Introducción

El objetivo del presente trabajo es analizar la política de transferencia tecnológica e innovación en el sector agrícola en México de 1980 a 2015, retomando los principales hitos y cambios institucionales relacionados con el sector, además de rescatar el Programa de Proyectos Integrales de Innovación y Extensión (PIIEX)¹ como un instrumento de política pública que se relaciona con la innovación y la transferencia tecnológica en el sector agrícola, programa que tuvo como objetivo primordial incidir en el desempeño de dichas variables de los grupos beneficiados.

La metodología utilizada se basa en una revisión documental sobre la política de transferencia tecnológica e innovación en México de 1980 a 2012, mientras que de 2013 a 2015 se cuenta con 40 entrevistas realizadas a través de la Dirección de Desarrollo de Capacidades, Innovación Tecnológica y Extensionismo Rural de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA) a integrantes operativos de diversos rangos del programa PIIEX y beneficiarios, además de la recopilación de información a través de la asistencia a diversos eventos realizados por la Secretaría, relacionados con los programas de extensionismo agrícola.

Destaca que el último periodo al que se hace referencia se trata mayoritariamente con carácter descriptivo, dado que las políticas y programas implementados se encontraban en proceso de desarrollo al realizar este trabajo, por lo que era precipitado juzgar los resultados de dichos instrumentos, aunque es válido presentar la evolución de la política y su concepción.

La historia del sector agrícola en México comprende un extenso número de factores que sin duda son necesarios para conocer el desarrollo del mismo. Dado lo complejo y vasto del tema, en este trabajo nos remitiremos a una serie de hechos o hitos relevantes que ayudan a comprender los procesos de transferencia tecnológica del sector, a cargo de los extensionistas y fundamentalmente aquellos que se relacionan con las políticas de transferencia tecnológica e innovación, y cómo estos impactan en las actividades de los beneficiarios.

Históricamente, el sector agrícola en México ha sido un elemento fundamental para entender el desarrollo económico y social del país, pero es a partir de 1940 y por lo menos hasta 1965 que la agricultura jugó un papel fundamental como base del desarrollo económico, ya que proporcionó los alimentos necesarios para la creciente población, así como materias primas para la industria en expansión (^{Fujigaki, 2004}), lo que permitió que México pasara en pocos años de ser una sociedad rural a una urbana.

Desde inicios de 1940, organismos de investigación internacionales, sobre todo de Estados Unidos, como la Fundación Rockefeller, colaboraron con el gobierno en el proyecto de la Revolución Verde con la idea de facilitar el desarrollo rural y agrícola del país, a través de la promoción de cultivos de mayor valor. Para ello se apoyó en un proceso de mejoras tecnológicas que incluyeron la introducción de variedades mejoradas, el riego y el empleo de plaguicidas y fertilizantes minerales en los cultivos básicos, junto con inversiones en infraestructuras institucionales y nuevos programas de investigación (^{FAO, 1996}). Lo anterior, junto con la asistencia técnica, tuvo como resultado un incremento muy importante de la productividad, sobre todo para países en desarrollo, incluido México (^{OCDE, 2011}).

Desde principios del siglo XX dio inicio el desarrollo del extensionismo y la investigación agrícola. El apoyo gubernamental se consolidó después de la Segunda Guerra Mundial con la creación de la Oficina de Estudios Especiales. En la década de los sesenta se fundó el Instituto Nacional de Investigaciones Agropecuarias (INIA), actualmente INIFAP, que coincidió con el proyecto de la Revolución Verde. En este periodo también contribuyeron al surgimiento del sistema de investigación agrícola de México y la formación de extensionistas, la Universidad Autónoma Chapingo, el Colegio de Postgraduados y la Universidad Autónoma Agraria Antonio Narro. A partir de estos años y hasta 1990 el gobierno desarrolló un sistema de transferencia agrícola apoyado por la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos, hoy SAGARPA, a través de la Dirección del Sistema de Extensión Agrícola y la investigación del INIA. El primero tuvo a su cargo a cerca de 25 000 extensionistas, quienes se encargaron de apoyar la sustitución de importaciones, la seguridad alimentaria y el apoyo a los agricultores de subsistencia, concentrándose en los alimentos básicos como el maíz, trigo, frijol, arroz y sorgo (^{OCDE, 2011}).

Las investigaciones realizadas durante el periodo de la revolución verde se limitaron al principio al maíz y al trigo, pero posteriormente se extendieron a frijol, papa, hortalizas, sorgo, cebada, forrajes y la ganadería. Los resultados fueron nuevas variedades resistentes a las plagas, a la sequía y a los insectos, y con un menor ciclo de desarrollo (^{Fujigaki, 2004}). Centrada sobre todo en Sonora, la Revolución Verde en México propició la modernización de otras zonas del país, a través de cambios sustanciales en los sistemas de irrigación y de investigación, además del desarrollo de paquetes tecnológicos compuestos por semillas, abono, y maquinaria, y se acompañó por una serie de créditos para el desarrollo agroindustrial (^{Fujigaki, 2004}).

La Reforma Agraria emprendida desde el cardenismo también permitió el aumento de la producción de las parcelas entre los campesinos. Con ello se pudo aumentar la productividad anual de las parcelas en más de 3 % y alcanzar producciones de maíz de 1.2 toneladas por hectárea. El programa de la Revolución Verde en el noroeste permitió el desarrollo de variedades de trigo enano cultivado en tierras irrigadas. Como resultado, a mediados de 1960 el país logró la autosuficiencia en la producción de comestibles básicos (^{OCDE, 2011}).

