Introducción

Estados Unidos históricamente ha presionado al gobierno mexicano para cooperar en materia de combate al tráfico de estupefacientes y, por su parte, México ha accedido en muchas ocasiones bajo la condición de no hacer esto público (^{Enciso, 2009}; De la Madrid, 2004: 614-616). Sin embargo, esta cooperación bilateral nunca ha considerado que las acciones de los traficantes fueran calificadas como terroristas porque no han tenido objetivos políticos ni ideológicos.

Durante el periodo presidencial de Andrés Manuel López Obrador (AMLO) resurgió el debate en Estados Unidos de declarar a los narcotraficantes mexicanos como terroristas. Pero este debate tiene antecedentes importantes a partir de 2006, cuando las organizaciones mexicanas de tráfico de drogas comenzaron a escalar su violencia. Un hecho relevante se suscitó en septiembre de ese año, cuando un comando armado arrojó cinco cabezas humanas a la pista de baile de un bar en Uruapan; posteriormente, en 2008, aconteció el lanzamiento de dos granadas de fragmentación durante las celebraciones del día de la independencia en el zócalo de Morelia.

Debido al incremento de la violencia del narcotráfico en México en esos años, durante la administración de Barack Obama, la secretaria de Estado Hillary Clinton declaró que se les podría equiparar con las organizaciones colombianas insurgentes de la década de 1980 y que sus actividades eran similares a grupos terroristas (^{USDOS, 2010}). Y posteriormente, el congresista republicano de Texas, Michael McCaul, propuso una iniciativa para que seis organizaciones criminales mexicanas fueran incluidas en la lista de Organizaciones Terroristas del Departamento de Estado (^{McCaul, 2011}).

La presión en Estados Unidos para declarar a estos narcotraficantes como terroristas ha estado presente desde entonces, por lo que en este artículo se analiza a través de la teoría de la interdependencia compleja cómo resurge este debate a partir de 2019, y cómo durante la administración de AMLO se evitó la correlación entre narcotráfico y terrorismo con la presidencia de Donald Trump y posteriormente con Joseph Biden.

Para cumplir su propósito, el artículo se divide en cuatro secciones. La primera está dedicada al modelo teórico y la segunda presenta las distinciones entre narcotráfico y terrorismo en México; la tercera sección incluye el análisis del periodo de Trump ante la violencia en nuestro país, mientras en la cuarta se examina la relación bilateral con Biden y un nuevo esquema de cooperación: el Entendimiento Bicentenario. Para finalizar, se presentan reflexiones finales y las conclusiones.

Interdependencia compleja

En su clásico modelo teórico, ^{Robert Keohane y Joseph Nye (1988)} definen la interdependencia como dependencia mutua entre los actores internacionales en un mundo contemporáneo caracterizado por múltiples interacciones y una gran diversidad de canales de intercambio y comunicación. La teoría de la interdependencia compleja considera dos dimensiones relevantes a analizar: sensibilidad y vulnerabilidad. No es lo mismo ser sensible que vulnerable en una relación interdependiente, y eso está en función de las capacidades para responder, mantener las políticas vigentes o generar nuevas políticas para un problema internacional.

La interdependencia cuestiona el grado de autonomía o independencia en las decisiones y acciones que se llevan a cabo de forma unilateral, en un contexto de interconexiones múltiples entre países. Como explica ^{Jorge Schiavon (2021: 432)}, en una relación interdependiente son relevantes los efectos recíprocos en términos de costos y beneficios porque éstos pueden ser simétricos o asimétricos.

Por ello, Keohane y Nye proponen dos dimensiones de análisis para entender el poder y la interdependencia: el grado de sensibilidad y vulnerabilidad de cada actor. La sensibilidad se entiende como los costos que asume un actor sin tener que cambiar sus políticas. "En términos del costo de la dependencia, la sensibilidad significa una contingencia ante los efectos de costo impuestos desde afuera antes de que se puedan modificar las políticas para tratar de cambiar la situación" (^{Keohane y Nye, 1988: 27-28}).

En contraste, especifican que "la vulnerabilidad puede definirse como la desventaja de un actor que continúa experimentando costos impuestos por acontecimientos externos aún después de haber modificado las políticas" (^{Keohane y Nye, 1988: 28}). También la vulnerabilidad en una relación de interdependencia nos permite entender la estructura política de cómo se encuentra la relación de los actores y quién define el cambio o continuidad de los acuerdos y entendimientos en diferentes temas; en pocas palabras, quién pone las reglas sobre el otro. ^{Jorge Schiavon (2021: 432)} explica que la vulnerabilidad refleja la asimetría de poder en una relación de interdependencia: un actor más vulnerable es menos poderoso; tiene menos margen de maniobra, menos capacidad de respuesta.

