Configuración territorial de las comunidades coloniales

Comprender el funcionamiento de las comunidades coloniales como modelos de propiedad precisa conocer -entre otras cosas- su configuración territorial, o sea, la forma en que se dividían sus tierras internamente, tarea compleja si se considera la variopinta diversidad que presentaban las distintas regiones de Mesoamérica, tanto desde el punto de vista geográfico como desde el cultural, así como también el trato que le brindaban a la propiedad comunal los órganos jurisdiccionales de la Corona (Reales Audiencias). Desde la Península de Yucatán hasta la Alta California, pasando por el Altiplano Central y el semidesierto, se hallaba asentada una miríada de pueblos nativos con formas disímbolas de tenencia de la tierra, cuya sobre posición con la matriz de la propiedad importada por los conquistadores dio lugar a un sistema agrario tan complejo y abigarrado que todavía en la actualidad no logramos visualizar completamente.

Hay que recordar que los asentamientos de la era precolombina localizados dentro y fuera del Valle de Anáhuac, representados por el calpulli rural, respondían a un patrón de poblamiento vernáculo, sumamente disperso, diseñado en esa forma básicamente para efectos de defensa territorial, dentro del cual las áreas donde sus habitantes o naturales edificaban sus viviendas se encontraban inmersas en las áreas de cultivo (milpas o parcelas), regularmente alejadas unas de otras. En ese sentido, geográfica y poblacionalmente este patrón no correspondía con el importado del Viejo Continente, de suerte que la potencial comunalidad inmanente no surgía de la contigüidad de las viviendas y de su avecindamiento en un paraje determinado sino de las prácticas que generaban identidad, como la prestación de trabajos comunitarios para la explotación de las tierras de distintos actores de la sociedad indígena, la participación en los rituales religiosos, las actividades comerciales intra e inter comunales, el reconocimiento y defensa de un territorio común, etcétera.

Sin embargo, las formas de propiedad rural trasplantadas de la Península Ibérica se sobrepusieron a las formas de tenencia de la tierra que los naturales se habían dado, especialmente en el nivel de las propiedades de los pueblos. Esto generó un inevitable sincretismo agrario que en los hechos propició el surgimiento de prácticas inéditas en materia de tenencia y ocupación del suelo, construyendo un mosaico regional ampliamente diversificado, el cual ha venido siendo develado durante los últimos años gracias a los avances de la historiografía. Por tal razón, pensamos que sería prematuro esbozar una matriz general que englobe ambas dimensiones y que pudiera servir de base para la formulación de una taxonomía de pueblos.

Ciertamente, se cuenta con los antecedentes derivados de la legislación indiana que regula las propiedades de los pueblos a partir de su uso y destino (ejidos, propios, montes, pastos, casco), pero éstos son tan ambiguos que con frecuencia resultan poco útiles. Si bien existen diversas clasificaciones sobre las modalidades internas y formas de tenencia de la tierra que prevalecieron durante la Colonia, la realidad es que no se ha llegado a consenso alguno. Esto se debe principalmente a que la mayoría de ellas es resultado de investigaciones específicas cuya validez se circunscribe por lo regular al ámbito local o regional. Ello no significa que estén equivocadas. Antes bien, varias de ellas han servido de base para la elaboración de la tipología que enseguida se aborda, misma que se desarrolla bajo el enfoque del uso y destino que se le daba a las tierras.

Aparte de las superficies dedicadas al uso habitacional, las tierras que la Corona dotaba a los pueblos podían ser de uso individual, de uso público y de uso común, según se tratara de tierras de repartimiento, de los propios o de los ejidos, respectivamente, en la inteligencia de que cualquiera que fuera su uso y forma de explotación, la nuda propiedad siempre correspondía al pueblo.

Casco o tierras de uso individual urbano

La superficie mejor conocida en la jerga cotidiana como “casco” era el área urbana de los pueblos. Ésta, según las normas dictadas para los asentamientos de nueva creación, constaba de un núcleo central cuadriculado que se dividía en manzanas o bloques separados por calles, con la forma de un damero, mismos que a su vez se subdividían en lotes en los que los pobladores podían construir sus casas y cultivar pequeños huertos.

En los pueblos de españoles los solares eran transferidos a los vecinos condicionadamente (con reserva de dominio), para forzarlos a que residieran en los poblados al menos hasta por cuatro o cinco años, transcurridos los cuales pasaban a sus tenedores en concepto de plena propiedad privada, saliendo en forma definitiva del dominio del pueblo.

En los pueblos o repúblicas de indios los solares eran asignados a los jefes de familia solamente en uso y usufructo, quienes sólo podían transmitirlos a sus hijos y únicamente por la vía sucesoria. Si por alguna razón la familia se extinguía o abandonaba el poblado, los solares volvían al patrimonio del pueblo para ser adjudicados a otras familias.

Tierras de parcialidades o de uso individual agrícola

Las parcialidades o terrenos de común repartimiento, área parcelada de las comunidades, eran los terrenos de explotación agrícola individual (milpas, parcelas, sementeras). Estas eran asignadas por el concejo o cabildo en uso y usufructo vitalicio a los jefes de familia de los pueblos para su sostenimiento. Las parcelas podían ser permutadas y arrendadas por sus titulares e incluso podían ser cedidas a otros vecinos previa licencia de la autoridad local. Sin embargo, en caso de no ser explotadas, podían volver al fondo común. Su transmisión por generaciones daba la impresión de que eran de propiedad privada, aunque la nuda propiedad nunca salía del pueblo.

Tierras de propios o de uso público

La comunidad colonial contaba con dos espacios irreductibles y no individualizados, uno eran los propios (a veces llamados “bienes de comunidad”). Se trataba de terrenos que perteneciendo al patrimonio de los pueblos eran administrados por los cabildos o ayuntamientos con la idea de allegarles recursos que les permitieran cumplir con sus obligaciones tributarias y autosufragar su funcionamiento. Por tanto, formaban parte del conjunto de bienes y derechos de que los pueblos disponían para la obtención de ingresos destinados al pago de gastos derivados de la administración municipal, de la prestación de servicios públicos y/o de la celebración de las fiestas tradicionales (^{Manzanilla-Schaffer, 2004: 308}).

