Introducción

Invariablemente en estudios¹ y encuestas (Gráfica 1), el Congreso mexicano (diputada/os y senadores) y partidos políticos generan una percepción muy negativa en la sociedad. Algunos factores de la desconfianza ciudadana son resultado de legisladores que no ponen atención en lo que la gente piensa antes de tomar decisiones, que son poco transparentes, que las leyes solamente reflejan los intereses de legisladores y consideran que los partidos políticos no son tan necesarios para hacer que el gobierno funcione.² Tampoco conocen su estructura, funciones, actividades, y perciben falta de eficiencia y ética de sus representantes.³

Fuente: Elaboración propia con base en la ^{Encuesta Nacional de Calidad e Impacto Gubernamental (ENCIG) 2017; 2019; 2021, y 2023; del Instituto Nacional de Estadística y Geografía}. https://www.inegi.org.mx/programas/encig/2017/, https://www.inegi.org.mx/programas/encig/2019/, https://www.inegi.org.mx/programas/encig/2021/, https://www.inegi.org.mx/programas/encig/2023/

Gráfica 1 Nivel de confianza en Congreso y partidos políticos 2017-2023 

Por ejemplo, el Informe parlamentario mundial⁴ revela que México ocupa el cuarto lugar de los parlamentos con mayor presupuesto, después de Estados Unidos de América (eua), Japón y Nigeria, y agrega que mientras el promedio mundial de empleada/os por parlamento es de 862, eua tiene el mayor número (15,907) y México ocupa el segundo puesto con 7,257. Actualmente, el presupuesto y empleada/os del Congreso mexicano⁵ son $16’760,629,404.00 mxn y 7,995 plazas respectivamente, y solamente trabajan en dos periodos ordinarios, del 1 septiembre al 15 diciembre y 1 febrero al 30 abril (artículos 65 y 66 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos), aunque están considerados periodos extraordinarios.

Además, los resultados del Índice Latinoamericano de Transparencia Legislativa 2020,⁶ afirman que a pesar de ocupar el quinto lugar entre 13 países, el Congreso mexicano está reprobado en cuatro dimensiones: i) normatividad, ii) labor del Congreso, iii) presupuesto y gestión administrativa, y iv) participación ciudadana. Algunos de los desafíos identificados son los siguientes: falta ejercer un papel de contrapeso y vigilancia al poder Ejecutivo; plantear discusiones y aprobar instrumentos normativos que respondan a las preocupaciones de la ciudadanía; actuar con integridad y transparencia en los recursos presupuestales, y profesionalización de la estructura administrativa para eliminar opacidad y discrecionalidad.

En cuanto a la vinculación con representados, el Índice refiere que no existe la obligación de consultar e involucrar a las personas en las actividades legislativas ni una política de parlamento abierto ni protección de denunciantes y marco normativo insuficiente para regular el cabildeo. Por esto, aunque la mayoría de la/os ciudadana/os apoyan la democracia, están decepcionadas de su desempeño.⁷

Con estos antecedentes, el propósito de este artículo es describir los esfuerzos del Congreso general para implantar un sistema de Monitoreo y Evaluación (MyE) del desempeño legislativo, es decir, de las funciones y actividades sustantivas de congresistas, pero principalmente, analizar con un enfoque cualitativo las diferencias del sistema MyE que operaba inicialmente para examinar el desempeño individual y el que opera actualmente para evaluar unidades administrativas considerando las propuestas de evaluación legislativa, entrevistas a operadores del proceso, normatividad e indicadores de desempeño con el objetivo de identificar cuál de estos sistemas permite monitorear y evaluar las principales funciones establecidas en la Constitución y el Reglamento, que deben realizar la/os congresistas. Sin embargo, es importante señalar que no es una evaluación del poder Legislativo, aunque contribuye a explicar la operación del Congreso y congresistas, relación con la ciudadanía-electorado e importancia de MyE su desempeño.

El artículo comienza con la descripción del Congreso, el sistema bicameral, las principales funciones de diputada/os, así como los conceptos relacionados con el MyE, factores para institucionalizar un sistema MyE de funcionaria/os, programas, políticas e instituciones públicas y algunas propuestas de especialistas sobre evaluación legislativa que incluyen autoevaluación, calidad legislativa, historial de votaciones, proceso legislativo, índices de iniciativas de leyes, puntos de acuerdo, asistencia y participación en el Pleno y comisiones, eficiencia presupuestal, impacto social, esferas de desempeño y supervisión de compromisos internacionales, entre las más importantes.

En otro apartado, se analiza el sistema MyE, que inicialmente estaba integrado por 140 indicadores y medían tres ámbitos de desempeño de congresistas, pero que no operó formalmente. Por lo tanto, se establecen las diferencias respecto a la versión actual (sed), cuyo objetivo es la evaluación de unidades administrativas y responsables de gasto. Este análisis implica un enfoque cualitativo con algunas entrevistas a responsables del proceso, cuyos resultados confirman que no existe evidencia sobre el diseño y metodología del sed ni evaluaciones de unidades administrativas, aunque informan que se publicarán próximamente.