En el análisis se debe reconocer el poder relativo de cada actor que afecta al otro y si sus políticas se mantienen constantes o cambian. Aunque ^{Keohane y Nye (1988: 16)} advierten que la interdependencia asimétrica por sí misma no puede explicar los resultados de las negociaciones, incluso en relaciones tradicionales entre los Estados; el poder se mide en términos de influencia sobre los resultados. Se explica a través del proceso de negociación política: cómo se traducen los recursos de poder de cada uno, en poder sobre resultados.

Además, proponen que la interdependencia compleja cuenta con tres características principales: canales múltiples que conectan a las sociedades, una ausencia de jerarquía en los temas de la agenda de las relaciones interestatales y que la fuerza militar no se emplea entre gobiernos cuando prevalece la interdependencia (^{Keohane y Nye, 1988: 41}). Así, bajo este modelo teórico, este artículo propone analizar la relación México-Estados Unidos en el combate a las organizaciones criminales considerando los intereses en su relación bilateral y examinando cómo opera la sensibilidad y la vulnerabilidad. El objetivo es comprender por qué y cómo acuerdan negociar entendimientos o arreglos en el marco de su interdependencia.

Diferencias entre terrorismo y narcotráfico

A partir de 2006, las acciones de los traficantes de drogas han ido escalando en violencia, lo que ha afectado a la población civil en México. Por ello, algunos autores también comienzan a clasificarlas como acciones terroristas porque han atentado contra la integridad de las personas, pero sobre todo porque demuestran su capacidad de poder para atacar al Estado y retarlo. La violencia contra la sociedad los empodera cada vez más, y sobresalen como organizaciones que afectan la seguridad y tranquilidad, la población les teme; y algunos también consideran que pueden calificarse como terroristas porque dan golpes subversivos sin que se sepa cuándo y cómo lo van a hacer; cuestionan también el impacto real que tienen las detenciones de líderes/capos en la violencia y la capacidad de las organizaciones (^{Flores y Phillips, 2022}; ^{Herrera y Martínez, 2022}; ^{Del Rio, 2022}).

Sin embargo, el terrorismo y el narcotráfico son considerados por especialistas en seguridad internacional bajo categorías diferentes. En el cuadro 1 incluimos las diferencias más relevantes. Mientras que el narcotráfico se enfoca en obtener ganancias por medio de sus actividades económicas ilegales, el terrorismo usa la violencia con fines políticos. Los narcotraficantes usan la corrupción y la violencia para intimidar a grupos rivales y a funcionarios a través de "plata o plomo". Aunque sus formas de operación pueden ser similares mediante células y redes, e incluso sus actos causan similar terror en la sociedad, sus fines son divergentes porque el terrorismo legitima sus actos con motivos políticos.

Como mencionamos en la introducción, en Estados Unidos hay dos antecedentes políticos relevantes para designar a narcotraficantes como terroristas: las declaraciones de Clinton en 2010 y la propuesta legislativa de McCaul en 2011. Sin embargo, desde 2008 México amplió su cooperación con Estados Unidos a través del esquema de la Iniciativa Mérida; recibió financiamiento anual del Congreso estadounidense hasta 2016 para fortalecer su capacidad de combate contra las organizaciones del tráfico de drogas (^{Morales, 2019}). Y oficialmente en Estados Unidos se les llama "Mexican Transnational Criminal Organizations" (^{DEA, 2015}), es decir, reconocen su capacidad transnacional y delincuencial.

A partir de 2018, la propuesta de AMLO de declarar el fin de la guerra contra el narcotráfico, su frase de "abrazos y no balazos" y usar los programas de becas para jóvenes que puedan disuadirlos de ser delincuentes, intentaron marcar un cambio en el abordaje respecto a las administraciones de Felipe Calderón y Enrique Peña Nieto. Ahora se sabe que iniciaron sin estrategia, realizaron un combate selectivo favoreciendo a la organización de Sinaloa, mientras otras organizaciones recibían apoyo de gobiernos locales y formaban redes de macrocriminalidad (^{López Obrador, 2019a}; ^{Vázquez, 2019}; ^{Correa y Payán, 2021}; ^{Lemus, 2020}).

El narcotráfico mexicano ha crecido, se ha fortalecido al dominar territorios y ha incursionado en otro tipo de actividades ilícitas como el secuestro, el cobro de piso, el tráfico de personas, amenazas y adjudicación de propiedades empresariales; entonces, usan la violencia como espectáculo y demostración de fuerza (^{Correa-Cabrera, 2012}; ^{Herrera y Martínez, 2022}; ^{Cabrera, 2023}).

La administración de Donald Trump ante la inseguridad en México

Desde la candidatura de Donald Trump a la presidencia de Estados Unidos en 2016, sistemáticamente se hizo de México un foco de ataques y agresiones en su plataforma política para llegar a la presidencia; prometía presionar al gobierno mexicano (^{Reilly, 2016}). Insistió en construir un muro entre los dos países para evitar que pasaran tanto migrantes como drogas a su país; insistía en que el gobierno debía pagar este muro porque no controlaba la migración irregular y permitía que los narcotraficantes enviaran droga sin ser combatidos.

