El impacto económico y social de los desarrollos recientes en las políticas agrícolas y rurales e instituciones en México

 

Economic and social impact of recent developments on rural and agricultural policies and institutions in México

 

José G. Vargas-Hernández

 

Instituto Tecnológico de Cd. Guzmán. Avenida Tecnológico 100. Cd. Guzmán, Jalisco. 49000. México. (jgvh0811@yahoo.com).

 

Resumen

El objetivo de este trabajo es explicar y analizar las condiciones, implicaciones e impactos de las políticas rurales e instituciones en México sobre el crecimiento y el bienestar rural bajo el marco del modelo de desarrollo económico neoliberal durante los últimos años. También se pueden identificar varias disfuncionalidades entre la estructura económica agrícola existente y la puesta en práctica de los cambios recientes en las reformas de la política agrícola. Se afirma que se han creado severas disfuncionalidades, inducidas o al menos llevadas a profundidad por los cambios recientes en la estrategia y políticas macroeconómicas y la estructura institucional. La hipótesis de trabajo es que la mayoría de las disfuncionalidades existentes en el sector rural y agrícola en México, han tenido hasta este momento una influencia directa en los niveles bajos de eficacia y productividad de la economía agrícola. Por lo tanto, afectando la equidad del desarrollo social y la estabilidad del sistema político. Primero se describen los acontecimientos excepcionales dentro de una perspectiva histórica y analizando las implicaciones e impactos de la política del estado e instituciones, que condujeron a los modelos consecutivos del desarrollo rural y agrícola después de la Revolución Mexicana. La Reforma Agraria distribuyó la tierra y reconoció parcialmente la difícil condición de los campesinos sin tierra. La industrialización mediante la substitución de importaciones (ISI) favoreció más el sector de manufacturas y a los habitantes urbanos y descuidó el sector rural. Aunque la producción de granos básicos y otros alimentos alcanzó la autosuficiencia por los años 60, la escasez apareció en los años 70, principalmente debido al crecimiento de la población y a la carencia de inversiones en el campo. La crisis de alimentos fue solucionada aumentando las importaciones. El nuevo proyecto, llamado desarrollo compartido, no pudo atraer la inversión privada a la producción agrícola. Bajo el marco impuesto de ajuste estructural y las políticas de estabilización económica después de la crísis de 1982, trajo la liberalización comercial y la competencia internacional al sector, a través de reformas constitucionales en la tenencia de la tierra y la apertura del Tratado de Libre Comercio de América del Norte. En este estudio se identifica los factores principales que bloquean el crecimiento y productividad, separándolos en dos tipos. El primero se agrupa en los ambiente físico y geográfico, considerados como factores limitantes y obstáculos que son difíciles de cambiar porque son parte de la naturaleza. El segundo se refiere alas políticas agrícolas e institucionales que son más dependientes de la voluntad política. Mostramos que en el caso de México las políticas han sido erráticas. Después de analizar el impacto total de estas políticas y de las instituciones en el crecimiento económico, asistencia social y equidad e inestabilidad política, se ofrecen algunas consideraciones para la formulación de políticas alternativas.

Palabras clave: Disfuncionalidades, instituciones en México, políticas alternativas, políticas rurales.

 

Abstract

The objective of this paper is to analyze and explain the conditions, implications, and the impact of rural policies and institutions in Mexico on growth and welfare in the country, in the frame of the neoliberal model of economic development during the last years. Several dysfunctions between the present agricultural economic structure and the process of implementation of the current changes in the reforms of agricultural policy are identified. These severe dysfunctions, induced, or at least led to depth, have been caused by the recent changes in strategy and macroeconomic policies and the institutional structure. The work hypothesis is that most of the dysfunctions in the rural sector in México have had so far direct influence on the low levels of efficiency and productivity of agriculture, thus affecting equity of social development and stability of the political system. First, the exceptional events are described in a historical perspective, analyzing the implications and the impact of state policy and institutions, which led to the consecutive models of rural and agricultural development, after to Mexican Revolution. The Agrarian Reform distributed the land and partly recognized the plight of the landless. Industrialization by import substitution (ISI) favored manufactured goods and city population and neglected the rural sector. Even though the production of basic grains and other foods reached self-sufficiency by the 60's, shortage began to be felt mainly during the 70's, due to population growth and lack of investments in the sector. The alimentan crisis was solved by increasing imports. The new project, called shared development, was not able to attract private investment to agricultural production. Under the imposed frame of structural adjustment after the 1982 crisis, policies of economic stabilization, brought trade liberalization and international competition to the sector, through constitutional reforms in land tenure and the opening of the North American Free Trade Agreement. The main factors, blocking growth and productivity, which may be classified in two types, are identified. The first type belongs to physical and geographic environment, considered as limiting factors and obstacles difficult to modify, because they are part of nature. The second group of factors covers agricultural and institutional policies, which depend mainly on political goodwill. It is shown that in the case of México, they have been erratic. After analyzing the total impact of these policies and institutions on economicgrowth, social expenditure, and political equity and instability, some considerations on the formulation of alternative policies are offered.

Key words: Dysfunctions, institutions in México, alternative policies, rural policies.

 

Introducción

La agricultura está en el centro de las discusiones del desarrollo en México hoy en día. El desarrollo del sector rural ha tenido, hasta este momento, consecuencias directas en el crecimiento de otros sectores de la estructura económica. Mientras que los ambientes macroeconómico y político dan la forma al modelo del desarrollo económico, y éste define las políticas rurales y agrícolas e instituciones, no pueden ignorarse las consecuencias de la aplicación de estas políticas en otros sectores, en la economía en su totalidad y en los sistemas sociales y políticos.

 

Una perspectiva histórica del problema del desarrollo agrícola

Los viejos lemas revolucionarios Zapatistas de Tierra y Libertad y tierra para aquellos que la trabajen, han sido desde el período de la Revolución Mexicana (1910-17) y aún siguen siendo las expresiones de la aspiración de millones de mexicanos del campo: ser dueños de un pedazo de tierra. Antes de la Revolución Mexicana, la estructura agraria de México era de grandes propiedades formadas durante los trescientos años de la colonia (1521-1821), que siguieron concentrando la tierra después de la Independencia. En la víspera de la Revolución, más de dos tercios de la tierra arable era propiedad de los hacendados ricos; que eran sólo 1% de la población. Los derechos de los campesinos de poseer y cultivar una parcela mediante el reparto de grandes posesiones de terreno fue la demanda popular de la Revolución Mexicana y la meta fundamental, la cual fue plasmada en el Artículo 27 de la Constitución Mexicana.

La reforma agraria mexicana

El programa de la Reforma Agraria fue puesto en ejecución con eficacia por el presidente Lázaro Cárdenas a partir de 1934 y hasta 1940, basado en la desaparición de la hacienda y la redistribución de la tierra, creando comunidades rurales llamadas ejidos.

Los ejidos son comunidades centradas en parcelas de tierra trabajada por los campesinos, para mantener los derechos de cultivarlas y poseerlas y que no podían transferirse, venderse, arrendarse, hipotecarse, o utilizarse como garantía colateral, tratando de evitar una nueva concentración en pocas manos. Un ejido se forma por lo menos con 25 individuos, generalmente jefes familia, llamados ejidatarios.

Todos los derechos a las cosechas del ejido se conceden individualmente a las familias sobre la base del usufructo. Los ejidatarios son aquellos trabajadores agrícolas de 16 años o más que tienen derechos legales a una parcela de la tierra del ejido. Los derechos a estas parcelas se pueden transmitir a los herederos, pero también pueden perderse si la parcela no se cultiva por dos años consecutivos (De Vany y Sánchez, 1997).

La Reforma Agraria redistribuyó la tierra beneficiando a más de tres millones de jefes de familia pobres y estableció 29 951 ejidos, (Torres, 1994), aunque se estima que 85% de la tierra distribuida entre 1952 y 1982 no es cultivable (Quintana, 1994), y tres cuartos de todas las parcelas de los ejidos son tierras comunes.

