INTRODUCCIÓN

El 22 de septiembre de 2020, el presidente chino Xi Jinping anunció en la Asamblea General de las Naciones Unidas que su país alcanzaría la neutralidad de carbono para 2060, es decir, que en 40 años la cantidad de emisiones de carbono generadas en el país no superará las que se absorban a través de los sumideros. Por otro lado, Xi Jinping señaló también el compromiso de China de alcanzar el máximo de emisiones de carbono para “antes de 2030”, lo que representa una novedad en las metas señaladas previamente, que establecían a ese año como aquel en que China iba a alcanzar el pico máximo de emisiones y no antes (^{Noticias ONU, 2020a}). Si China consigue alcanzar su objetivo, las proyecciones sobre el calentamiento global se recortarían entre 0.2 y 0.3 °C, la mayor reducción individual jamás alcanzada (Climate Action Traker, 2020).

El anuncio de Xi Jinping disparó un fuerte debate que incluyó a periodistas, académicos y políticos alrededor del mundo. Fue en esa misma sesión, realizada de forma virtual debido a la pandemia de covid-19, que el expresidente estadounidense Donald Trump realizó un discurso fuertemente crítico del país asiático, al afirmar que “hoy estamos en una gran lucha global, esta vez contra un enemigo invisible, el virus chino” y que, frente a esto, la comunidad internacional debía “hacer rendir cuentas al país que desató esta plaga, China” (^{Noticias ONU, 2020b}). Fue luego de este discurso que Xi Jinping anunció los objetivos de China para alcanzar la neutralidad del carbono para 2060, lo que representó un mensaje de fuerte carga geopolítica: China no solo había sorteado los efectos económicos negativos producto de la pandemia,¹ sino que ya estaba proyectando una agenda global a futuro en materia ambiental.

En este marco, el presente trabajo se propone analizar los objetivos y alcances de este anuncio, centrándonos no solo en la intención de China de presentarse como un líder global en materia ambiental, sino también como portavoz de los países emergentes y en desarrollo. A su vez, se enmarcará este anuncio, que en la prensa occidental fue señalado como “inesperado” (Cerdillo, 2020) y “sorpresivo” (^{McGrath, 2020}), como la continuidad de una política estatal en materia ambiental llevada adelante a partir de la década de los 90, en sintonía con el ascenso del protagonismo de China en la arena económica y política internacional.

La hipótesis principal que guía el presente artículo es que la estrategia ambiental y climática de China (y sus consecuentes acciones y posiciones públicas) han ido virando a medida que el país comenzó a ocupar un rol preponderante como referente del Sur global. En este sentido, China fue cambiando su perspectiva sobre el tema, desde una posición que subsumía la problemática ambiental al crecimiento económico, a una mucho más centrada en posicionarse como referente en la temática a nivel internacional. Sin embargo, aun quedan varios puntos pendientes a atender.

Para llevar adelante el trabajo, se retoman documentos oficiales y discursos públicos de la diplomacia china en materia de política ambiental y climática. Nos valdremos, en este sentido, de determinados insumos de la llamada “geopolítica práctica” (^{Preciado y Uc, 2010}), es decir, de las narrativas y los discursos políticos ejercidos por los líderes de Estado en ejercicio, determinando los distintos códigos geopolíticos que estructuran el sistema internacional, en este caso, en materia ambiental. En este marco, resulta importante identificar la manera en la que se construyen los “discursos geopolíticos” que legitiman las prácticas, en tanto los discursos son conceptualizados como capacidades específicas de los actores geopolíticos para construir significados acerca del mundo y sus actividades (^{Preciado y Uc, 2010}). Los datos utilizados fueron recuperados de organismos oficiales tanto internacionales como del Estado chino, y fueron contrastados a la luz de la literatura existente sobre la temática.

El presente artículo está estructurado en cinco apartados. En el primero, se presenta una caracterización de los cambios geopolíticos contemporáneos y del proceso de redistribución del poder que atraviesa el orden internacional. En el segundo, se realiza una reconstrucción de la estrategia de China para posicionarse como parte y expresión del Sur global² y de los países emergentes y en desarrollo en materia ambiental. En el siguiente, se analiza la postura de China en relación a los debates sobre cambio climático y desarrollo, focalizada en los cambios y continuidades en los últimos años. En el cuarto apartado, se realiza una caracterización de los compromisos y de la política de China en relación al cambio climático adoptada por la administración de Xi Jinping. En el último, se establecen algunas apreciaciones sobre el futuro del cambio climático a partir del anuncio de la neutralidad del carbono de China. Finalmente, se realizan algunas consideraciones finales.

CAMBIOS GEOPOLÍTICOS Y EL NUEVO ROL DE CHINA EN MATERIA MEDIOAMBIENTAL

La República Popular China superó en 2006 a Estados Unidos como el emisor más importante de gases de efecto invernadero del mundo, y ha mantenido desde entonces la primera posición en este rubro (^{Dussort, 2022}). Este dato expresa una realidad, y es que China se ha convertido paulatinamente en el motor de la economía global, llegando a representar en 2011 el 30 % de la producción industrial mundial, muy por encima de Estados Unidos (16 %), Japón (7 %), Alemania (5.7 %) o Corea del Sur (3.2 %) (^{HowMuch. Understanding Money, 2020}).