Sobre la construcción del muro, en los hechos pudo solamente construirse y remodelarse en algunas secciones. Pero en el tema migratorio sí logró amenazar a México desde el inicio de la administración de AMLO: en enero de 2019, condicionó a México a aceptar a solicitantes de asilo, y en el verano de ese año amenazó que si México no controlaba la migración irregular incrementaría el arancel a las importaciones mexicanas hasta en un 25 por ciento. El gobierno mexicano reaccionó enviando al secretario de Relaciones Exteriores, Marcelo Ebrard, para negociar sobre este tema y llegó a un acuerdo (^{Declaración Conjunta, 2019}).

Sin embargo, en ese periodo el tema del narcotráfico se trató de manera diferenciada del tema migratorio en la relación bilateral. Tras el ataque a nueve integrantes de la familia LeBaron en la comunidad La Mora, Sonora, en noviembre de 2019 resurgió el debate en Estados Unidos sobre declarar a los narcotraficantes mexicanos como terroristas. Era una familia de mexicoamericanos pertenecientes a una comunidad mormona y seis de las víctimas eran menores. Este acto podría ser calificado como terrorismo porque los narcotraficantes asesinaron a personas desarmadas, mujeres e infantes, quienes no estaban relacionados con el tráfico de drogas. Tras los hechos, integrantes de la familia LeBaron se trasladaron a Estados Unidos y solicitaron a sus congresistas declarar a los narcotraficantes como terroristas.

El presidente Donald Trump, en ese momento, declaró que, si México lo solicitaba, entonces Estados Unidos estaba listo para "limpiar a estos monstruos" (^{Trump, 2019a}). El gobierno mexicano respondió que era un asunto de seguridad nacional interno y se debía respetar su soberanía. A pesar de que el ataque a la familia LeBaron tensó la relación entre los dos países, el gobierno mexicano rechazó formalmente la "ayuda" del presidente Trump (^{López Obrador, 2019b}).

Y finalmente, después de un mes Donald Trump indicó en su cuenta de Twitter que, aunque ya estaba todo listo para hacer la declaración de las organizaciones narcotraficantes como terroristas, debido a la petición directa de AMLO como una persona a la que él personalmente respetaba y con la que estaba trabajando muy bien, esta decisión "se suspendería temporalmente" (^{Trump, 2019b}). ¿Qué ocurrió? En la presión hacia México, el presidente Trump prefirió enfocarse en el tema de migración; sabía que en el tema de narcotráfico tensaba la relación porque AMLO no cambiaba su postura (de no atacar a los narcotraficantes abiertamente), manifestando su nacionalismo.

Tras el caso LeBaron, si el gobierno de Estados Unidos designaba a los narcotraficantes mexicanos como terroristas entonces podría intervenir de manera preventiva al territorio de México, sin avisar previamente, persiguiendo a criminales antes de que realicen ataques. Esto afectaría gravemente la relación bilateral, porque México mantiene el discurso de la soberanía sobre su territorio a partir de una historia de intervenciones extranjeras desde el siglo XIX, incluso la guerra México-Estados Unidos. Como propone la teoría de la interdependencia, los temas bilaterales están interrelacionados en la agenda, no hay una jerarquía definida; cualquier tema puede pasar a ser prioritario en un momento determinado.

En este contexto, el debate de declararlos terroristas afectaría la relación bilateral en otros temas como el comercial, el migratorio, el financiero y sobre todo el de mantener canales de diálogo en los diversos asuntos bilaterales. Al respecto, dos funcionarios de alto nivel de la administración del presidente Donald Trump escribieron sus memorias y experiencia en el servicio público; lo interesante de sus reflexiones es que abordan no sólo la relación con México en materia de narcotráfico y terrorismo, sino consideraciones internas. Ellos son William Barr, procurador de Justicia, y Mike Pompeo, secretario de Estado.

El procurador William Barr, aunque tenía un cargo de jurisdicción interna, escribe un capítulo sobre México y resalta tres elementos en el capítulo 15: la política del presidente AMLO ante los narcotraficantes; el efecto en la relación bilateral que tuvo la detención del general Salvador Cienfuegos en octubre de 2020 por parte de la DEA; y que Estados Unidos necesita la colaboración de países como México para complementar las políticas que se efectúan al interior del país (^{Barr, 2022}).

El exprocurador reconoce la postura del presidente AMLO de dar prioridad a la promoción de programas sociales para atender la pobreza como causa de raíz del tráfico de drogas y la violencia en México, y especifica también que AMLO le señaló en su reunión de diciembre de 2019 el consumo de drogas en Estados Unidos. El procurador señala que, a pesar de existir un problema de consumo, se debe atacar al narcotráfico en dos frentes: la oferta y la demanda. Y ésta era la razón por la cual Estados Unidos necesita que el gobierno de AMLO colabore en el combate a los narcotraficantes.