Sin embargo, la estrategia de desarrollo en esos años, apoyada fundamentalmente en la industria con base en el modelo de sustitución de importaciones privilegió la fabricación de mercancías para el consumo urbano, por encima de la producción agrícola, contribuyendo a la polarización de la población rural. De ahí que se orientó a un sector agrícola emergente, capitalizado y financiado por programas de subsidios e incentivos que introdujeron sistemas modernos de producción e infraestructura agrícola para el cultivo de frutas, vegetales y ganado, y dirigido hacia el mercado internacional., junto a la mayoría de los pequeños productores que no tenían acceso a créditos e incentivos y cuyos sistemas tradicionales de cultivo de granos básicos, como el maíz y el frijol, fueron relegados al consumo familiar. Algunos autores señalan (^{Pichardo, 2006}) que esta nueva estrategia tuvo que ver con las dificultades que se encontraron por la falta de organización de la mayoría de los productores, concentrándose en grandes estructuras empresariales de productores o de campesinos ubicados en zonas de riego o de buen temporal. Los resultados fueron su desplazamiento por grandes corporaciones agroindustriales, y aquellos productores que no pudieron incorporarse tuvieron que emigrar.

Es en esta época que se inicia el proceso de desarticulación entre el desarrollo agrícola y el industrial en México, que se profundizó a partir de 1980 debido a los desajustes macroeconómicos previos, así como a un desarrollo desigual de los productores, resultado del tipo de propiedad y de las características tecnológicas con las que contaba cada productor (^{Fujigaki, 2004}). La política agrícola se centró en las ventajas comparativas (^{Rubio, 1996}) y profundizó el modelo agroexportador bajo la premisa de que la obtención de ganancias y la mayor rentabilidad solo era posible a través de los grandes productores, considerando a los pequeños productores como un lastre para el desarrollo del sector (Ibid). Así, la caída de los precios internacionales de las materias primas agrícolas y de los alimentos permitió la importación de algunos productos a precios más bajos, sobre todo cereales, lo que a su vez desalentó la producción agrícola nacional. Además, en la medida en que el Tratado de Libre Comercio para América del Norte (TLCAN) y las modificaciones al Artículo 27 Constitucional no tuvieron los resultados esperados, sí en cambio acentuaron la crisis en el sector. Es en este panorama que el desarrollo tecnológico aplicado en distintas áreas de la producción agrícola juega un papel relevante para el sector ya que, como se ha visto, la agricultura ha estado sumergida en una serie de problemáticas profundas que involucran muy diversos aspectos. Uno de ellos es el proceso de transferencia tecnológica, que en el caso de México no ha podido establecer mecanismos de desarrollo igualitario para todos los tipos de productores.

El proceso de transferencia tecnológica y la innovación

La innovación es un proceso que resulta del aprendizaje interactivo y la acumulación de conocimientos, el cual puede ocurrir en diversos tipos de organizaciones sociales (^{Lundvall, 1992}). Su objetivo es la resolución de problemas (^{Antonelli, 2000}) y, en el caso del sector agrícola, cobra mayor relevancia si la innovación se relaciona con necesidades sociales. La innovación en la agricultura es un sistema que se puede definir como un proceso de aprendizaje social con múltiples actores involucrados que genera y pone en uso nuevo conocimiento, y que expande las capacidades y las oportunidades de los pobres (^{Berdagué, 2005}).

La transferencia tecnológica es un proceso mediante el cual se transmite, asimila y adapta conocimiento en forma de diversas tecnologías de un marco organizacional a otro. Dicho proceso implica tener en consideración aspectos como: las características de la tecnología, el tipo de agentes que la transmiten y los que la reciben, el contexto cultural en el que se lleva a cabo dicha transferencia y el posible impacto en el mercado (^{Bozeman, 2000}). La transferencia tecnológica es más que un simple tránsito de un conjunto de conocimientos o know how de un grupo de agentes hacia otros; es un mecanismo a través del cual, si bien se intercambia conocimiento y saberes, estos se ven influenciados por una serie de factores que implican al propio diseño de la tecnología, la acción instrumental para reducir la incertidumbre de las relaciones causa-efecto, la afectación de los entornos culturales establecidos, el proceso de apropiación y la estrategia para llevarse a cabo. Por lo tanto, los procesos de transferencia varían debido al tipo de tecnología, de los agentes, de las prácticas culturales, los conocimientos locales, los ambientes sociales, de las estrategias y de los sectores industriales.

En el sector agrícola los mecanismos de transferencia tecnológica suelen ser más conocidos como "extensión agrícola". Dicho concepto hace referencia no solo a la asimilación de diversas tecnologías, sino a prácticas de entrenamiento, capacitación, educación y en general de aprendizaje en diversas áreas. Por tanto, el extensionismo comprende artefactos tecnológicos, conocimiento y prácticas. Históricamente, el concepto de extensión agrícola surgió a partir de considerar que los sistemas de producción agrícola podían mejorar a través de intervenciones de expertos técnicos o investigadores con grupos de productores mediante cursos, talleres y prácticas en campo, entre otros más, para la adopción de la tecnología y la puesta en marcha de procesos de innovación. Por tanto, la extensión agrícola era un apoyo, pero externo al propio proceso en la medida en que no involucraba a los productores (^{Alemany y Sevilla, 2006})