Se trataba de superficies dedicadas ex profeso a la prestación de un servicio público a la comunidad, ya sea directa o indirectamente. Lo primero se daba, por ejemplo, al ser ocupadas para albergar instalaciones de servicios municipales (rastro, corrales, almacenes, basurero); o bien, al ser cultivados por los vecinos de los pueblos mediante la aportación de trabajo gratuito (tequio o faenas). Lo segundo, podía darse arrendando las tierras a los particulares para su explotación o aprovechamiento, con la finalidad de generar ingresos para las arcas públicas.

Ejidos o tierras de uso común

El otro espacio físico no individualizado de los pueblos fue el ejido, con todos los pastos y montes que le cubrían y el agua que sobre su superficie corría. Se trataba de áreas de uso común a las que los vecinos de los pueblos tenían libre acceso, pudiendo utilizarlas en el pastoreo de ganado, la pesca, la caza, la recolección de leña, de agua, de yerbas o de frutos silvestres, o simplemente para el solaz y esparcimiento. Los ejidos eran terrenos indivisibles y no podían ser arrendados, explotados agrícolamente ni tampoco parcelados por sus vecinos para su apropiación individual (^{Díaz Soto y Gama, 2002: 162}).

Conviene aclarar que al mencionar a los montes, aguas y pastos, la legislación indiana parece referirse en ocasiones a ellos como si se tratara de extensiones territoriales específicas y no a los recursos naturales que se encontraban sobre las tierras de los ejidos y las dehesas, los que si bien se hallaban físicamente integrados al suelo, en lo jurídico estaban separados, siendo su propiedad transmitida en los mismos actos y con los mismos títulos con que se trasfería la tierra (sin incluir los bienes del subsuelo).

Ahora bien, no todos los pueblos poseían de todos los tipos de tenencia mencionados. Lo que menos se encontraba era la uniformidad. Muchos pueblos contaban con unos, pero carecían de otros, sin que sea factible identificar o visualizar ni remotamente el patrón dominante. De esta suerte: ejidos, propios, dehesas, casco urbano, parcialidades, etcétera, eran como piezas de un rompecabezas cuya figura podía variar diametralmente de región a región, por lo que a veces se ocupaban todas las piezas, en otras sobraban e, incluso, a veces faltaban, convirtiendo a la heterogeneidad en la única constante.

Caracterología de la comunidad social agraria

A la comunidad producto de la reforma agraria mexicana se le suele calificar de “social” en virtud de la orientación justicialista y reivindicatoria que se le imprimió al reparto de la tierra en el periodo que corre de 1917 a 1992, pero sobre todo por su contenido jurídico, elementos que permiten hablar de la iniciación en el siglo XX de un nuevo proceso de comunalización en nuestro país, resultante de la creación o reconocimiento y confirmación de comunidades agrarias a lo largo de la centuria (^{Pérez, 2020: 28, 29}). Como se verá, no se trató de una recomunalización colonial -la que de por sí era inviable-, sino de una comunalización social, misma que pretendiendo fortalecer los lazos de la comunalidad de los antiguos pueblos, introdujo prácticas que a veces diferían de las consuetudinarias y entraban en choque con los usos y costumbres de éstos o con los intereses y derechos creados (^{Warman, 1985: 10}).

Durante el Antiguo Régimen, las comunidades agrarias coloniales fueron resultado de actos constitutivos³ de la propiedad fundaria, o sea, de actos llevados a cabo por una autoridad investida de facultades para tal efecto, lo que daba origen a nuevas propiedades. En cambio, durante la era de la reforma agraria las comunidades fueron producto de actos declarativos⁴ de la propiedad, en cuanto que con éstos la autoridad competente no creaba nada nuevo sino única y exclusivamente restituía o reconocía a sus legítimos titulares derechos de propiedad preexistentes, o sea, derechos que antecedían al nacimiento del propio Estado mexicano, por lo que literalmente lo que se hacía era regularizarlas en el sentido de reconocer su existencia legal y personalidad jurídica.

Por otro lado, las comunidades coloniales fueron normalmente producto de políticas de gobierno o de decisiones tomadas de modo soberano por la Corona (de poblamiento, de colonización, de reducción), de suerte que pudieron o no haber sido impulsadas voluntariamente por ésta, mientras que las comunidades sociales eran creadas por el gobierno mexicano en cumplimiento de un mandato constitucional que le obligaba a reintegrar a los pueblos las tierras de que habían sido privados, mandato que fue suprimido en 1992 con las reformas al artículo 27 de la Constitución Política.

El proceso de recomunalización de los pueblos mexicanos acaecido durante el siglo XX tuvo dos etapas. La primera corrió de 1915 a 1942, en el transcurso de la cual sólo existió el procedimiento de restitución de tierras; mientras que, en la segunda, que abarcó de 1942 a 1992, a dicho procedimiento se añadió el de Reconocimiento y Titulación de Bienes Comunales (RTBC) (^{Pérez, 2020: 35, 36}). Ello quiere decir que durante el primer periodo las comunidades sólo podían ser creadas por restitución, y, durante el segundo, a través de ambos procedimientos. Esto amplió obviamente la fuente de creación de comunidades. De cualquier modo, en los dos casos, una vez restituidas o reconocidas, las comunidades quedaban sujetas sin excepción a un régimen jurídico idéntico.

En efecto, después del acto declarativo de la propiedad representado por la resolución presidencial de restitución o de reconocimiento y titulación, las comunidades emanadas de la reforma agraria adquirían existencia legal convirtiéndose en entes jurídicos de carácter moral, cuya titularidad correspondía al conjunto de beneficiados que enlistaba el censo básico, o sea, a la masa de individuos/comuneros perfectamente identificable y cuantificable, la cual ejercía su derecho de propiedad y administraba sus tierras a través de los acuerdos dictados por la asamblea general de comuneros, autoridad suprema que mandataba a los órganos ejecutores (comisariados de bienes comunales) para el cumplimiento de los mismos.

Una de las grandes frustraciones en materia agraria del gobierno mexicano, traducido en saldos negativos en los hechos, es que nunca ha logrado entender la lógica funcional de los comunes, sobre todo porque sustenta parte de su añorada funcionalidad a partir de visiones románticas o idealizadas de las formas de propiedad prehispánicas y coloniales que muy poco tienen que ver con la realidad. Esta visión es desmitificada por Kourí al explicar que -producto de un afán nacionalista, orgulloso de una identidad basada en su tradición cultural-, la reforma agraria mexicana se impulsó con la idea de “restaurar, al menos provisionalmente, algo del pasado, modos de tenencia de la tierra y de organización comunitaria que supuestamente antes habían existido y funcionado bien” (^{Kourí, 2015: 55}).