El 70 % del consumo total de energía de China proviene del carbón (^{Hung y Tsai, 2012}). A su vez, China representa el 48 % de la producción mundial de cemento, el 49 % de la producción de vidrio plano, el 35 % de la producción de acero y el 28 % de la producción de aluminio (^{Lewis, 2007}). Esta situación se enmarca en un proceso de reconfiguración geopolítica más general, donde el dinamismo de la economía mundial comenzó a trasladarse paulatinamente hacia los países emergentes en general, pero particularmente al Asia-Pacífico.

En este sentido, ^{Sanahuja (2014)} señala la existencia de una notable redistribución del poder y la riqueza en el sistema internacional, donde los países emergentes comenzaron a ganar un fuerte protagonismo no solo en términos económicos, sino también en términos políticos. El proceso de transición hacia un mundo globalizado y transnacionalizado generó que gran parte de la producción industrial, antes ubicada en las llamadas potencias centrales (Estados Unidos y Europa principalmente), se traslade a zonas donde existe una mano de obra más barata y mercados más tentadores, entre los que se destaca China.

Este ascenso del protagonismo de los países emergentes, señala ^{Sanahuja (2014)}, comporta nuevas constelaciones de poder que desafían las jerarquías y equilibrios preestablecidos, entre ellos la agenda del desarrollo, la agenda ambiental y los formatos de cooperación internacional. A su vez, esto genera un desafío a la legitimidad de los países del Norte global como modelos o referencias normativas para el conjunto del sistema internacional. Por otra parte, las instituciones creadas para la toma de decisiones a nivel global en la posguerra, las cuales cuentan con una fuerte presencia de las potencias del Norte global, dejaron de expresar estas nuevas constelaciones de poder mundial, por lo que el liderazgo estadounidense no refleja ya esta nueva situación (^{Chen, Zhou y Wang, 2018}).

Esta situación se intensificó a partir de la llegada a la presidencia de los Estados Unidos de Donald Trump en 2017, debido a que el mandatario norteamericano, con su política de America First, abandonó la pretensión estadounidense de liderar y protagonizar los procesos de toma de decisión globales, generando un grave déficit de liderazgo internacional (^{Chen, Zhou y Wang, 2018}), y dejando un vacío de poder que fue llenado por las potencias emergentes y en desarrollo. A su vez, aumentó paralelamente la presión mundial hacia los países que presentaban altos índices de contaminación como China, exigiéndoles iniciativas en la reducción local de sus emanaciones de gases de efecto invernadero.

EL ASCENSO DE CHINA Y LOS NUEVOS LIDERAZGOS EN RELACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO

Luego del establecimiento de las políticas de reforma y apertura, China ha sostenido un crecimiento con altas tasas que se ubicaron entre los nueve y los catorce puntos porcentuales durante más de dos décadas. El carbón fue uno de los grandes impulsores del crecimiento chino, representando incluso para 2021 el 60 % del total de la energía consumida en el país, muy por encima del promedio global de consumo, en relación con la energía total consumida (International Energy ^{Agency, 2021}). El gobierno chino utiliza el carbón tanto para la calefacción doméstica como para el sector industrial (^{Lin, Dong y Fuqiang, 2015}). Esto generó que para 2017, China representara el 30 % de las emisiones mundiales de dióxido de carbono, superando las producidas por Estados Unidos y Europa juntas (^{Salazar, 2019}).

Esto conllevó a que China se convirtiera rápidamente en el mayor emisor de carbono del mundo, lo que despertó un debate en la comunidad internacional sobre si era o no un país en desarrollo y cuáles deberían ser las acciones para reducir sus emisiones. Por ejemplo, en los informes del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC, por sus siglas en inglés) se manifestó, con cada vez más fuerza, el impacto ambiental del modelo de desarrollo chino, denunciando el aumento de la contaminación del agua, sequías más prolongadas, más severas y más frecuentes, disminución del caudal de los ríos, proliferaciones periódicas de cianobacterias, disminución de la productividad de los cultivos, aumentos de los fallecimientos por inundaciones, entre otros efectos (^{IPCC, 2014a}, ^2014b). A partir de 2007, las potencias occidentales aumentaron su exigencia hacia el gobierno chino para que asumiera una mayor responsabilidad en la mitigación del cambio climático (^{Kopra, 2016}).

Esta situación dispara un conjunto heterogéneo de debates, teniendo en cuenta la diversidad de actores que participan en la discusión sobre el cambio climático (y la consecuente multiplicidad de intereses), la diversidad de instituciones que se presentan como ámbitos legítimos para el debate (instituciones que expresan distintas correlaciones de fuerzas), variadas interpretaciones sobre cómo entender el cambio climático y diferentes identidades que se construyen en relación a este.