Sin embargo, se ha cuestionado que ésta reforma agraria dio lugar a una estructura de la comunidad agraria que solamente distribuyó la extensión de la tierra necesaria para satisfacer las necesidades de subsistencia de la familia. La mayoría de las críticas son acerca de la ineficacia y baja productividad del sistema.

Desde 1943, organizaciones de investigación internacional colaboraron con el gobierno mexicano en un proyecto llamado la Revolución Verde, para facilitar el desarrollo rural y agrícola. Los campesinos aumentaron la productividad de sus parcelas a una tasa anual de más de 3% alcanzando producciones de maíz de 1.2 toneladas por hectárea antes de 1960. En el noroeste de México se desarrollaron variedades de trigo enano, cultivado bajo riego, y a mediados de los años sesenta México alcanzó la autosuficiencia en la producción de alimentos básicos.

A pesar de lo anterior, Barkin (1994:30) sostiene que los campesinos fueron condenados a la pobreza por un sistema rígido de control estatal de crédito y de los precios de los insumos y productos agrícolas.

El modelo de desarrollo de industrialización por sustitución de importaciones en la política rural y agraria

La estrategia de desarrollo de la industrialización mediante la sustitución de importaciones (ISI), privilegió la producción de bienes para el consumo urbano. Por una parte, un mercado internacional orientó al sector agrícola emergente, capitalizado y financiado por generosos programas de subsidios e incentivos para introducir sistemas modernos e infraestructura agrícola para la producción de frutas, vegetales y ganado.

Por otra parte, la mayoría de los pequeños propietarios no tenían acceso a crédito e incentivos y fueron relegados a los sistemas tradicionales de cultivo de granos básicos, maíz y fríjol para el consumo familiar en los niveles de subsistencia.

A partir de 1945, y hasta 1970, la estrategia de industrialización por sustitución de importaciones era considerada como el modelo de desarrollo estabilizador orientado a proteger la producción doméstica de mercancías para el consumo interno y para la exportación de los excedentes. La estructura agraria estaba caracterizada principalmente por políticas desfavorables, un ambiente de falta de apoyo, dominio de paraestatales, y obstáculos para la importación, compensados por grandes programas de inversión pública y una reforma parcial de la tierra que trató de resolver problemas estructurales y produjo sólo incrementos modestos en el producto agrícola y una reducción muy ligera de la pobreza rural. Las ganancias buscadas por los grandes productores y la burocracia, redujeron la eficacia del gasto público, que cambió de inversiones en bienes públicos (por ejemplo, irrigación) a los subsidios distorsionantes usados en los insumos de beneficio privado (por ejemplo agua y electricidad), erosionando la base para el crecimiento a largo plazo (Binswanger y Deininger, 1997).

El modelo de desarrollo estabilizador fue el marco de referencia dominante para la elaboración de políticas en el desarrollo agrícola y rural mexicano. Almazán (1997) nos da una idea de la situación y los conflictos que prevalecieron en el México rural durante este periodo, cuando explica que las comunidades rurales sufrieron una explotación económica severa, que mantuvo bajos estándares económicos comparados con los de los centros urbanos.

El Estado había beneficiado a los habitantes urbanos en detrimento de la población rural. De hecho, se excluyó a la mayor parte de los campesinos y los agricultores de las ventajas de bienestar, oportunidades de educación, salud, habitación, etc., y de otras formas democráticas de participación.

Los impresionantes resultados de 6.9% como promedio anual de desarrollo y la estabilidad política de este periodo deben cuestionarse. Para mantener la estabilidad política el argumento principal que el partido de estado tenía entonces, se había convertido en un tipo de Estado con autoritarismo benévolo y patrimonialista.

A mediados de los sesenta, el modelo de desarrollo estabilizador comenzó a mostrar muestras de agotamiento en todos los sectores de la economía, y apareció una crisis en la producción agrícola, crisis que ha sido recurrente y cíclica.

Modelo económico de desarrollo compartido en la política agrícola y rural

A principios de los setenta, dos períodos gubernamentales tuvieron mayor intervención del Estado en la estructura económica, bajo las guías del nuevo modelo de desarrollo económico llamado desarrollo compartido.

Se realizaron varios experimentos con fuerte financiamiento público, que se volvieron gasto estéril, porque los logros siempre estuvieron por debajo de las expectativas, como el caso del proyecto industrias del pueblo que tenían la visión de un nuevo acercamiento a la participación social bajo un marco de sociedades de solidaridad social formado en 43 municipios en el Sur del Estado de Jalisco. Veintidós años después del final del experimento, marcado por el último día en el poder del presidente Echeverría en 1976, parte de la infraestructura está siendo utilizada por las comunidades, tales como caminos, algunos edificios, etc. Otra parte de la infraestructura ha sido descuidada debido a la carencia del presupuesto para el mantenimiento, y es inútil o está en ruinas. Unos ejemplos son varias agroindustrias, procesadoras de fruta, que ahora permanecen como elefantes blancos en la escenografía de las comunidades rurales. Desgraciadamente fallaron los esfuerzos para unir los intereses privados y públicos en la producción agrícola que deberían conducir a la autosuficiencia alimentaria.

Los inversionistas privados se beneficiaron de la inversión pública en la infraestructura agrícola, en rubros como obras de irrigación y caminos, pero cuando se necesitó invertir en proyectos de mayor riesgo, rechazaron cualquier asociación con el Estado. Sin embargo, lo opuesto significó que el capital privado estaba dispuesto a invertir si se preveía una recuperación rápida de la inversión, sobre todo cuando estaba acompañada de incentivos, subsidios o cualquier apoyo financiero público. En los últimos años de los setenta, era evidente que se estaban requiriendo nuevas políticas agrícolas para promover el desarrollo rural de México.

Sin embargo, los 12 años de estos dos periodos bajo el modelo de desarrollo compartido, tuvieron conflictos constantes entre el estado y las elites emprendedoras, en especial con los grupos financieros del norte del país. Estos conflictos domésticos y los cambios en el ambiente económico internacional, tales como la crisis del petróleo de los años setenta, endeudaron al país. Finalmente, en septiembre de 1982 estalló una crisis económica dejando una nación con un gran déficit fiscal, devaluación del peso, incremento de los tipos de interés, fugas de capital, etc., y recesión económica.

Ajuste estructural, estabilización económica y sus implicaciones en el desarrollo rural y agrícola de México

El presidente que tomó posesión en 1982 estaba resuelto a cambiar las políticas económicas, como un punto de partida en la economía mexicana. La nueva estrategia económica se basó en la liberalización comercial, políticas orientadas a la exportación y una menor intervención del Estado. En el contexto de este modelo de desarrollo económico, se impusieron varias medidas por las instituciones financieras internacionales que proporcionaron créditos para solucionar la crisis, basadas en el ajuste estructural y en políticas de estabilización orientadas hacia exportaciones de manufacturas.

Explícitamente los objetivos de las políticas de ajuste estructural y estabilización económica eran modernizar el sector agrícola mediante su incorporación a una economía orientada al mercado. Privatizando las empresas agrícolas propiedad del gobierno, desregulando los precios agrícolas, mientras que los mantenían en niveles bajos para controlar la inflación y se establecían mecanismos de subsidios a los precios para controlar la producción agrícola.

Las políticas de ajuste estructural y de estabilización económica que se aplicaron en México durante el período presidencial de 1982 a 1988 dieron lugar a restricciones al gasto público en todos los sectores, pero el sector rural fue el más afectado.

No todas las pequeñas parcelas cultivables representaron una opción verdadera de subsistencia para los campesinos. Su contribución a la economía agrícola no era significativa, debido principalmente a su tamaño, la mala calidad del suelo, la falta de asistencia técnica y de apoyo crediticio. Por otra parte, los ejidos y las comunidades indígenas contribuyeron a salvaguardar la cohesión regional y a preservar y diversificar una de las más importantes reservas mundiales en genética vegetal y animal (Torres, 1994).