No obstante, al parecer los ideólogos oficiales no han logrado tener claro cuál es el tratamiento legal que debe aplicarse a las comunidades, lo que se ha traducido en una normatividad ambigua y titubeante, en la que quizá ha pesado demasiado la inconfesada e íntima convicción de que al ser originarias muchas de las comunidades anteceden a la existencia del Estado mexicano y, por ende, gozan de un derecho preeminente que le impide regularlas. Al menos así lo sugieren hechos como el que no fue sino hasta la expedición del Reglamento para la tramitación de expedientes de reconocimiento y titulación de bienes comunales, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 6 de enero de 1958, cuando se define el régimen jurídico al que finalmente quedarían sujetas las comunidades agrarias regularizadas mediante acciones de reconocimiento, homologándolas al régimen que regulaba a las comunidades derivadas de acciones de restitución de tierras y a los ejidos resultado de la dotación.

De conformidad con la legislación vigente hasta 1992, las tierras de las comunidades agrarias eran inalienables, imprescriptibles, inembargables, intransmisibles e indivisibles, lo que habla de un estatuto jurídico afectado de grave esclerosis extrema, ya que no sólo se sustraía a las tierras de la circulación en los mercados inmobiliarios, sino que además se les restaba a las comunidades capacidad para aprovechar sus propios recursos y la existencia de eventuales ventajas comparativas. Cabe mencionar que los ejidos se encontraban sujetos a un régimen jurídico idéntico, lo que incrementó exponencialmente la cifra de la superficie amortizada en nuestro país durante el siglo pasado, llegando a superar la mitad del territorio nacional.

Por otra parte, los titulares de los derechos comunales individuales (comuneros) quedaban vinculados jurídicamente por una serie de obligaciones (residir en los poblados, trabajar personalmente las parcelas, mantener las tierras en explotación, asistir a las asambleas) e impedimentos (abstenerse de rentar, vender o acaparar unidades de dotación, no contratar trabajo asalariado, no sembrar estupefacientes), taxativas que dejaban nulo margen de maniobrabilidad para que los comuneros pudieran aprovechar las potenciales opciones de uso del suelo y sortear eventuales adversidades económicas (como la posibilidad de arrendar la parcela como se hacía en la comunidad colonial). Con un régimen jurídico tan rigorista y poco dinámico, la comunidad social estaba literalmente inerme para sortear con éxito la recurrente crisis agropecuaria que vino azotando al campo desde el último tercio del siglo pasado.

La comunidad social, además de la superficie parcelada y de la zona urbana, contaba con las tierras de uso común (queriendo semejarlas de algún modo con el sentido que se daba a los ejidos de los pueblos coloniales), todo lo cual integraba un conjunto de derechos cuya titularidad se acreditaba con un solo documento legal denominado certificado de derechos agrarios, imprimiendo a dicha conjunción o integración horizontal de tierras un cierto sentido de territorialidad que alentaba la identidad y reforzaba la comunalidad entre sus miembros, ya que como todos sabemos el control común de un espacio geográfico determinado hace germinar en los titulares de derechos agrarios, sentimientos de pertenencia que incrementan la cohesión social.

Una de las diferencias de la comunidad social con la comunidad colonial estriba en que en muchos casos esta última no sólo era propietaria de tierras, sino que también desempeñaba una función político-territorial constituyendo la célula básica de la administración pública virreinal, misma que descansaba en los ayuntamientos y en los cabildos de las repúblicas de indios, circunstancia que forzaba a éstos a buscar la manera de allegarse recursos para sufragar sus gastos y qué mejor que aprovechando las tierras a su disposición. Fue por esa doble función que, con la mira de hacerlas autosuficientes, los monarcas españoles dotaban a los pueblos de bienes de propios, debiendo aclarar que al ser de las comunidades no eran de uso común sino de uso público.

De lo anterior se deduce, por tanto, que la conformación territorial de la comunidad social difería sólo de aquellas comunidades coloniales que únicamente contaban con casco, ejido y tierras de uso común, careciendo de terrenos de propios, o sea, justamente de las áreas que más fortalecían la comunalidad de los pueblos coloniales, lo cual ocurría al aportarse trabajo gratuito en labores colectivas para su explotación. Ello habla de una suerte de deconstrucción de la comunalidad perpetrada mediante la modificación del régimen jurídico que nos presenta una comunidad social mucho más rígida que la colonial, pero en realidad menos incluyente y participativa.

Efectivamente, en la comunidad colonial el titular de los derechos de propiedad era el ente sociopolítico identificado como pueblo, entendiendo por éste la totalidad de los vecinos asentados en la localidad (con un gobierno y un territorio propios), por lo cual se trataba jurídicamente de una titularidad abierta cuyo tamaño podía ampliarse o reducirse según el comportamiento demográfico de la masa de pobladores, quienes normalmente adquirían ese carácter luego de un determinado periodo de avecindamiento. De esta manera, todo vecino formaba parte del grupo de derechosos. Bastaba con que residiera en el poblado y que fuese mayor de edad para tener derecho a participar en las asambleas o reuniones comunitarias, las que, además, regularmente tomaban las decisiones por consenso, costumbre que sin duda propiciaba una mayor participación social.

En la comunidad social, en cambio, la titularidad de los derechos individuales correspondía solamente a quienes formaban parte del censo básico señalado la resolución presidencial, fuese ésta de restitución o de reconocimiento, aglutinados en la masa de comuneros constituidos en asamblea general, por lo tanto, es factible afirmar que se trataba de un censo cerrado con muy pocas posibilidades de acceso. Así, mientras que en el caso de la comunidad colonial se hablaba de una apertura prácticamente libre y consustancial a la calidad de poblador, en el caso de la comunidad social el acceso a la calidad de comunero estaba simplemente clausurado. Eso quiere decir que todas aquellas personas que residían en el poblado pero que no formaban parte del censo comunal carecían de derechos, lo cual la presentaba como una forma de propiedad excluyente.