Barr especifica que en dicha reunión, AMLO le explicó sus preocupaciones sobre la declaración de terroristas a los narcotraficantes que violaría la soberanía mexicana y que sería contraproducente; por eso, finalmente Trump decidió aplazar esa denominación. También explica sus propuestas a México de colaborar en decomisos y extradiciones, que México aceptó y que también tomaron en cuenta los intereses mexicanos sobre el tráfico de armas y lavado de dinero. Igualmente resalta que Trump "estaba especialmente complacido por las acciones de México en migración" después de las amenazas de aranceles, y que México desplegara la Guardia Nacional para interrumpir el flujo migratorio (^{Barr, 2022: 361}).

Narra el caso del general Salvador Cienfuegos, exsecretario de Defensa de la administración de Peña Nieto, quien fue detenido tras una investigación a partir de declaraciones y pruebas recabadas por la DEA. Barr apunta que los avances en la lucha contra las organizaciones criminales que habían tenido con la administración de AMLO se debilitaron un poco antes y durante la pandemia de Covid-19 y tras la detención de la DEA, que no había notificado de esta investigación al gobierno mexicano. Incluso como resultado de esto, posteriormente en diciembre de 2020 se aprobaron en el Congreso mexicano reformas a la Ley de Seguridad Nacional para regular actividades de agentes extranjeros en México.

El procurador especifica que hubo algunos avances con el gobierno de AMLO en incautaciones y extradiciones. Y como el caso del general Cienfuegos había enojado al presidente, William Barr se comprometió con el secretario de Relaciones Exteriores, Marcelo Ebrard, a regresarlo a México, donde finalmente fue exculpado de todo cargo. Finalmente, William Barr reconoce que una de las sensibilidades de Estados Unidos para combatir el consumo de droga en su sociedad es cuando requieren la colaboración de autoridades de otros países. En este caso, requieren del gobierno mexicano por la distribución del fentanilo, porque afirma que las organizaciones criminales mexicanas "habían empezado a producirlo por sí mismas, usando precursores de China e India" (^{Barr, 2022: 364}).

Cabe señalar que las muertes por sobredosis en Estados Unidos han tenido una dramática alza debido al fentanilo. Mientras en 2014 se registraban cuarenta y dos mil muertes al año por esta causa, en 2019 fueron setenta y un mil y a partir de 2020 se registran más de cien mil cada año (^{National Vital Statistics System, 2023}). En ese sentido, Estados Unidos muestra que en el contexto de la interdependencia en el tema de narcotráfico ya tiene un costo interno, que es una sensibilidad; pero, de continuar o incrementarse, puede llegar a ser una vulnerabilidad.

Por su parte, ^{Mike Pompeo (2023)}, exsecretario de Estado en la administración de Donald Trump, destaca la amenaza que significa para Estados Unidos que los narcotraficantes controlen territorio cerca de su país, sin que el gobierno mexicano trate de combatirlos. Pompeo muestra preocupación por las zonas controladas por organizaciones criminales en puntos fronterizos clave. Para ^{Pompeo (2023: 168)}, era viable que el presidente Donald Trump hubiera pensado mandar drones teledirigidos a México para acabarlos y no las consideraciones de que se violaría la soberanía de México, eso quedaba en segundo término; era más importante atacar a estas organizaciones que actuaban como terroristas. Menciona que el exprocurador Barr consideraba esta opción por la postura de AMLO; en contraste, el fiscal no menciona esta opción que consideró el presidente Trump.

Pompeo expresa preocupación sobre las zonas de influencia de las organizaciones criminales, de que se extiendan y lleguen a ser como Al Qaeda, isis y otras de carácter terrorista que extendieron su poder y atacaron a Estados Unidos. Para Pompeo, la expectativa era que se pudiera incursionar en estos espacios sin gobierno, con el objetivo de no permitir mayor expansión de estos grupos criminales (^{Pompeo 2023: 168}). Y en la relación con México, destaca cómo presionaron al excanciller Marcelo Ebrard para aceptar los acuerdos migratorios durante 2019, con el fin de que Trump cumpliera sus promesas de campaña; también escribe que le advirtieron a México sobre el terrorismo: "Los líderes mexicanos no quisieron escucharlo. Le dije al secretario Ebrard que lo que hoy parece mafia se transformará en yihad mañana" (^{Pompeo 2023: 169}). Incluso él concluye esta sección de su libro previendo que esto ocurrirá en un lapso de diez años.

Desde el enfoque teórico de la interdependencia, las perspectivas del exprocurador Barr y el exsecretario Pompeo muestran que Estados Unidos se topó con la postura del presidente AMLO de no querer combatir a los narcotraficantes en México. En el marco de la interdependencia, la sensibilidad de Estados Unidos se puede constatar en las preocupaciones internas sobre las muertes por sobredosis y ante la postura del gobierno mexicano; pero, esencialmente, no cambia sus políticas al respecto. De hecho, Estados Unidos no ha cambiado sus políticas en esta materia de narcotráfico y sólo presiona a México, e incluso en el periodo de Donald Trump asumió el límite que el presidente AMLO marcó en la cooperación bilateral en este tema.

