Reflexiones: Notas críticas

 

Le Canada et les enjeux liés à l'intégration économique et sécuritaire en Amérique du Nord

 

Marie–Josée Massicotte^*

 

^*Directrice d'Études internationales et langues modernes / International Studies and Modern Languages; professeure adjointe, École d'études politiques; et assistant professor, School of Political Studies, University of Ottawa. massicot@uottawa.ca

 

MOBILISATION DES ACTEURS DANS LE DÉBAT SUR LE LIBRE–ÉCHANGE

Les économies canadienne et mexicaine ont toujours eu une relation d'interdépendance asymétrique avec les États–Unis en raison de la proximité géographique et de l'importance de ce marché. Toutefois, les populations des deux pays ont longtemps résisté à une intégration accrue avec leur voisin commun. L'inclusion du Mexique et l'entrée en vigueur de l'ALÉNA en 1994 poussent plusieurs spécialistes à parler d'une rationalisation continentale de la production. Dorénavant, le Canada fournira principalement les matières premières, le Mexique, la main d'oeuvre bon marché, et les États–Unis, la recherche, la technologie et les capitaux. Il s'agit bien sûr d'une simplification qui ne rend pas compte de la complexité des échanges et de la diversité des activités économiques des trois pays. L'image illustre tout de même certains des enjeux et intérêts économiques derrière ce projet d'intégration. En outre, il s'inspire d'une "rationalité économique" qui vise d'abord à profiter des avantages comparatifs de chaque territoire plutôt que de privilégier le bien–être et la mobilité des travailleurs, comme le promeut l'Union européenne par exemple (Fernández–Kelly et Massey, 2007).

L'ALÉNA a permis de libéraliser les possibilités d'investissement en Amérique du Nord et de renforcer les contrôles et les réglementations, entre autres sur la mobilité aux frontières et les droits de propriété intellectuelle (Nakache, 2004). Ces mesures gouvernementales protègent les droits et intérêts des grandes entreprises exportatrices et des investisseurs, au détriment des besoins et intérêts d'autres secteurs socio–économiques. Ainsi, bien que les gouvernements nord–américains aient acceptés d'ajouter des accords parallèles sur l'environnement et le travail aux traités commerciaux, ces derniers n'ont pas de mécanismes contraignants qui permettent de faire respecter les normes minimales ayant été ratifiées par chacun des pays.

Contrairement aux prédictions de l'approche fonctionnaliste qui soutenait que la coopération entre États dans des domaines techniques (postes, transport, commerce) devait conduire à une intégration accrue dans des domaines plus sensibles tel que la monnaie, la défense, et l'immigration favorisant la multiplication d'institutions internationales ou régionales, l'intégration nord–américaine a connu des hauts et des bas.¹ Selon les contraintes structurelles et conjoncturelles, les milieux d'affaires engagés dans le commerce international, en partenariat avec l'État, ont parfois préconisé des politiques protectionnistes et parfois une libéralisation des échanges (Ayres, 1998; Brunelle et Deblock, 1989). En Amérique du Nord, c'est le modèle néolibéral qui a dominé le processus d'intégration et qui façonne encore les politiques gouvernementales.² Ainsi, bien avant les événements du 11 septembre 2001, une partie importante des milieux d'affaires canadiens était mobilisée pour faire valoir ses intérêts, tout en présentant ceux–ci comme étant dans "l'intérêt général" de l'ensemble des citoyens afin d'assurer leur prospérité (Gabriel et Macdonald, 2004: 89). Cette logique argumentaire a été reprise par le gouvernement canadien pour justifier le processus d'intégration en Amérique du Nord, d'abord dans les cas de l'ALÉ et de l'ALÉNA, et plus récemment avec le projet d'harmonisation des politiques commerciales et sécuritaires, à travers le Partenariat pour la sécurité et la prospérité (PSP). Nous y reviendrons. Au Canada, dès 1985, divers syndicats, groupes populaires et gens d'affaires nationalistes se sont également mobilisés pour s'opposer au modèle de libre–échange proposé par le gouvernement. Créant diverses coalitions intersectorielles, ils affirment unir leur force pour défendre les entreprises, les emplois, la culture et la souveraineté canadiennes, et pour promouvoir la démocratie et la justice sociale et environnementale.³ Bien que l'ALÉ et l'ALÉNA aient été mis en oeuvre, les opposants au modèle néolibéral d'intégration économique ont tout de même contribué à politiser les enjeux commerciaux qui étaient largement absents du débat public au début des années 1990. Ils ont également contribué à bloquer la ratification de la Zone de libre–échange des Amériques (ZLEA).