Las medidas de regulación adoptadas por el estado mexicano para proteger a los productores de la decreciente producción durante los años setenta y ochenta tuvieron efectos negativos. Los permisos de importación, las barreras arancelarias al comercio, subsidios, etc., contribuyeron a profundizar la crisis económica. En vez de estas medidas, era necesario invertir más en infraestructura y proporcionar más créditos. Además, un intervencionismo corrupto del Estado y la falta de rentabilidad provocaron el ausentismo del capital privado. La política regresiva y congeladora de precios de garantía desalentó la capitalización del campo (Morales Aragón, 1994).

Las políticas agrícolas del período presidencial 19881994 tuvieron como acciones:

♦ Desregulación y simplificación administrativa en instituciones de atención al campo.

♦ Adaptación del régimen de propiedad en el campo para fortalecer la iniciativa y el espíritu emprendedor de los productores rurales.

♦ Racionalización del esquema de subsidios y su substitución por uno de pagos.

♦ Desarrollo y promoción de un esquema moderno de comercialización de productos agrícolas.

♦ La apertura comercial en el sector agrícola para apoyar la modernización de la producción y para promover su creciente especialización en áreas donde existen ventajas comparativas.

♦ Establecimiento de programas para combatir la pobreza en las áreas rurales.

A estas políticas generales les siguieron algunos programas. Y es importante mencionarlos porque dejaron serias consecuencias: las enmiendas al Artículo 27 de la Constitución Mexicana, el Programa PROCAMPO de subsidios directos, y el Tratado de Libre Comercio con América del Norte (TLCAN).

Enmiendas al Artículo 27 de la Constitución Mexicana

Según el censo agrícola de 1991, había más de tres millones de ejidatarios y comuneros, (propietarios de los derechos de parcelas en ejidos y comunidades indígenas, respectivamente), organizados en 29 951 ejidos y comunidades indígenas que poseen 102.9 millones de hectáreas, 52% de 196.7 millones de hectáreas que conforman el área total nacional cultivable. La mayoría de la tierra consistía de parcelas individuales, con 20 millones de hectáreas de tierra de labrantío. Más de la mitad representó 55% del total de la producción de maíz y era el factor social para el largo período de estabilidad política en México.

Cuando, en junio de 1990, el gobierno mexicano inició negociaciones para un Tratado de Libre Comercio con América del Norte (TLCAN), con Estados Unidos y Canadá como socios, era claro que la agricultura sería un obstáculo importante.

El presidente hizo una propuesta controvertida para enmendar el Artículo 27 de la Constitución Mexicana en noviembre de 1991, señalando que ella atraería el capital necesario a las áreas rurales de México y generaría mejores niveles de vida para los campesinos. Los partidarios de las enmiendas también adujeron que, dado el nuevo ambiente internacional, los agricultores mexicanos debian ser más competitivos y de ello dependía atraer la inversión de capitales al campo. Sin embargo, detrás estaba la estrategia para concentrar las parcelas de tierra cultivable mediante la política de privatización de ejidos y de comunidades indígenas, que no permitían aprovechar las economías de escala de la producción.

Las enmiendas propiciaban que se pudieran celebrar cualquier tipo de contratos, por ejemplo vender, alquilar, hipotecar, dar sus derechos de propiedad como colateral, y permitir a la iniciativa privada invertir en áreas rurales.

Además, las enmiendas al Artículo 27 rompían una de las tradiciones más viejas y respetadas de la gente indígena que tenían un sentido diferente de pertenecer a la tierra, y se percibieron las enmiendas como una amenaza importante para su supervivencia. Almazán (1997) cita a un sacerdote jesuita en contacto cercano con algunas comunidades indígenas: ''... desde la perspectiva de las reformas al Artículo 27 la tierra se concibe como un recurso productivo... pero la tierra, para el indio, es algo totalmente diferente... es su cultura''.

Para los críticos, estos cambios de políticas rurales y agrícolas bajo el programa de modernización agrícola y el modelo neoliberal del desarrollo son una traición a la Reforma Agraria. Pero otros reconocen (Barkin, 1994:32) que estas políticas ofrecen la perspectiva de un futuro brillante para un segmento pequeño pero significativo de la población. Los productores locales en todo el país están comenzando a entrar en varias clases de acuerdos de producción con intereses mexicanos y extranjeros para producir bajo contrato para los mercados de exportación y locales. Recientes logros de la autosuficiencia de alimentos se basan en avances importantes en productividad, resultado del uso de nuevas variedades de semillas y de los agroquímicos. Ésto evidencia la decisión oficial de promover la producción doméstica de alimentos sin alentarla en los grupos de producción tradicional, quienes, en la visión oficial, detendrían el paso de la modernización.

Hay evidencia substancial, sin embargo, que prueba lo contrario. Quienes eran exitosos productores se organizaron en coaliciones regionales, tales como el movimiento de El Barzón en el Occidente de México, para declararse en bancarrota y resistir las demandas legales de sus acreedores financieros. Un relato de Morris (1995) captura la esencia del conflicto: a fines de 1993, protestas y violencia con intereses agrícolas organizados en el movimiento de El Barzón eliminaron las bases tradicionales de la ayuda del gobierno en el campo. Demandando solución a sus deudas con los bancos, los trabajadores agrícolas utilizaron tractores para ocupar, primero, el centro de Ciudad Guzmán, y posteriormente el de Guadalajara.

Según Barkin (1994:32), había un compromiso explícito para suprimir las formas de cultivo tradicionales de los alimentos básicos en áreas de temporal. De hecho, se predijo una salida anual de hasta un millón de campesinos cada año por 10 años de la agricultura mexicana (Lehman, 1994,72).

PROCAMPO, un programa de subsidios directos

Hasta ahora poco se ha hecho para parar este proceso y para apoyar el período de transición entre los precios tradicionales garantizados para los granos básicos y las nuevas políticas rurales y agrícolas. PROCAMPO se diseñó para proporcionar pagos de ayuda directa a 2.2 millones de campesinos pobres con niveles bajos de subsistencia, para ayudarles a hacer una transición a otros cultivos orientados al mercado. Para algunos analistas (Morales Aragón, 1994) PROCAMPO no introdujo un elemento radical diferente a otros tipos tradicionales de subsidios, y ha contribuido a incrementar disfuncionalidades en el sector rural.

PROCAMPO es un programa orientado al mercado para proporcionar no solamente alivio a los productores agrícolas de renta baja, pero también tenía una segunda intención (Morris, 1995). Fue una oportunidad para que el presidente Salinas consolidara su imagen, pero también intentó destrozar las alianzas entre los burócratas y los intereses privados, debilitando el viejo corporativismo y estableciendo nuevas alianzas entre el estado y la sociedad.

El Tratado de Libre Comercio con América del Norte (TLCAN) y su impacto en el sector agrícola y rural

Con la apertura del Tratado de Libre Comercio con América del Norte (TLCAN) en enero de 1994, las barreras comerciales y tarifas entre México, Estados Unidos y Canadá comenzaron a bajar y serán eliminadas totalmente en 15 años, a pesar de que la eliminación unilateral de las barreras comerciales y las tarifas comenzaron en México desde 1982. El TLCAN es el principal instrumento a través del cual el gobierno mexicano ha confirmado y consolidado la aplicación de iniciativas orientadas al libre mercado, esquemas de privatización y otras políticas económicas neoliberales de desarrollo.

En la agricultura, la liberalización de los mercados del maíz en un período de transición de quince años ha sido una política agrícola importante en el Tratado de Libre Comercio con América del Norte (TLCAN). El maíz es el cultivo principal en México y debido a que los pequeños propietarios campesinos lo cultivan para su subsistencia, y los agricultores con extensiones medias y grandes lo producen para la obtención de utilidades, se ha convertido en la principal fuente de empleo rural. La producción del maíz se ha protegido usando subsidios con un alto costo fiscal. La liberalización del maíz tiene implicaciones distribucionales en el empleo rural y en el bienestar de campesinos y agricultores.

