Tipo de riesgo

El régimen tiene dificultades para generar información estadística sobre perros, y especialmente sobre gatos, ya que no existe una buena sistematización de datos. Aunque el Programa de Tenencia Responsable de Mascotas (PTRAC) requiere un registro permanente, existen datos que muestran que las cuotas de esterilización han sido establecidas por distritos donde no hay datos científicos previos sobre el número de perros, y los municipios deben establecer sus propios mecanismos de recopilación de información. Esto indica que se identifica el objeto de la regulación, pero al no existir información precisa hace que la intervención no se complete, imposibilitando proyectar las consecuencias adversas del riesgo en el dominio (^{Rothstein y Downer, 2012}). En los distritos con caniles, la situación es diferente, ya que los propietarios de animales pueden identificarse mediante implantes de chips, ayudando al trabajo de las OPA en el desarrollo de nuevas propuestas.

Sobre el establecimiento de criterios y objetivos, se genera información científica experta y fuentes oficiales, pues existe una necesidad de cuantificar el dominio para decidir si la situación de los perros callejeros es un problema de salud pública. Esto habla de la participación como un desafío regulatorio para el régimen, donde es importante debatir qué dominios de este tipo pueden ignorarse en favor de riesgos más graves (^{Baldwin et al., 2014}).

Específicamente, las comunidades están expuestas a riesgos por a) material fecal y mordeduras de perros, generalmente no vacunados; b) a una población descontrolada de perros callejeros, o perros con dueños irresponsables, debido principalmente a la falta de vacunación en territorios rurales; c) la posible aparición de hidatidosis; la desaparición de zorros en el Parque Nacional Nahuelbuta (Provincia de Malleco/RLA) por perros asilvestrados, lo que amplifica el riesgo (^{Rothstein et al., 2015}) y define un problema reconocido en el dominio estudiado (^{Baldwin y Black, 2016}); y d) la contaminación del agua utilizada para la piscicultura por gatos ferales. Bajo estos criterios, se puede organizar el control de las poblaciones de perros y gatos desregulados, tanto por programas municipales como por las OPA interesadas en su bienestar.

Así, el régimen de perros y gatos se asocia al uso de información confiable para desarrollar propuestas de mejora del comportamiento humano, como se evidencia en las OPA, las que producen cambios en la propiedad de las mascotas y donde los propietarios reconocen la función de las campañas de esterilización. Los funcionarios municipales han evidenciado una caída en el número de perros callejeros, donde muchos tienen dueños. Por lo tanto, se puede observar que el sistema regulatorio está orientado al riesgo, mostrando un grado de reflexividad en su gestión al identificar mejoras e insuficiencias regulatorias (^{Huber y Rothstein, 2013}) y reconociendo la necesidad de proyectar cambios de comportamiento en un horizonte de tiempo relativamente corto (^{Braithwaite et al., 2007}). Así, los reguladores insisten en la utilidad del sistema de tenencia de mascotas para responsabilizar a los dueños de sus animales, tanto en términos socio-sanitarios como en el tipo de información que se les proporciona.

Intereses organizados

En esta dimensión, el levantamiento de información incluyó aspectos de la supervisión y la fiscalización de la conducta de quienes desobedecen, especialmente aquellos que no manejan responsablemente a la población canina y felina, y donde la atención está puesta en la presentación de informes. Por ejemplo, las OPA afirman que el Canil Municipal de Temuco no resuelve el problema de la población descontrolada, siendo criticada la información y la falta de fiscalización de quienes abandonan o maltratan animales, ya que la ley no proporciona recursos para inspeccionar el comportamiento.