 

IMPACTS DIFFÉRENCIÉS DE L’ALÉNA SUR LES POLITIQUES PUBLIQUES

L'aléna a permis à différentes entreprises et investisseurs canadiens et étrangers d'être plus compétitifs et d'élargir leur part de marché aux États–Unis et ailleurs. Toutefois, avec la consolidation des politiques néolibérales dont l'ALÉNA fait partie, les disparités entre riches et pauvres s'accroissent encore, au Mexique et aux États–Unis en particulier. En témoigne la fortune de Carlos Slim, magnat des télécommunications au Mexique, la personne la plus riche au monde selon le magazine Fortune et le site Internet Sentido Común en date de juillet 2007, dont les avoirs équivaudraient à quelque 5 percent du produit intérieur brut du pays alors que de nombreux Mexicains peinent à subvenir à leurs besoins de base. L'intensification du transport de marchandises a également une incidence importante sur l'environnement mais encore largement négligé dans le processus d'intégration. Pourtant "40 percent des échanges commerciaux quotidiens de 1,2 milliard de dollars américains" entre le Canada et les États–Unis "ont lieu aux quatre postes frontaliers terrestres dans la région de Détroit et de Windsor. On prévoit qu'au cours des trente prochaines années, la circulation transfrontalière par camion augmentera de quelque 130 percent" (CNAC, 2007: 21). Le Conseil nord–américain de la compétitivité (CNAC) presse donc les États à investir pour faciliter le passage de marchandises à ces postes frontaliers. Au Sommet nord–américain à la Nouvelle Orléans d'avril 2008, les chefs d'État ont encore répondu positivement aux recommandations du CNAC, affirmant qu'ils plani–fiaient la construction d'un nouveau pont transfrontalier d'une valeur de quelque 5 milliards de dollars, le plus important partenariat public–privé prévu à ce jour au Canada, entre les villes de Détroit et de Windsor (Godbout, 2008). Aucune référence ou recommandation ne se penche cependant sur l'impact environnemental de ces flux.

La compétitivité accrue en Amérique du Nord a aussi entraîné la fusion et la fermeture de plusieurs entreprises, causant de nombreuses pertes d'emplois et des pressions importantes sur les syndicats, les salaires et les conditions de travail. En 2004, The Economist affirmait que les tenants de l'ALÉNA avaient surévalué la création d'emplois, parce que le libre–échange a un impact sur le "type d'emplois" mais pas sur le "nombre total d'emplois" créés (cité dans Lefort, 2007: 13) À titre d'exemple, pendant que des voix s'élevaient aux États–Unis et au Canada, dénonçant les pertes d'emplois au profit du Mexique, des milliers de petits et de moyens producteurs mexicains de maïs ont dû abandonner leur terre. Plusieurs ont migré vers des bidonvilles surpeuplés ou ont tenté de franchir la frontière étatsunienne pour assurer la survie de leur famille (Nakache, 2004; Fernandez–Kelly et Massey, 2007). Ceux–ci n'ont pu faire face à la compétition des grands de l'agro–alimentaire fortement subventionnés qui ont envahi le marché mexicain à des prix inférieurs. En plus d'hausser les risques de contamination des variétés indigènes avec du maïs transgénique dont la culture est illégale au Mexique, cette "compétition" a fait chuté de quelque 50 percent le prix du maïs des producteurs mexicains, tout en augmentant de près de cinq fois le prix des tortillas qui n'est plus subventionné par l'État (Carlson, 2004: 12). C'est donc la sécurité alimentaire qui est en jeu pour des milliers de paysans et de familles pauvres, surtout avec la hausse drastique des prix des denrées alimentaires sur les marchés mondiaux depuis 2008. Longtemps autosuffisant, le Mexique importe aujourd'hui près de "six millions de tonnes de maïs des États–Unis" par an, tandis qu'il exporte une main d'oeuvre agricole qualifiée, par manque de travail ou d'accès à la terre assurant un revenu suffisant aux familles (Noisette, 2006). L'insécurité alimentaire et environnementale quotidienne est pour plusieurs plus menaçante que de potentielles attaques terroristes qui continuent d'être au coeur des discours sur la sécurité.

Bien que les tenants de l'intégration nord–américaine avaient prévu une baisse de la migration du Mexique vers les États–Unis, et malgré le renforcement des mesures sécuritaires aux frontières, les études démontrent que les flux migratoires persistent (Nakache, 2004: 72; Marchand, 2008). Comme le note Alejandro Chanona,

The most recent estimates calculate that each year approximately 380 000 Mexicans, half of whom have no documents, travel to the United States, either to stay permanently or temporarily. […] undocumented immigrants send their families in Mexico approximately U.S.$15 billion a year, a sum that constitutes the country's second source of foreign currency, exceeding non–oil exports and foreign direct investment (Chanona, 2006: 123).