En ese sentido, aun cuando el régimen jurídico de la comunidad colonial era considerablemente más flexible que el de la comunidad creada por la reforma agraria en el siglo XX, es dable decir que el revestimiento social era mucho más pronunciado en la primera que en la segunda, lo que sugiere que no es la rigidez de las limitaciones impuestas a la propiedad de la tierra y a los propietarios de ésta lo que define su ascendente social y sus efectos generadores de comunalidad, sino sus consecuencias reales sobre la vida de sus tenedores y, en última instancia, hasta en el conjunto de la sociedad local. De ahí que, en muchos casos, el régimen de la comunidad social haya resultado contraproducente para lo que la realidad necesitaba.

Nuevas formas de constitución de las comunidades agrarias

Uno de los grandes aspectos que marcan la diferencia entre las comunidades colonial y social frente a la comunidad neoliberal radica en su forma de constitución. En efecto, las primeras eran estrictamente producto de actos de autoridad (ya sea del rey o de los funcionarios de la Corona durante la Colonia o del gobierno federal durante la era de la Reforma Agraria), es decir, de actos llevados a cabo por entes de derecho público investidos de facultades jurídicas para ello, tratándose, por tanto, de actos de carácter público. La comunidad actual, en cambio, sólo puede provenir de actos de naturaleza autárquica realizados individual o colectivamente en libre ejercicio de la autonomía de la voluntad y, por consiguiente, de orden privado.

Sin duda, ello desprovee a la figura de la comunidad neoliberal del emblemático sentido histórico que le imprimía el origen asociado a una posesión ancestral y secular que aglutinaba e identificaba a sus miembros. En el caso de la comunidad colonial, esto acontecía en el marco de una política pública de colonización y poblamiento; y, en el caso de la comunidad social, ello ocurría en el marco de una política teóricamente justicialista y reivindicatoria producto de un proceso de lucha por la tierra, factores que per se generaban comunalidad entre sus miembros.

En la actualidad, de conformidad con el artículo 98 de la Ley Agraria, las comunidades solamente pueden ser creadas por los siguientes actos:

La acción señalada en el primer inciso se refiere solamente a las comunidades que antes de 1992 solicitaron restitución de tierras y cuyo desahogo desde entonces ha venido formando parte de lo que se ha calificado como rezago agrario. Por ende, una vez que se resuelva el último expediente de restitución o de reconocimiento y titulación de tierras aún en trámite nunca más surgirán comunidades que sean producto de esta vía legal. Con ello estaremos presenciando el fin de la creación de comunidades agrarias por mandato constitucional, esto es, de las comunidades provenientes de actos de autoridad. Fuera de éstas, las tres formas restantes que la ley establece en la actualidad para la comunalización agraria son consecuencia de la realización de actos jurídicos de carácter voluntario.

Veamos. La opción señalada en el inciso b) del artículo 98 de la Ley Agraria constituye un procedimiento de jurisdicción voluntaria -y por consiguiente, unilateral- incoado ante los tribunales agrarios por grupos campesinos que encontrándose en posesión inmemorial o no de una determinada superficie sin confrontar problemas con los colindantes desean regularizar su situación y ser jurídicamente reconocidos como comunidad. Es obvio que este procedimiento sustituyó al de reconocimiento y titulación que existió en materia agraria hasta 1992 y que al igual que aquél no causa molestias a nadie, pues sólo se trata de hacer de derecho una situación de hecho que no implica controversias ni discordancias con terceros, por lo cual no constituye un juicio.

Frente a la alternativa simultánea pero excluyente que tienen los grupos que se encuentran en este tipo de situación jurídica de promover no la comunalización agraria sino la escrituración y registro de sus tierras en concepto de propiedad privada, pudiéndolo conseguir por conducto de la jurisdicción civil y a través de un procedimiento semejante al descrito, el ejercicio de esta acción ante los órganos jurisdiccionales agrarios supondría la existencia de un alto grado de comunalidad entre sus miembros, tanto así que les lleva a optar por la vía que los mantiene integrados.

La opción señalada en el inciso c) del artículo 98 de la Ley Agraria, en cambio, es equivalente a la acción reivindicatoria que rige en materia civil desde tiempos de Roma. Esta viene a sustituir teóricamente a la acción restitutoria de carácter público a que se refiere el inicio a) del mismo numeral (dada la cancelación del reparto agrario y su inminente agotamiento), tramitada hasta antes de las reformas de 1992 a través de un procedimiento oficioso de tendencia social en el que la carga de la prueba recaía en el Estado, el que suplía a la parte campesina en todas sus fases hasta culminar en una resolución presidencial (y desde 1992 en sentencias de los tribunales agrarios) que no sólo restituía las tierras a las comunidades sino que además declaraba su existencia legal, papel que hacía aparecer al gobierno federal como juez y parte.

La acción restitutoria consagrada por la legislación vigente está sujeta a un procedimiento de estricto derecho en el que priva el principio de igualdad procesal y, por ende, la carga de la prueba corresponde a las partes. Es decir, estamos ante el clásico juicio reivindicatorio seguido ante órganos jurisdiccionales -en este caso agrarios- en los que se configura una relación jurídica procesal de orden triangular y se compone un litigio, en el cual el juzgador debe mantener una postura imparcial. Sin duda, se trata de una acción jurídica igual a la que puede ser ejercida por cualquier propietario (privado, ejidal, comunal) que sienta o crea que ha sido despojado y exige por la vía legal la restitución del bien, de suerte que no se está inventando nada sino sólo judicializando el procedimiento en materia agraria, sin que ello implique la creación de una comunidad.

La opción señalada en el inciso d) del artículo 98 de la Ley Agraria es la única que realmente introduce una novedad, o sea, la conversión del régimen de propiedad ejidal al de la propiedad comunal. En este caso se trata de un procedimiento de naturaleza administrativa promovido unilateralmente por quienes revistan la calidad de ejido, mismo que debe ser decidido por las asambleas generales respectivas y seguido ante las dependencias del sector agrario (Procuraduría Agraria y Registro Agrario Nacional). Contrario a lo que ocurrió hasta 1992, a partir de las reformas de ese año el régimen de propiedad ejidal y comunal guardan palpables diferencias, por lo que la transformación del primero en el segundo conlleva una decisión de mayor simbolismo identitario y significado social por la supuesta carga de comunalidad que representa.