Trump amenazó con la construcción del muro entre los dos países, postura que ya había mencionado en su campaña con el objetivo de impedir el paso de migrantes y drogas. En su primer objetivo, funcionaron sus presiones y amenaza de incrementar el costo de los aranceles, porque logró un acuerdo migratorio con México; pero en el combate a los narcotraficantes no presionó al gobierno de AMLO, ni los declaró terroristas porque sabía que tensaría la relación y no conseguiría el resultado que esperaba: un cambio de postura nacionalista del presidente mexicano. Trump cambió su postura de presidente agresivo, a conformarse con haber conseguido la cooperación de México en el tema de la migración y tener una buena relación personal con AMLO.

Colaboración del gobierno mexicano con Joe Biden y el Entendimiento Bicentenário

Al iniciar la presidencia de Joe Biden en enero de 2021, la prioridad en su relación con México fue el tema de migración. Antes bien, en abril de 2021, el gobernador texano, Greg Abbott, escribió una carta al presidente Biden y la vicepresidenta Harris para que se designara a los traficantes de droga mexicanos como terroristas. Consideraba que cumplían con tres criterios establecidos en la Sección 219 de la Ley de Nacionalidad e Inmigración: son extranjeros, se comprometen en actividades terroristas y sus actividades amenazan la seguridad de las personas o del país (^{Office of the Texas Governor, 2021}).

Durante la visita de la vicepresidenta Harris a México en junio de 2021, los dos gobiernos firmaron un acuerdo de "entendimiento" en materia migratoria; por tanto, en el tema del narcotráfico la vicepresidenta se topó con la misma postura nacionalista mexicana que el procurador Barr. En dicha ocasión, el presidente AMLO reiteró que no aceptaba cooperación militar porque ahora el enfoque era social; esto, con el objetivo de atacar las raíces de la delincuencia en México.

Después de esta visita oficial, hubo otros acercamientos y encuentros en México por parte del secretario de Seguridad Interior, Alejandro Mayorkas, y el subsecretario de la Agencia Central de Inteligencia (CÍA), David S. Cohen; en resumidas cuentas, ninguno logró que el presidente mexicano cambiara su postura. Se exigió que el tema fuera tratado desde su enfoque y no con violencia, como en el pasado, ya que estaba seguro de que con el tiempo habría efectos positivos, cuyas políticas sociales cambiarían la tendencia de la violencia del país. Sin embargo, esto no estaba dando resultados inmediatos.¹

Tras la visita de los funcionarios en el mes de octubre de 2021, se retomaron los Diálogos Bilaterales de Alto Nivel en materia de seguridad,² y se mencionó de forma pública la negociación de un acuerdo en seguridad que incluía combatir al narcotráfico, que se denominó "Acuerdo Bicentenario", en alusión a los doscientos años de relación bilateral entre los dos países. Con esto, Estados Unidos logró que México aceptara una colaboración para enfrentar a los narcotraficantes y, a cambio, se comprometían las autoridades estadounidenses a controlar el tráfico de armas hacia México; esto último era un reclamo de México, y el gobierno de AMLO preparó un caso legal contra diez empresas fabricantes de armas, debido a que su modelo de negocios estaba orientado a colaborar con narcotraficantes mexicanos. La demanda relativa a este caso se efectuó ante un tribunal federal de Massachusetts e inició en agosto de 2021; por añadidura, se aprovechó la coyuntura de la administración del gobierno de Biden, quien también tiene interés en el control armamentista.

El gobierno de Biden logró que México aceptara combatir el tráfico de drogas de forma conjunta, incorporando la perspectiva de AMLO, cuyo enfoque era social y no centrado en la guerra contra narcotraficantes ni tampoco en la adquisición de equipo militar estadounidense, como había sido el caso de la Iniciativa Mérida. El secretario Mayorkas mencionó que la seguridad de Estados Unidos requería la colaboración de sus contrapartes, porque no se podría avanzar en este tema con objetivos y acciones claras; esta declaración imitó la del procurador Barr. Por otro lado, señaló que la Iniciativa Mérida modernizó las leyes mexicanas, entrenó a sus agentes y los equipó para enfrentar a los narcotraficantes; ahora, con el nuevo tratado, trabajarían bajo un nuevo enfoque de mayor inversión en las comunidades, como prevención y programas de intervención (^{USDOS, 2021}).

En la reunión bilateral de la Ciudad de México, cuyo propósito era analizar la forma en que colaborarían para combatir la violencia e inseguridad, el presidente mexicano mencionó que este entendimiento con Estados Unidos tendría el objetivo de atender la salud pública, respetar el estado de derecho en México y la creación de oportunidades económicas para las personas (^{López Obrador, 2021}).

