI), a las cuales corresponde agregárseles la más reciente Global Civilization Initiative, como se comentará más abajo.
La Global Development Initiative fue presentada por el propio Xi Xinping ante la Asamblea General de las Naciones Unidas en septiembre de 2021, en el marco del Debate General de su 76.ª Sesión, con el objetivo de acelerar los esfuerzos para alcanzar en el tiempo establecido el logro de los 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible de la Agenda 2030 de Desarrollo Sustentable, a través de la promoción de un “stronger, greener and healthier global development”24 (United Nations (UN), 2022).
En enero de 2022 se constituyó el Grupo de Amigos de la GDI, en cuya sesión virtual de lanzamiento se destacaron cuatro lastres a la recuperación económica global pos-COVID-19: nuevas olas de infecciones por la enfermedad, desafíos persistentes al mercado laboral, discontinuidades persistentes en las cadenas de suministros, y crecientes presiones inflacionarias (UN, 2022). El Grupo pretende alentar la cooperación al desarrollo, movilizar recursos para los ODS y crear una toma de conciencia generalizada de la urgencia de las medidas a tomar (UN, 2023). Como señala Yu Jie (2022), “there is a craving for more meaningful assistance to help countries build resilience against climate-driven natural disasters and other growing threats”.25
El Grupo de Amigos celebró su primer Encuentro de Alto Nivel en mayo de 2022, aún dentro de los rigores que implicaba la ausencia de actividades presenciales. Participaron de la actividad virtual, autoridades ministeriales de varios países,26 altos funcionarios de las Naciones Unidas -incluyendo al secretario general, Antonio Guterres, y el director general de la FAO, Qu Dongyu-, y decenas de representantes del resto de la membresía. En la referida sesión, el representante chino recordó los objetivos de la iniciativa: priorizar el desarrollo de modo de colocarlo en el centro de las políticas, renovar el compromiso político de los Estados con los ODS, revitalizar las alianzas globales bajo un espíritu de inclusividad y apertura, y reactivar la cooperación para el desarrollo, movilizando más recursos (Misión Permanente de China ante las Naciones Unidas, 2022).
Posteriormente, en la Reunión Ministerial de este Grupo de septiembre de 2022 -Grupo que cuenta con más de 70 países-, el canciller Wang Xi propuso siete medidas tendientes a acelerar la implementación de la Agenda 2030 y la consecución de los ODS, que incluyen la propuesta de un listado de proyectos de cooperación “práctica” en materia de reducción de la pobreza, seguridad alimentaria, agricultura e industrialización, avanzar en la Food Production Enhancement Action y lanzar la World Digital Education Alliance (Ministry of Foreign Affairs, People’s Republic of China, 2022a; 2022b).
Entre los referidos proyectos de cooperación que se enmarcan dentro de la GDI para países de América Latina figuran algunos correspondientes a Cuba y Antigua y Barbuda (sobre reducción de la pobreza), Nicaragua y Perú (respuesta ante la pandemia), y Bolivia y El Salvador (seguridad alimentaria) (Ministry of Foreign Affairs, People’s Republic of China, 2022b). Cabe señalar que todos estos países forman parte de la BRI, y es particularmente destacable el hecho del reciente establecimiento de relaciones diplomáticas con la República Popular China por parte de El Salvador y Nicaragua en 2018 y 2021,27 respectivamente.
En materia de infraestructuras, el discurso de Wang Xi también resaltó algunas acciones a desarrollar en el marco de la GDI, como avanzar hacia la Global Clean Energy Cooperation Partnership y reforzar la cooperación en Smart Customs, Smart Borders and Smart Connectivity. En este punto, se advierte un punto de conexión entre la consecución de los Objetivos de Desarrollo vinculados a las infraestructuras, especialmente el número 9,28 y la BRI. Sobre esta materia, el ministro chino hizo foco en la conectividad transfronteriza -uno de los pilares de la BRI-, para trabajar conjuntamente con la Organización Mundial de Aduanas en el impulso hacia la mejora en cuestiones relativas a la facilitación del comercio, como son las atinentes a aduanas y fronteras.