También se examina la normatividad e información de desempeño, aunque pocos miden resultados de actividades sustantivas que deben realizar la/os congresistas, como el control evaluativo del sistema de planeación, vínculo con representados, evaluación periódica de políticas públicas o impacto legislativo de iniciativas de ley, lo cual obliga a cuestionar la naturaleza política de la evaluación, cuyo objetivo es el poder político, entendido como una relación de distribución desigual, siempre inestable, sujeta a tensiones, contradicciones y cambios.⁸

Finalmente, ante el necesario debate de una reforma político-electoral, se debe reconsiderar implementar el sistema de MyE del desempeño individual para transparentar las funciones, acciones y decisiones públicas de cada congresista, con el propósito de fortalecer la democracia participativa, deliberativa, monitorear posibles conflictos de interés entre legisladores y cabilderos, racionalidad de recursos públicos, sanciones por incumplimiento de funciones, capacidad legislativa, acercar las comisiones parlamentarias con la ciudadanía y ejercer su derecho a la información, lo cual legitima la actividad legislativa en la generación de valor público.

El Congreso y funciones de congresistas

En sistemas democráticos, el Parlamento representa a toda la sociedad -pueblo- y responde a exigencias para deliberar, generar acuerdos y tomar decisiones sobre asuntos de la polis;⁹ es el termómetro de la democracia, representa la voluntad popular y enlace entre gobierno y ciudadanos.¹⁰ Algunas características de los parlamentos democráticos son a) representativos de la sociedad plural y minorías; b) transparentes, abiertos y rinden cuentas; c) eficaces y oportunos, y d) profesionales, responsables e íntegros en su comportamiento.¹¹

Para responder a las demandas y problemas de la ciudadanía, las democracias representativas requieren de Congresos que legislen y monitoreen al gobierno en favor del interés público y que la información fluya en dos vías, esto es, los políticos necesitan conocer qué piensa su electorado, y este último requiere transparencia y accesibilidad de las políticas públicas implantadas.¹² Esta representación política permite que los parlamentos tomen decisiones a nombre de la sociedad.¹³

Para Suárez, las prácticas parlamentarias de la/os legisladores se relacionan con sus actividades “[…] proceso legislativo, funciones de control, trabajo en comisiones (integración, facultades, dictaminación y debate), discusión en el Pleno de los dictámenes y de la agenda política”.¹⁴ También debe considerarse la supervisión parlamentaria para el equilibrio de poderes, evaluar la actuación gubernamental, garantizar los recursos para operar los programas públicos, sus efectos negativos e imprevistos y vigilar el cumplimiento de compromisos nacionales e internacionales.¹⁵ Así, este poder opera a través de los partidos políticos como contrapeso a los otros poderes en el ejercicio de ese mandato público otorgado con la premisa del interés público.

El Poder Legislativo se regula en el capítulo ii constitucional, cuya autoridad se deposita en el Congreso, mediante un sistema bicameral de representantes de la nación -Cámara de diputada/os (500) y senadores (128)-, para lo cual la Constitución, Ley orgánica y reglamentos estipulan las sesiones ordinarias, extraordinarias, organización interna, aprueban deuda pública y presupuesto, legislan sobre recursos naturales y planeación nacional, distribución de competencias, leyes de seguridad pública, contabilidad gubernamental en gobiernos locales y coordinación con la federación, entre otras.¹⁶

En este punto es importante referir los artículos 8, 65, 77, 157, 158, 221, 227, 265 del Reglamento de la Cámara de Diputada/os,¹⁷ que establecen sus obligaciones más relevantes: i) ejercer el voto, salvo que exista excusa; ii) presentar declaración de situación patrimonial y de modificación; iii) renunciar a beneficios económicos o en especie para cónyuge, concubina/o, parientes consanguíneos, terceros con relaciones profesionales, laborales, negocios o socios; iv) mantener vínculo con representados; v) presentar Informe anual sobre el desempeño; vi) inclusión de asuntos en el orden del día; vii) presentar iniciativas de ley; viii) formular preguntas parlamentarias; ix) control evaluativo del sistema de planeación democrática y deliberativa, con base en indicadores de desempeño; x) realizar la evaluación periódica de políticas públicas y programas mediante las comisiones respectivas; xi) aprobar el pef (Presupuesto de Egresos de la Federación) y revisar la Cuenta Pública, y xii) abstenerse de hacer recomendaciones, recibir dádivas, pagos en efectivo, especie o de cualquier tipo, por parte de cabilderos.

En términos generales, el Congreso desempeña las siguientes funciones: presupuestal, representativa, deliberativa, legislativa, control, electoral, jurisdiccional, administrativa, comunicación e información,¹⁸ que son esenciales en la actividad legislativa.

¿Cómo evaluar el desempeño legislativo?

Para fortalecer la gobernanza, confianza en el gobierno y sus funcionaria/os, cualquier régimen democrático debe implementar sistemas de MyE de servidores, programas, políticas e instituciones públicas para medir su desempeño, rendir cuentas, (re)asignar recursos públicos, conocer si las acciones del gobierno son congruentes con las planeadas, esto es, cerrar el ciclo de política pública.