Aunque el TLCAN es el principal instrumento para consolidar políticas orientadas del mercado agrícola, no ha establecido mecanismos institucionales para atender a los sectores afectados. La apertura del TLCAN significa para los campesinos pobres de México enfrentar directamente una competencia desleal con productores de Estados Unidos y Canadá. Un ejemplo es el caso del aguacate (Darling, 1995) excluido del TLCAN por la fuerza política de los productores de California y Florida. El ingreso del aguacate mexicano a EEUU se restringió por décadas. Fue hasta julio de 1995 que el Departamento de Agricultura dió permiso para exportar aguacates entre noviembre y febrero a 19 Estados con clima frío de Estados Unidos. Pero incluso estas concesiones limitadas molestan los intereses de los productores de aguacates de Estados Unidos.

Hasta hoy, los costos transitorios del proceso de la liberalización bajo el TLCAN han afectado al sector rural. Rich (1997) afirma que, al contrario de lo que creyeron muchos americanos cuando se concibió el TLCAN, que los mexicanos quitarían trabajos a los estadounidenses hay muestras de que, por falta de capital, se están perdiendo empleos mexicanos debido a que los trabajadores americanos y canadienses cuentan con mejor entrenamiento y usan avances tecnológicos modernos. De hecho, el TLCAN ha tenido serias consecuencias en los efectos redistribucionales, y ha afectado la asistencia social, no solamente a los campesinos pobres y los agricultores, sino también a las comunidades indígenas. El TLCAN ha agudizado las diferencias en la sociedad mexicana, creando una inmensa masa de gente socialmente excluida. Ahora, como algunos analistas reconocen (Barkin, 1994:31), estas gentes redundantes luchan por sobrevivir, y las políticas neoliberales de modernización mediante la integración económica internacional amenazan su existencia.

Después de cuatro años de la puesta en práctica del TLCAN, hay un consenso de que solamente los grandes productores se han beneficiado y se han excluido las aspiraciones y los esfuerzos productivos de millones de productores agrícolas de pequeña y mediana escala. Lo que es evidente es que los productores con una productividad más baja están enfrentando el TLCAN en condiciones desfavorables. Estos productores están en riesgo de ser desplazados por la competencia externa. Tienen dos alternativas: cambiar sus cultivos por otros más rentables o emigrar.

Además, la operación del TLCAN está destruyendo la inmensa reserva cultural y ética que representa la agricultura rural familiar, y se necesitarían inversiones enormes para crear no solamente en las ciudades los trabajos perdidos en el campo, sino para construir la infraestructura y servicios públicos para millones de desplazados (U. S. Congress, 1994). Por tanto, el problema principal persiste: millones de campesinos pobres necesitan producir los granos básicos para la estrategia de sobrevivencia de la familia, y necesitan la ayuda institucional y financiera para apoyar la producción diversificada más orientada al mercado. La polarización que resulta en el campo entre los agricultores que son capaces de orientarse al mercado y los que no, se convierte en el foco central de tensiones y de desequilibrios sociales y políticos entre el crecimiento económico rural y urbano y el desarrollo social.

 

La agricultura en la estructura económica de México

La contribución total de la agricultura al producto interno bruto (PIB) de México representa solamente 7% y absorbe 28% de la población económicamente activa. Más de un cuarto de todos los mexicanos vive de la explotación de la tierra. Los recursos agrícolas de México son usados principalmente en la producción de maíz y otros granos básicos, frutas y vegetales, otros productos agrícolas y ganado. La producción del maíz representó 7.2 millones de hectáreas de un total de 14.7 millones de hectáreas de tierra de labrantío en 1992. En 1991, 2.4 millones de agricultores, (78% de los agricultores mexicanos) produjeron maíz. En 1988, 3.7 millones de ejidatarios y comuneros fueron 70% de todos los agricultores mexicanos. En 1990, 80% de los ejidatarios y los comuneros eran productores de maíz (De Janvry et al., 1995).

Las debilidades estructurales internas del sector económico agrícola se han caracterizado (Morales, 1994). El sector agrícola mexicano enfrenta un alto nivel de incertidumbre: está en la encrucijada del desarrollo. Mientras que se ha unido a una red internacional, principalmente a través del TLCAN, su perspectiva interna no es clara.

El crédito está constreñido por los altos tipos de interés manejados por los bancos reprivatizados y el cierre de las instituciones financieras de desarrollo del Estado. Los créditos disponibles son pocos y prácticamente inaccesibles, el sistema de precios garantizados desaparece y hay una política para proporcionar ventajas al sector de las manufacturas. Todos estos factores han presionado más al sector rural y agrícola. Como consecuencias directas de esta situación, el campo está descapitalizado y la población rural emigra a las ciudades grandes y a los Estados Unidos (Morales, 1994).

Esta situación ha sido agravada por los cambios drásticos en las funciones del Estado mexicano hacia el sector rural y agrícola desde finales de 1991, cuando se consideraba que el modo de la organización de la producción ya se había agotado. El estado mexicano tenía una de las políticas más protectoras para la promoción y apoyo a la producción agrícola. Durante los últimos dieciséis años los postulados de la economía liberal han dominado la formulación y la puesta en práctica de políticas en el sector agrícola para orientarlo a los mercados internacionales a través del TLCAN, bajo condiciones desiguales. Sin embargo, la ausencia de instituciones eficientes, la carencia de políticas bien definidas para el sector y la crisis fiscal del Estado han hecho inmanejable la situación.

Otros factores han contribuido también a la ineficacia del sector. Usando el marco de referencia elaborado por Binswanger y Deininger (1997), en este trabajo se hacen las adaptaciones necesarias para categorizar la estructura del sector agrario en México como una estructura que está limitada principalmente por el temporal de las estaciones del año, alta dispersión espacial, bajo grado de heterogeneidad, grandes variaciones del clima, precios e información asimétrica, etc., todos ellos considerados como condiciones materiales de la producción agrícola, que tienen consecuencias mayores en los mercados imperfectos, intermediación financiera y crediticia, trabajo, etc. Estos elementos también pueden explicar hasta cierto grado otras características de la sociedad rural mexicana, tales como la orientación fuerte de la agricultura tradicional hacia la subsistencia, carencia de las economías de escala, y uso de la tierra y de los ganados como instrumentos de ahorro, aunque se reconoce que ha aumentado la producción orientada a la exportación.

Defensores de las políticas económicas del libre mercado, pero conocedores de sus limitaciones, Binswanger y Deminger (1997), consideran que las distorsiones de las políticas, junto con los mercados imperfectos, así como la distribución desigual de la riqueza, actúan conjuntamente para reducir la eficiencia. Estas disfuncionalidades reducen las economías de escala en la producción de granos básicos, con algunas excepciones, al tamaño de la tierra que la familia del operador puede cultivar, como la unidad más eficiente de la producción.

En un país como México, en donde estas imperfecciones del mercado son comunes, los efectos de gran alcance de ellas incrementarán la importancia de las distribuciones iniciales del capital en la determinación de la productividad agrícola y de la pobreza rural. Se reconoce que el desempeño del sector agrícola en términos de crecimiento y de la reducción de la pobreza varía extensamente dependiendo de la estructura agraria del país, del ambiente macroeconómico y de la disponibilidad de bienes públicos al sector agrícola. Se hace énfasis en este último factor, pues confirma que los procesos de acumulación dependen de la disponibilidad de bienes públicos complementarios e infraestructura. En otras palabras, se recomienda la intervención del Estado a través de la formulación y puesta en práctica de políticas económicas para corregir las imperfecciones del mercado.

Los niveles bajos de efectividad y productividad en el sector rural y agrícola en México son resultado de las disfuncionalidades que han sido creadas, inducidas, o al menos desarrolladas a profundidad por los cambios recientes en la estrategia macroeconómica de desarrollo. Por tanto, los factores limitantes del mercado se deben tratar a través de la elaboración de políticas de Estado para un crecimiento sostenido de la productividad agrícola.