Los modelos de extensionismo a lo largo del tiempo han ido modificándose de acuerdo con las características de los productores, de los cultivos o de las políticas gubernamentales; además, a partir del cambio en el modelo de desarrollo que abrió la economía del país, las características de los mercados han evolucionado desde lo local hasta lo global. En la actualidad, los modelos de extensión agrícola se han ido desarrollando de manera que los productores agrícolas ya no son vistos únicamente como receptores del conocimiento, de las técnicas y las tecnologías; sino como actores que contribuyen a dar soluciones a sus propias problemáticas, por lo que se busca que haya una mayor participación y, al mismo tiempo, un mejor proceso de internalización de lo que aprenden y desarrollan. Es decir, que participen en la innovación, donde se abandona la idea de adaptación por el intercambio de conocimientos, el reconocimiento de los problemas y la búsqueda de soluciones, donde los productores se convierten en actores de los procesos de innovación (^{Sonnino y Ruane, 2013}). Sin embargo, México aún dista mucho de este esquema, ya que no existe suficiente claridad en cómo operacionalizar este tipo de planteamiento (^{Herrera Tapia, 2006}).

Las políticas de transferencia tecnológica e innovación agrícola en México

La innovación agrícola en México data de la época prehispánica, ya que es centro de origen de varios de los principales cultivos del mundo. La domesticación del maíz y el frijol, entre otros, ha contribuido al suministro mundial de alimentos y su diversidad genética continúa utilizándose para mejorar los cultivos (^{OCDE, 2011}), al mismo tiempo que el país tiene una amplia trayectoria en los procesos de extensión y transferencia tecnológica. En México, el primer servicio de extensión agrícola data de 1911 con la creación de los instructores prácticos de agricultura. En 1920 se formó una misión de técnicos agrícolas que recorría el país en trenes, proporcionando asistencia técnica. No obstante, es a partir de 1943 que se establece conjuntamente con la fundación Rockefeller, la Oficina de Estudios Especiales para la mejora de las prácticas de cultivos en maíz, frijol y trigo. A partir de entonces se puede hablar de un conjunto de políticas referentes a la extensión (^{Muñoz y Santoyo, 2010}). La puesta en marcha de esta oficina significó adaptar parte del modelo de extensión agrícola norteamericano, en el cual la investigación y extensión era coordinada por el gobierno federal quien mediante los institutos nacionales de investigación agrícola, las land grant universities y las oficinas de las agencias agrícolas en todos los condados se encargaban de brindar servicios especializados a los productores. Así, los gobiernos en conjunto con los institutos establecían las prioridades que se traducían en estrategias tecnológicas que más tarde eran transferidas a los productores. Este modelo ha sido considerado "lineal y unidireccional" (^{Aguilar et al., 2010}), dado que se mantenía una estructura jerárquica donde los productores solo eran asimiladores de la información, los cuales no tenían oportunidad de retroalimentar a los investigadores o extensionistas, por lo que el énfasis estaba basado en la oferta tecnológica, más que en la demanda y las necesidades de los productores (^{Jannsen y Ekanayake, 2007}).

Basados en el ejemplo norteamericano mencionado previamente, México estableció un esquema con ciertas semejanzas, que se apoyaba en la resolución de los problemas agronómicos para mejorar los rendimientos. El esquema de extensión mexicano integró una serie de características que incluían investigación, otorgamiento de crédito, seguros financieros, insumos agrícolas y compras de cosechas con precios de garantía. De esta manera se pudo articular un sistema completo para dar servicios a una parte del sector agrícola, apoyado en un sistema paraestatal de distribución y de financiamiento (^{Fujigaki, 2004}). Para el campo mexicano, el proyecto de la revolución verde significó un aumento en la producción de alimentos básicos como resultado de la expansión de la superficie cultivada; así, en 1960 la superficie total dedicada al cultivo era de 10 061 659 hectáreas. De éstas, 83.2 % era de temporal y el restante 16.8 % de riego, pero cinco años después la superficie aumentó 7.8 %. En lo que respecta a los rendimientos anuales, en dicho periodo (1960-1965) se registró un incremento de 8.4 % en las tierras de riego y de 2.4 % en las de temporal. Si bien los anteriores aumentos fueron significativos, hubo un menor crecimiento en las tierras de temporal dado que allí predominan los pequeños agricultores, los cuales debido a sus propias características² no se vieron beneficiados en la misma proporción que los grandes agricultores, a través de mecanismos como los precios de garantía y los distintos subsidios a los insumos. Uno de los elementos definitivos para lograr la incorporación de la tecnología es el crédito, ya que este permite a los productores financiarse durante el periodo de inserción de la tecnología. Sin embargo, y a pesar de que en esta época el crédito privado se duplicó, pasando de 2327 millones de pesos a 5897 millones, benefició sobre todo a los grandes productores y a las empresas agrícolas, excluyendo a los pequeños productores rurales, quienes eran beneficiados por el crédito público, el cual solo creció 11.9 % (^{Hewitt, 1978}). Aunado a lo anterior, factores como el aumento de los cultivos forrajeros y los cambios en los patrones de alimentación generaron un desbalance más profundo entre los productores de cultivos básicos como el maíz y el frijol frente a los grandes y medianos productores.

A pesar de lo completo que parecía ser el modelo de extensión agrícola mexicano, este no logró paliar los principales problemas que se enfrentaban en términos de productividad y, por el contrario, en muchos casos acrecentaron las diferencias entre productores.