Ces estimations illustrent l'ampleur de la migration sud–nord en raison des disparités salariales qui subsistent entre les États–Unis et le Mexique. Les remises de fonds aident aussi à saisir pourquoi le Mexique ne ressent pas la même urgence à combattre l'immigration irrégulière. En 2005, on estimait que quelque 4,7 millions de Mexicains sans papier vivaient et travaillaient aux États–Unis, souvent dans des conditions difficiles avec peu de ressources pour défendre leurs droits (Aleinikoff in Serrano, 2006 : 614). Fernandes–Kelly et Massey (2007 : 110–112) démontrent que les risques et coûts accrus lors du passage à la frontière – près de 500 morts par an chez les immigrants qui tentent de se rendre aux États–Unis et payant jusqu'à 2800$ U.S. aux coyotes – ont incité un nombre croissant de migrants à allonger leur séjour ou à s'établir aux États–Unis, souvent sans pouvoir régulariser leur situation et donc faisant face à une insécurité constante. Leur analyse démontre la tension au sein du processus d'intégration nord–américain, où certaines politiques facilitent la mobilité des capitaux, des biens et des services tout en restreignant la mobilité des travailleurs, sauf pour les gens d'affaires et le personnel d'une même compagnie (2007 : 107–08).

Au–delà du manque de transparence et du non–respect des droits des citoyens à l'information concernant les négociations commerciales ou les délibérations d'experts jugeant du respect des clauses de tels accords, diverses études ont souligné que la protection juridique accordée aux multinationales empiètent sur les droits démocratiques des citoyens. Stephen Gill (2000) a démontré que l'ALÉNA et d'autres accords supra–étatiques servent à consolider juridiquement les politiques néolibérales, utilisant la notion de "néo–constitutionnalisme" afin de décrire une structure de gouvernance qui se superpose aux lois et aux constitutions des États membres et qui exige l'appui de tous les membres pour modifier les règles de l'Accord. Une fois ratifié, l'ALÉNA restreint également les pouvoirs des États de mettre en oeuvre de nouveaux programmes nationaux qui puissent réduire la rentabilité des investisseurs étrangers. En vertu du chapitre 11 de l'ALÉNA, certaines firmes étrangères ont ainsi fait appel de certaines décisions afin de contrecarrer des lois gouvernementales votées par les élus afin de protéger l'environnement ou la santé publique (Gonzalo–Bejerano, 2003 ; Salazar et Carisen, 2001 ; Shrybman dans Grinspun et Shamsie, 2007).

 

L’APRÈS 11 SEPTEMBRE 2001: LES NOUVEAUX ENJEUX SÉCURITAIRES ET COMMERCIAUX

Contrairement à plusieurs thèses sur la mondialisation, l'État régulateur et les frontières sont encore loin de disparaître (Cohen, 2003 ; Andreas, 2003). Depuis l'adoption de politiques néolibérales, nous assistons à une restructuration de l'intervention étatique vers les secteurs comme ceux de la sécurité des frontières et des investisseurs au détriment de la sécurité sociale par exemple (Cox, 1990). Après le 11 septembre 2001 et les alertes rouges qui ont entraîné une fermeture prolongée de la frontière canado–étatsunienne, l'économie demeure au coeur des préoccupations canadiennes. C'est cet enjeu qui explique le désir d'Ottawa et des milieux d'affaires canadiens de répondre au moins partiellement aux attentes de Washington en ce qui a trait à la sécurité et à la "guerre au terrorisme", afin de maintenir de bonnes relations diplomatiques et économiques avec les États–Unis. Bien que l'État canadien ait refusé d'appuyer le bouclier anti–missile et de participer à la guerre en Irak, celui–ci a augmenté substantiellement son budget de la défense et contribue largement à l'effort militaire en Afghanistan. À l'été 2006, le Premier ministre Harper reconnaissait aussi la légitimité des bombardements d'Israël au Sud–Liban. Connaissant la grande vulnérabilité de l'économie canadienne vis–à–vis du marché étatsunien où se dirige quelque 87 percent des exportations, on tentera ici de saisir l'ampleur des répercussions du 11 septembre 2001 (Andreas, 2003 : 56).