En este marco, el Protocolo de Kyoto de 1997, acordado durante la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (COP3)³ en esa ciudad japonesa, se constituyó como un hito fundamental en los debates sobre el cambio climático, al establecer objetivos vinculantes tendientes a la reducción de emisiones de gases de efecto invernadero de los países industrializados, además de establecer mecanismos para promover la cooperación internacional en la mitigación de estos. Mediante el Protocolo de Kyoto, se establecieron metas específicas de reducción de emisiones para los países industrializados, los cuales se detallaban en el Anexo I. Si bien los países emergentes y en desarrollo no tenían objetivos vinculantes, estaban habilitados a participar mediante la utilización de los Mecanismos de Desarrollo Limpio (MDL), que alentaban a los países industrializados a invertir en proyectos de reducción de emisiones en países en desarrollo como una forma de compensar sus propias emisiones excedentes.

En tanto en 2015, durante la 21.ª Conferencia de las Partes (COP 21) de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC), se firmó el Acuerdo de París, cuyo objetivo principal consistió en establecer metas más concretas para la limitación del calentamiento global, así como también brindar herramientas para fortalecer la capacidad de adaptación de los países para hacer frente a los impactos adversos del cambio climático. A diferencia el Protocolo de Kyoto, que solo involucraba a los países industrializados, el Acuerdo de París promovió la participación de países emergentes y en desarrollo, los cuales debían presentar sus propias contribuciones determinadas a nivel nacional. A partir de esto, el Acuerdo reconoció la diversidad de situaciones nacionales y habilitó a los países a establecer sus propias metas de reducción de emisiones y tomar medidas según sus capacidades y circunstancias específicas. De este modo, los países emergentes y en desarrollo consiguieron establecer el principio de responsabilidades comunes, pero diferenciadas (PRCD), que señala que todos los países tienen la responsabilidad de abordar el cambio climático, pero reconoce que las responsabilidades y capacidades de los países son diferentes debido a sus niveles de desarrollo histórico, económico y tecnológico.

^{Osés y Martínez (2016)} señalan que el debate sobre el desarrollo se configura como un espacio de disputa, en la que se ponen en juego diferentes nociones, teorías y doctrinas sobre este. El cambio climático, en este marco, en tanto aspecto vinculado al debate sobre el desarrollo, debe ser entendido desde el contexto de los entornos sociales (^{Bueno, 2020}), los cuales son fundamentales para entender la evolución del debate, las normas, los discursos y políticas sobre el cambio climático. Por ejemplo, ^{Hung y Tsai (2012)} afirman que la idea de “seguridad humana”, introducida por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) en 1994, entiende a la seguridad como un concepto con connotaciones políticas, económicas, alimentarias, sanitarias, ambientales, personales y colectivas. Partiendo de ello, la degradación ambiental es señalada por la comunidad internacional como un desafío importante para la seguridad internacional.

Es en este sentido que el cambio climático se configura en base a una construcción social que va más allá de la temperatura o los eventos climáticos extremos. En este debate, participan actores públicos y privados, países desarrollados y en desarrollo (^{Bueno, 2020}). La Organización de las Naciones Unidas se ha posicionado como el escenario de la conversación global para formular las nuevas metas de desarrollo (^{Sanahuja, 2014}) y, en el caso del cambio climático, ha adquirido un lugar destacado la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, un espacio de disputa compuesto por muchas identidades de diferentes tipos, incluidas las geográficas, históricas y políticas (^{Bueno, 2020, p. 60}). Estas instituciones, en tanto conjuntos o estructuras relativamente estables de identidades e intereses dependen tanto de las correlaciones de fuerzas materiales entre los actores participantes, como de las identidades que se conformen en la pugna entre estos (^{Bueno, 2020, p. 60}).

De este modo, las identidades dicotómicas en pugna han variado desde una división entre Este-Oeste (configurado en el marco de la Guerra Fría entre Estados Unidos y la Unión Soviética) a una identificación Norte-Sur, donde el Norte global incluiría a las potencias desarrolladas como Estados Unidos, la Unión Europea y Japón y el Sur global a los países emergentes y en desarrollo (^{Bueno, 2020}).

La República Popular China ha adoptado una estrategia que consiste en identificarse como parte del Sur global (^{Bueno, 2020}; ^{Wunderlich, 2019}), es decir que, a pesar de su importante crecimiento económico experimentado en los últimos años, sigue ocupando una posición específica en el sistema internacional, en tanto país, en el que no ha completado su proceso de desarrollo, lo que trae implicancias específicas en el debate sobre el cambio climático.

La autopercepción de China como parte del Sur global no es azarosa, sino que es un mecanismo mediante el cual la República Popular intenta ser parte de una identidad colectiva con un grupo de países en desarrollo, en contraposición al Norte global, en el cual se incluyen principalmente a los países del G7. Esta identificación como parte del Sur global trae aparejado determinados comportamientos, pretensiones y demandas específicas, así como también sirve de referencia para la constitución de marcos de alianzas con países que se identifican de la misma manera.