En México, la crisis de 1982 condujo a la reducción del gasto público, la eliminación de subsidios, la liberalización y desregulación económica, junto a un proceso de privatización de muchas empresas públicas. Todo lo anterior tuvo un fuerte impacto en el campo ya que, además de los problemas antes mencionados, al enfrentarse a una nueva realidad salieron a flote, vicios, corrupción y los pocos resultados que se habían generado en todos esos años, ya que más allá de modernizar y aumentar la competitividad de los diversos tipos de productores se construyó una estructura de clientelismo político (^{De Grammont y Mackinlay, 2006}).

A partir de los años ochenta se promovieron nuevos modelos de extensión a nivel internacional y nacional con el fin de alcanzar la "seguridad alimentaria" y bajo premisas como la reducción de la investigación y los apoyos gubernamentales y la privatización de algunos servicios públicos, lo que influyó negativamente en el acceso de diversos tipos de productores (^{Hu et al., 2012}). Coincidentemente con lo que sucedió a nivel internacional, en México se cancelaron programas y apoyos de extensión agrícola debido al cierre de la Dirección General de Promoción y Extensión Agrícola, transfiriendo parte de sus actividades al Instituto Nacional de Investigaciones Agrícolas (INIA)³ y a los Distritos de Riego, aunque al desconcentrarse dichas actividades estas se diluyeron significativamente (Hu et al., 2014).

A partir de las reformas, el sistema de extensión nacional se comenzó a desdibujar al estimularse la creación de un mercado de extensión privado para apoyar la ejecución de los programas gubernamentales en el nivel local. Así, los recursos eran canalizados ahora a través de los diversos programas de SAGARPA, el cual contrataba a su vez a agentes de extensión profesionales para proporcionar servicios de asistencia técnica y asesoría. Para atender esa demanda los profesionales abrieron despachos en todo el país para la prestación de diversos servicios, como la identificación y preparación de proyectos productivos, la transferencia de tecnología y el suministro de insumos a través de diversos canales tanto federales como estatales. Se calcula que en estas actividades se emplea a alrededor de seis mil profesionales (^{OCDE, 2011}).

La reformulación del sistema de extensión a principios de 1990 fue resultado de un conjunto de factores, como la escasez de granos básicos y cereales, sequías, baja competitividad y desempleo en sectores relacionados con la agronomía (^{Muñoz y Santoyo, 2010}). Es así como en 1995 se creó el Sistema Nacional de Capacitación y Extensión Rural Integral (SINDER), el cual estaba compuesto por el Programa de Capacitación y Extensión (PCE) y el Programa Elemental de Asistencia Técnica (PEAT). Dichos programas se enfocaron a la capacitación y la asistencia técnica y, en general, se volvieron a desarrollar las actividades que previamente se llevaban a cabo. La gran diferencia consistió en que los técnicos ya no pertenecían a la nómina gubernamental; ahora eran profesionistas independientes que se contrataban a través de los productores. Los nuevos mecanismos de obtención de recursos para proyectos de extensión agrícola modificaron el comportamiento de todos los agentes y, sobre todo, cambiaron las prioridades de los propios técnicos quienes, al ser contratados temporalmente y de acuerdo con el proyecto, se convirtieron en "gestores de recursos" para las organizaciones, descuidando en muchas ocasiones sus actividades primordiales.

Este esquema trajo consigo que resurgieran viejos problemas en un nuevo contexto, ya que se reprodujo el favoritismo y la construcción de estructuras clientelares entre organizaciones, grupos de productores, técnicos y gobiernos estatales. Todo lo anterior influyó en la baja capacidad para adoptar y adaptar conocimiento técnico y aún más limitado para la generación de innovaciones.

Desde 2001 la política agrícola y su aplicación se han basado en la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, que apoya el empleo en el campo, la incorporación y participación del sector en pequeña escala, y da prioridad a las zonas marginadas y a los sectores más débiles del medio rural. En el área de la investigación y el extensionismo la Ley delega su aplicación a la SAGARPA, la cual coordina a los diversos órganos ejecutores, cuyos cometidos son la investigación agrícola, la generación de tecnología, la experimentación y el extensionismo.

La nueva política para el campo significó entonces reducir el gasto en las actividades relacionadas con el extensionismo; además, como se mencionaba anteriormente, los técnicos⁴ fueron descentralizados, lo que condujo a la formación del Instituto de Capacitación Rural (INCA Rural)⁵, cuya función principal hasta la actualidad ha sido el diseño, ejecución y evaluación de programas de formación intensiva a nivel nacional, con el objetivo de contribuir al desarrollo de capacidades de los prestadores de servicios profesionales, así como de todos los actores involucrados con proyectos productivos en el sector (^{INCA, 2014}).

Actualmente, en México no existe un servicio de extensión agrícola específico. Más bien, los agricultores cuentan con asistencia técnica al acceder a los distintos programas de apoyo de la SAGARPA como una parte integral de los mismos. Dicha asistencia se recibe por medio de contratistas del sector privado, prestadores de servicios profesionales (PSP), cuya función es dar cumplimiento a los programas en el nivel de la explotación agrícola. Este programa, como se menciona anteriormente, fue una estrategia del gobierno para crear un mercado para esos servicios, como una respuesta al abandono a principios de la década de 1990 de la Dirección Nacional de Extensión Agrícola. Los servicios profesionales definidos para estos efectos incluyen la planificación estratégica, la formulación de proyectos, el acceso a recursos públicos, la asesoría técnica, las estrategias comerciales, la capacitación, entre otros; su objetivo es apoyar a los agricultores para que aumenten su eficiencia y facilitar su integración en las cadenas de valor (^{OCDE, 2011}).