El objetivo era dejar atrás el esquema de colaboración de la Iniciativa Mérida e incorporar las visiones de Biden y AMLO. El canciller Marcelo Ebrard mencionó que el Acuerdo Bicentenario sería más amplio porque consideraba la reducción de homicidios en México, el consumo de drogas, combatir el tráfico de armas e incautar químicos que se usaban para fabricar fentanilo y metanfetaminas (^{USDOS, 2021}). El presidente mexicano temía que el acuerdo estuviera relacionado con la Iniciativa Mérida, ya que se había desplegado al ejército en el país para combatir el narcotráfico; mientras que el presidente Joe Biden quiso distanciarse de la política de Donald Trump, cuyo enfoque se centra en el tema de la migración, lo cual tensaba la relación para colaborar en otros.

La diferencia de este acuerdo con la Iniciativa Mérida radica en que el presidente Felipe Calderón solicitó financiamiento al presidente George W. Bush para combatir a los narcotraficantes en México. El presidente Bush aceptó debido a la apertura de colaboración entre las agencias estadounidenses y las autoridades de México; además, se valió de recursos económicos para equipamiento militar y entrenamiento de los agentes. El monto autorizado por el Congreso de Estados Unidos, en el periodo 2008 a 2022, fue de tres mil millones de dólares (^{Benítez, 2022: 39}).

A diferencia de la Iniciativa Mérida, la cual incluía marginalmente a las comunidades, el Acuerdo Bicentenario proponía "comunidades seguras". En el documento que dio a conocer Estados Unidos sobre el contenido del Entendimiento Bicentenario, denominado "Mexico-U.S. Bicentennial Framework for Security, Public Health, and Safe Communities", se proponen los siguientes objetivos:

En la relación bilateral, este acuerdo demuestra la vulnerabilidad del gobierno mexicano ante la insistencia y presión del gobierno de Biden porque, como plantea la teoría de la interdependencia, quien pone las reglas es menos vulnerable pero sí sensible, debido a que los costos no son tan altos y la superioridad que mantiene en la relación se manifiesta y se mantiene. En este caso, Estados Unidos pone las reglas, aunque incorpora preocupaciones mexicanas.

Por su parte, el presidente mexicano valoró que sería menos costoso colaborar con Estados Unidos bajo un acuerdo, en lugar de no hacerlo. Se demostró que lo hacía en un tema donde era sensible su socio comercial, pero también se incorporaba su enfoque social, el cual era prioritario para él. La aparente postura de "no combatir a los narcotraficantes" es un discurso político para consumo interno en México; no obstante, en la práctica, a partir de este Entendimiento Bicentenario, sí tendría que emprender acciones en contra de organizaciones criminales, incluyendo la detención de narcotraficantes clave y extradiciones a Estados Unidos.

En enero de 2022, algunos republicanos, como los congresistas Mike Waltz (por Florida) y Dan Crenshaw (por Texas), argumentaron que los narcotraficantes actuaban como terroristas y propusieron una iniciativa para que el ejército estadounidense los combatiera (^{U.S. Congress, 2023}). Previamente, en septiembre de 2022, el gobernador texano, Greg Abbott, emitió una orden ejecutiva que designaba a los cárteles mexicanos como terroristas y dio instrucciones al Departamento de Seguridad Pública para que tomara acciones inmediatas, con el objetivo explícito de mantener seguro a Texas ante la crisis del fentanilo (^{Office of the Texas Governor, 2022}).

A pesar del Entendimiento Bicentenario entre ambos países, el gobierno de Estados Unidos siguió manifestando su preocupación acerca del fentanilo y las metanfetaminas. En febrero de 2023, se anunciaron sanciones contra una red de negocios asociada a la organización criminal de Sinaloa, las cuales fueron emitidas por el Departamento del Tesoro, aunque también destacó la estrecha colaboración que había entre las autoridades mexicanas y los grupos delictivos (^{U.S. Mission to Mexico, 2023}).

Nuevamente surgió la propuesta para designarlos terroristas en marzo de 2023, cuando se suscitó el secuestro de ciudadanos estadounidenses que habían llegado a hacerse un procedimiento médico a Matamoros, Tamaulipas. La cobertura periodística en Estados Unidos hizo evidente que, en México, la inseguridad ha llegado a tal grado que peligran también las vidas de ciudadanos estadounidenses cuando ingresan al territorio. Pero la respuesta oficial del Departamento de Estado fue que continuaría la colaboración con México, con la DEA a cargo y bajo la designación de estas organizaciones como criminales (^{USDOS, 2023}).

Por su parte, el embajador de Estados Unidos en México, Ken Salazar, declaró que las agencias de seguridad estadounidenses trabajaban con las de México para encontrar a sus ciudadanos en Matamoros. La versión del gobierno mexicano era que ya estaban trabajando en el tema, pero ni afirmaba ni aseguraba que las agencias estadounidenses estaban colaborando con las mexicanas, como mencionó públicamente la vocera del presidente Biden, Karine Jean-Pierre. Además, AMLO expresamente dijo que no admitiría una invasión, como amenazaron algunos representantes republicanos, ya que México "no es un protectorado de Estados Unidos ni una colonia" para que se anuncien esas amenazas (^{White House, 2023}; ^{Gobierno de México, 2023}).