Así pues, las nuevas formas de comunalización tienen muy poco que ver con los modelos de las comunidades colonial y social. Sin embargo, sería muy aventurado decir que ello podría significar la terminación del proceso de comunalización agraria, ya que, si bien a las opciones de la jurisdicción voluntaria y de la acción restitutoria no se les avizora mucho futuro en términos cuantitativos, la vía administrativa de la conversión de ejidos en comunidades se plantea como una opción interesante toda vez que son múltiples las comunidades que fueron ejidalizadas y que se encuentran ante la posibilidad de retornar aunque sea nominalmente al régimen comunal de antaño. Aunque a tres décadas de las reformas de 1992 solamente 2 ejidos han promovido la conversión de su régimen jurídico al comunal, es probable que tan magra cifra se deba a la falta de información generalizada sobre la existencia de dicha posibilidad y las características de su estatuto legal.

Régimen jurídico de la comunidad agraria neoliberal

Con independencia de su origen y forma de constitución, lo que más hace diferir al nuevo modelo de propiedad comunal agraria de sus dos antecesoras es la naturaleza de su régimen jurídico, esto es, el carácter de las normas a las que se encuentra sujeto el ejercicio de los derechos de propiedad, tanto a nivel de comunidad como de comunero. En ambos niveles, su nuevo estatuto jurídico perdió el halo tutelar que revestía y que le permitía ser tipificada por la doctrina del derecho como propiedad social, habiendo devenido una forma de propiedad que, si bien ya no encaja dentro de ésta, tampoco encuadra dentro del régimen de la propiedad privada, como sí lo hace el ejido, lo que -dicho sea de paso- le convierte en un modelo de propiedad en sí mismo.

No obstante, la metamorfosis experimentada por el régimen jurídico de la comunidad agraria en México a raíz de las reformas constitucionales de 1992 causó su salida del ámbito social en virtud de la orientación impresa a las normas que hoy la regulan. Con anterioridad, además de proteger al titular del derecho de propiedad, es decir, al comunero, éstas propendían a la tutela de la familia y del conjunto de pobladores de la comunidad, salvaguardando adicionalmente el interés de la mujer campesina, del menor de edad, del discapacitado y de las personas de la tercera edad. En la actualidad la ley presenta un subrayado sesgo individualista, ya que la protección sólo se centra en los titulares de los derechos agrarios sin importar los demás miembros de la comunidad.

Para comprender mejor los cambios registrados en esta clase de derecho de propiedad parece metodológicamente adecuado abordar su explicación desde dos perspectivas: la del derecho colectivo del que es titular la masa de comuneros y la de éstos en lo individual.

El derecho comunal a nivel de núcleo agrario

El cambio más trascendental experimentado por la propiedad comunal a consecuencia de las reformas constitucionales de 1992 al artículo 27 constitucional, a este nivel, es la posibilidad que tiene la masa de los titulares de los derechos de modificar su régimen jurídico y la transmisibilidad de la que actualmente gozan sus tierras, lo cual les permite circular en el comercio bajo ciertas condiciones. Lo primero conlleva una descomunalización legal, lo segundo abre la puerta a la descomunalización territorial, posibilidades ambas anteriormente vetadas (salvo el caso de la expropiación) y que hogaño le dan una nueva fisonomía al derecho de propiedad comunal.

El régimen jurídico de las comunidades agrarias antes de 1992 era inmodificable a perpetuidad, de manera que no podían ser legalmente descomunalizadas. Hoy las asambleas de éstas pueden decidir la modificación de su régimen legal para adoptar el de la propiedad ejidal, sin que se establezca en la ley la opción de su transformación directa en propiedad privada. En tales condiciones la descomunalización sólo puede traducirse en ejidalización sin que se pueda conocer a ciencia cierta qué razones motivaron al legislador a regular su convertibilidad de esa manera.

Cabe comentar que la posibilidad de modificar el régimen legal de cualquier tipo de propiedad implica jurídicamente el ejercicio de un auténtico acto de dominio pleno, toda vez que al cambiar la naturaleza de los bienes de que se trate para sujetarlos a nuevas reglas se está decidiendo en forma determinante sobre su destino. Ello representa un acto de disposición real de la propiedad que aunque no conlleva la pérdida del dominio incide forzosamente sobre sus especificidades futuras (^{Pérez, 2002: 221}). Por tanto, el derecho vigente en todo tiempo de que goza la masa de comuneros de transformar el estatuto legal de sus tierras -aunque sólo sea ejidalizándolas-, imprime al derecho de propiedad comunal un rasgo de la propiedad privada que -si bien no alcanzó a recubrirla por completo- matizó sus atributos, construyéndole un perfil que permite calificarlo de semiprivado.

Por otro lado, de acuerdo con la legislación derogada en 1992 el conjunto de las tierras de las comunidades agrarias era inalienable, de suerte que no podían ser objeto de enajenación alguna, fuese gratuita u onerosa. Dicho rasgo, además de forzoso, se revestía a perpetuidad y sin la posibilidad de ser modificado por sus titulares. En la actualidad las tierras comunales continúan inalienables pero sólo mientras la comunidad así lo desee, pues, de no convenirle ese carácter o de convenirle su modificación, tiene la opción de ejercer su derecho de convertibilidad del régimen jurídico. Ello habla de una inalienabilidad que desde el momento en que puede ser modificada por sus miembros resulta voluntaria y temporal, y, por tanto, relativa e insustancial.

En la misma situación se encuentra la posibilidad de que las asambleas decidan la aportación de las tierras de uso común al capital social de sociedades mercantiles por acciones, contemplada en los artículos 99, fracción III, y 100 de la Ley Agraria. La decisión de dicha aportación conlleva el ejercicio de un acto de pleno dominio que refuerza los atributos de carácter privado implícitos en el actual derecho de propiedad de la comunidad neoliberal, ya que por esa vía se está transmitiendo el dominio de las tierras a las sociedades. Ello constituye una forma de privatización directa. Incluso, los dos últimos párrafos del artículo 75 de la invocada ley estipulan que al proceder a su liquidación las comunidades pueden decidir si desean recibir sus tierras como pago de lo que les corresponda en el haber social, sin hacer su devolución obligatoria (prestándose a la constitución simulada).