Comme le note Peter Andreas, depuis l'adoption des nouvelles politiques de contrôle des frontières aux États–Unis, "le Canada et le Mexique découvrent le prix élevé de l'interdépendance asymétrique". Les "deux souris effrayées" dépendent du commerce avec "l'éléphant névrosé", à tel point qu'elles ont plus à craindre de "la réaction de l'éléphant" face au terrorisme que du terrorisme lui–même (2003 : 56–7). Le prix est tel que le Mexique accepte de jouer le rôle de policier à sa frontière sud afin d'apaiser Washington et d'éviter d'être exclu de la zone de sécurité et de commerce nord–américaine. Au Canada, Salter (2007) précise que c'est surtout pour une audience étatsunienne que l'État investit et met en place de nouvelles pratiques de "sécurisation et de gestion du risque" à la frontière. Comme le Canada ne peut éliminer les risques terroristes, il lui faut "être perçu" par son principal partenaire commercial comme ayant la capacité de gérer ses frontières, en utilisant de nouvelles technologies de surveillance et en acceptant de partager l'information. Andreas parle quant à lui de la "mexicanisation" partielle de la frontière canado–américaine, où l'on a triplé le nombre d'agents frontaliers étatsuniens. Ceux–ci n'étaient que 334 avant septembre 2001, comparativement à quelque 9000 agents à la frontière mexicaine (Andreas, 2005: 452).

Les efforts afin de sécuriser les frontières ont entraîné des coûts importants mais l'industrie militaire, les compagnies d'assurances et de gestion du risque ne s'en plaignent pas (Mamou, 2002). En d'autres mots, les nouvelles mesures de sécurité répondent à des craintes légitimes mais également à de puissants intérêts stratégiques et politiques ayant des conséquences parfois dévastatrices sur des industries et travailleurs, au Mexique, au Canada et aux Etats–Unis.⁴ Certaines décisions du gouvernement étatsunien peuvent en effet ralentir les flux commerciaux "légitimes", sans réussir à enrayer le terrorisme ou autres risques : virus, contamination alimentaire,⁵ etc. Comme le soulignait l'ex–ministre du commerce international Pierre Pettigrew, en 2001, "nos échanges commerciaux avec nos voisins américains atteignent près de deux milliards de dollars par jour, et beaucoup plus d'un million par minute" (Pettigrew, 2001). Sachant que le temps d'attente de une à deux minutes pour les quelque 45 000 camions qui traversent la frontière canado–étatsunienne quotidiennement est passé à 10 à 15 heures au cours des jours suivant l'attaque des tours jumelles (Andreas, 2003: 53–54), quels ont été les conséquences de ces délais?

La perte totale de denrées périssables a affecté de nombreux agriculteurs et travailleurs agricoles nord–américains. L'industrie automobile, basée sur une chaîne de production nord–américaine, a aussi été affectée. Celle–ci aurait essuyé des "pertes de production de 1 à 1,5 millions de dollars canadiens par heure" en raison des pénuries de pièces, ce qui aurait précipité la fermeture de deux usines Ford (Nantis in Andreas, 2003: 54). Dans ce contexte, les gens d'affaires, le Conseil canadien des chefs d'entreprises (CCCE) en tête, se sont saisi des événements du 11 septembre pour faire avancer leur projet d'intégration en profondeur. Dès novembre 2001, le président du CCCE Thomas d'Aquino et d'autres chefs d'entreprises exerçaient des pressions sur le gouvernement canadien pour la mise en place d'une "frontière intelligente", l'utilisation de technologies afin d'améliorer la sécurité et le passage des biens et des individus "légitimes", à "faible risque" (Canadian Perspectives, 2007 : 12). Pour sa part, en avril 2002 Wendy Dobson, professeure de gestion et ex–directrice de l'Institut C.D. Howe, sou–tenait qu'Ottawa devait faire des concessions vis–à–vis Washington. Il faut rencontrer ses exigences sécuritaires en contrepartie, espère–t–elle, d'arrangements tels qu'une union douanière et un marché commun, afin "d'éliminer les règles et réglementations couteuses ou redondantes […]".⁶

Les pressions récentes sur l'économie et le commerce extérieur du Canada ne sont toutefois pas uniquement dû aux contrôles frontaliers accrus. La hausse de la valeur du dollar canadien a également eu un impact important sur les décisions d'affaires et le ralentissement économique au pays. Les milieux d'affaires ont tout de même profité du climat de peur entretenu depuis le 11 septembre afin d'accélérer le processus d'intégration et d'harmonisation des normes et des procédures entre les États nord–américains. La Déclaration sur la frontière intelligente du 12 décembre 2001, tout comme le Partenariat pour la sécurité et la prospérité (PSP) dont elle fait maintenant partie, sont des initiatives gouvernementales qui ont été préconisées et appuyées par les grandes associations d'affaires nord–américaines.