La literatura reconoce que la gestión de riesgos fortalece las prácticas organizacionales (^{Huber y Rothstein, 2013}). Ahora, una práctica común en Chile es crear leyes regulatorias sin brindar financiamiento para asegurar su aplicación en sus regiones. Para los actores del régimen la creación de una ley sin financiamiento afecta la fiscalización de los municipios pequeños, ya que no pueden realizar controles regulares con inspectores a tiempo completo. Los reguladores ofrecen participación a las OPA en las áreas de supervisión de los caniles, y así monitorear espacios donde ocurren conductas irresponsables y participar de las operaciones de esterilización. Este trabajo se entiende como solución a problemas de gestión en organizaciones que a menudo racionalizan la idea de vivir con una regulación inadecuada (^{Huber y Rothstein, 2013}).

En el establecimiento de criterios y objetivos, la evidencia indica que la organización de intereses sectoriales contempla controles futuros más racionales de la población de perros y gatos, donde la discusión se centra en el modelo institucional y en la función de los Caniles Municipales. Las OPA y algunos funcionarios municipales han propuesto ampliar las competencias de estas instituciones, y así fortalecer sus capacidades para tratar clínicamente el dominio y mantener y/o reubicar a los perros y gatos abandonados. Desde el punto de vista de la organización de los actores, el criterio de control se basa en legitimar la opinión de las bases sociales, especialmente las Junta de Vecinos.

Esto es consistente con la necesidad, mostrada por la literatura, que los sistemas comuniquen los riesgos a las comunidades a través de la transparencia (^{Baldwin y Black, 2016}). No obstante, el problema de implementar estos procesos de legitimación surge en barrios pequeños, con pocos recursos públicos, y marcadas dificultades en la gestión de los caniles. Ahora, no todos los municipios tienen caniles, lo que evidencia la relación de prioridades políticas y asignación de escasos recursos municipales a determinadas necesidades básicas en detrimento de otros riesgos menos visibles, pero potencialmente más graves, lo que puede afectar el impacto regulatorio del régimen en el futuro (^{Baldwin y Black, 2016}).

Desde los intereses organizados, las modificaciones de comportamiento dependerán del predominio de la ley y los estatutos establecidos para regular el dominio. Los reguladores reconocen que la obligación de aplicar los instrumentos afecta el comportamiento de los dueños de mascotas y el comportamiento institucional de los municipios, obligándolos a crear y/o actualizar sus estatutos para cumplir con la Ley 21.020. Esto indicaría que el régimen regulatorio está logrando gradualmente sus objetivos en términos de comportamiento institucional (^{Rothstein y Downer, 2012}) como de tenencia responsable.

Lo estipulado se basa en la complejidad del dominio respecto a los intereses organizados, generando comportamientos esperados en la ley que regula el comportamiento relacionado con los animales de compañía.² Según algunos reguladores, tal complejidad muestra que se trata de un dominio socio-sanitario, ya que el control de la rabia, por ejemplo, es significativo al estar cubierto por una regulación especial. En la literatura, esto refleja un alto riesgo y un desafío regulatorio especialmente complejo debido a la amplia gama de factores político-legales involucrados en el éxito o fracaso de la regulación (^{Hood et al., 2000}).

Tamaño del riesgo

Para establecer el tamaño del dominio, la recolección de información opera de forma cruzada, relacionando un número de animales por persona con el número de habitantes censados en una comuna. Se afirma que hay entre 70.000 y 80.000 perros en Temuco, de los cuales el 33% está bajo tenencia responsable y un 55% de los perros en las calles pertenecen a dueños irresponsables, reflejando un régimen que se está acercando a los objetos de las intervenciones políticas (^{Rothstein y Downer, 2012}), fundamental para una regulación efectiva.

Es difícil evaluar el número de animales en grandes áreas territoriales, sin embargo, los cálculos se han realizado tomando el número actualizado de personas en una comuna y el número estimado de perros por persona (1 perro por cada 3, 4 o 5 personas son las escalas). Un cálculo más conservador toma como fuente oficial el Censo de 2012 y afirma que hay 59,000 perros en Temuco. Así, para el período 2012-2018 se calcula entre 59.000 y 80.000 perros en la comuna. Este trabajo no es insignificante, ya que su propósito es superar las dificultades metodológicas para predecir los impactos de las intervenciones políticas. La literatura en este punto indica que los datos generados en la identificación de riesgos son frecuentemente inciertos (^{Rothstein y Downer, 2012}).