Sobre este aspecto, luego de repasar los contenidos del discurso de Wang Xi y los desarrollos posteriores, como señala Yu Jie (2022), efectivamente, la GDI pone menos el foco en la infraestructura física (hard infrastructure), y más en préstamos para proyectos verdes y para construcción de capacidades en los países que se sumaron a esta.
En conclusión, descrita como “high in political rhetoric and very low in substance” (Sanjeev, 2023), la GDI no debe dejar de explicarse sino en el contexto en el que fue creada: el crecimiento más moderado de la economía china, las secuelas de la COVID-19 y una BRI también afectada y cuestionada. China se apoya en la estructura y el marco de las Naciones Unidas -organización en la que ha aumentado su contribución y participación en los últimos años-29 para su despliegue, con el fin de apuntalar los esfuerzos para la consecución de los ODS. La Cumbre del Futuro de las Naciones Unidas, prevista para septiembre de 2024, será la próxima gran instancia a escala multilateral que servirá para evaluar el éxito de la prédica que China ha venido realizando a través de la GDI.
3. El Libro Blanco de 2023
El 26 de septiembre de 2023, el Consejo de Estado chino emitió un nuevo Libro Blanco sobre política internacional: A Global Community of Shared Future: China’s Proposals and Actions. A través de este nuevo documento oficial, China deja expresamente establecido que su armazón diplomático internacional se apoya en cuatro Iniciativas: Belt and Road, Global Development, Global Security y Global Civilization.
Dividido en cinco capítulos, este informe oficial nos permite aproximarnos a cómo entienden las autoridades chinas el futuro despliegue de la BRI, conviviendo con las nuevas iniciativas globales en materia de desarrollo y seguridad, dirigidas principalmente al Sur global.
China propone dejar a un lado la lógica de Guerra Fría por la multicitada noción de la construcción de una comunidad de futuro compartido, en la cual países de diferentes sistemas políticos y sociales, y diferentes grados de desarrollo, puedan promover sus intereses y responsabilidades compartidas en asuntos globales30 (The State Council Information Office of the People’s Republic of China, 2023), asumiendo la tendencia histórica hacia la interdependencia, en un mundo donde “la globalización no es una opción” (op. cit.). En este contexto, el documento destaca que la democracia y la libertad son las metas comunes de toda la humanidad, para la cual “there is no single model of democracy that is universally applicable, far less a superior one”31 (op. cit.).
En su capítulo 5, “China’s Action and Contribution”, el informe destaca que China puso su empeño en construir una comunidad global de futuro compartido con convicción y sólidas acciones. De las 21 referencias a texto expreso que se realizan sobre la Belt and Road/bri en el Libro Blanco, se destaca su intención de integrarla a la GDI -y a las otras iniciativas referidas- como una estrategia diplomática multidimensional (“multifaceted, multilevel, and all-dimensional”), partiendo de la premisa de que el desarrollo constituye los cimientos de la noción de seguridad32 (The State Council Information Office of the People’s Republic of China, 2023). Es en este marco donde se inscriben las acciones en la línea de promover una BRI “de alta calidad”, según el texto oficial, y la implementación del resto de las iniciativas más recientes mencionadas más arriba, de modo de avanzar hacia un nuevo tipo de globalización económica, trabajando con más países y regiones, e impulsar la cooperación en todas las áreas dentro de esa idea de multidimensionalidad.
Al tiempo de reivindicar su condición de mayor país en desarrollo e integrante del Sur global, China ejemplifica su compromiso con la contribución a expandir las capacidades del mundo en desarrollo, en su participación en casi 20 organizaciones internacionales y programas vinculados a esta temática, como el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia, el Programa Mundial de Alimentos, el ACNUR, la Cruz Roja y la OMS, entre otros (The State Council Information Office of the People’s Republic of China, 2023). En concreto, el documento señala que China ejecutó más de 130 proyectos sobre reducción de la pobreza, seguridad alimentaria, respuesta frente a la COVID-19 y cambio climático, en casi 60 países del mundo en desarrollo, o el destaque a los acuerdos de suspensión de pagos de deuda que China alcanzó con 19 países del continente africano.