 

LE PARTENARIAT NORD–AMÉRICAIN POUR LA SÉCURITÉ ET LA PROSPÉRITÉ

Le 23 mars 2005, à Waco au Texas, les trois chefs d'États ont discrètement signé le PSP. Il permet la mise en place d'un cadre structurant, ou conditioning framework, qui a des effets majeurs sur les politiques publiques et sur les résidents des trois pays concernés, notamment dans les domaines de l'immigration, des droits civils, de l'environnement – hausse des taux de résidus de pesticide permis, exploitation accrue des sables bitumineux – de la sécurisation et de la gestion des frontières (Grinspun et Kreklewich 1994 ; Grinspun et Shamsie 2007). À titre d'exemple, le PSP a conduit à la mise en oeuvre d'un système de surveillance et d'échange d'information sur les passagers aériens, et depuis juin 2007, à la création d'une liste canadienne de personnes interdites de vol. Ces initiatives visent encore à rassurer le gouvernement des États–Unis afin de maintenir le commerce transfrontalier. Par contre, ces pratiques anti–terroristes ont été vivement dénoncées par les défenseurs des droits humains puisqu'elles bafouent la présomption d'innocence inscrite dans la Charte canadienne des droits et libertés. En effet, en vertu des certificats de sécurité, il est désormais possible de détenir quelqu'un sans preuve de sa culpabilité. Contrairement aux dispositions de la Charte et de la Constitution canadiennes, c'est au détenu de prouver son innocence. Ces développements laissent ainsi entrevoir un potentiel accru de profilage racial et religieux.

Malgré les effets potentiels et actuels du PSP, très peu de gens en ont entendu parler. Étant un partenariat plutôt qu'un accord formel, celui–ci n'a pas requis une ratification de la part du Parlement canadien. Le gouvernement fédéral a ainsi évité de rouvrir le débat public sur la question d'un modèle d'intégration ayant provoqué tant de critiques par le passé. Cet exemple témoigne également du rétrécissement de l'espace démocratique et de l'influence croissante des grands investisseurs et dirigeants d'entreprises en Amérique du Nord. Comme le Réseau québécois sur l'intégration continentale (RQIC) l'a noté, le PSP reprend "presque mot pour mot le nom et le programme" d'intégration proposés en janvier 2003 par le CCCE (RQIC, 2007: 8; CNAC, 2007). Lors du Sommet de Cancún de mars 2006, célébrant le premier anniversaire du PSP, les chefs d'États ont même formalisé la participation du secteur privé en créant le Conseil nord–américain de la compétitivité (CNAC). Actif depuis juin 2006 et composé de 10 dirigeants d'entreprises pour chaque pays, le CNAC: "[…] s'est vu confier le mandat de proposer des recommandations concrètes sur des questions d'une importance immédiate ainsi que de fournir des conseils d'ordre stratégique à moyen et à long terme à l'intention des ministres responsables de la sécurité et de la prospérité économique ainsi qu'aux chefs de gouvernement" (CNAC, 2007).

Après consultation et recherche d'un consensus trilatéral auprès des milieux d'affaires, en février 2007, le CNAC remettait ses premières recommandations. Son rapport identifiant les "priorités du secteur privé dans le cadre du PSP" identifie trois domaines prioritaires d'intervention, soit "la facilitation des déplacements transfrontaliers; la coopération en matière de normes et de réglementation; et l'intégration de l'énergie" (CNAC, 2007). Plusieurs des recommandations du CNAC ont déjà donné lieu à des changements afin d'harmoniser les lois, réglementations et procédures entre les trois partenaires nord–américains, pour "améliorer" la prospérité et la sécurité des citoyens. Encore ici, les changements envisagés ne sont pas nécessairement discutés par les parlementaires et il est peu probable qu'il donne lieu à un large débat public. La Gendarmerie royale du Canada a même interdit la tenue d'un forum public à 6 km de Montebello, au Québec, là où a eu lieu les 20 et 21 août 2007 le Sommet des chefs d'États nord–américains sur le PSP, toujours derrière des portes closes et un périmètre fortement militarisé (Butler, 2007 : A1). À moins d'une mobilisation sociale continue, plusieurs des recommandations du CNAC risquent d'être adoptées à la pièce, comme de simples mesures techniques facilitant le commerce dans une période d'obsession sécuritaire, comme si ces recommandations n'avaient pas ou peu d'incidences pour la majorité des Nord–Américains. Notons toutefois que l'exportation en vrac d'eau a pour l'instant été exclue des négociations par les chefs d'États, en réaction à la divulgation de pourparlers sur le sujet par des groupes de pression. Ce développement justifie ainsi le travail des groupes d'opposition qui réclament un processus démocratique et l'accès aux documents sur le contenu et les avancées des négociations.