Esta identificación de China va a traducirse en un impulso de la cooperación Sur-Sur por sobre otro tipo de vínculos internacionales, articulando posiciones conjuntas y acciones de “beneficio mutuo” entre los países en desarrollo, y colocándose como una voz legítima en las exigencias de transferencia tecnológica, apoyo financiero y baja de emisiones a los países del Norte global (^{Wunderlich, 2019}). En este marco, la posición de China en las negociaciones internacionales sobre el clima se ha articulado en colectivos conformados por países en desarrollo, como el G-77+China o el BASIC (junto con Brasil, Sudáfrica y la India) (^{Lewis, 2007}; ^{Kopra, 2016}).

En este punto adquiere relevancia el debate sobre liderazgo, considerando que China se presenta como un país del Sur global, y sus posicionamientos se presentan como una referencia para este grupo de Estados. A su vez, ^{Wunderlich (2019)} afirma que el reconocimiento (en este caso, de China como parte del Sur global por parte de los países desarrollados) es una condición fundamental para ser parte del debate sobre el cambio climático, y este reconocimiento está supeditado por los principios que se promuevan (los cuales deben ser considerados legítimos), las acciones (las cuales deban ser persuasivas) y el impacto de sus políticas.

^{Chen, Zhou y Wang (2018)} afirman que China ha evadido su pretensión de liderazgo, ya que, si el liderazgo internacional se construye de manera jerárquica, esto atentaría contra los principios de soberanía de los Estados y contra la idea de cooperación Sur-Sur donde los estados en desarrollo dialogan y cooperan en tanto iguales. Sin embargo, los autores señalan que el pensamiento chino diferencia entre liderazgos tiranos, hegemónicos y reales, y es este último el que estaría siguiendo China, que consiste en la pretensión de organizar, moldear y dirigir las relaciones internacionales desde una perspectiva del Sur global.

A partir de ello, ^{Chen, Zhou y Wang (2018)} señalan que China lleva adelante un liderazgo direccional, el cual se refiere a la utilización de ideas y la implementación nacional para influir en la percepción de otros países sobre lo que es deseable y posible. Ser un líder implica influencia, la cual puede ser ejercida mediante la atracción o la coerción, siendo la primera la vía elegida por China.

POSTURA DE CHINA EN RELACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO

El gobierno chino ha concebido históricamente al cambio climático como una cuestión que involucra tanto al ambiente como al desarrollo, pero que en última instancia está vinculada con la etapa de desarrollo de cada país (^{Comisión Nacional de Desarrollo y Reforma, 2007}). El exministro de la Oficina de Información del Consejo de Estado de China, Zhao Qi Zheng, así lo señaló cuando afirmó que, debido al estatus de “país en desarrollo” de China, la “primera y principal responsabilidad del estado es desarrollar su economía para dar al pueblo chino una vida mejor” (^{Qi Zheng, 2012, p. 97}).

Este principio, conocido como “desarrollo primero”, sostiene que los países del Sur global deben en primer lugar enfocarse en su desarrollo nacional para luego jerarquizar su política climática (^{Kopra, 2016}). En este sentido, ^{Kopra (2016)} sostiene que la postura china afirma que el cambio climático es explicado principalmente por el desarrollo histórico de los países desarrollados, y que a su vez las políticas tendientes a su mitigación podrían representar un obstáculo para el desarrollo de los países del Sur global. Es en este sentido que, al considerarse China como parte de los “países en desarrollo”, el gobierno afirma que no tiene una responsabilidad histórica ni los recursos financieros necesarios para mitigar el cambio climático y no está en condiciones de someterse a reducciones vinculantes. En contraposición, China sostiene que son las potencias industrializadas las que deben comprometerse con la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero, al tiempo que deben contribuir con financiamiento y soporte tecnológico para los países en desarrollo (^{Wunderlich, 2019}).

La política china sobre el cambio climático tiene tres basamentos importantes. En primer lugar, como señalamos arriba, el cambio climático está subordinado al desarrollo económico-social, por lo que, en este sentido, la prioridad del gobierno chino es sostener una tasa de crecimiento aceptable. Esto está anclado, a su vez, en una mirada específica sobre el desarrollo chino: como sostiene ^{Lewis (2007)}, el Partido Comunista de China considera que el crecimiento de la prosperidad de la población es fundamental para garantizar la estabilidad política y, a su vez, es este crecimiento el que posibilitó cumplimentar el objetivo de erradicación de la pobreza en el país.

En segundo lugar, y vinculado con lo anterior, las industrias mayormente contaminantes son grandes generadoras de empleo de la población china, por lo que su restricción abrupta tendría un efecto negativo en la ocupación. A su vez, China depende del carbón para más de dos tercios de sus necesidades energéticas, mientras que la industria consume alrededor del 70 % de la energía del país (^{Lewis, 2007}).

En tercer lugar, la política china sobre el cambio climático no puede desligarse del gran objetivo estratégico proyectado por el Partido Comunista de China de construir una sociedad moderadamente próspera y de hacer realidad el “sueño chino” de rejuvenecimiento nacional (^{Ishii et al., 2016}).