Además de los programas establecidos a través de la SAGARPA, se conformó el Sistema Nacional de Capacitación y Asistencia Técnica Rural Integral (SINACATRI), el cual busca ser un mecanismo de articulación de esfuerzos y recursos en la capacitación, que incluye organismos públicos, privados y sociales. Este sistema fundado en 2003 establece al INCA Rural como su órgano ejecutor⁶; lo que significa que está encargado de diseñar y operar el Programa Nacional de Capacitación y Asistencia Técnica Rural Integral y, por lo tanto, puede establecer diversos convenios de coordinación con los gobiernos estatales y municipales para llevar a cabo la capacitación rural de manera amplia⁷ (^{Deschamps y Escamilla, 2010}). De acuerdo con el análisis realizado por dichos autores, este sistema no ha tenido el impacto esperado debido a la nula vinculación con el Sistema Nacional de Investigación y Transferencia Tecnológica para el Desarrollo Rural Sustentable (SNITT) en temas de investigación, validación y transferencia tecnológica. El SNITT es un órgano consultivo de la Comisión Intersecretarial para el Desarrollo Rural Sustentable (CIDRS) y su objetivo es coordinar y concertar las acciones de las instituciones públicas, organismos sociales y privados que promuevan y realicen actividades de investigación científica, desarrollo tecnológico, validación y transferencia de conocimientos en la rama agropecuaria (^{SNITT, 2014}). Dicho sistema debería relacionarse constantemente con el SIINACATRI y con las Unidades de Innovación por sistema producto; sin embargo, en la práctica se percibe una muy baja conectividad entre todos ellos que no permite generar una estrategia común que solucione los problemas referentes al extensionismo en general, pero sobre todo en la transferencia tecnológica y la innovación. Es importante hacer mención de otras instituciones que de manera directa e indirecta mantienen relación con el proceso de transferencia tecnológica. La primera son los Fideicomisos Instituidos en Relación a la Agricultura (FIRA), los cuales se encargan de otorgar créditos, garantías, capacitación, asistencia técnica y transferencia tecnológica⁸ (^{FIRA, 2014}). Otra importante organización es el Fideicomiso de Riesgo Compartido (FIRCO) que opera como una agencia especializada de fomento de agro negocios e incubadora de empresas y promueve la inversión para tratar de articular a productores, prestadores de servicios tecnológicos y de desarrollo empresarial (^{FIRCO, 2014}). Es así como FIRA y FIRCO son, junto con la Financiera Nacional de Desarrollo Agropecuario, Rural, Forestal y Pesquero (antes Financiera Rural), los principales instrumentos de capitalización, inversión y crédito para los productores del sector y forman parte del entramado institucional que da soporte al sector agrícola en México.

Otra de las acciones relevantes relacionadas con el extensionismo tuvo lugar en 1996, cuando se crearon las Fundaciones PRODUCE con la finalidad de que los productores participaran activamente en la definición de problemáticas, necesidades y prioridades para la investigación; además de separar al financiamiento de la investigación bajo el esquema de "sistemas producto". Para autores como ^{Ekboir et al. (2003}) este sistema es la principal innovación institucional, en la medida en que el objetivo de las fundaciones Produce es, al mismo tiempo, que financian la investigación, validan y llevan a cabo transferencia de tecnología.

Estas se constituyen a nivel estatal y se organizan bajo la Coordinadora de las Fundaciones Produce (COFUPRO); la mitad de su financiamiento corresponde al sector estatal y la restante al federal. Las distintas fundaciones tratan de identificar las demandas de los productores, para así poder influir y direccionar la investigación en el sector. Para ello, cuentan con una metodología que consiste en lanzar convocatorias a nivel estatal, de manera de financiar proyectos que den soluciones a las demandas establecidas previamente por los distintos comités de cada sistema producto. De esta manera, las fundaciones delimitan parte del programa de investigación, definiendo prioridades tanto para el INIFAP como para los demás participantes, además de que influyen en la asignación de recursos del Fondo Sectorial CONACYT-SAGARPA.

Las Fundaciones Produce han sido un mecanismo importante para la organización de las demandas y para el desarrollo de investigación enfocada a la solución de problemas específicos. Sin embargo, existen una serie de debilidades de diseño institucional que deberán ser atendidas. Uno de los problemas que muestran las fundaciones es el mecanismo de establecimiento de las demandas ya que, si bien es cierto que estas se especifican gracias a los productores, han quedado limitadas al extremo final de la producción primaria de la cadena (^{OCDE, 2011}), lo que ha representado problemas para identificar las prioridades estratégicas de mediano y largo plazo, dado que en muchas ocasiones son investigaciones adaptativas y soluciones inmediatas, lo cual no significa que estas no sean importantes, pero sí restringen el ámbito de la investigación financiable. El segundo problema tiene que ver con el sistema de evaluación de los proyectos, ya que no existe ningún mecanismo que dé cuenta de la eficiencia y el impacto del proyecto apoyado, de manera que el proceso de aprendizaje queda trunco debido a la falta de crítica, retroalimentación y mejora. Finalmente, existen problemas en relación con los mecanismos de transferencia tecnológica. Lo anterior se desprende del análisis que se ha realizado durante este trabajo mediante la observación directa.