El monitoreo es un proceso continuo generalmente realizado internamente para verificar si la intervención [pública] está siendo implementada,¹⁹ mientras la evaluación como última etapa de la política valora si el programa logró los objetivos, su eficiencia y efectividad;²⁰ también “[…] se observa como un proceso estructurado que crea y resume información para reducir el grado de incertidumbre de actores interesados acerca de una política o programa”.²¹

Para construir un sistema de MyE exitoso se requiere de i) información de calidad y confiable, ii) uso intensivo de la información en el ciclo de política, y iii) continuidad a través de administraciones, gobiernos y funcionaria/os,²² y su institucionalización necesita un sistema democrático, una organización o ministerio que lidere la implementación, actores con poder para facilitar el proceso como el Congreso, Ministerio de finanzas o la Presidencia, capacidad técnica y operativa,²³ disponibilidad de información, autonomía y estabilidad organizacional, normatividad, demanda desde el Congreso y atención mediática,²⁴ además de otras capacidades institucionales como recursos humanos, organizacionales, formación en evaluación, integración a la toma de decisiones y para el aprendizaje.²⁵

La UIP (Unión Interparlamentaria)²⁶ propone algunos elementos para evaluar la democracia parlamentaria: i) representatividad, ii) control del ejecutivo por parte del parlamento, iii) capacidad legislativa, iv) transparencia y accesibilidad, v) rendición de cuentas y vi) participación en la política internacional. Sin embargo, para esta UIP y PNUD²⁷ la MyE se considera como supervisión parlamentaria y opera mediante preguntas orales y escritas, análisis desde los comités de asuntos políticos, financieros y presupuestales, recomendaciones, peticiones ciudadanas, evaluaciones de legislación aprobada y supervisión de prioridades o compromisos internacionales como los Objetivos de Desarrollo Sostenible.

Por otra parte, Speer et al.²⁸ afirman que la evaluación de políticas tiene respaldo de la/os congresistas a partir del discurso de política basada en evidencia, aunque admiten que su institucionalización en los parlamentos es débil. Incluso, un estudio en 19 países de la OCDE entre 2001-2011 concluye que sus parlamentos tienen limitantes para conducir evaluaciones, difundirlas, y comparativamente con otros poderes, son los más débiles en la institucionalización de la evaluación.²⁹ No obstante, reconocen la importancia de la evaluación no solamente de políticas, sino de su desempeño como parlamentaria/os. Varone et al.³⁰ aseguran que cuando la/os congresistas se integran a las comisiones tienen fuertes incentivos para controlar al gobierno y dar resultados a problemas públicos que son de interés de su electorado.

Desde otra visión, para que la ciudadanía y academia puedan evaluar el desempeño de sus representantes, es decir, el trabajo y productividad parlamentaria, requieren de instrumentos informativos sólidos y objetivos.³¹ Esta evaluación legislativa debe regirse por i) mecanismos formales de auto-evaluación, ii) sistemas de información con indicadores sencillos, iii) comparación entre autoevaluación con planes y proyectos de trabajo de grupos parlamentarios y iv) aportaciones de instancias de observación ciudadana y académica; además, considera cinco enfoques para estudiar la eficiencia legislativa: autoevaluación, calidad y oferta legislativa, historial de votaciones y funcionamiento procesal.³²

Este autor refiere que organizaciones como Fundar (Centro de análisis e investigación), el CEEY (Centro de Estudios Espinosa Yglesias) y el CIDE (Centro de Investigación y Docencia Económicas) han aportado en la construcción de índices de desempeño basados en asistencias, votaciones e iniciativas de ley. Sin embargo, una primera observación es que la mayoría de especialistas lo asocian con las iniciativas de ley presentadas. Estas iniciativas pueden dividirse en dos perspectivas, desde la gobernabilidad, es decir, tensiones y consensos entre ejecutivos y legislativos, y según el alcance de las políticas públicas como la relación entre gobierno y electores.³³

Por ejemplo, Volden y Wiseman³⁴ crean el Índice de efectividad legislativa del Senado estadounidense, a partir de 15 indicadores que miden cinco etapas del proceso legislativo: apoyo a iniciativas de ley, acciones dentro y detrás de los Comités, aprobación y promulgación de ley, así como los niveles de importancia: conmemorativa, sustantiva y significativamente sustantivas.

También existen ejercicios de evaluación legislativa como la Oficina Gubernamental de Rendición de Cuentas estadounidense y sunrise-sunset legislation (legislación previa o posterior) para evaluar el diseño y resultados de leyes por aprobar o aprobadas, la Oficina Parlamentaria de Evaluación de la Legislación francesa³⁵ o la evaluación ex post en Chile.³⁶ Para el Congreso estadounidense, la evidencia [evaluación] es tan relevante para las decisiones y reducir la incertidumbre de los programas de gobierno que cuenta con una Comisión de política basada en evidencia.³⁷ Sin embargo, estos autores sugieren que la propia evidencia no asegura que sea utilizada ni resuelve los problemas políticos para restaurar la desconfianza en el gobierno.