En este contexto, la Comisión Nacional de Desarrollo y Reforma señaló que China se adhiere a los siguientes principios en relación al cambio climático: 1) enmarca su respuesta al cambio climático sobre la base de su estrategia nacional para el desarrollo sostenible; 2) defiende el principio de “responsabilidades comunes pero diferenciadas”, elaborada por la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático; 3) debe haber un equilibrio entre reducción de emisiones y adaptación al cambio climático; y, 4) China buscará aprovechar al máximo el avance tecnológico como un medio para responder al cambio climático (^{Hung y Tsai, 2012}).

La postura de China, en tanto, estuvo históricamente en tensión con las posturas de las potencias centrales, que tendieron a proponer interpretar la idea de desarrollo desde una perspectiva multidimensional, que trascienda la mera existencia de bienestar material y capacidad productiva de la población, incorporando miradas más amplias que incorporen la sostenibilidad del ambiente (^{Osés y Martínez, 2016}).

Diversos autores (^{Kopra, 2016}; ^{Salazar, 2019}; ^{Hori y He, 2020}) señalan a la 15.^a Conferencia de las Partes realizada en 2009 en Copenhague como un punto de inflexión en la postura ambiental internacional de China. En esta instancia, el país asiático fue blanco de numerosas críticas internacionales debido a sus crecientes índices de emisión de gases de efecto invernadero, a lo que volvió a reafirmar su postura de poner el desarrollo económico como prioridad. A su vez, los países desarrollados también lo criticaron por la poca confiabilidad de sus datos y le exigieron garantizar su transparencia (^{Hori y He, 2020}).

Fue a partir de aquí que China comenzó a promover una imagen de “potencia responsable” (^{Salazar, 2019}). A su vez, ^{Hung y Tsai (2012)} señalan también que a partir de la primera década del siglo XXI se produjo un cambio en la percepción y la política sobre el cambio climático por parte de China debido a la advertencia sobre los efectos negativos que estaba teniendo la contaminación ambiental, los cuales podían llegar a afectar su desarrollo. Por ejemplo, ^{Hung y Tsai (2012)} señalan que el costo total del cambio climático podría significar una pérdida anual de al menos el 5 % del PIB en la economía mundial⁴ y, además, el costo económico esperado podría superar la suma del costo total de la Primera y la Segunda Guerra Mundial y de la Gran Depresión de la década de los 30. Por otro lado, estos autores también señalan que China comenzó a verse afectada por desastres naturales y eventos climáticos adversos, que podrían intensificarse generando derretimiento de glaciares, pérdida en la producción agrícola, creciente número de sequías, tormentas, inundaciones y desastres naturales causados por el clima extremo y el aumento del nivel del mar. Es en este marco que se habría producido un cambio en la percepción sobre el cambio climático por parte de la dirigencia china, en tanto los efectos negativos de este podrían comenzar a afectar no solo el crecimiento económico del país sino incluso a atentar contra la estabilidad y la armonía social (^{Hung y Tsai, 2012}). Por otra parte, algunos informes comenzaron a señalar que el cambio del patrón de desarrollo no solo podía reducir en gran medida el costo de la descarbonización, sino que también le ayudaría a lograr un crecimiento de alta calidad (^{Chen et al., 2022}).

De este modo, China adoptó el modelo de desarrollo denominado “economía baja en carbono”, en el marco de la teoría del “concepto de desarrollo científico” y de la meta de establecer una “sociedad respetuosa con el medio ambiente” (^{Hung y Tsai, 2012}).

COMPROMISOS Y POLÍTICA DE CHINA EN RELACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO

Si bien fue en la Conferencia de Copenhague de 2009 donde se pudo apreciar un cambio en la política de China con relación al cambio climático, es cierto también que el gobierno chino venía desarrollando previamente diferentes políticas tendientes a la mitigación y adaptación al cambio climático, tanto en el plano interno como externo. ^{Hori y He (2020)} señalan que su política climática tiene tres basamentos principales: la conversión de energía, la conversión de la estructura industrial y la conservación de energía. En este sentido, podemos hacer un breve repaso de la política climática del gigante asiático desde fines de los años 80 a la actualidad.

Desde el establecimiento de las políticas de reforma y apertura, China enmarcó al cambio climático en lo que luego se conocería como su “concepción científica del desarrollo” (^{Rosales, 2020}) y, a partir de la década de los 80, otorgó a la Administración Meteorológica del Estado la responsabilidad de asesorar al gobierno sobre las negociaciones internacionales en torno al cambio climático. A partir de 1998, el gobierno chino jerarquizó la temática, y la cuestión climática pasó a ser responsabilidad de la Comisión Estatal de Planificación y Desarrollo, que más adelante pasó a denominarse Comisión Nacional de Desarrollo y Reforma (NDRC, por sus siglas en inglés) (^{Lewis, 2007}). La NDRC es la agencia gubernamental más importante en cuestiones referidas a economía, energía y cambio climático, y significó que el cambio climático ya no se veía únicamente como una cuestión científica, sino también como una cuestión política y económica (^{Salazar, 2019}).