Igualmente, conforme a su anterior régimen jurídico las superficies comunales eran intransmisibles, por lo que no podían darse en renta, usufructo, mediería, aparcería, etcétera, sujetándolas a un estado de amortización literalmente integral que afectaba tanto a las parcelas individuales como a las tierras de uso común. Desde las reformas salinistas las comunidades pueden trasmitir libremente el uso y usufructo de las tierras de uso común a través de cualquier acto jurídico no prohibido por la ley y por un plazo de hasta 30 años que pueden ser prorrogados, hecho que viabiliza su circulación en los mercados de arrendamiento y cristaliza una forma de desamortización que permite a estos núcleos agrarios aprovechar mejor las oportunidades de explotarlas.

En términos sociales la comunidad neoliberal -al igual que la social- es de carácter excluyente, ya que la titularidad de los derechos agrarios a nivel poblado corresponden única y exclusivamente a la masa de comuneros integrados en asamblea general, lo que margina a todos aquellos individuos que no se encuentran en la lista de personas que constituye el censo comunal, por mucho que tengan años cooperando con las tareas comunales y radicando en los núcleos agrarios. Luego entonces, la comunidad agraria del siglo XXI, al igual que su antecesora muestra rasgos poco democráticos, pues impide que quienes no sean titulares de derechos comunales de orden individual participen en la toma de decisiones que tienen que ver con el aprovechamiento de las tierras y los recursos naturales de los pueblos, aun cuando formen parte de su hábitat.

Ahora bien, fuerza advertir que la comunidad agraria neoliberal no perdió todos los atributos de la propiedad social agraria que antaño poseía, de modo que sigue siendo objeto de un tratamiento tutelar especial por parte de la ley de la materia. Gracias a éste, las tierras comunales gozan de carácter imprescriptible y su embargabilidad se limita al uso y aprovechamiento temporal de las tierras, cualidades que si bien le imprimen un tinte ligeramente social, se expresan sólo en lo que atañe a la protección jurídica constitucional que les es brindada y no por sus efectos sociales sobre los distintos actores de la comunidad, en términos de la comunalidad que concitan.

Con todo, no se puede negar que estamos en presencia de un nuevo modelo de propiedad comunal de la tierra, en este caso de orden híbrido, cuenta habida que conserva algunos elementos de la propiedad social de donde proviene e incorpora otros más afines a la propiedad privada, al grado que no sería incorrecto catalogarlo de propiedad semisocial o semiprivada. Se trata de un modelo de propiedad comunal de tercera generación que desde 1992 constituye una modalidad de la propiedad agraria en sí misma, no asimilable a ninguno de los dos grandes géneros de la propiedad (social y privado) y con especificidades que le son propias.

Con ello, el sistema de propiedad agraria en nuestro país mantuvo la misma integración trimodal del anterior sistema, pero ahora compuesto por la propiedad pública, la privada y la comunal, toda vez que al dejar de ser también una propiedad social el ejido se incrustó en el ámbito de la propiedad privada como una de sus nuevas modalidades originando el eclipse de la propiedad social (^{Pérez y Mackinlay, 2015: 68}).

El derecho de propiedad comunal a nivel individual

El derecho agrario comunal de orden individual experimentó -por lógicas razones- cambios tangibles que alteraron su esencia jurídica y repercutieron en la naturaleza social de la que anteriormente podía ufanarse, de modo que hoy por hoy los derechos individuales y las tierras de los comuneros pueden ser objeto de casi todos los actos jurídicos permitidos por la ley (incluyendo su venta), posibilidad impensada antes de las reformas de 1992. Ello le aproximó al ámbito de la propiedad privada de manera considerable, pero sin llegar a traspasar el umbral, empezando porque los comuneros solamente gozan de los derechos de uso y de usufructo o, si se quiere, de aprovechamiento.

Con antelación a las reformas los comuneros estaban sujetos a diversas obligaciones que reforzaban la comunalidad, ya que imponían conductas que de alguna manera fomentaban el arraigo, la identidad y la solidaridad entre sus miembros. Así sucedía, por ejemplo, con la obligación de los comuneros de vivir en los poblados, cuya infracción era causal de privación de derechos agrarios; o bien, con la prohibición de contratar mano de obra asalariada, sumada a la presión a la que los sometía la obligación de mantener la tierra en explotación, ante lo cual los comuneros trataban a menudo de apoyarse mutuamente con trabajo para el aprovechamiento de sus parcelas. En la actualidad esos deberes no existen. Fueron derogados con las reformas de finales del siglo XX, lo que es probable que a la larga repercuta en la comunalidad de los pueblos.

Desde 1992, la ley reglamentaria del artículo 27 constitucional en materia de tierras y de propiedad ha sido la Ley Agraria. Dicho ordenamiento regula la propiedad comunal de manera extremadamente lacónica, ya que sólo les dedica una decena de artículos (del 98 al 107), señalando en este último que las disposiciones establecidas para los ejidos son aplicables a las comunidades en lo que no se contraponga. Así, mientras que respecto de los ejidos la ley invocada es prolija y les destina casi la totalidad de los artículos precedentes, a las comunidades solamente les dedica diez, cifra insignificante si se considera la importancia de esta regulación, lo que constata que la incomprensión del Estado mexicano sobre el tema sigue presente.

De entrada hay que observar que lo mismo que ocurrió en los ejidos, el derecho individual agrario comunal que antes integraba el derecho a la parcela y el derecho a los terrenos de uso común en uno solo, se fragmentó en dos derechos de propiedad distintos. Así, lo que hasta 1992 se acreditaba con un documento único -denominado certificado de derechos agrarios- se acredita ahora con dos certificados diferentes, uno para los derechos parcelarios y otro para los derechos proporcionales sobre las tierras de uso común, existiendo entre ellos un vínculo jurídico indisoluble mientras se mantengan bajo el régimen de propiedad comunal, como adelante se explica.