Un autre changement qui découle de la Déclaration sur la frontière intelligente et du renforcement des mesures sécuritaires est "l'Entente sur les tiers pays sûrs" entre le Canada et les États–Unis mise en oeuvre en décembre 2004. Cette entente signifie que la plupart des demandeurs d'asile au Canada – sauf ceux ayant déjà de la famille au pays – qui arrivent par la frontière étatsunienne doivent désormais présenter un dossier aux États–Unis, premier pays sûr, pour y obtenir un statut de réfugié. En 2005, le Conseil canadien pour les réfugiés (CCR) indiquait déjà une chute d'environ 50 percent des demandes d'asile à la frontière canado–étasunienne, et donc, une réduction importante des coûts pour Citoyenneté et Immigration Canada (CCR in Chute Molina, 2006). Toutefois, pour plusieurs demandeurs d'asile, cette entente est plutôt menaçante. Selon Govind Rao, "Starting in September 2001 and running until December 2003, over 177 000 nationals from predominantly Muslim countries were required to add their fingerprints, eye scans and names to a 'security registry'. In the process, many were detained under terrorist suspicions and/or deported. Refugees may decide it is better to remain undocumented than to risk that fate" (Rao, 2005: 10).

Le Canada a habituellement été plus ouvert à certains demandeurs d'asile légitimes, pour des raisons de discrimination, notamment envers les femmes ou les homosexuels qui sont victimes de violence. La nouvelle entente ajoute au sentiment d'insécurité de ces groupes et des immigrants du Moyen–Orient qui risquent de traverser la frontière aux mains de "passeurs" ou par des voies plus dangereuses, et de demeurer clandestins pour de nombreuses années. Dans ce contexte, le renforcement des frontières "intelligentes" augmente la vulnérabilité et le sentiment d'insécurité d'un nombre croissant d'individus, ne facilitant le passage que pour certains. D'ailleurs, le 29 novembre 2007, la Cour fédérale du Canada a statué que l'Entente sur les tiers pays sûrs violent les droits des réfugiés (Conseil canadien pour les réfugiés, 2007).

 

LE PROGRAMME DE PARTENARIATS DOUANES–COMMERCE CONTRE LE TERRORISME (C–TPAT)

L'un des projets sur une base volontaire mis en place pour répondre aux nouvelles exigences sécuritaire après le 11 septembre 2001 est le Programme de partenariat douanes–commerce contre le terrorisme (C–TPAT) de la Customs and Border Protection Agency (CBP, service des douanes) des États–Unis. Instauré en novembre 2001, le C–TPAT offre une certification spéciale aux entreprises qui ont un statut d'importateurs auprès des douanes étatsuniennes – ce que possèdent certaines firmes canadiennes comme Robert Transport – qui se conforment à de hauts standards d'auto–surveillance et de contrôle de leur chaîne d'approvisionnement. L'objectif est d'accélérer le passage des produits à la frontière. En échange d'une surveillance continue de leur chaîne d'approvisionnement et du transport, la CBP réduit le nombre d'inspections des cargaisons et autorise l'accès à la ligne FAST, acronyme anglais de Free and Secure Trade, une voie plus rapide pour les marchandises jugées "sécuritaires".

Bien que le C–TPAT et son pendant canadien (Partenaire en protection, PEP) ne sont pas obligatoires, l'omniprésence du discours sur les menaces à la sécurité a déjà eu un impact majeur. Le gouvernement canadien et plusieurs firmes vantent les mérites et incitent les milieux d'affaires à se conformer rapidement aux plus hauts standards de sécurité pour le transport de marchandises destinées à l'exportation.⁷ Une étude sur l'efficacité des flux frontaliers auquel le gouvernement fédéral a collaboré, rapportait quem "40 percent des entreprises" ont identifié la certification douanière comme étant leur principal défi d'exportation, devant "celui detrouver de nouveaux clients dans le processus d'exportation". "(P)rès de 35 percent des entreprises de tous les secteurs possèdent actuellement une certification, près de 42 percent prévoient en obtenir une…" (type C–TPAT, FAST ou autres).⁸ En mai 2006, 38 percent des grandes entreprises exportatrices québécoises étaient déjà accréditées C–TPAT, 18 percent étaient en voie de l'être, 24 percent avaient l'intention d'y adhérer, et seulement 21 percent n'avaient pas l'intention d'adhérer au programme (Enquête CROP, note 9 ci–bas). Une proportion importante de chefs d'entreprises canadiens semble donc avoir accepté le discours sécuritaire ainsi que les nouveaux coûts et exigences qui en découlent.

Le postulat de base des milieux d'affaires et des "experts" en matière de sécurité est que les contrôles à la frontière deviendront de plus en plus sévères. Pour éviter les retards coûteux et ne pas perdre des occasions d'affaires, ou carrément se voir refuser l'accès en cas d'alertes liées aux menaces terroristes, le milieu a intérêt à se conformer dès maintenant aux standards du C–TPAT. Certains importateurs étatsuniens exigent déjà que leurs partenaires se conforment aux exigences du C–TPAT pour continuer de s'approvisionner chez eux. Et commece système d'accréditationet d'auto–surveillance volontaire semble vouloir être adopté par une majorité des grandes entreprises qui cherchent à gagner la confiance de leurs partenaires commerciaux et des services de douanes, la pression se fera sentir sur les autres qui feront face à des restrictions pouvant réduire leur compétitivité. Si le lien entre enjeux sécuritaires et commerciaux est dorénavant clair, qu'en est–il des conséquences d'une telle tendance sur les différents acteurs ?