En los días siguientes a la desaparición, la Guardia Nacional mexicana localizó el lugar donde estaban secuestradas dos personas y otras dos fueron encontradas muertas. Para sorpresa de muchos, los narcotraficantes del Golfo, quienes operan en Matamoros, entregaron a los cinco secuestradores de los ciudadanos estadounidenses; además, pidieron disculpas en un mensaje escrito (^{Sheridan, 2023}). Esto pareció un acto dirigido hacia las autoridades de Estados Unidos, porque los criminales saben las implicaciones que conlleva el hecho de agredir a ciudadanos estadunidenses. En el pasado, los narcotraficantes han sido requeridos por la justicia de ese país cuando cometen actos de violencia en contra de sus ciudadanos o agentes, por lo que no les conviene ser designados como terroristas.

A finales de 2023, tuvo lugar una reunión bilateral de alto nivel entre México y Estados Unidos en la Ciudad de México, a la cual acudieron el secretario de Estado, Antony Blinken, el secretario de Seguridad Nacional, Alejandro Mayorkas, y la asesora de Seguridad Nacional, Liz Sherwood-Randall, para reunirse con el presidente López Obrador. Aunque la reunión públicamente trató de manera prioritaria el tema migratorio, Blinken concluyó diciendo que el tema del fentanilo ilegal y otras drogas sintéticas también se abordó bilateralmente (^{Blinken, 2023}). Las visitas continuas de funcionarios de alto nivel a México, evidencian la continua presión hacia las autoridades mexicanas.

Reflexiones finales y conclusiones

Como se mencionó al inicio de este trabajo, la perspectiva teórica de la interdependencia nos permite explicar la relación entre Estados Unidos y México en el combate al tráfico de drogas durante la administración de AMLO, la cual convivió con dos administraciones estadounidenses: la de Donald Trump y la de Joe Biden, cuyos respectivos partidos fueron el Republicano y el Demócrata. Se muestra cómo y por qué es relevante la cooperación bilateral, en el marco de una presión constante por parte de ciertos líderes políticos estadounidenses, cuya insistencia radica en que los narcotraficantes mexicanos deben ser designados como terroristas.

Mientras el presidente Trump era amenazante y ejercía presión política que sólo tuvo resultados en el tema migratorio, Biden tuvo el interés de un acercamiento y consideración hacia la visión social que AMLO tenía sobre el tema del narcotráfico. A pesar de que AMLO mantuvo una colaboración limitada con la administración de Trump respecto a este tema, la vulnerabilidad del gobierno mexicano se hizo presente en el periodo de Biden al adoptar el Entendimiento Bicentenario en 2021 para combatir a los traficantes de droga, aunque el secretario de Relaciones Exteriores, Marcelo Ebrard, insistió en que las bases del acuerdo eran la salud y las comunidades seguras. Se reflejó entonces la vulnerabilidad de México ante la consideración de los altos costos de no cooperar con Estados Unidos en este tema, con el riesgo de que este país pudiera declarar a los narcotraficantes mexicanos como terroristas para combatirlos. Con Trump, AMLO cedió en el tema migratorio y con Biden cedió en el tema de narcotráfico, aunque incorporó sus preocupaciones.

Bajo el marco teórico de la interdependencia compleja, la sensibilidad nos permite entender que los actores pueden hacer cambios en las acciones que emprenden. Estas alteraciones no afectan la relación que tienen ni los intereses que pueden mantener dentro de su relación, pero sí acarrean costos para ellos en las transacciones que efectúan dentro de un conjunto de políticas, las cuales, en la mayoría de ocasiones, no se modifican rápidamente. Lo anterior se debe a la dificultad que hay para crear nuevas políticas en un corto lapso de tiempo. En el caso de Estados Unidos, el tema del narcotráfico en México refleja la sensibilidad que ha tenido por combatir el tráfico de drogas hacia su país y el mantenimiento de sus políticas.

La asimetría y vulnerabilidad de México se muestran en los cambios que tiene que hacer ante la presión política del gobierno estadounidense. Aunque AMLO se tardó en aceptar un acuerdo con Estados Unidos en el tema del narcotráfico, porque implicaría asumir costos y cambios en sus políticas de no querer un combate desenfrenado, pero logró incluir su agenda social.

El Entendimiento Bicentenario refleja las concesiones que ambos actores tuvieron que hacer para incluir sus intereses y objetivos que hicieron posible este acuerdo, así como la aceptación (vulnerable) del presidente AMLO por adoptar un nuevo marco de cooperación que sustituyera la Iniciativa Mérida a partir de las presiones de Estados Unidos, con el propósito de combatir el tráfico de drogas. Así, pactaron cooperar en el marco de un nuevo acuerdo, en el cual acomodaron sus intereses, aunque con la presión continua de declarar terrorismo al narcotráfico.