Fuera de ello este derecho fue desprovisto casi totalmente de lo que pudiera calificarse como carga social, debido a que se suprimieron diversas obligaciones a cuyo cumplimiento los comuneros se encontraban sujetos y cuya finalidad se orientaba -en teoría- al beneficio de su familia, de su comunidad y de la sociedad en general. Distintas taxativas traducibles en conductas de hacer y de no hacer impuestas a los comuneros en lo individual fueron abolidas de la legislación liberando de casi toda responsabilidad o compromiso social a los titulares de esos derechos. Para una mejor explicación, seguidamente se abordan algunos de los principios y aspectos que en la actualidad estructuran el derecho de propiedad agraria comunal a nivel de individuo, contrastándolos con los que regulaban ese derecho en el marco de la comunidad social y que fueron sustituidos por las reformas de 1992 a la legislación agraria:

Bajo su anterior régimen el derecho de propiedad comunal a nivel individual era inalienable, lo cual significa que la titularidad del derecho no se podía transmitir bajo ningún concepto o circunstancia, con excepción de la vía sucesoria. En la actualidad dicha titularidad se puede ceder (gratuita u onerosamente). Empero, lo que jurídicamente se puede ceder no son las parcelas o los derechos agrarios mancomunados, sino la calidad jurídica de comunero, es decir, lo transmisible es el estatus legal del individuo, no la tierra, de modo que la adquisición del primero conlleva la adquisición de la segunda. En consecuencia, la titularidad del derecho comunal individual funge como lo principal y los bienes agrarios como lo accesorio, rasgo que revalora la calidad de comunero diferenciándola claramente del régimen ejidal, en donde las tierras se pueden vender sin transmitir la calidad de ejidatario.

Por otro lado, dicho estatus sólo puede cederse a favor de familiares o avecindados, limitante que tiene dos efectos de gran trascendencia para la vida de estos núcleos agrarios. Primero, impide que un solo individuo pueda acumular o concentrar varios derechos comunales y con ello las tierras (como sucede en los ejidos y en las sociedades mercantiles por acciones⁵), tratando de mantenerlas dentro del mismo patrimonio familiar; y, en segundo término, fortalece la cohesión interna de las comunidades evitando fisuras por donde puedan penetrar actores o agentes extraños a los poblados que puedan operar a favor de la descomunalización agraria (como sucedió a finales del siglo XVIII y principios del XIX y como también ocurre en los ejidos a través de la figura de los posesionarios), ya que, si no es a un familiar, la calidad de comunero sólo puede cederse a un avecindado, nuevo sujeto agrario cuya calidad jurídica requiere de un procedimiento específico para su reconocimiento como tal (mientras que los posesionarios ejidales no).

Esta característica confiere al derecho individual del que se habla cierto cariz social que, aunque no evita que salga totalmente de la esfera de la propiedad social, impide que se incruste de lleno en el ámbito de la propiedad privada.

Es necesario comentar al respecto que las dependencias y organismos del sector agrario han venido ignorando lo anterior y brindando operativamente a los derechos individuales de las comunidades un tratamiento semejante al de los derechos ejidales, o sea, fomentando, aceptando y reconociendo legalidad a actos traslativos de derechos parcelarios sin que se transfiera la calidad de comunero, criterio contrario a derecho que ha sido adoptado incluso a través de los programas federales de regularización de tenencia de la tierra, como el Programa de Certificación de Derechos Comunales (PROCECOM) que operó hasta el año de 2006.

Las parcelas son actualmente transmisibles tanto por vía de la cesión de derechos (lo que equivale a una transmisión definitiva), como por medio de la transmisibilidad del uso y usufructo (lo que representa una transmisión temporal). Antes de 1992 los comuneros tenían impedida la realización de los actos jurídicos que pudieran tener por objeto la transmisión temporal de su parcela (como el arrendamiento, la aparcería, la mediería, etc.), situación que acentuaba su estado de amortización, ya que obstruía en forma absoluta la posibilidad de su circulación en los mercados inmobiliarios, al extremo de que ni siquiera podía ser transmitida para que otros la aprovecharan. Esto constituye una de las principales diferencias entre la comunidad colonial y la comunidad social.

Con la legislación vigente los comuneros gozan de lo que los teóricos del derecho civil han denominado “libertad contractual”, toda vez que en su calidad de propietarios los comuneros pueden celebrar en la actualidad cualquier tipo de acto tendiente a la transmisión temporal de las parcelas, por lo regular para su uso y explotación, pero no sólo eso, sino que también pueden ofrecerlas en garantía o aportarlas al capital de sociedades civiles o mercantiles. Ello permite a los titulares de derechos agrarios comunales desligarse de la realización de actividades productivas agropecuarias y facilita su desarraigo territorial -tanto de la tierra como de las comunidades-, circunstancia que, además de desvanecer la relación hombre-tierra puede producir despoblamiento, por lo que es muy probable que a la postre incida en la comunalidad de los pueblos, sobre todo si se considera que los contratos de los que se habla pueden suscribirse hasta por 30 años prorrogables.

Bajo el régimen jurídico de la comunidad social la tierra constituía un patrimonio familiar, ya que sólo se podía transmitir por la vía sucesoria. Esta se encontraba particularmente restringida, pues el titular del derecho solamente podía heredarlo a quien fuese miembro de su familia o, en su defecto, a quien hubiere dependido económicamente de él hasta su deceso. Con ello se aseguraba que los derechos agrarios y la parcela se mantuvieran dentro del patrimonio de su familia. Más aún, quien heredaba los derechos estaba obligado a sostener a la viuda del comunero, así como a los hijos menores de edad (hasta alcanzar la mayoría) y a los discapacitados (hasta su fallecimiento).

Desde 1992 lo que rige en este rubro es la “libertad testamentaria”, de tal forma que el comunero puede dejar sus derechos a quien le plazca. Ello profundiza el individualismo, pues aunque el interés jurídico a proteger es la autonomía de la voluntad ésta sólo se refiere a la del propietario, o sea, a quien ejerce la titularidad del derecho, sin consideraciones colaterales de ningún tipo. De esta forma, los intereses de la familia, de la masa de pobladores y de la sociedad pasan a un segundo plano, sin que los comuneros tengan legalmente por qué tomarlos en cuenta.

Lo que importa para la concepción de la propiedad comunal plasmada en el derecho agrario vigente es que quien sea el titular de la propiedad sea libre de tomar decisiones de manera autárquica, dentro de lo que se incluye la potestad de designar a quien quiera que lo suceda en sus derechos. Este giro rompe el hermetismo de la comunidad social al abrir la posibilidad de que personas ajenas a los poblados entren a formar parte de sus censos.