Chez les entreprises et les producteurs agroalimentaires, la rapidité de passage à la frontière est un enjeu majeur puisqu'ils y font transporter des denrées périssables. Selon un rapport de la firme Jolicoeur et associés de février 2006, "le coût moyen d'implantation du C–TPAT est de 40 540 $ pour les entreprises agroalimentaires" (Haroun, 2006: B4). Ces coûts servent à sécuriser les lieux de production et le transport à l'aide de caméras de vidéosurveillance, barrières, éclairage, formation d'agents de sécurité, et systèmes de contrôle électronique. Le C–TPAT exige même une recherche et une vérification pré–embauche des antécédents, un fichage, et un suivi des employés. Ces mesures de sécurité permettent ainsi une surveillance constante de la part des employeurs, et potentiellement des autorités étatsuniennes, non seulement vis–à–vis des criminels mais de toute la population salariée (U.S. Customs and Border Protection, 2006).

Les PME canadiennes qui n'ont pas les moyens de faire les adaptations exigées, même avec les programmes de prêts consentis par l'État, sont averties que l'attente aux frontières risque d'être plus longue et plus couteuse. Même constat dans le cas des firmes dont le volume d'exportations n'est pas suffisant pour remplir à eux seuls un camion, ou encore pour celles qui doivent recourir à un tiers pour le transport de leurs produits. En effet, tous les intervenants, exportateurs, transporteurs et camionneurs, doivent se conformer à la réglementation du C–TPAT et obtenir leur accréditation. Aussi, pour pouvoir y adhérer, le gouvernement des États–Unis doit reconnaître qu'il s'agit d'une entreprise, d'un transporteur et d'un conducteur fiable, à "faible risque". De nouvelles questions apparaissent alors : selon quels critères et qui décidera de la fiabilité des participants? Pour être admissible aux programmes de certification FAST, C–TPAT, PEP ou Expres (Expéditions rapides et sécuritaires), les participants doivent fournir des renseignements personnels qui seront protégés mais aussi analysés et partagés avec le Custom Border Patrol (CBP) et le Federal Bureau of Investigations (FBI) aux États–Unis, ainsi que la Gendarmerie royale du Canada (GRC) et le Service canadien du renseignement de sécurité. Est–ce vraiment rassurant lorsqu'on connaît les déboires de l'affaire Maher Arar dans le partage d'information entre le Canada et les États–Unis, pour des raisons de "sécurité"⁹? Ce cas témoigne des prédispositions de l'État à douter de la bonne foi des citoyens considérés "à haut risque" avant même d'avoir la preuve de leur culpabilité, trop souvent sur la base de considérations raciales ou de croyances religieuses. L'obsession sécuritaire depuis le 11 septembre 2001 va–t–elle réduire ou augmenter le sentiment de crainte des Nord–Américains?

 

CONCLUSION

Cette analyse des politiques d'intégration en Amérique du Nord a permis d'illustrer l'existence d'une longue relation d'ambivalences et de tensions entre le Canada et les États–Unis. Comme le note Teresa Healy (2007), le processus d'intégration nord–américain nous amène à poser les questions suivantes : politiques de libre–échange, "sécurité" et "prospérité", pour qui et pourquoi ? Le dynamisme de l'économie canadienne dépend énormément des échanges commerciaux avec les États–Unis, surtout depuis la ratification de l'ALÉ et l'ALÉNA. Il demeure néanmoins essentiel d'évaluer les incidences à court, moyen et long termes d'une intégration en profondeur et du lien croissant entre enjeux économiques et sécuritaires pour divers groupes de citoyens, sans papiers et immigrants en Amérique du Nord. Les pratiques gouvernementales de "sécurisation "des frontières ont des conséquences à long terme pour les demandeurs d'asile, les travailleurs migrants et tous ceux et celles qui risquent d'être victimes d'exclusion –les Centroaméricains par exemple– s'il y a adoption d'un périmètre commun de "sécurité", tel que revendiqué par plusieurs dirigeants politiques et économiques de la région. Nous savons depuis longtemps que le passage de migrants clandestins est toléré aux États–Unis car ceux–ci sont essentiels à la vitalité de cette économie. Pourtant, le système actuel les maintient dans une relation de dépendance à l'égard de leurs employeurs. Même avec les programmes gouvernementaux pour travailleurs migrants temporaires au Canada, de nombreux obstacles empêchent les migrants légaux de changer d'employeurs ou de se syndiquer pour défendre leurs droits. Les changements envisagés par le gouvernement Harper, dans le cadre du PSP, pour étendre le programme canadien aux travailleurs migrants ne semblent répondre qu'aux besoins des employeurs et du marché, non pas aux besoins et aux demandes de reconnaissance des droits des travailleurs (Valiani, 2007).