La agricultura en México ya no es productiva, ni rentable. Algunas de las causas son la puesta en práctica de las políticas de ajuste estructural y de estabilización, y de la operación del TLCAN que dan lugar a altas tasas de interés del crédito, reducción en los financiamientos, niveles bajos de inversión pública y privada en la infraestructura, aumento de costos de insumos, reducción de subsidios, eliminación de precios subsidiados y de garantía, importaciones indiscriminadas, etc. Algunos de los efectos en el sector rural y agrícola son: poca productividad y rentabilidad en casi todas las áreas del sector agrícola; que llega a ser evidente en la bancarrota de productores, en el deterioro de sus condiciones de vida, la pérdida de soberanía alimenticia y el incremento de las tasas de migración del campo a los centros urbanos o a los Estados Unidos.

Un estudio realizado por el Congreso de los Estados Unidos (United States Congress, 1994) comparó la productividad entre los Estados Unidos, Canadá y México para los cultivos de maíz y fríjol. Este estudio consideraba también el equilibrio inestable del desarrollo tecnológico combinado con los factores del clima agrícola, y encontró que las tasas de productividad por hectárea de maíz y frijol y sus costos en dólares son las del Cuadro 1.

En la estimación de costos debemos considerar que el gobierno mexicano ha disminuido drásticamente los subsidios a la agricultura. Ésto tiene un impacto en los costos de producción final. Otros factores importantes no considerados son los aspectos alimenticios y cualitativos del maíz y del frijol. México tiene más de 20 variedades de maíz que se han desarrollado y evolucionado durante más de mil años, y, por ejemplo, el maíz blanco es de mejor calidad que el amarillo importado. Importaciones de maíz amarillo para alimento, tal como ha sido el caso en los años recientes, implican menor soberanía nutricional.

Lamentablemente, particularmente en la producción de granos básicos, el sector agrícola mexicano concentra las peores desigualdades entre las economías asimétricas de los tres países, en áreas tales como la distribución de recursos naturales, inversión, tecnología, infraestructura y otros insumos. Estos factores explican porqué alrededor de 80% de los productores cultivan maíz con rendimientos menores a la mitad del promedio nacional de 1.7 t ha^-1. La producción tradicional de granos básicos ya no es una opción viable para el crecimiento económico de la población rural, porque los precios internacionales subvencionados son más bajos que los precios de la producción doméstica.

Urge encontrar opciones competitivas en la producción agrícola. México tiene ventajas competitivas en la producción de cosechas diversificadas en frutas tropicales y hortalizas, pero, desafortunadamente, según el estudio conducido por el Congreso de los Estados Unidos (1994), la producción de frutas tropicales y hortalizas no se puede ampliar más allá de 30 mil hectáreas, porque el mercado norteamericano se saturaría.

Varios factores constriñen la productividad agrícola y la contribución del sector al desarrollo económico de México caracterizado por su baja productividad y eficacia, niveles bajos de la inversión e insuficiente infraestructura. Algunos factores no se pueden modificar fácilmente, como los relacionados con el medio ambiente y la configuración física y geográfica. Sin embargo, hay factores limitantes derivados del modelo económico, social, político y de administración pública del Estado mexicano, que dependen totalmente de la voluntad política, tales como las políticas y las instituciones rurales y agrícolas, establecidas para fomentar el crecimiento económico, el desarrollo social y la estabilidad política.

Así pues, las instituciones y las políticas rurales y agrícolas en México han generado serias disfuncionalidades que amenazan el crecimiento económico, la estabilidad política y el desarrollo social de México.

 

Factores geográficos y físicos que delimitan la producción agrícola

Los factores geográficos y físicos son:

Escasas tierras de labrantío

Son escasas las tierras con suelos de buena calidad para la agricultura. Las tierras de riego y semi riego son solamente 6% de la superficie total del país. Del 94% restante, 63% es árido y 31% es semiárido. Los climas áridos y semiáridos y el terreno montañoso son obstáculos naturales para la agricultura. De todas las tierras de labrantío bajo cultivo, alrededor de un tercio es tierra irrigada y el resto es de temporal. Solamente 20% de la tierra usada para la producción estacional ofrece condiciones apropiadas. De todos los productores agrícolas, 75% cultivan tierra de temporal, 14% tienen irrigación y 12% ambos (Hernández, 1994:67). Así, uno de los problemas estructurales es la expansión de la producción agrícola y ganadera en tierras que son inadecuadas para estas actividades.

Biodiversidad y adaptación tecnológica

Las biodiversidades regionales complican los procesos de adaptación de la tecnología, lo que da lugar no sólo a disparidades de las relaciones de transformación de la productividad de las mismas cosechas en diversas regiones, sino también a otras situaciones de riesgo. Por ejemplo, el caso señalado en el estudio del Congreso de Estados Unidos (1994) de agricultores tecnológicamente avanzados de Chihuahua, en el norte de México, quienes están confrontando virus y plagas en sus campos por haber importado semillas contaminadas de los EE. UU. Sin embargo, la mayoría de las prácticas agrícolas son tradicionales, lo que induce a niveles bajos de la productividad debido al uso inadecuado de la tecnología.

Sólo 56% de los productores tienen acceso a la maquinaria agrícola. De ellos, 44% poseen su propia maquinaria.

La distorsión de precios a través de diferentes mecanismos como precios garantizados y subsidios tiene implicaciones negativas para el desarrollo de la tecnología en la agricultura. Las políticas agrícolas deberían fomentar las inversiones en investigación y desarrollo de nuevas tecnologías y de capital humano. La investigación y el desarrollo tecnológicos deben dirigirse hacia las áreas donde la escasez de recursos determina qué productos pueden tener implicaciones positivas para la productividad y el desarrollo económico.

Deterioro de los recursos naturales

El deterioro de los recursos naturales se ha convertido en un problema urgente. Diversas características geográficas y climatológicas aumentan los riesgos de desastres naturales, y la carencia de la infraestructura apropiada para prevenir catástrofes desalienta las inversiones. Las presiones del TLCAN para encontrar alternativas competitivas hará menos rentable la agricultura sustentable, lo que conducirá a más explotación de los recursos naturales (USC, 1994).

 

Marco de referencia institucional y de las políticas agrícolas

Los objetivos de las políticas gubernamentales en la agricultura se orientan hacia tres líneas principales:

♦ Liberación comercial de productos agrícolas.

♦ Promover la iniciativa privada en el campo.

♦ Proporcionar recursos a la actividad agrícola con criterios comerciales.

Algunos de los cambios recientes de estas políticas se exponen enseguida:

La política de la eliminación o de reducción de precios garantizados de granos básicos

La política de precios garantizados de productos agrícolas se mantuvo durante la aplicación del modelo de desarrollo económico, vía industrialización por substitución de importaciones (ISI), desde 1955 y hasta 1982. La producción de granos básicos como maíz y fríjol fue protegida por la Compañía Nacional de Subsistencias Populares (CONASUPO) a través de precios agrícolas garantizados.

Las implicaciones de precios distorsionados eran negativas para la eficacia y el crecimiento del sector. Aunque las políticas de precios han favorecido la rentabilidad de la inversión privada en la agricultura, y han recibido la inversión pública complementaria en infraestructura, el desempeño del sector es bajo comparado con los otros sectores. Hay evidencia substancial de que las políticas de precios han favorecido a los grandes productores agrícolas más que a los pequeños y por sostener los precios bajos de los alimentos, estas políticas han favorecido también a las clases urbanas. Sin embargo, en términos del comercio, la desigualdad entre el campo y las ciudades ha continuado. El ingreso de los productores ha disminuido drásticamente en los últimos dieciséis años. Actualmente el promedio del ingreso rural es 30% menor que el urbano. De la población rural 48% tiene ingresos por debajo del nivel del salario mínimo, 10% entre 1 y 1.5 salarios mínimos y 34% tiene ingresos superiores a cinco salarios mínimos.