En definitiva, siguiendo con el planteo retórico que China viene formulando, el documento vuelve sobre cuestiones reiteradas en otros documentos oficiales chinos precedentes, como la idea que defendida comunidad de destino compartido se apoya en principios y valores tanto universales como propiamente chinos, desde el principio de soberanía de Westfalia y los Propósitos y Principios de la Carta de las Naciones Unidas, a los Cinco Principios de Coexistencia Pacífica planteados por China ante la Conferencia de Bandung de 1955 (State Council, PRC, 2023).
En el contexto descripto, este nuevo documento oficial chino refuerza la alternativa de avanzar hacia esa mentada comunidad de futuro compartido como la estrategia de la República Popular China para incrementar su protagonismo en el sistema de gobernanza global, abogando por un desarrollo más democrático de las relaciones internacionales y el logro de una gobernanza más justa y equitativa,33 a lo cual contribuiría ese armazón de iniciativas globales que China ha desplegado desde 2013.
4. Reflexiones finales: ¿sigue vigente la Belt and Road Initiative?
Al iniciar este trabajo se formuló el cuestionamiento sobre los motivos por los cuales la Belt and Road Initiative aparentemente perdió vigor y espacio mediático y diplomático desde hace algunos años -incluso antes de la irrupción y expansión de la COVID-19-, y si aquel ímpetu original de la iniciativa se ve ahora encauzado a través de las iniciativas globales chinas más recientes, particularmente la Global Development Initiative.
Sin perjuicio de la imposibilidad de realizar un análisis más profundo de las implicancias de la GDI dado lo reciente de su creación y, al igual que lo ocurrido con la BRI, lo difuso de sus postulados e iniciativas concretas, parecería que, con estas más recientes iniciativas globales, China parece acercarse y apoyarse más en la estructura de la multilateralidad, canalizando por esta plataforma su nueva estrategia de proyección internacional, luego de los reveses y la necesaria reformulación de la BRI, en un contexto distinto al de diez años atrás.
De los documentos oficiales relevados, se desprende que China asume expresamente su responsabilidad como gran potencia internacional (como “key actor in building a new type of international relations”), denunciando el monopolio de Occidente sobre los asuntos regionales e internacionales, en clara alusión al histórico modus operandi de las potencias occidentales, según la visión desde Beijing. En esta línea, China parece posicionarse contra el determinismo de la trampa de Tucídides, planteando una competencia en la arena internacional sin hegemonismos, y siempre pregonando el respeto al principio de no injerencia en los asuntos internos de otros Estados -principio cardinal en la concepción del relacionamiento internacional para China-, discurso que la acerca a los países del Sur global, para proceder, como se ha visto, a imponer sus condiciones cuando es preciso.
Al tratar de analizar cómo conviven estas iniciativas chinas, de acuerdo con lo que señala Ghiretti (2023), la GDI parece proponer un marco que permitiría a China sortear varias de las fallas o inconvenientes que presentaba la BRI, permitiéndole mantener una fuerte presencia en los países en desarrollo con un menor esfuerzo contributivo.34
En un contexto bien distinto al de 2013, China convocó en Beijing al Tercer Foro de la Franja y la Ruta, los días 17 y 18 de octubre de 2023. Este se celebró en el marco de la ya dilatada guerra en Ucrania, de los entonces incipientes e inciertos desarrollos del conflicto en Gaza y, en términos generales, de un contexto de multilateralismo competitivo (Jones et al., 2023), y de la paulatina consolidación de esfuerzos para contener el avance chino, por un lado,35 y de la ampliación del frente anti-Occidente con China a la cabeza, con la ampliación de los BRICS a partir de enero de 2024.36
En la instancia referida -que acogió a menos líderes mundiales que las dos ediciones anteriores-, el presidente Xi Jinping anunció ocho nuevas estrategias para impulsar la BRI, entre las que se destacan la apuesta por la digitalización para acelerar los trámites transfronterizos y por hacer mayor foco en proyectos ambientalmente sostenibles, así como la inclusión en la agenda del establecimiento de una Secretaría permanente de la BRI (Silk Road Briefing, 2023b). Como balance de la reunión, fue presentado un elenco de 369 ejemplos concretos de “cooperación práctica”, entre documentos tanto bilaterales como plataformas de cooperación y proyectos concretos a desarrollarse, e inversiones por un valor de USD 97,000 millones (Silk Road Briefing, 2023a), de los que participan los países que integran la BRI, como Zambia, Hungría, Turkmenistán, Honduras o Emiratos Árabes Unidos, y organizaciones como la ONUDI o la ASEAN.37
En cuanto a América Latina, luego de evaluar el desarrollo que ha tenido la presencia de China en los últimos quince años, desde el punto de vista comercial,38 de inversiones,39 y también político, entendemos que tanto la BRI como la GDI pueden recibirse como una oportunidad, como cualquier iniciativa de extrarregión que pueda contribuir a avanzar en el desarrollo, la conectividad y la inclusión en América Latina, una región que viene ganando mayor protagonismo por sus capacidades en materia de inversiones, energía y materias primas en general. Esto, sin dejar de reconocer las amenazas y riesgos que puedan generar las iniciativas chinas sin el ponderado análisis de los costos y beneficios de cada proyecto, en países con gobiernos que muchas veces presentan miradas cortoplacistas, contaminadas por intereses personales o empresariales, o pensando en clave electoral.