En términos generales estos problemas obedecen a un diseño institucional deficiente que es susceptible de ser mejorado ya que, aunque el programa trata de establecer una estrategia de mediano plazo, no logra concretarse y establecer incentivos para la innovación por las distorsiones que ya se mencionaron. De acuerdo con ^{Aguilar et al., (2010}) las Fundaciones Produce presentaron y presentan una serie de deficiencias dada la falta de coordinación institucional entre la Subsecretaría de Desarrollo Rural y la Subsecretaría de Agricultura, lo cual afecta también al nivel estatal. De cierta manera, quedó desligado el proceso de generación con el de difusión tecnológica, dado que permeó la visión de que a través de las Fundaciones Produce se realizaría la investigación y el desarrollo, pero eran los servicios de extensión los que la transferirían a los productores. Lo anterior ha presentado serios problemas en los hechos dado que al no haber coordinación efectiva entre las dos áreas existe un cúmulo muy relevante de investigación que no es transferida a los productores.

El momento actual de la política de extensión en México

Como mencionamos previamente, las políticas de transferencia tecnológica o de extensión han transitado por una serie de cambios organizacionales muy diversos, si bien en el centro de dichas políticas se mantienen los principios básicos de las actividades de extensión tradicionales, como son la capacitación, la asesoría técnica, las parcelas demostrativas y algunos servicios específicos sobre el uso de maquinaria y equipo. Hasta ahora no se ha podido establecer un mecanismo que promueva la participación activa de los productores en la generación de los proyectos de transferencia tecnológica e innovación sujetos a apoyo.

La proliferación de despachos de Prestadores de Servicios Profesionales (PSP) ha sido el resultado de su contratación por diversas organizaciones como grupos de campesinos, ONG y grupos de productores, mediante el financiamiento por parte de los programas de apoyo de la SAGARPA, los programas públicos estatales y los Consejos Municipales de Desarrollo Rural (CMDR), a los que se agregan iniciativas del sector privado y social. En todos los casos, la contratación de los PSP es subsidiada en su totalidad o en partes iguales con fondos públicos. Además, intervienen un conjunto de instituciones que van del nivel federal al municipal, que hacen difícil la coordinación. Ello sin dejar de mencionar que aunque el INCA Rural es el encargado de la capacitación en general, existen otros programas de capacitación y extensión como el FIRA.

Todo ello enmarcado y reconocido por el propio gobierno federal de que el sector agrícola en el país enfrenta una crisis profunda como resultado de diversos factores tales como: minifundio, ausencia de crédito, nula capacidad de gestión y falta de conectividad de la producción con las cadenas de valor, que afectan a una población mayoritaria vulnerable del campo, especialmente en las comunidades de alta y muy alta marginación, así como en los cinturones de miseria citadinas (^{SAGARPA, 2014}a). Además, en relación con la transferencia tecnológica a través del sistema de extensión rural, no ha logrado mejorar las condiciones técnicas y tecnológicas de los productores a los que se agrega la fragmentación del sistema de asistencia técnica mediante programas de apoyo, basado en proyectos individuales, donde se observa una dispersión de esfuerzos y de recursos y una falta de integración desde la integración del desarrollo territorial y de los objetivos de productividad (^{OCDE, 2011}).

Dado el contexto anterior y los diagnósticos sobre las ineficiencias y carencias en el campo mexicano, a través del Programa Integral de Desarrollo Rural, el cual se encuentra alineado con el Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018, se estableció una política pública referente a los procesos de transferencia tecnológica e innovación para el sector agrícola que parte de la siguiente reflexión⁹:

"el campo es un sector estratégico, a causa de su potencial para reducir la pobreza e incidir sobre el desarrollo regional, y que la capitalización del sector debe ser fortalecida por lo que establece como una de las cinco metas nacionales, un México próspero que promueva el crecimiento sostenido de la productividad en un clima de estabilidad económica y mediante la generación de igualdad de oportunidades, considerando que una infraestructura adecuada y el acceso a insumos estratégicos fomentan la competencia y permiten mayores flujos de capital y conocimiento hacia individuos y empresas con el mayor potencial para aprovecharlo, asimismo, busca proveer condiciones favorables para el desarrollo económico, a través de una regulación que permita una sana competencia entre las empresas y el diseño de una política moderna de fomento económico enfocada a generar innovación y crecimiento en sectores estratégicos" (^{Gobierno de México, 2013}).

En dicho programa se establece el objetivo de "construir un sector agropecuario y pesquero productivo que garantice la seguridad alimentaria del país". Se busca lograr dicho objetivo a través de las siguientes estrategias: a) impulsar la productividad en el sector agroalimentario mediante la inversión en el desarrollo de capital físico, humano y tecnológico; b) aprovechamiento sustentable de los recursos naturales del país; c) modelos de asociación que generen economías de escala y mayor valor agregado de los productores del sector agroalimentario; d) promover mayor certidumbre en la actividad agroalimentaria mediante mecanismos de administración de riesgo y e) modernizar el marco normativo e institucional para impulsar un sector agroalimentario productivo y competitivo.

Las estrategias anteriores buscan ser cumplidas mediante 11 componentes, de los cuales solo retomaremos el número VI, llamado "Componente de Extensión e Innovación Productiva (CEIP)", dado el interés de este trabajo que incluye cinco conceptos de incentivos o lo que comúnmente conocemos como programas de apoyo¹⁰. 1) Extensionismo en Entidades Federativas; 2) Servicio Social Gratificado; 3) Proyectos Integrales de Innovación y Extensión (PIIEX); 4) Vinculación con Instituciones Nacionales y Extranjeras y 5) Capacitación y Extensión de Educación Agropecuaria.