PROCAMPO es un programa de subsidio directo, una transferencia desigual del ingreso establecido para compensar a productores agrícolas por la pérdida de ingreso debido al Tratado de Libre Comercio. En el futuro, en vez de la intervención directa en los precios, el esquema de PROCAMPO permite que el precio del cultivos sea desregularizado totalmente para ser establecido por las fuerzas del mercado usando como referencia los precios internacionales. Estas cosechas son: maíz, fríjol, trigo, sorgo, arroz, cebada, fríjol de soya, algodón, girasol, cártamo y sésamo.

Varios estudios basados en modelos económicos amplios y suponiendo mercados perfectos en el maíz, reportados por De Janvry et al., (1995a) han predicho un 25% de declinación en la producción de maíz y la pérdida de 800 000 trabajos agrícolas.

La política de seguridad de los derechos de propiedad de la tierra

Los derechos de propiedad de la tierra establecidos en el Artículo 27 de la Constitución han fomentado, por una parte, la concentración de la tierra en algunos empresarios agrícolas y en grandes corporaciones que producen para el mercado, la mayoría de ellos orientados a la exportación. Éstos poseen la mayoría de la tierra de mejor calidad, agua y otros insumos, y han recibido los beneficios de las inversiones del gobierno en irrigación y nuevas tecnologías.

Por otra parte está el gran número de pequeños agricultores, propietarios de la tierra de peor calidad, que carecen del acceso a el agua e insumos y producen para el consumo familiar a niveles de subsistencia. La realidad es áspera para los pequeños agricultores: sólo 8% de ellos tiene parcelas de más de 10 hectáreas. (Hernández, 1994:27). Los ejidos ocupan 48.6% de tierras de labrantío con dos tercios de los agricultores mexicanos y generan menos de 10% del producto agrícola. En promedio son 30 a 50% menos productivos, considerando el valor del producto por hectárea, en comparación con las tierras de propiedad privada. Aunque 85% de los ejidatarios tienen acceso a tierra parcelada, casi tres cuartas partes de todas las tierras ejidales son de posesión compartida (Thompson y Wilson, 1994). Los pequeños propietarios campesinos han subsistido con niveles relativamente bajos de productividad, gracias a los subsidios y precios de garantía (Quintana, 1994).

Las enmiendas al artículo 27, dirigidas a la modernización del sector ejidal han cambiado totalmente esta situación. Primero, se ha declarado que la Reforma Agraria ha terminado, lo que significa que los centenares de millares de solicitudes para obtener tierra no pueden atenderse. En segundo lugar, la tierra comunal y ejidal puede privatizarse. Los ejidatarios y comuneros pueden transferir sus derechos de propiedad de los terrenos mediante contratos; las tierras comunales pueden ser vendidas, alquiladas, hipotecadas, o dadas como colateral; las corporaciones privadas domésticas o extranjeras pueden invertir y comprar los derechos individuales; los extranjeros y las corporaciones pueden poseer tierra fuera de la zona restringida de 100 km de las fronteras internacionales y 50 km interiores de las costas.

La reforma al artículo 27 ha producido un fuerte impacto social y político con reacciones negativas por parte de la mayoría de individuos y de las organizaciones no oficiales. El argumento oficial, que la privatización de tierra ejidal y comunal aumentaría las inversiones no se ha cumplido. Morales (1994) ha discutido que la modificación del artículo 27 no se ha reflejado en inversiones productivas entre los empresarios y los ejidatarios.

Para los pequeños campesinos han aumentado los riesgos de perder la tierra debido a las imperfecciones de la economía de mercado. Las enmiendas al artículo 27 de la Constitución Mexicana han abierto los derechos completos de la propiedad privada a la tierra ejidal y comunal y, con esto, el derecho a vender, alquilar, hipotecar, utilizar la tierra en forma de colateral para tener acceso a los sistemas de crédito. Forzados por la pobreza, los campesinos pierden su tierra como un medio para su precaria supervivencia. Almazán (1997) sostiene que permitir las sociedades entre las empresas privadas y los campesinos es comparable a poner lobos y ovejas juntos.

La tierra se está concentrando en las manos de los que tienen los recursos financieros para adquirirla, haciendo la distribución de la tenencia de la tierra más desigual a través de un proceso de pérdida de los derechos individuales que se pueden heredar, dentro de la comunidad o del ejido y de los derechos correspondientes de utilizar recursos como silvicultura, pastos, agua, industrias pesqueras, etc., constituyendo una amenaza a la supervivencia de millares de aldeas y pueblos. También la propiedad comunal de la tierra cerca de las ciudades corre el riesgo de su desintegración por el precio alto que alcanza. Anteriormente los derechos de propiedad comunal fueron un sistema de seguridad para proteger la tenencia de la tierra y los recursos naturales inherentes que permitió mantener la tierra en propiedad de los miembros de la comunidad. Sin embargo, las enmiendas al artículo 27 han destruido esta seguridad.

Peor aún, uno de los efectos negativos del TLCAN en la agricultura se refiere a la propiedad intelectual de los derechos sobre la diversidad biogenética, formas de vida, materiales biológicos, técnicas de la producción, información y tecnología, etc, que ha sido la herencia de comunidades y de la humanidad, podrían volverse propiedad privada de individuos o compañías transnacionales.

La política de reducción del crédito

Entre 1990 y 1995, sólo 8.3% de los ejidatarios tenían acceso a los créditos a largo plazo, mientras que 63% no podían obtener ninguna clase de crédito de cualquier fuente. Las altas tasas de interés hacen imposible que los agricultores obtengan los créditos necesarios para invertir en infraestructura, aumentar su equipo, comprar insumos, o sembrar sus cultivos; lo que ha generado altos niveles de endeudamiento, quiebras y la descapitalización de los productores.

Las políticas del crédito rural y agrícola han cambiado dramáticamente durante los últimos 16 años y han dado lugar a imperfecciones crecientes del mercado de capitales rural y agrícola. Varias instituciones financieras apoyadas por el Estado, cuyas funciones eran dar el acceso al crédito y al seguro agrícola han sido cerradas. Los bancos comerciales son renuentes a prestar dinero a los productores agrícolas por los altos niveles de riesgo, y tienen solamente créditos para los grandes productores y a altas tasas de interés.

La política de inversiones privadas (doméstica y foránea)

Hay baja inversión pública y privada en infraestructura agrícola. Uno de los supuestos del TLCAN era que habría inversión foránea en el sector agrícola. Sin embargo, el promedio anual en el sector ha sido 0.8% y su contribución al desarrollo económico no es significativa.

La política de liberalización comercial

La balanza agrícola de pagos refleja la carga de la creciente importación de alimentos. Como parte de las políticas de ajuste estructural y estabilización, se abrieron las fronteras mediante la reducción unilateral de derechos y tarifas a un máximo de 20%, y la eliminación de permisos de importación. El TLCAN eliminará todos los derechos de importación agrícola en diferentes plazos en un periodo de quince años. Alrededor de 70% de las importaciones agrícolas totales de México vienen de Estados Unidos.

En el mercado doméstico, la liberalización comercial de productos agrícolas se ha completado ya con el cierre de la CONASUPO, que tenía como función principal la distribución y la comercialización de productos agrícolas básicos.

El impacto de las políticas de liberalización comercial en el producto agregado de la agricultura ha subestimado la respuesta a largo plazo de la demanda elástica, ya que solamente se ha considerado la demanda inelástica a corto plazo. Esta visión miope de las políticas agrícolas no considera los ajustes futuros y de implicaciones e involucramientos intersectoriales de otros factores importantes del comercio como inversiones, investigación y desarrollo de la tecnología, migración, etc., los cuales requieren periodos más largos de tiempo.