En el contexto nacional, Bárcena³⁸ propone el Índice multidimensional de trascendencia, que mide i) nivel de coordinación según el grado de dificultad política como reforma constitucional sobre leyes inferiores, ii) objeto de transformación considerando cambios a la organización del régimen político, poderes públicos federales, leyes orgánicas o cambios simbólicos, y iii) profundidad del cambio como iniciativas que creen o deroguen leyes, códigos o reglamentos y cambios menores como cambiar, agregar o derogar cinco artículos. Posteriormente, Bárcena y Hernández³⁹ proponen un Score de Participación Parlamentaria con una visión más amplia respecto al Índice previo, que incluye i) presentación de iniciativas por su relevancia y proceso legislativo, ii) puntos de acuerdo y avances, y iii) asistencia efectiva en el Pleno.

Otras propuestas sugieren medir la productividad según iniciativas suscritas y aprobadas⁴⁰ o una metodología que considere i) identificación del problema, ii) alternativas de solución, iii) presupuesto para su implementación, iv) consecuencias previsibles, y v) consistencia entre los tópicos tratados y sentido de la propuesta.⁴¹ Además, se pueden implantar en tres etapas: a) cuantitativa, para contabilizar iniciativas, puntos de acuerdo, comunicaciones, excitativas e intervenciones; b) trayectorias comparativas entre legisladores, y c) cualitativa para analizar los impactos sociales, económicos, culturales y políticos.⁴²

Un ejemplo es la Unidad de seguimiento y análisis de impacto legislativo del Congreso de Guanajuato,⁴³ la cual realiza evaluaciones del impacto jurídico, administrativo, presupuestario, social, ambiental, de género y ex post a toda iniciativa de ley, modificaciones, decreto o acuerdo. Además, existe un Observatorio Ciudadano Legislativo⁴⁴ para evaluar el desempeño legislativo, mediante el Sistema de evaluación y medición de las actividades legislativas y parlamentarias con base en índices de i) eficiencia y transparencia legislativa, que mide la asistencia y participación en las sesiones de Pleno y Comisiones y cumplimiento a la Ley de transparencia estatal, ii) eficiencia presupuestal y fiscalización, que mide el cumplimiento de las auditorías y seguimiento presupuestal e iii) impacto social y agenda legislativa, para medir las propuestas legislativas dictaminadas e incidencia social de las agendas.⁴⁵ Esto merece un estudio aparte para explorar su operación y resultados.

A pesar de la relevancia de la evaluación ex ante o ex post de las leyes para mejorar y reducir el impacto regulatorio, entre otras fortalezas, es importante recordar a Tácito, historiador y gobernador del Imperio Romano, quien afirmaba que "cuanto más corrupto es el Estado, más numerosas son las leyes". En parte, esto es así debido a la estructura administrativa que se requiere para instrumentarlas y la excesiva regulación que genera corrupción, por lo cual se cuestiona ¿cuál es el propósito de medir el desempeño legislativo basado solamente en la creación de leyes que generan mayor burocracia y costos administrativos?

Para ejemplificar esto, es interesante mencionar el estudio de 528 iniciativas electorales presentadas por las Cámara de diputada/os y senadores entre 1997-2008, de las cuales solamente 30 fueron aprobadas. Esto equivale a 5.7 % de efectividad.⁴⁶ Otro estudio revisa la lxii Legislatura (2012-15), periodo en el cual se presentaron 3,594 iniciativas, pero aprobaron 486, equivalente a 13 %, incluyendo ocho reformas constitucionales, mientras en la LXIV Legislatura (2018-21) casi se duplicaron a 6,849 iniciativas presentadas, aunque fueron aprobadas 1,047, equivalente a 15 %, incluyendo dos reformas constitucionales y 938 de menor relevancia.⁴⁷

Por esto, Puente sugiere una visión más completa basada en cinco esferas de desempeño para impactar al sistema político, como las que realizan las comisiones parlamentarias del Senado, definidas como “[…] subgrupos de legisladores, normalmente encargadas de tareas específicas encargadas por la legislatura misma para realizar una tarea reglamentada y habitual en el procedimiento legislativ”.⁴⁸

Estas esferas son i) legitimación, función ejercida mediante las reuniones convocadas y realizadas, discusión de la agenda pública nacional, debates y sesiones pactados, sanciones formales de las decisiones legislativas y resolución de conflictos políticos o sectoriales; ii) legislación o decisional de dictámenes a iniciativas y puntos de acuerdo, y producción de propuestas legislativas; iii) profesionalización mediante actividades de entrenamiento en la actividad política, práctica parlamentaria, negociación política y diplomacia parlamentaria; iv) supervisión mediante mecanismos de control como preguntas parlamentarias, puntos de acuerdo, comparecencias de funcionarios, reuniones de trabajo para decisiones conjuntas, y v) opinión para la difusión de actividades, posturas políticas de los partidos, foros de consulta, audiencias abiertas a la ciudadanía, reuniones con grupos de interés o de presión, giras de trabajo regionales e investigaciones o estudios especializados.⁴⁹

Por lo anterior, centrar la evaluación legislativa en la producción de leyes refleja una visión limitada respecto a todas las atribuciones conferidas a congresistas, por ejemplo, para dar seguimiento y evaluar las políticas y otras actividades sustantivas. Aunado a lo anterior, es extraño que la mayoría de especialistas e investigadores no refieran el Sistema de Evaluación de Diputada/os, que existe (al menos en la normatividad) desde 2017, por lo cual el siguiente apartado lo describe.