De los incentivos anteriores nos centraremos en los Proyectos Integrales de Innovación y Extensión (PIIEX). Cabe mencionar que este programa tiene antecedentes en el Programa Integral de Capacitación (PIC) 2013, el cual fue uno de los intentos más recientes por reformular los esquemas de extensión agrícola en México, por lo que existe cierta continuidad con algunos de los elementos planteados previamente, como la búsqueda de procesos innovadores.

De las metas y objetivos a la implementación de las políticas públicas

Los resultados que aquí presentamos son parte de la investigación en curso sobre los procesos de transferencia tecnológica y extensión agrícola en México. Dicha investigación comprende el seguimiento de la puesta en marcha del incentivo denominado Proyectos Integrales de Innovación y Extensión (PIIEX) y, finalmente, la evaluación de algunos de los resultados obtenidos; para ello se ha observado el proceso, que va desde la generación de las convocatorias, los talleres informativos para organizaciones y beneficiarios, y las reuniones de instalación a nivel nacional y estatal, hasta a algunas otras actividades relacionadas. Cabe mencionar que aún no se concluye el proceso de investigación sobre el impacto que tiene para los participantes en relación con las actividades de transferencia tecnológica y los cambios que se generan gracias a su involucramiento en este tipo de instrumentos de política pública, por lo que este trabajo se concentra en la primera parte del proceso, lo cual se traduce en el análisis de la generación en sí misma del instrumento de política pública, su implementación y los factores que intervienen.

A nivel nacional y estatal retomamos la experiencia de los PIIEX, los cuales tuvieron como objetivo incentivar a organizaciones sociales o económicas de productores en actividades agrícolas, pecuarias, acuícolas y pesqueras de zonas rurales y periurbanas con capacidad de desplegar procesos de innovación y extensión para que desarrollen proyectos que incluyan capacitación, asistencia técnica, desarrollo de capacidades, demostraciones de campo y otros enfocados a mejorar su lugar en las cadenas de valor en las que se encuentran insertos, fortaleciendo su productividad y competitividad (^{SAGARPA, 2014}b). Dicho apoyo o incentivo se otorgó una vez que la presentación de un proyecto basado en una metodología establecida por la propia SAGARPA y el INCA Rural se evaluó de manera positiva. Sin embargo, el otorgamiento del mismo enfrentó una serie de pormenores que son discutidos a continuación.

El establecimiento de los componentes y sus respectivos incentivos, como se mencionó previamente, dependen del Programa Integral de Desarrollo Rural; donde se establecen los lineamientos generales, incluidos montos y formas de evaluación. Sin embargo, para este caso en particular, es en la Subsecretaría de Desarrollo Rural y específicamente en la Dirección General de Desarrollo de Capacidades y Extensionismo Rural (DGDCER) donde se discuten y plantean los términos de las convocatorias, los objetivos y las condiciones de cada una de ellas. De acuerdo con nuestra labor de investigación se constató que, si bien este es un proceso que comanda dicha Dirección, también se encuentran involucradas distintas áreas del INCA Rural, ya que como instancia ejecutora estos se encuentran muy relacionados durante todo el proceso.

El camino operativo que se sigue es:

Como puede observarse, desde la generación del incentivo hasta el lanzamiento de la convocatoria correspondiente se discute y retroalimenta y se llega a diversos acuerdos; esto no siempre es fácil de lograr dado que existen presiones tanto a nivel estatal como nacional para que las convocatorias tengan un perfil o para que se vean favorecidas algunas organizaciones. Este proceso se ve permeado por distintos tipos de arreglos organizacionales, los cuales van desde el cabildeo directo por parte de funcionarios, representantes de organizaciones y delegados, hasta la presión directa a través de productores¹¹. Como se mencionó anteriormente, a pesar de los esfuerzos por reducir la visión asistencialista a los productores y los viejos vicios de sus organizaciones frente al Estado, los problemas frente al favoritismo y el clientelismo aún persisten.

Cabe mencionar que en el PIIEX de cobertura nacional la participación en el incentivo es a través de las organizaciones, las cuales tienen la capacidad de agrupar a productores, que son conocidos como beneficiarios. Esto genera una dinámica donde las organizaciones luchan por tener a un gran número de beneficiarios entre sus afiliados y tener cobertura en diversos estados; esto ha provocado la existencia de un par de organizaciones con capacidad de presión y movilización social muy importante que puede afectar los procesos de evaluación, dada la conexión que tienen con diversos niveles de gobierno.

El proceso de evaluación de los proyectos que son sometidos al PIIEX es llevado a cabo por el INCA Rural, lo que genera una serie de problemas de coordinación que en apariencia quedan resueltos una vez que se lanza la convocatoria. Sin embargo, desde nuestra perspectiva aquí se presentan diversos problemas dado que, si bien el instrumento puede estar bien planteado por la DGDCER, no existe un proceso a través del cual se pongan de acuerdo en cuáles son las características fundamentales para que un proyecto cuente con un dictamen positivo, por lo que pueden existir casos donde se otorgue el incentivo a organizaciones que no están alineadas con los objetivos del programa.

Como resultado de nuestra participación en cada una de las etapas que involucró el lanzamiento de las convocatorias pudimos constatar lo siguiente. En términos del contenido del instrumento, como mecanismo de apoyo para la transferencia tecnológica, hay avances en tanto que se plantea la generación de proyectos específicos con base en la demanda, en los cuales se establecen claramente la identificación de los sujetos de apoyo, se propone la caracterización de las oportunidades de mercado, el tipo de transferencia tecnológica a la que se va a acceder, las innovaciones, una estrategia con etapas y estructura, y por lo menos se solicita un indicador de resultado. Esto representa un avance significativo, dado que las organizaciones y beneficiarios no están acostumbrados a plantearse metas por adelantado y mucho menos a medir sus resultados, lo cual rompe con la dinámica de otros programas.