Antes de 1992 los comuneros estaban obligados a vivir o a fijar su domicilio permanente en los poblados. El incumplimiento de dicha obligación daba pie a la privación de los derechos agrarios individuales. Esto reprimía la liberación de fuerza de trabajo al atar a los comuneros a la tierra, funcionando a guisa de contenedor de la emigración rural. Con el marco jurídico agrario vigente se goza de “libertad de residencia”, de modo que cualquier comunero puede seguir disfrutando de dicha calidad aunque radique en otro lugar del país o del extranjero sin la amenaza latente de que se le prive o se le suspendan sus derechos agrarios individuales.

Al parecer la permisión legal del ausentismo imprime al derecho de propiedad agraria comunal a nivel individual una configuración liberal más adaptada a los tiempos de la globalización que su antecesora, puesto que hace posible que sus miembros migren temporal o definitivamente a otras latitudes del país o del planeta sin perder sus derechos agrarios, movilización que la mayoría de las veces se efectúa más por la necesidad de buscar un ingreso seguro que por cualquier otra cosa y que no necesariamente repercute en la pérdida de identidad, en particular cuando se trata de comunidades agrarias de composición indígena.

Otra característica que hacía factible la inclusión de la propiedad comunal dentro del ámbito de la propiedad social era la obligación atribuida a todo comunero de mantener la parcela en explotación ininterrumpida, so pena de ser sancionado mediante la privación de los derechos agrarios. Mediante esta obligación se materializaba lo que en la doctrina jurídica se conocía como la “función social de la propiedad”, la cual se imponía a los propietarios bajo el imperativo de que si la nación concedía a éstos el derecho de gozar en forma privativa y exclusiva de determinados espacios físicos claramente delimitados y de beneficiarse con sus frutos, explotación o aprovechamiento, éstos tenían el deber de ser recíprocos y solidarios con la nación haciendo producir la tierra, a fin de que ésta garantizara el abasto de productos agropecuarios para el consumo de su sociedad.

De conformidad con la Ley Federal de Reforma Agraria, vigente hasta 1992, la ociosidad de las parcelas comunales durante un año podía acarrear la suspensión temporal de los derechos agrarios, pero el caso de inexplotación de la tierra por más de dos años consecutivos era castigado con mayor rigor, pues se sancionaba con la privación definitiva de los derechos agrarios individuales. En la actualidad los comuneros gozan de la más completa “libertad de usufructo”, de modo que pueden o no aprovechar su unidad de dotación sin que corran el riesgo de ser suspendidos o privados de derechos, lo cual fortalece el respeto a la libertad individual, pero deteriora la base solidaria de la comunidad con respecto a la sociedad.

Un rasgo más de matiz social que hasta 1992 presentaba el derecho individual de los comuneros radicaba en la obligación que éstos tenían de trabajar personalmente la tierra o a lo sumo con ayuda de su familia, la cual se traducía en la prohibición de contratar fuerza de trabajo asalariada, con excepción de cuando se tratara de cultivos que absorbieran mucha mano de obra (como el algodón) o de tareas que por sí solo el comunero no pudiera realizar. La transgresión de esta taxativa podía provocar la privación de los derechos agrarios individuales de los comuneros. Puede presumirse que en muchos casos esto fomentó la solidaridad campesina mediante acciones de cooperación con trabajo entre unos y otros comuneros, sobre todo en actividades primarias de desmonte (roza, tumba y quema).

El comunero de la actualidad goza de plena libertad, tanto para contratar mano de obra destinada a la explotación de la parcela, como para hacer a ésta objeto de cualquier acto traslativo del uso y usufructo en caso de no poder trabajarla personalmente (renta, mediería, aparcería), opciones realistas adaptadas al entorno de las que antaño carecía, pero que en el fondo operan en contra de la comunalidad al desdibujar la relación directa hombre-tierra.

En síntesis, el derecho individual de propiedad agraria comunal hoy vigente resintió la pérdida de diversos rasgos legales que imprimían a su estructura interna y atributos una conformación notoriamente proteccionista en la medida que tendía a salvaguardar el interés no sólo de los individuos titulares de los derechos comunales sino también el de actores o grupos tradicionalmente desprotegidos (mujeres, menores de edad, discapacitados). La comunidad actual presenta especificidades de carácter liberal que rompen con la imagen tutelar, amortizada y hermética de la comunidad social, regulada por un enfoque durante mucho tiempo tachado de paternalista.

En efecto, mucha tinta corrió para demostrar que el régimen jurídico que regulaba a las comunidades colonial y social, así como a los ejidos, brindaba a los sujetos agrarios un tratamiento de menores de edad, es decir, como si los comuneros fueran personas incompetentes e incapaces de defenderse por sí mismas, lo que en consecuencia hacía necesario que desde el poder se les protegiera a través de la ley. A finales del siglo XX el Estado mexicano consideró que los campesinos habían adquirido la mayoría de edad y que era tiempo ya de cambiar ese enfoque, debiendo sustituir el trato tutelar y paternalista plasmado en la ley, por un trato de estricto derecho, o sea, por el que se rige bajo el principio del trato igual a los desiguales, mismo que según esto los posicionará competitivamente en los mercados de tierras, tal como demagógicamente señala la iniciativa de 1992 de reformas al artículo 27 constitucional.

Ahora los titulares de derechos agrarios comunales a nivel individual gozan del respeto a la autonomía de su voluntad, de libertad contractual, de libertad testamentaria, de libertad de residencia y de libertad de usufructo, aspectos en los que antes existían numerosas taxativas y que hoy gozan de un amplio margen de movilidad. Luego entonces, en materia de propiedad difícilmente puede decirse que los comuneros -al igual que los ejidatarios- no sean tratados en la actualidad como hombres libres ni como mayores de edad, tal como demandaban los discursos neoliberales que dieron pie a las reformas que las consumaron.

Es evidente que la comunidad agraria del siglo XXI perdió el hermetismo que antaño revestía, aunque sin llegar al grado de la privatización que modificó al ejido. Sin duda, la relativa cerrazón censal que en teoría mantiene este modelo de comunidad agraria tiende a preservar la identidad de los grupos de comuneros, impidiendo que los derechos individuales se transmitan a personas que no sean familiares de los titulares o avecindados de los pueblos. Con todo, la comunidad neoliberal fue exenta de rasgos que vigorizaban la comunalidad y que fomentaban prácticas solidarias para con la familia, el núcleo de población y la sociedad en su conjunto, por lo que es muy cuestionable que se le siga catalogando de propiedad social.