El acelerado crecimiento económico que experimentó China durante los años noventa, sumado al proceso de deslocalización de la actividad industrial que comenzó a radicarse en China a partir de los incentivos generados por las políticas de reforma y apertura, hizo que durante la década del 2000 el nivel de consumo de energía de China aumentara fuertemente (^{Hori y He, 2020}).

China ratificó el Protocolo de Kioto en 2002 y, en el marco de su clasificación como país en desarrollo, quedó exenta de los objetivos de reducción (^{Salazar, 2019}). Si bien no alcanzó los objetivos planteados en el décimo plan quinquenal (2000-2005) en materia medioambiental, el gobierno chino puso un fuerte énfasis en cumplir los objetivos de mejorar la intensidad energética obligando a determinados sectores a cumplir objetivos específicos (^{Hori y He, 2020}). A su vez, en 2005 sancionó la Ley de Energías Renovables, con el objetivo de reducir la contaminación del aire en las grandes ciudades y darle impulso al desarrollo de las industrias de energías renovables (^{Salazar, 2019}).

En el marco del undécimo plan quinquenal (2006-2010), el gobierno publicó el Informe de Evaluación Nacional sobre el Cambio Climático, el cual señalaba que el cambio climático representaba una seria amenaza para el país (^{Salazar, 2019}), al tiempo que se propuso el objetivo de reducir en el corto plazo la intensidad energética nacional en un 20 % (^{Lewis, 2007}), y se establecieron metas específicas para el sector del acero, uno de los mayores consumidores de energía (^{Hori y He, 2020}). A su vez, en noviembre de 2006, el Ministerio de Finanzas aumentó los impuestos a la exportación de las industrias intensivas en energía, principalmente de cobre, níquel y aluminio, y se establecieron políticas tendientes a desalentar la reubicación de industrias intensivas en energía en China para mercados de exportación (^{Lewis, 2007}). En 2007, en tanto, el gobierno chino publicó el Plan Nacional para Abordar el Cambio Climático (^{Hori y He, 2020}) y jerarquizó el Grupo Coordinador Nacional de Cambio Climático elevándolo a un nivel superior en la burocracia al transformarlo en el Grupo Pequeño Líder Nacional de Cambio Climático, Eficiencia Energética y Reducción de Emisiones (^{Salazar, 2019}).

El año 2008 marcó un punto de inflexión en la política climática china, no solo por su postura en la Conferencia de Bali, en donde China se mostró “más proactivo, más comprometido y más flexible” (^{Kopra, 2016, p. 29}), sino también por la crisis financiera global que estalló en ese año, que produjo una desaceleración de la economía mundial y provocó una reducción en su consumo de energía (^{Hori y He, 2020}). En este contexto, en noviembre de 2009 el gobierno chino anunció un objetivo “voluntario” pero “vinculante a nivel nacional” para reducir la intensidad de las emisiones de carbono por unidad de PBI en un 40 % en diez años (^{Kopra, 2016}).

En 2011 China publicó su Libro Blanco: Políticas y acciones de China para afrontar el cambio climático, en donde se planteó que “China seguirá con firmeza el camino de desarrollo sostenible, esforzándose por hacer mayores contribuciones en el proceso de enfrentamiento al cambio climático global” al tiempo que manifestó la pretensión de un mayor protagonismo a nivel internacional al señalar que el país promovería “con dinamismo las negociaciones internacionales sobre el cambio climático” (^{Oficina de Información del Consejo de Estado, 2011}). A su vez, el duodécimo plan quinquenal (2011-2015) presentó objetivos tendientes a transparentar los datos y continuar con las reducciones de dióxido de carbono (^{Hori y He, 2020}). Por otro lado, también se propuso elevar la proporción de energías limpias en el consumo total de energía del 8.3 % al 11.4 % (^{Kopra, 2016}).

En 2014, China publicó el Plan de Acción de la Estrategia de Desarrollo Energético 2014-2020, donde estableció como objetivo de límite de consumo nacional de carbón de 4200 millones de toneladas de carbón para 2020 y otro objetivo de reducir la participación del carbón en la energía primaria del 62 % (^{Lin, Dong y Fuqiang, 2015}). En 2015, el gobierno chino presentó sus compromisos nacionales hacia el Acuerdo de París, y fue en este contexto que China se comprometió a alcanzar el pico de emisiones de dióxido de carbono para 2030, disminuir sus emisiones de CO2 en relación a su PBI en un 60-65 % en comparación con el nivel de 2005, aumentar su uso de energías limpias al 20 % del suministro de energía primaria del país y aumentar la forestación en 4500 millones de m² (^{Hori y He, 2020}). Además, fue en este año que China anunció que pondría a disposición 3000 millones de dólares para establecer el Fondo de Cooperación Climática Sur-Sur, con el objetivo de ayudar a otros países en desarrollo a combatir el cambio climático (^{Kopra, 2016})

El treceavo plan quinquenal (2016-2020) reconoció a las medidas ambientales como una de las principales prioridades de China (^{Ishii et al., 2016}), y referenció siete industrias estratégicas emergentes: protección ambiental y eficiencia energética, nueva energía, tecnología de la información de próxima generación, biotecnología, manufactura de alta gama, vehículos de energía limpia y materiales de alta tecnología. Es decir, China se planeó liderar la carrera tecnológica en relación a las “industrias verdes” (^{Salazar, 2019}).