Au–delà des craintes liées à de potentielles attaques terroristes, entretenues par une diffusion massive d'information sur les attaques passées et imaginant les pires scénarios afin de justifier les politiques émergentes, les gouvernements nord–américains doivent aussi s'intéresser à la sécurité des personnes, au quotidien. Pourtant, les tractations entourant les multiples mesures envisagées dans le cadre du PSP excluent tout débat public et toute participation démocratique. Des politiques et des enjeux cruciaux qui permettraient de répondre aux besoins des populations tout en se dirigeant vers un modèle d'intégration et de développement respectueux de l'environnement sont également exclus ou marginalisés. Une participation active de groupes concernés pourrait peut–être permettre une démocratisation des processus décisionnels autour des politiques d'intégration. Cette analyse a toutefois démontré que les rapports de force existant ont surtout permis aux grandes firmes, investisseurs et associations d'affaires d'influencer les normes et les politiques d'intégration afin de promouvoir leurs intérêts. Ils ont, par moment, milité pour l'ouverture des frontières et une intégration accrue, et à d'autres, pour la mise en oeuvre de nouvelles barrières et de contrôles étatiques, comme dans les cas de la protection des droits de propriété intellectuelle et la sécurisation des frontières. Par contre, plusieurs revendications pour des politiques publiques qui visent l'amélioration des conditions de vie et de travail des communautés nord–américaines demeurent marginalisées. Nous comprenons mieux pourquoi, après avoir exercé des pressions auprès des gouvernements, plusieurs activistes et organisations se sont détournés des institutions formelles (Massicotte, 2004b). C'est une des raisons qui explique la montée des mouvements altermondialistes au cours des années 1990, mouvements qui s'opposent aux politiques néolibérales des États et des institutions interétatiques comme l'ALÉNA et l'Organisation mondiale du commerce (OMC). Si les gouvernements veulent regagner la confiance de leur électorat, ils devront vraisemblablement se pencher sur un ensemble beaucoup plus large d'enjeux, qui sont aussi fortement liés au processus d'intégration économique et sécuritaire de la région, et qui exigent d'autres types de politiques publiques.

 

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NOTAS

¹ Pour une synthèse récente en français des théories de l'intégration, voir Battistella (2003, chapitre 11).

² Les politiques néolibérales font référence, entre autres, à la privatisation, au libre–échange et à la réduction des dépenses de l'État. Williamson (1990) explique les politiques du 'Consensus de Washington' qui ont été adoptées par la majorité des États au cours des années 1990 et qui sont associées au néolibéralisme.

³ Pour une analyse détaillée de ces coalitions au Canada et au Mexique, voir Massicotte, 2004a et 2004b.

⁴ À titre d'exemple, "les ventes au détail dans les villes frontalières" mexicaines et étatsuniennes se sont effondrées (Andreas, 2003: 54).

⁵ Même sans les événements du 11 septembre 2001, on constate une utilisation accrue du discours sécuritaire. Pensons aux épisodes de maladie de la vache folle lorsque les producteurs bovins affirmaient vouloir protéger les consommateurs étatsuniens… ainsi que leurs intérêts économiques.

⁶ Robert Zoellick, membre du cercle restreint des conseillers de George W. Bush en politique internationale et alors représentant spécial des États–Unis pour le commerce extérieur de 2001 à 2005 a affirmé que pour accéder au marché étatsunien lors de négociations commerciales bilatérales, les pays pauvres "must co–operate with the U.S. on its foreign policy and national security goals "(cité dans Ellwood, 2004: 11).

⁷ Une enquête CROP a confirmé l'attrait du C–TPAT auprès des grandes entreprises exportatrices québécoises <http://www.mdeie.gouv.qc.ca/publications/pdf/Exportation/C–TPAT/CROP_CTPAT.pdf>, consultée le 13 juillet 2007.

⁸ Voir le résumé de l'étude à l'adresse suivante: <http://strategis.ic.gc.ca/eic/site/dsiblogi.nsf/vwapj/Smart_Border_Study_Overviewfr.pdf/$FILE/Smart_Border_Study_Overviewfr.pdf>, page consultée le 6 mars 2007.

⁹ Le Canadien Maher Arar a été déporté en Syrie en 2002 par les agents des douanes étatsuniennes en raison d'informations erronées fournies par la GRC qui l'identifiait à un extrémiste islamiste. Arar a été torturé pendant plus d'un an dans une prison syrienne avant de pouvoir rentrer au Canada (Aiken, dans Grinspun et Shamsie, 2007).