Con esas salvedades, tal vez sea el momento para que ALC se sirva de los proyectos concretos que pueda ofrecer China para cerrar las brechas que todavía tiene pendientes en materia de infraestructura, conectividad intra y extrarregional, e inserción en las cadenas globales, que le permita capitalizar el potencial que presenta la región como exportadora de alimentos y materias primas necesarios -como el litio- para una China que continúa, aunque “normalizada”, con su ritmo de crecimiento económico y desarrollo urbano y social.40
Fuente: Elaboración propia en base a datos de TradeMap.
Figura 6 Evolución déficits comerciales LATAM - China en millones de USD
Hace algunos años advertíamos de las amenazas y desafíos que la BRI traía consigo tras su luminoso imaginario de conectividad y desarrollo, y que pueden obstar a que América Latina aproveche los eventuales beneficios de este acercamiento y que la región vuelva a posicionarse en un esquema de centro-periferia similar a los que la región experimentó a lo largo de su historia, especialmente en un contexto de replanteamiento de las condiciones en las que se viene desplegando la globalización, con la incidencia de las tensiones EE.UU.-China en el aceitado funcionamiento de las entonces tan ponderadas cadenas globales de valor, y su replanteamiento hacia respuestas más actuales como el nearshoring o, incluso, el friendshoring.
Lejos de debilitarse, la BRI está reconfirmada tanto por los documentos oficiales -el Libro Blanco de septiembre de 2023- como por las acciones diplomático-políticas, como el comentado reciente Tercer Foro de la BRI en Beijing. Luego de cumplir su décimo aniversario, la iniciativa conserva una narrativa muy potente, que más allá de los éxitos concretos (y los fracasos concretos) parece tener mucho para aportar todavía, aunque downgraded o reconceptualizada, como fuera comentado.
Como fuera señalado, las cuestiones de infraestructuras, o hard connectivity, siguen siendo muy acuciantes para los países en desarrollo, constituyendo uno de los motores principales para que muchos de ellos se hayan integrado a la BRI a efectos de tratar de acortar las brechas existentes. Esta materia parece ser recogida tangencialmente o de manera residual dentro de la GDI, aparentemente enfocada en cuestiones más específicas del desarrollo humano, como el alivio a la pobreza o la seguridad alimentaria.
La BRI y la GDI pueden coexistir apoyándose en sus particularidades: la primera puede seguir desplegando su retórica en materia de desarrollo de infraestructuras físicas, basada principalmente en acuerdos bilaterales, bajo una nueva reconceptualización en función de las particularidades que la fueron condicionando a lo largo de sus diez años de existencia; y la segunda, enfocada en la consecución de los ODS, especialmente los más apremiantes, bajo un esquema de multilateralidad en el seno de las Naciones Unidas. Corresponde seguir analizando cómo evoluciona el camino conjunto de las más recientes iniciativas junto con la BRI, en un contexto por demás complejo e incierto.
Frankopan (2015) señala: “how China engages with its neighbours and near-neighbours, and the role it plays on the global stage, will help shape the twenty first century”.41 Mientras tanto, China sigue su camino hacia 2049 para completar su sueño de rejuvenecimiento, en el que la BRI seguirá desplegando su potente imagen de conectividad e inclusión, funcional a ese sueño chino.