El SED (Sistema de Evaluación de Desempeño) de la Cámara de Diputada/os

En cuanto a la MyE, el Congreso realiza doble función: por un lado, tiene la atribución de evaluar políticas públicas -actividad sustantiva regulada en los artículos 158 del Reglamento de la Cámara de Diputada/os,⁵⁰ 117 y 135 del Reglamento del Senado-,⁵¹ y por otro, debe implementar un sistema para evaluar el desempeño de diputada/os y senadores, aunque no se identifica el del Senado.

Respecto a la Cámara de diputada/os, que es el objetivo de este análisis, su funcionamiento está regulado desde 2017 en los Lineamientos,⁵² inicialmente conocido como Secadi -aunque en 2021 modificaron el procedimiento de evaluación renombrándolo como SED y se explica adelante-,⁵³ así como en el capítulo vi de su Reglamento, el cual señala que el responsable de su implementación es la DGPPC (Dirección General de Programación, Presupuesto y Contabilidad) y un Consejo coordinador que opera como órgano colegiado consultivo, informativo y de colaboración, integrado por i) presidente de la mesa directiva y del Consejo; ii) representante por grupo parlamentario y de diputada/os independientes; iii) secretaria/o general; iv) secretaria/o de servicios parlamentarios; v) titular de la Unidad de transparencia, Centro de Estudios de Derecho e Investigaciones Parlamentarias y Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública, y vi) hasta cinco representantes de instituciones de educación superior, ong y sector productivo.

La operación del SED se vincula con la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria⁵⁴ (artículos 2, 25, 110 y 111, LFPRH) y el sistema de MyE que opera para el Poder Ejecutivo. Al respecto, la evaluación en el gobierno mexicano estuvo rezagada durante largo tiempo, pero reivindica su valor con las evaluaciones de la política social, Ley General de Desarrollo Social, Coneval (Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social), Reforma hacendaria, PbR (Presupuesto basado en Resultados) y SED (Sistema de Evaluación del Desempeño), por lo cual en el Poder Ejecutivo federal la coordinación del PBR-SED está a cargo de la SHCP (Secretaría de Hacienda y Crédito Público) y el Coneval liderando la evaluación del sector social.

El PbR vincula el diseño, planeación e implementación de programas públicos con el proceso presupuestario, mediante la evaluación, la cual es obligatoria para los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial y entes autónomos que ejerzan recursos públicos, mientras el SED es la herramienta que contiene indicadores de gestión y estratégicos para monitorear el desempeño gubernamental y utiliza la metodología de marco lógico para elaborar la mir (Matriz de Indicadores para Resultados). Esta herramienta presenta los objetivos, metas y fechas de cumplimiento de las políticas, programas y proyectos públicos (Programas presupuestarios), mediante indicadores de desempeño (estratégicos y gestión) a nivel de fin, propósito, componentes y actividades para evaluar con criterios de cobertura, pertinencia, eficiencia, impacto económico, social, calidad, equidad y eficacia.⁵⁵

Retomando el SED de la Cámara de diputada/os, el proceso implica emitir un PAE (Programa Anual de Evaluación), a cargo de la Contraloría interna, que también realiza las evaluaciones y presenta el Informe de evaluación con las actividades de mejora bajo principios de eficiencia, oportunidad, racionalidad y austeridad presupuestal. Aquí es donde se pone interesante, porque los Lineamientos refieren que las unidades administrativas y responsables de gasto serán sujetos a evaluación. Esto significa que ya no evalúa el desempeño de congresistas y probablemente por eso lo renombran como sed (Sistema de Evaluación de Desempeño) de la Cámara de diputada/os, mientras el Reglamento señala:

La Cámara de Diputados contará con un [Secadi] Sistema de Evaluación de Diputados que tendrá como objeto, valorar el desempeño del trabajo legislativo de todas las diputadas y los diputados integrantes de la legislatura.⁵⁶

Y agrega que los trabajos legislativos serán evaluados conforme a los derechos, prerrogativas, facultades, atribuciones y obligaciones previstas en la normatividad.⁵⁷ El Secadi fue avalado por la mayoría de la/os congresistas de la LXIII Legislatura (2015-2018), y al final de la misma se instaló el Consejo coordinador⁵⁸ con representantes de la academia y sector empresarial. La propuesta estaba integrada por tres ejes: i) contacto ciudadano y transparencia, ii) proceso legislativo, y iii) liderazgos políticos y de gobierno interno.