En 2016, a su vez, se llevó adelante la 11.^a Cumbre del G20 en Hangzhou. En esta cumbre, que China consideró como uno de los eventos estatales del más alto nivel, el país intentó mejorar su imagen como potencia mundial emergente (^{Ishii et al., 2016}) y mostró una actitud mucho más proactiva en términos de liderazgo internacional (^{McKinney, 2018}).

Por otra parte, en los últimos años, ya bajo el gobierno de Xi Jinping, China comenzó a posicionarse como un referente del Sur global en los asuntos ambientales internacionales. En sus alocuciones internacionales, impulsó la “promoción de un ecosistema que de prioridad a la madre naturaleza y al desarrollo ecológico, buscando la armonía entre la humanidad y la naturaleza para lograr el desarrollo global sostenible y el desarrollo humano integral” (^{Oficina de Información del Consejo de Estado, 2023a}). Estas ideas fueron puestas en relación a la propuesta de construir una comunidad de destino compartido para la humanidad, en la cual el ambiente es una de sus cinco dimensiones clave (^{Schulz y Staiano, 2022}). A su vez, el llamado “desarrollo verde” fue incluido como uno de los principios centrales del “nuevo concepto de desarrollo” (^{Schulz, 2021}) impulsado por Xi Jinping a partir de 2016, bajo la premisa de que la construcción de una civilización ecológica está ligada directamente con la felicidad del pueblo. En este sentido, el presidente chino llamó a alentar la protección del medio ambiente bajo la consigna “las aguas lúcidas y las montañas exuberantes son bienes invaluables” (^{Xinhua, 2019}), utilizando una estrategia holística que incluya conservar las montañas, ríos, bosques, tierras agrícolas, lagos y pastizales, a la vez que se fortalece el control de la contaminación del aire, el agua y el suelo.

La visión de China sobre el ambiente para la nueva era global fue incluida también en los principios de la Iniciativa de la Franja y la Ruta, al afirmar que la misma:

adopta la tendencia mundial de desarrollo verde y bajo en carbono, hace hincapié en el respeto y la protección de la naturaleza y en el cumplimiento de sus leyes, y respeta el derecho de todas las partes a perseguir un crecimiento sostenible y respetuoso con el medio ambiente. (^{Oficina de Información del Consejo de Estado, 2023b})

Lo antedicho tuvo algunos resultados concretos que es necesario mencionar. Por ejemplo, las reducciones de emisiones de dióxido de carbono de China han sido sustanciales: para 2020, la intensidad de carbono disminuyó un 48.4 % en comparación con los niveles de 2005, logrando los objetivos descritos en las acciones de mitigación nacionalmente apropiadas y las contribuciones determinadas a nivel nacional (^{Liu et al., 2022}).

EL FUTURO DE LA ACCIÓN CLIMÁTICA A PARTIR DEL ANUNCIO DE LA NEUTRALIDAD DEL CARBONO DE CHINA

Como observamos en el apartado anterior, el gobierno chino ha establecido compromisos y políticas tendientes a la reducción de la emisión de gases de efecto invernadero y de combate al cambio climático desde hace varias décadas. En este marco, el anuncio de Xi Jinping sobre los objetivos de neutralidad del carbono de China para 2060 se enmarcan en este recorrido histórico.

Entonces, ¿por qué causó tanta repercusión el anuncio del gobierno chino? A partir de esta pregunta, podemos establecer algunas consideraciones importantes. En primer lugar, porque como observamos a lo largo del trabajo, China había mostrado reticencias a definir metas concretas en relación al establecimiento de fechas para alcanzar la neutralidad del carbono; ahora, China ya estableció una fecha concreta.

En segundo lugar, porque el establecimiento de objetivos para la neutralidad del carbono no se trata solo de una cuestión relacionada con el cambio climático. La neutralidad del carbono por parte de China, el principal emisor de gases de efecto invernadero y la principal potencia emergente en pleno ascenso, generará cambios sistémicos sin precedentes en el orden internacional (^{Cui, 2020}). Implicarán nuevas formas de organización de la industria, nuevas formas de organizar el (y nuevos tipos de) trabajo, grandes multinacionales que se verán perjudicadas, etc.

Y, en tercer lugar, porque el anuncio de China representa una fuerte posición de cara a la posible recuperación económica pospandemia para la totalidad de los países del mundo, inclusive los desarrollados. El modelo de desarrollo sobre el que se sustente el crecimiento económico a partir de 2021 deberá ser sostenible y respetuoso con el medio ambiente, sustituyendo al tradicional crecimiento intensivo en energía, en recursos y contaminante (^{Cui, 2020}).