La sensibilidad que expresó Estados Unidos fue el hecho de que el presidente Biden tuvo que considerar la relación con México en su conjunto, como también el secretario Mike Pompeo y el procurador de justicia William Barr argumentan: es preferible tener una colaboración que un distanciamiento con su vecino México. Y como lo señaló el procurador Barr, se requiere combatir la oferta y la demanda, para que funcionen las políticas que impulsen a cada uno de los Estados en este tema. Y a Estados Unidos le preocupa el alto índice de muertes por sobredosis con fentanilo.

Los costos que tuvieron que asumir los dos Estados fueron los siguientes: el presidente mexicano aceptó, en el marco del Entendimiento, nuevamente la colaboración de las agencias de Estados Unidos; no se reprochó lo anterior como una invasión a la soberanía del país, ya que se consideró el respeto a la autonomía mexicana. Pero, finalmente, se impuso el interés principal de Estados Unidos: combatir a los traficantes de droga.

Por su parte, el presidente Biden consideró que, si presionaba a México o consideraba seriamente la postura de algunos republicanos de considerar a los narcotraficantes como terroristas, entonces el costo sería el distanciamiento y la confrontación. Esto se debe a que el presidente mexicano no aceptaba cambiar su postura y argumentaba reiteradamente la soberanía; además, existen otros temas de la relación bilateral que también requieren la colaboración mexicana (comercio, inversiones y migración).

A pesar de tener otros socios comerciales, la geografía y la frontera hacen a Estados Unidos dependiente de lo que se haga o decida en México, lo mejor era negociar un nuevo acuerdo en seguridad; de esta manera, se aceptaba la perspectiva del presidente mexicano, pero se acuerdan las acciones que reflejan las prioridades estadounidenses. Este acuerdo representa también la interdependencia compleja, porque hay tanto actores diversos como temas bilaterales que requieren cooperación para que el uso de la fuerza no sea la estrategia más drástica al momento de presionar a México y, en cualquier caso, prevaleciera la cooperación en la interdependencia.

La vulnerabilidad, como señalan ^{Keohane y Nye (1988)}, nos permite ver la estructura política de cómo está la relación entre los actores y quién puede hacer cambios dentro del marco de entendimiento que se ha forjado, además de las políticas que implementan. La diferencia o distinción que tiene la vulnerabilidad radica en que el estadista (del Estado vulnerable) tiene que tomar decisiones estratégicas considerando lo siguiente: ¿qué se puede hacer a qué costo?

Estados Unidos tuvo que proponer otro esquema de colaboración en la administración de Biden, debido a que los secretarios Barr, Blinken y Mayorkas expresaron preocupación porque el presidente AMLO no estaba haciendo nada por combatir a los narcotraficantes, y como señaló el secretario Pompeo con ironía: "México está cediendo soberanía a los cárteles mexicanos permitiéndoles tener gobiernos de rufianes dentro de sus propias fronteras" (^{Pompeo, 2023: 69}). Incluso, al igual que la del procurador Barr, consideraron opciones que no serían aceptadas por México, como el envío de drones armados. Esto contrasta con los secretarios Mayorkas y Blinken de la administración de Biden, quienes siempre buscaron colaboración, pero incorporando las preocupaciones mexicanas. Por consiguiente, se logró negociar el acuerdo ejecutivo Entendimiento Bicentenario a través del cual el gobierno mexicano fue modificando su postura de cerrazón hacia una de mayor aceptación y colaboración.

México, por su parte, incidió en la forma en que se cambió el marco de políticas de combate al narcotráfico, incluyendo su visión social de combatirlo diferenciándose de las políticas de Calderón y Peña, así como la Iniciativa Mérida. También el manejo de la interdependencia en la relación bilateral permitió que la perspectiva social de AMLO pudiera ser incluida e insistir en que Estados Unidos debe hacer más en materia de reducción de consumo, mientras también México proseguía su caso legal contra empresas armamentistas estadounidenses.

Durante el periodo 2019-2023 prevaleció la vulnerabilidad de México, ya que se demostró que quien puede presionar para cambiar las reglas e imponer condiciones es Estados Unidos, pues es sensible y no vulnerable. Dos preguntas quedan para el futuro: ¿las muertes por sobredosis en Estados Unidos implicarán una transición de sensibilidad a vulnerabilidad que, a su vez, conllevará un cambio en las políticas internas y externas? Y, por último, ¿habrá mayor vulnerabilidad de México ante Estados Unidos si este acuerdo no funciona a largo plazo?

En el periodo de análisis se demostró que México está abierto y dispuesto a ceder antes que pagar un alto costo, si es que no hay un acercamiento o acuerdo que le permita colaborar en este tema, aunque usa su asimetría y vulnerabilidad en la interdependencia para condicionar que sus intereses sean tomados en cuenta. Estados Unidos, por su parte, es sensible en esta relación de interdependencia compleja; esto se refleja en el alto costo que implicaría no tener un vecino dispuesto a cooperar, si disminuyera el diálogo formal y hubiera posibles afectaciones a los múltiples canales de interacción bilateral.