Estos módulos medían tres ámbitos del desempeño de diputada/os: i) universal, ii) grupal y iii) específicos, según las funciones del cargo: presidentes de comisión, mesa directiva. En total eran 140 indicadores, los cuales se alimentarían a través de los registros del Servicio de Infopal (Información para la Estadística Parlamentaria) y los datos reportados por cada diputada/o. Aunque algunos participantes del Consejo reconocieron las ventajas del Secadi, como la profesionalización, eficiencia del trabajo parlamentario, incentivos para la participación ciudadana, transparencia y rendición de cuentas, también señalaron algunos pendientes en el diseño como la inclusión de sanciones para legisladores por incumplimiento.

No obstante, este Secadi que evaluaba el desempeño individual nunca operó, y salvo la instalación del Consejo coordinador en 2018, no existe un documento oficial sobre la metodología de evaluación, criterios, descripción de los indicadores, etcétera. Posiblemente, algunas razones fueron que se presentó al final de la lxiii Legislatura, mientras en la siguiente, LXIV Legislatura (2018-2021), ningún diputado retomó el liderazgo para implementarlo, y en la lxv Legislatura (2018-2024) se modificaron los Lineamientos del sed con el objetivo de evaluar solamente unidades administrativas y responsables de gasto. Para explicar los cambios entre las dos versiones se solicitaron entrevistas (ver cuestionario anexo) con el diputado responsable de la implementación del Secadi en la lxiii Legislatura, así como con funcionaria/os de la DGPPC y la Contraloría interna de la LXV Legislatura.

Al respecto, no hubo respuesta del diputado, mientras que la entrevistada de la DGPPC desconoce la operación del Secadi y junto con el responsable de la Contraloría interna reconocen la falta de información oficial relacionada con la implementación del Secadi, las causas de su desaparición ni la operación del Consejo coordinador. Tampoco dieron respuesta respecto al diseño del sed, metodología utilizada, reuniones con especialistas, académicos, ONG ni información pública del proceso.

Sin embargo, la DGPPC confirma que es el área encargada de operar el sed y elaborar las mir de las unidades administrativas desde 2020, mientras la Contraloría interna, como responsable de evaluar estas unidades, refiere que las funciones del legislador son administrativas, legislativas, jurisdiccional y de control, y está en proceso de publicar los Informes de evaluación, “aunque no están obligados en el Reglamento…”, ni específica qué tipo de evaluaciones y unidades fueron evaluadas. En consecuencia, tampoco se encontró información sobre el pae en la página de transparencia ni evidencia de la operación del Consejo coordinador.

Con relación al monitoreo de las MIR, en el PEF2023 existen cinco programas presupuestarios⁵⁹ del Ramo 1-poder Legislativo: k027 mantenimiento de infraestructura, k026 otros proyectos, k025 proyectos de inmuebles (oficinas administrativas), r002 entregar a la Cámara de diputada/os el Informe de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal (a cargo de la ASF) y R001 actividades derivadas del trabajo legislativo. Este último debe incluir indicadores específicos para valorar el desempeño. Sin embargo, la ficha técnica señala “No aplica”, por lo que no muestra los indicadores de desempeño.⁶⁰ Por otra parte, en la página de transparencia del Congreso existe una sección “Indicadores de resultados” con 80 indicadores de cinco macro procesos: i) parlamentario-legislativo, ii) administrativo-financiero, iii) técnico y de salvaguarda, iv) comunicación y difusión y v) mejora interinstitucional.

El macroproceso parlamentario-legislativo incluye 20 indicadores que están relacionados con las actividades de congresistas; sin embargo, como se muestra en la tabla (anexo 2), la mayoría miden actividades de menor relevancia, como actividades de difusión, realización de eventos, invitaciones enviadas a comisiones ordinarias, etcétera, y solamente ocho son de resultados: análisis de iniciativas y minutas elaboradas por asesores, cumplimiento de estándares en investigaciones, opiniones, estudios jurídicos, legislativos o parlamentarios, etcétera.

Aún con este avance, siguen ausentes indicadores para medir actividades sustantivas que deben realizar la/os congresistas, como el control evaluativo del sistema de planeación, mantener vínculo con representados, evaluación periódica de políticas públicas, presentar iniciativas de ley y otros señalados en el Reglamento. Incluso, sobre la relevancia, consecuencia e impacto legislativo de estas iniciativas,⁶¹ las esferas de desempeño como legitimación, legislación-decisional, profesionalización, supervisión y opinión,⁶² o según sus funciones: presupuestal, representativa, deliberativa, legislativa, control, electoral, jurisdiccional, administrativa, comunicación e información.⁶³

Al respecto, la evaluación del fortalecimiento legislativo del Centro para la democracia y la gobernanza de usaid e indicadores para legislaturas democráticas de la Commonwealth Parliamentary Association,⁶⁴ Índice de efectividad legislativa,⁶⁵ Score de participación parlamentaria⁶⁶ o productividad basada en iniciativas.⁶⁷ Incluyen estas funciones que pueden ser consideradas para fortalecer la metodología. Sin embargo, ante la ausencia de un documento oficial sobre la metodología del sed, no se puede analizar el diseño con base en los criterios, funciones e indicadores referidos.