El anuncio del gobierno chino, por su parte, sirve de referencia para otros Estados en materia climática, marcando una vara sobre la que los demás países deberán moverse. Si bien existen Estados que han marcado el año 2050 como fecha para llegar a la neutralidad de carbono (entre ellos, varios países de la Unión Europea), hay otros que aún no se han puesto estos objetivos, entre ellos Rusia, Irán, Arabia Saudita, Indonesia, Sudáfrica y Turquía (^{Cerrillo, 2020}). La decisión de China de hacer públicas sus metas podría devenir en una iniciativa más fuerte de los países del Sur global en materia climática, siempre y cuando esté acompañada de ayudas en financiamiento y tecnología de los países desarrollados, e incluso de la propia China.

En diciembre de 2020, el gobierno chino publicó el Libro Blanco: Energía en la nueva era de China (^{Oficina de Información del Consejo de Estado, 2020}), en el cual se plasmó uno de los objetivos más importantes del país asiático para los próximos años: encabezar el proceso de transición energética hacia energías limpias y ser una voz autorizada de los países emergentes en el debate sobre cambio climático. El nuevo anuncio de China en política climática augura un acelerado proceso de transición tecnológica hacia las industrias verdes, ya que la clave de las energías alternativas y la eficiencia energética radica en la innovación tecnológica (Hung y Tsai, 2020).

Sin embargo, podemos afirmar que esta transición tecnológica en materia energética ya está en curso. China se ha posicionado como el mayor fabricante de autos eléctricos e híbridos enchufables del mundo (^{Santirso, 2021}) y, además cuenta con la mayor capacidad instalada de energía eólica del mundo y la segunda mayor capacidad instalada de energía solar fotovoltaica. Por otro lado, China ha comenzado con la reestructuración de la industria del carbón, cerrando plantas más pequeñas y optimizando las más grandes y eficientes (^{Lin, Dong y Fuqiang, 2015}). Estas políticas han sido enmarcadas por el gobierno chino en las iniciativas de la “Ruta de la Seda Verde”⁵ y la “Ruta de la Seda Digital” (^{Parra Pérez, 2020}).

REFLEXIONES FINALES

El anuncio del objetivo de China de alcanzar la neutralidad del carbono para 2060 puede sorprender por lo contundente de la noticia, pero no por lo inesperada. Como señalamos en el trabajo, la República Popular ha venido trazando una agenda sostenida en materia de política climática, que implican objetivos y metas concretas de reducción de emisiones y políticas tendientes a desarrollar la tecnología necesaria para la transición hacia las “industrias bajas en carbono” o “industrias verdes”.

Este proceso debe ser enmarcado en una situación internacional más general, donde la República Popular China ha venido ganando cada vez mayor protagonismo en el escenario global, a partir de su importante crecimiento económico y de su creciente exigencia de participación en la toma de decisiones políticas a nivel mundial.

Aunque China haya aceptado hacer un anuncio que establece metas concretas en materia de neutralidad del carbono, esto no lo exime de su identificación como parte del Sur global ni de sus reivindicaciones históricas a los países desarrollados. El gobierno chino sigue afirmando que son los países desarrollados los que deben liderar la transición hacia energías limpias y los que deben aportar financiamiento y tecnología a los países en desarrollo.

El tiempo que se abre de aquí a 2060 seguramente traerá reconfiguraciones y consecuencias que no solo afectarán la dinámica internacional en materia climática (lo cual ya es de por si importante), sino que traerá aparejados cambios estructurales en el orden económico, social y geopolítico. Este proceso, en donde existirán ganadores y perdedores, no está exento de tensiones y pugnas de intereses, entre la diversidad de actores que son parte del debate sobre el cambio climático y el desarrollo.

Los objetivos anunciados, en este sentido, pueden lograrse, pero bajo ciertas condiciones específicas. La transición acelerada a una economía baja en carbono demandará una importante cantidad de recursos económicos, en un contexto nacional e internacional signado por la crisis y la vulnerabilidad económica. Por otra parte, más allá de los anuncios, los organismos del Estado chino deberán impulsar políticas ambiciosas, lo cual requiere también un aliento a los cuadros y funcionarios del Partido y del Estado para que aprovechen las ventajas que actualmente posee. Finalmente, la innovación tecnológica deberá enfocarse cada vez más en la búsqueda de soluciones creativas y en la construcción de alternativas al carbón y a otros recursos altamente contaminantes.

Seguramente China enfrente grandes desafíos para poder alcanzar la meta de neutralidad del carbono para 2060. En primer lugar, deberá contener y atender las exigencias de la comunidad internacional, que probablemente le exija planes concretos con plazos específicos para llevar adelante tal objetivo (^{de las Heras, 2020}). En segundo lugar, el gobierno chino tendrá el desafío de compatibilizar “armoniosamente” el objetivo de neutralidad del carbono con los objetivos a largo plazo de realizar el “sueño chino” de “rejuvenecimiento nacional”, la “modernización socialista” y construir un país “moderadamente próspero”. Solo si consigue armonizar estos dos objetivos, China podrá erigirse como una potencia global responsable que trabaja colectivamente para resolver los problemas que afectan a la humanidad.