Cambiar la visión de programas de apoyo meramente asistenciales hacia incentivos también representa un avance, dado que desde la formulación del instrumento se busca modificar la percepción de lo que significa participar y acceder a los PIIEX. Otro de los elementos importantes es el relacionado con los "prestadores de servicios profesionales" (PSP) o todos aquellos especialistas que ofrecen distintos servicios de extensión a las organizaciones y beneficiarios, ya que se plantean claramente los montos que se pagarán a cada tipo de servicio de extensión, lo que evita el uso ineficiente de los recursos, pero además se propone que haya participación de prestadores de servicio social a través de la vinculación con estudiantes o recién egresados de carreras que puedan ser útiles y no se restringe a áreas agrícolas o pecuarias, sino que considera áreas económico-administrativas con la idea de que consideren también aspectos organizacionales, financieros y de comercialización. Cabe mencionar que esto no elimina algunos de los problemas que ya se han mencionado; si bien ahora se busca que el PSP no esté enfocado al armado del proyecto y que con esto se convierta en gestor administrativo para obtener recursos, aún persiste un problema de calidad y capacitación, ya que muchos de ellos no cuentan con los conocimientos actualizados para poder cumplir con su objetivo, por lo que aún hay espacios de mejora respecto de este tema.

A pesar de los avances que hay en el planteamiento del programa siguen existiendo desconexiones con otros sistemas de investigación que pueden ser complementarios como el INIFAP ya que, como se ha mencionado previamente, hay un cúmulo de investigación básica y aplicada que es desarrollada a través de las demandas de las Fundaciones Produce, las cuales no han logrado permear en el grueso de los productores; además de que persisten problemas de comunicación y vinculación con el SNITT. Lo anterior muestra un sistema que no permite la comunicación, la generación de estrategias y objetivos conjuntos para solucionar el eslabón más débil, que es la transferencia tecnológica y la innovación, resultado en gran medida de la falta de una política pública estructurada.

Conclusiones

El sistema de extensión agrícola en el país ha evolucionado por distintos momentos; ha pasado de ser un servicio estatal a uno con tintes cuasi privados. Sin embargo, no ha existido un proceso de integración de esfuerzos entre las diferentes instituciones involucradas y lo que se observa es un sistema desarticulado cuyo éxito y fracaso depende en muchas ocasiones de las regiones y la organización de los productores, además de aspectos como el desempeño de los técnicos y los problemas que se enfrentan alrededor de ellos, como la continuidad o la evaluación de resultados y el impacto.

Por otra parte, en relación con los procesos de transferencia tecnológica e innovación, ha habido cambios en el sistema de extensión que ha transitado de concebir a los productores como receptores de la capacitación a actores que participan adoptando y adaptando la tecnología y otras prácticas, y contribuyen con sus conocimientos a dar soluciones.

En ese sentido, las diferentes reformulaciones que ha tenido el sistema de extensión, al inicio como "gestores de recursos" para el apoyo y cumplimiento de los diversos programas gubernamentales a programas como el PIIEX de la SAGARPA, que atendió demandas específicas de los productores, apoyado en las capacidades desarrolladas en tecnología e investigación de diferentes instituciones y actores.

En el caso particular de los PIIEX consideramos que fueron un intento por repensar la extensión agrícola, incluidos el proceso de transferencia tecnológica e innovación. No obstante, en ambos casos no se lograron superar los problemas básicos, los cuales tienen relación directa con complicaciones en la definición de las convocatorias, las reglas de operación, y la ejecución y puesta en marcha de los mismos. Existen áreas de oportunidad susceptibles de mejora en lo que respecta al programa. Aún es necesario aclarar aspectos como lo que significa la transferencia tecnológica, la asistencia técnica, la capacitación y qué diferencias hay entre cada uno de ellos, qué pasos y etapas comprende cada uno y cuál es la finalidad de cada uno. También es necesario establecer estándares de calidad, elementos mínimos para que un proyecto sea apoyado, además de que se debe pugnar por evaluaciones claras y libres de presiones políticas, problemas que en gran medida están relacionados con su diseño institucional, que no permite el establecimiento de un marco estructurado para llevar a cabo procesos de transferencia tecnológica e innovación.

Aunado a lo anterior, consideramos que no será posible avanzar adecuadamente en el establecimiento de una política de transferencia tecnológica para el sector, si no se recurre a las demás instituciones involucradas. Es necesario generar lazos de comunicación y estrategias compartidas que permitan establecer objetivos comunes y complementar procesos. Hasta el día de hoy existe una desconexión visible y de superposición entre el conjunto de los actores relacionados con la transferencia tecnológica, lo cual constituye una barrera al desarrollo del sector.

A pesar de los esfuerzos por configurar nuevos arreglos organizacionales, no hay un programa que permita dar coherencia y coordinación entre los diversos sistemas de apoyo, pero sobre todo no se pudo generar a través de este programa, un mecanismo efectivo de transferencia tecnológica hacia los productores. De manera que los diversos esfuerzos se han diluido por la falta de una estrategia integral y de continuidad que vaya más allá de los periodos presidenciales o de las administraciones en turno.