Desregulación y simplificación administrativa de instituciones para atender al campo

La política de desregulación y de simplificación administrativa de las instituciones para atender al campo ya está en marcha. Varias instituciones ya han sido eliminadas. Ellas regulaban políticas y acciones para el crédito agrícola, seguros, insumos, producción, transporte, almacenaje, comercialización y distribución. Por ejemplo la mayoría de los bancos para crédito ejidal y agrícola, o el Instituto Mexicano del Café (INMECAFE). Otras se han privatizado, como Fertilizantes Mexicanos (FERTIMEX). El resto subsisten como empresas paraestatales y agencias del Estado, pero han sido adelgazadas o se ha vendido parte de sus acciones a organizaciones privadas.

El impacto de las políticas neoliberales en la agricultura y el medio rural

La liberalización del sector agrícola en México ha significado ingresos descendentes para los campesinos, dislocación del trabajo e incremento de la pobreza de la población rural. La agricultura emplea a más de un cuarto de la población económicamente activa en México.

Entre los campesinos ha habido confusión sobre el impacto total de las reformas, debida principalmente a la carencia de correspondencia de resultados entre el análisis microeconómico de hogares rurales y de comunidades y del análisis agregado, tal como de Janvry et al. , (1995a) han confirmado. Ellos argumentan que, en México, la participación en el producto y los mercados de trabajo son muy desiguales, puesto que algunas familias son compradoras, otras son autosuficientes y otras son vendedoras en cada uno de los mercados.

Claramente ambos impactos, el microeconómico y el agregado de las reformas, son totalmente diferentes dependiendo de la distribución de hogares a través de las categorías de participación en el mercado. De Janvry et al. (1995b) utilizaron una encuesta de los hogares del sector ejidal para mostrar que la mayoría de productores de maíz producen para autosuficiencia y no son afectados directamente por el bajo precio del maíz. Sin embargo, este estudio no considera que el aumento de los precios de los insumos para la producción de maíz afecta la productividad.

Hay evidencia substancial de que las reformas a las instituciones y a las políticas rurales y agrícolas han empeorado el crecimiento económico real, el desarrollo social y la estabilidad política de México. La modernización agrícola bajo el programa de ajuste estructural y las políticas y los programas de la estabilización han dado lugar a una declinación drástica en la producción de alimentos, la pérdida del sustento tradicional de campesinos y de pequeños propietarios y, por tanto, la migración a los grandes centros urbanos del país y a los Estados Unidos se ha incrementado.

La pobreza rural extrema en México ha empeorado en los últimos 20 años, desde 1982 en que estas políticas comenzaron a aplicarse. Igualmente, durante el período de aparente estabilización y crecimiento macroeconómico 16.1% de mexicanos (en 1992) vivían en extrema pobreza, según su capacidad para comprar una canasta básica de alimentos, porcentaje que es superior, comparado con 15.4% de la población en 1984. De 1989 a 1992, mientras se reducía la estadística de pobreza extrema en las áreas urbanas, aumentaba en las áreas rurales. También en las áreas rurales la concentración de la población en extrema pobreza creció de 73% en 1989 a 83% en 1992. La concentración era también mayor en los estados del sur y sureste de México, rurales en su mayoría, que la población entera en pobreza extrema en áreas urbanas. Fox (1996) concluye que la pobreza extrema rural tiene una tendencia ascendente, de 6.7 millones en 1984 a 8.8 millones en 1992, en contraste al modelo de u invertida a partir de 1984 y 1992 en áreas urbanas. Así, la estabilización macroeconómica y el crecimiento industrial-urbano coexistieron con un proceso de empeoramiento de los niveles de pobreza absoluta en las áreas rurales antes de la crisis del peso de 1994.

El empobrecimiento de la población rural está aumentando, y es probable que esta tendencia continúe si persisten los determinantes principales de la pobreza en México que son la incertidumbre macroeconómica, un sesgo al sector urbano en el gasto social y en infraestructura, y arreglos institucionales y políticas del gobierno en las áreas rurales que discriminan contra el pobre.

Hasta ahora, los efectos sobre la agricultura han sido devastadores: un aumento de la pobreza rural y una migración masiva del campo a los centros urbanos o a los Estados Unidos. Durante el periodo de transición de 15 años de la puesta en práctica del TLCAN, alrededor de 850 mil familias saldrán del campo, 600 mil irán a los Estados Unidos en búsqueda de empleo, aunque el establecimiento de los subsidios de producción directos podría reducir esta cifra. Desgraciadamente, aunque el TLCAN establece el libre tránsito de mercancías y capitales, no considera el libre paso de la mano de obra.

La estrategia neoliberal del desarrollo es responsable de los resultados negativos en el sector rural. Incluso el Banco Mundial ha reconocido que ha habido reformas dramáticas en la agricultura mexicana desde 1987. Se ha insistido también en que las reformas deben ser profundas (Quintana, 1994). Así, la puesta en práctica del ajuste estructural y de las políticas de la estabilización económica, juntos con los ocho años de operación del TLCAN ha creado un círculo vicioso en el desarrollo del sector rural y agrícola en México.

Ya que el patrón de vida de la población rural en México se ha deteriorado crecientemente, la extensa corriente de emigración a los Estados Unidos se deriva de la necesidad de subvencionar a la familia que se quedó en la tierra (The Economist, 1996). Taylor y Wyatt (1996) ofrecen evidencia econométrica que las remesas estimulan los ingresos familia-campesino indirectamente, sustituyendo al crédito.

Alternativas de políticas e instituciones agrícolas y rurales en México

El modelo hegemónico rechaza cualquier alternativa viable de políticas e instituciones agrícolas y rurales para aumentar el crecimiento económico y el bienestar social en México. Es verdad que la antigua estructura rural y agrícola no puede mejorar las condiciones de vida en México y nadie, incluyendo los defensores de la nueva estructura agrícola, garantizan mejores resultados en términos de eficiencia máxima, crecimiento económico, bienestar social y equidad en el sector. Hay evidencias substanciales para probar que la implementación de este nuevo modelo agrícola y rural de desarrollo ha dado resultados negativos.

Dadas las actuales circunstancias, un análisis desde la perspectiva del campesino, que tome en consideración variables como la composición y dinámicas del mercado agrícola, y más específicamente el mercado de la tierra, así como los cambios que los campesinos están enfrentando como consecuencia de las enmiendas al Artículo 27 de la Constitución debe hacer necesario formular una propuesta nueva de desarrollo. Si no somos capaces de desarrollar una alternativa viable, con propuestas de políticas y medidas para salvaguardar los recursos naturales, la tierra y la biodiversidad, continuarán los resultados destructivos de las políticas actuales.

Específicamente, la propuesta debe incluir otras alternativas viables de políticas agrícolas y rurales e instituciones necesarias para implementar estrategias substanciales de campesinos y artesanos y para integrar estas estrategias a nivel regional. Estas políticas agrícolas y rurales alternativas deben parar y revertir algunas tendencias negativas que han estado presentes en los últimos años, como la alta marginalización de los campesinos, la concentración de la tierra, las altas tasas de interés, el incremento de la descapitalización y la devaluación de las comunidades indígenas.

Las características de las áreas rurales de temporal, dispersión espacial, etc., caracterizados por Binswanger y Deininger (1997) arrojan tres consecuencias principales:

Primero, muchas de las instituciones de las áreas rurales se desarrollaron en respuesta a condiciones materiales específicas y a las imperfecciones de las finanzas, el seguro y los mercados laborales, pero han sostenido a grupos que se han beneficiado. Las políticas que buscan incrementar la eficiencia son apoyadas por grupos que, por ser beneficiarios, las defienden contra las presiones de grupos que se benefician de las políticas alternativas (Binswanger y Deininger, 1997). Los incentivos a la producción agrícola deben apoyar el incremento de la productividad, y no la compensación de la pérdida del ingreso estimado de los agricultores, como ha sido el caso de PROCAMPO, con programas de subsidio directo.