Ante este escenario, se debe reconocer la naturaleza política de la evaluación. Weiss⁶⁸ refiere que esto se debe a que los programas son resultado del apoyo político, operación de administradores y expectativas de los clientes [ciudadanía] e identifica tres vínculos: i) cuando la evaluación de políticas negocia con las decisiones políticas, ii) cuando la evaluación alimenta las decisiones entra en la arena política, y iii) cuando la evaluación toma una postura política. Si la política concierne al Estado, la vida pública, el debate, la conciliación y la distribución de poder, la evaluación retroalimenta el sistema político; sin embargo, puede adulterarse cuando se mezcla en este contexto político, que incluye “actores e instituciones con poder e intereses para influir la evaluación desde criterios de selección, normas y métodos hasta la selección de un evaluador”.⁶⁹

En el gobierno mexicano, ¿en qué etapas del proceso evaluativo se entrelaza con lo político? Por ejemplo, del conjunto de programas existentes en una institución y ante la ausencia de criterios transparentes de programas a evaluar por parte de los coordinadores de la evaluación, se convierte en una decisión política seleccionar cuál será evaluado, con el riesgo de poner atención en ciertos programas y desviando de otros que posiblemente tienen mayores fallas o un pobre desempeño.

Otro ejemplo es la falta de transparencia en las contrataciones públicas de evaluadores externos, que permite seleccionar a discreción especialistas, universidades o consultorías. Otra etapa donde la evaluación entra en la arena política se da a partir de los resultados o informe final, donde los responsables del programa evaluado deciden cuáles recomendaciones (o no) consideran para tomar acción pública. Por esto, “las evaluaciones de políticas no son solamente herramientas técnicas ni son apolíticas”.⁷⁰

También es importante reconocer que detrás del funcionamiento de un sistema de MyE debe existir demanda de información⁷¹ desde la ciudadanía, academia, ong y actores interesados. Varone et al.⁷² refieren que estos grupos de interés influyen y cooperan con congresistas para que evalúen ciertas políticas o usen las evaluaciones, para exigir gobiernos más eficientes, incluyendo el Congreso, del cual no existe un ente superior que lo vigile.⁷³ “El ciudadano que se informa sobre la labor del Parlamento para evaluarla crea un pedazo de publicidad parlamentaria”.⁷⁴

El estudio de Pabari y Odhowa⁷⁵ sobre la participación ciudadana en el proceso legislativo de Kenia recomienda establecer un marco legal claro para guiar la participación y mecanismos de vinculación y negociación, fortalecer a negociadores técnicos y liderazgo en el Congreso, asegurar que la evidencia incluya diversas fuentes, opiniones de ciudadanos y expertos científicos y lecciones de otros países. También es importante sacar a las comisiones parlamentarias para que escuchen a la población en su terreno y entorno bajo principios de apertura, accesibilidad, inclusión, integridad, responsabilidad y sostenibilidad, etcétera.⁷⁶

Al respecto, se deben considerar mecanismos para vincular las instancias de observación ciudadana y académica, por ejemplo, el Observatorio Ciudadano Legislativo⁷⁷ del Congreso de Guanajuato, integrado por once personas [cinco representantes de ONG, uno de la Universidad de Guanajuato, uno de la Procuraduría de los Derechos Humanos, uno del Instituto de Acceso a la Información Pública y tres de colegios de profesionistas], quienes evalúan las actividades legislativas. Además, son cargos honoríficos y aunque puede tener desventajas como la falta de compromiso por la ausencia de compensación económica, tiene mayores ventajas porque no generan vínculos con el objeto evaluado (congresistas), entre otros problemas identificados en las designaciones públicas de entes públicos.⁷⁸ A partir de lo anterior, se presentan los siguientes resultados y reflexiones para fortalecer el SED.

Conclusiones

En este punto, es relevante mencionar que en 2022 se promovió una Reforma constitucional electoral⁷⁹ y se creó una comisión para la Reforma político-electoral, artículo 39, Ley orgánica Congreso, que proponía la reducción de diputada/os, senadores; cambiar el procedimiento de elección y vacantes; cambios en las instituciones electorales, entre otras, y aunque fue desechada, en 2024 se presentó nuevamente una iniciativa de reforma Constitucional⁸⁰ con el mismo propósito, la cual está a debate parlamentario, y en caso de no ser aprobada en la lxv Legislatura (2021-24) será enviada en la próxima Legislatura.

Por esto, la valoración del desempeño individual recobra fuerza, y aunque para algunos la rendición de cuentas “[…] se encuentra ausente en el Poder Legislativo Mexicano, ya que los votantes no pueden responsabilizar a los legisladores por sus acciones, lo más que pueden hacer es castigar al partido”.⁸¹ Este autor agrega que, como obligación legal y ética, apoya o castiga la reelección legislativa [viable desde el 2021] y actúa en beneficio de sus representados e informa sobre el dinero y recursos en beneficio de todos.

El estudio de Pattyn⁸² sobre 27 organizaciones de Bélgica destaca algunos factores institucionales para no evaluar, como la disponibilidad de un sistema de monitoreo bien diseñado, personal capacitado, autonomía y estabilidad organizacional. Además, agrega que la reforma gerencial de la Nueva Gestión Pública ha sido sobrevalorada y no ha tenido impacto en la actividad evaluativa de estas organizaciones.