Segundo, la tierra con un sistema de propiedad privada puede no ser el arreglo más eficiente en una economía rural caracterizada por mercados altamente imperfectos. Las políticas agrícolas actuales están orientadas a la promoción de grandes proyectos de inversión en el campo a través de estrategias que son selectivas, homogéneas e intensivas en tecnología. Son también las causas principales de la destrucción de una economía agrícola sustentable. Por tanto, debería aumentarse la inversión en tierras de temporal mediante infraestructura compartida, por ejemplo obras de pequeña irrigación. Esta alternativa es consistente con Levy y Winjberger (1995) quienes encontraron que un programa que transforma 8% del total de tierra de temporal en tierra bajo riego, restaura el valor de la tierra de aquellos afectados por la liberalización. Este valor colateral de la tierra da acceso al crédito en el momento más necesario.

Tercero, la forma en que se asignan los derechos para producir capital, especialmente la tierra, afecta no solamente la distribución del ingreso en áreas rurales, sino también la eficiencia de la economía rural. Las mejoras en infraestructura de tierras son inversiones que aumentan el valor de la misma. Se requieren políticas e instituciones que revaloren el papel que el campesino, así como las comunidades indígenas, deberían jugar como elemento más activo integrado a la producción. Deben implementarse los programas que generen trabajo rural para los que no poseen tierra y para los campesinos con tierras de temporal durante la estación seca. La construcción de infraestructura, por ejemplo la irrigación, no sólo mejora el valor de la tierra como un activo, además extiende el tiempo de trabajo rural.

Estas tres consecuencias están sumamente relacionadas y son determinantes de la estructura agrícola y rural actual. Cualquier otra consideración para mejorar el sector bajo un proyecto alternativo de desarrollo agrícola y rural involucra acciones colectivas de diferentes agentes: campesinos, Estado, actores sociales, etc., a través de la formación de grosor y capital social, en vez de promover su destrucción como lo hace el proyecto actual. Por grosor social se entiende la definición de Fox (1996), es decir la anchura y densidad de organizaciones sociales representativas. Por capital social se entiende el conjunto de normas de reciprocidad y redes de compromiso civil (Fox, 1996). Hirabayashi (1993) usa la noción de capital cultural para el mantenimiento de solidaridades locales en las villas a pesar de la migración a las grandes ciudades (Fox, 1996).

Los actores del Estado pueden responder a desafíos de la sociedad rural con represión o concesiones. Fox (1996) afirma que la acción colectiva regional puede ser necesaria para eliminar el poder de elites autoritarias, pero estos son precisamente los movimientos más suceptibles de represión, como en el caso de el movimiento El Barzón, de campesinos pequeños y medianos productores del occidente de México, afectados por el cambio en las políticas agrícolas, que se han organizado no sólo para resistir, sino también para ejercer acciones colectivas en contra de las organizaciones de crédito. Sin embargo, los actores del Estado Mexicano usan la represión para desmovilizar a los movimientos de campesinos, aunque en regiones más pobres, con grandes cantidades de capital social, como en Chiapas, la represión ha tenido los resultados opuestos, inspirando a otros actores para movilizarse.

Un proyecto alternativo de desarrollo agrícola y rural debe promover la acumulación de capital social en la heterogeneidad de regiones y entre la gran diversidad de grupos étnicos, como la mejor alternativa para protegerse contra las políticas dominantes y la mejor estrategia para crear una estructura económica sustentable. Estos posibles caminos para la acumulación de capital social rural, aplicando el marco de referencia de Fox (1996) son: la convergencia de Estado-sociedad rural o coproducción entre los reformistas del estado y los grupos sociales rurales locales en un tipo sinérgico de colaboración; colaboración entre organizaciones rurales locales y externas y producción independiente de capital social rural proveniente de la base. Sin embargo, esta última estrategia ha sido acotada por el proyecto hegemónico para evitar la adquisición de poder por individuos y grupos locales.

Finalmente, debe buscarse un incremento de desarrollo estratégico que apoye gradualmente un crecimiento gradual de las reformas, permitiendo la creación de programas que estimulen la productividad mientras se adapta el desarrollo regional a las políticas agrícolas y rurales con diferentes velocidades de liberación económica.

 

Conclusiones

Los diferentes aspectos del sector agrícola y rural han estado cambiando su comportamiento durante los últimos 20 años, esencialmente por dos hechos fundamentales: el impacto del ajuste estructural y la estabilización de políticas en el sector, y la modificación radical de las funciones del Estado mexicano. La liberalización del sector agrícola y rural en México ha dañado a la mayoría de los productores campesinos de pequeña escala, afectando el desarrollo económico, los mercados de rurales laborales, el bienestar social, la equidad y la inestabilidad política.

Las políticas agrícolas y rurales juegan un papel importante en la distribución de la riqueza y pueden llevar a niveles más altos de desarrollo económico y de equidad social. Las políticas económicas son siempre el producto de un proceso de toma de decisiones políticas. Cuando este proceso satisface ciertas condiciones ideales, puede ser consistente con cualquier tipo de fin deseado, como la maximización del crecimiento y el bienestar social. Los fines deseados de los procesos de tomas de decisiones políticas justifican las variaciones de políticas agrícolas y rurales. Es claro que cuando estas políticas son dirigidas hacía la maximización de un fin deseado sin satisfacer otras condiciones ideales, entonces todo el proceso puede distorsionarse. Sin embargo, las políticas distorsionantes tienen un impacto muy amplio en el crecimiento económico, la equidad social, el bienestar y estabilidad política. Las políticas agrícolas erróneas pueden generar un desequilibrio profundo de toda la economía.

Las enmiendas al artículo 27 de la Constitución mexicana, deseadas o no por organizaciones campesinas, ya están presentes en el campo mexicano. Está claro que las organizaciones que no sean capaces de integrarse a la corriente principal estarán destinadas a situaciones difíciles.

Los recursos naturales del campo mexicano con sus biodiversidades que son herencia universal, no pueden ser convertidos en un laboratorio agrícola para generar patentes a favor de grandes corporaciones trasnacionales.

Las premisas liberales explícitas del sistema dominante ideológico-político que constituyen el marco de referencia de las políticas agrícolas y rurales en México, como hemos mostrado en nuestro análisis, han sido irregulares, llevándonos a resultados ineficientes y baja productividad. Hay evidencias substanciales de que el balance final de la aplicación de políticas agrícolas y rurales en México durante los últimos 20 años tiene resultados controvertidos.

Existe un consenso general de que las políticas han beneficiado más a la agricultura exportadora de unos cuantos grandes productores que a los pequeños productores de subsistencia familiar. Por tanto, los productores en gran escala orientados a la exportación de cosechas no tradicionales tienen una perspectiva prometedora bajo el marco dominante de referencia. Dado que la actual política agrícola del gobierno mexicano está presionando para la eliminación de precios de garantía y de subsidios, se espera que la situación de los productores agrícolas en pequeña escala en México se deteriore más en los próximos años.

Las posibilidades de modernización del sector agrícola y rural están en la encrucijada del desarrollo económico de México. El proyecto económico dominante de modernización agrícola está excluyendo a la agricultura de los beneficios de cualquier tipo de apoyo estatal. Los proyectos de modernización de este sector excluyen a la mayoría de los campesinos condenándolos a niveles de subsistencia. 28% del total de la fuerza laboral de la economía mexicana está localizada en el sector rural, con 13 millones de los campesinos más pobres.

Los campesinos desplazados del México rural tienen varias alternativas: una opción poco viable es cambiar la cosecha tradicional por una orientada a la exportación. Las opciones más viables disponibles para los campesinos pobres de México son la emigración a las grandes ciudades urbanas o al norte y la opción desesperada es unirse a organizaciones de delincuentes, o a grupos rebeldes. Cada una de las opciones disponibles tiene consecuencias para la estabilidad social y política de México.

El análisis de las políticas agrícolas y rurales e instituciones en el México de los últimos 20 años, apoya el argumento de que la contribución de la agricultura a toda la economía es débil, los niveles de pobreza en la población rural se están incrementando y, por tanto, las diferencias sociales de bienestar y equidad se amplifican La inestabilidad política también está aumentando.

 

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