Entre las múltiples críticas al Estado neoliberal, Cárdenas destaca la “débil democratización, transparencia, rendición de cuentas, eficiencia y eficacia de las instituciones del Estado y de las transnacionales”,⁸³ por lo cual este autor sugiere fortalecer la democracia participativa, deliberativa y comunitaria, transparentar instituciones, partidos y otros, regular conflictos de interés entre legisladores y cabilderos, racionalidad de recursos públicos, y sanciones por incumplimiento de funciones, etcétera.

Además, se sugiere medir el desempeño de las esferas de legitimación, decisional, profesionalización, supervisión y difusión formuladas por Puente, aunque este autor asevera:

El Congreso mexicano cuenta con un sistema de comisiones inestable como resultado de un largo proceso, accidentado y errático de cambio institucional, producto de coyunturas políticas que han incrementado no sólo el número de comisiones, sino de integrantes de sus respectivas mesas directivas y de un aparato burocrático que les acompaña […].⁸⁴

Afortunadamente, hay avances y el SED está operando, aunque muy distante de la versión preliminar y rezagado respecto al PbR-SED del Poder Ejecutivo, pero adelantado del Poder Judicial y órganos autónomos, que son los más discrecionales y menos comprometidos para evaluar sus resultados.⁸⁵ Un supuesto para explicar estos cambios, cuyo objetivo inicial era evaluar el desempeño individual de diputada/os por otro, que evalúa unidades administrativas y responsables de gasto, es el costo o riesgo político. Karlsson y Conner aseveran: “La política no se relaciona tanto con la arena donde se desarrolla como la forma en la cual las decisiones se toman”.⁸⁶

Esto significa que implementar un sistema de MyE del desempeño individual implica transparentar todas las acciones, recursos y decisiones públicas de cada diputada/o, lo cual permitiría establecer comparaciones entre políticos, visibilizar la eficiencia y calidad de la actividad legislativa, pero también las ineficiencias o el pobre desempeño, y en cuanto al uso de la evaluación, los resultados o recomendaciones pueden no ser fácilmente aceptados. Como señala Weiss, la evaluación tiene su postura, aunque “los científicos sociales suelen observar la investigación evaluativa, como solamente investigación, objetiva, sin sesgos y apolítica […]”.⁸⁷

En ese sentido, en una democracia presidencial el Parlamento expresa la diversidad de un pueblo, un foro de la nación,⁸⁸ y aunque la racionalidad de congresistas está moldeada por las doctrinas y mecanismos de los partidos de donde provienen⁸⁹ y algunos partidos, sobre todo pequeños, maximizan su fuerza votando en bloque,⁹⁰ la/os congresistas deben representar a esa proporción de ciudadana/os de cada distrito para solucionar problemáticas específicas, por ejemplo, gestiones ciudadanas desde las oficinas de enlace de cada estado o las funciones según las Comisiones ordinarias o especiales a las que pertenecen (artículos 39-45, Ley orgánica del Congreso).

Esto significa que a pesar de que la/os congresistas mexicanos -comparativamente con otros países en Latinoamérica- tienen medios para que la ciudadanía tenga acceso a ella/os,⁹¹ así como a los informes anuales, no se identifican indicadores o medidas específicas para evaluar el desempeño de todas las funciones que (deben) realizan(r) ni de la producción de leyes, aunque esta última no debe ser la prioridad por las razones expuestas previamente.

Por esto, se debe homologar la normatividad entre Lineamientos y Reglamento que recupere la premisa del Secadi para examinar el desempeño individual del trabajo legislativo de congresistas conforme atribuciones sustantivas, funciones, incluyendo algunos elementos del sed con criterios de eficiencia, eficacia, calidad de la actividad legislativa en congruencia con la LFPRH, Ley Federal de Austeridad Republicana⁹² y Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos.⁹³ Sin embargo, de acuerdo con las entrevistas e información solicitada a operadores del sed en el Congreso, se debe transparentar el diseño y metodología para operar el sed, con el propósito de construir un sistema de MyE robusto sobre el desempeño de congresistas, lo cual requiere un análisis independiente, mismo que puede ser referente para el Senado.

Adicionalmente, se debe reactivar el Consejo coordinador previsto en los Lineamientos del sed, que incorpora entre otros, a representantes de academia, ONG y empresarial como órgano colegiado consultivo y de enlace entre ciudadanía y parlamento. Visto de otra forma, un factor para la pérdida de confianza en los parlamentos es el electorado, mientras su fortaleza está en la relación con poderes económicos, financieros y sociedad civil para trascender el debate político.⁹⁴ Este autor agrega que si “la aspiración ‘profesional’ de un diputado es escalar hacia las posiciones más altas posibles del gobierno y del Estado […], el parlamento se convierte en el lugar natural de reclutamiento […]”.⁹⁵ Por lo tanto, demandar un SED que evalúe el desempeño individual de congresistas legitima la actividad legislativa en la generación de valor público.