Así también, los reguladores reconocen una relación directa entre el tamaño del dominio, su trabajo de cuantificación y la solución a largo plazo. En otras palabras, la cuantificación científica moldearía la modificación del comportamiento. Para las OPA, esto crea la necesidad de recursos adecuados debido a la pequeña cantidad de esterilizaciones disponibles para Temuco. Comunas como Pucón, Purén y Temuco han logrado avances importantes, aunque los actores ponen énfasis en la falta de financiamiento de la Ley 21.020, que les impide cumplir con las cuotas requeridas para acabar con el problema en las comunas pobres del país a mediano y largo plazo. Esto indica que las prácticas de gestión de riesgos y sus resultados se ven afectados por la prioridad de financiamiento de la ley en función del tamaño del problema (^{Huber y Rothstein, 2013}).

Considerando el alcance del régimen como un tema de salud pública, se destaca la necesidad de regular el dominio para que la situación no empeore, de lo contrario los efectos del riesgo generarán eventos críticos, como la aparición de enfermedades actualmente controladas en el país. En términos socio-productivos, el riesgo afectaría a las economías de las comunidades, debido al daño a sus recursos (animales de granja de todo tipo, aves de corral) provocados por perros asilvestrados no controlados. Nuevamente se puede preguntar hasta qué punto las regulaciones que gobiernan dominios como los analizados permitirán cubrir áreas regulatorias novedosas (^{Rothstein y Downer, 2012}), en contextos de amplificación y colonización de áreas regulatorias (^{Baldwin y Black, 2016}).

Al modificar el comportamiento, el tamaño del riesgo está asociado con los horizontes temporales que se toman en consideración al planificar soluciones para la población descontrolada de perros y gatos en la región. Los actores afirman que, si las instituciones necesarias para intervenir ya existen, la solución se podría lograr en el corto plazo, sin embargo, en las condiciones actuales, es probable que se logre a largo plazo. Así, los reguladores apuntan a que una década de trabajo sistemático será suficiente para lograr los objetivos, allegando, incluso, que si se mantiene la situación actual, sin atención y mantenimiento especializado, los efectos del riesgo no se reducirán en menos de 20 años. Estos largos periodos de tiempo muestran que la implementación de la política de gestión en el plan regulador municipal depende de problemas estructurales que deben abordarse específicamente (^{Rothstein y Downer, 2012}).

Por lo tanto, los reguladores ven la necesidad de evaluar el impacto de los programas de esterilización, lo que implica poca claridad en cómo se mide la intervención en el dominio. Esto no se hace actualmente, generando la inquietud de hasta qué punto se están logrando los criterios y objetivos de cambio de comportamiento. En consecuencia, los programas regulatorios requieren una evaluación precisa del trabajo realizado (^{Rothstein y Downer, 2012}).

Estructura regulatoria

En términos de estructura, la regulación es a nivel municipal. Las formas en que se recopila y utiliza la información deben tenerse en cuenta al diseñar estrategias de control, proponiendo iniciativas basadas en el conocimiento experto de los veterinarios. Los veterinarios destacan en la literatura, pues ayudan en la captación de fondos públicos y ejecutar programas de esterilización. Así, esto abre posibilidades de interpretación del riesgo en diferentes dimensiones de la vida social, haciendo referencia a la configuración institucional de riesgos por parte de los empleados municipales responsables de implementar la política (^{Rothstein y Downer, 2012}), con programas de esterilización que combinan diferentes áreas de conocimiento experto necesarias para cumplir con los objetivos planteados.

Externamente, la coordinación interinstitucional se manifiesta en inspecciones y aplicación de sanciones, especialmente por Carabineros (policía nacional) y juzgados locales. Estas entidades aplican la normativa jurídica, cuya finalidad es asegurarla mediante la coordinación interinstitucional, especialmente cuando los animales son maltratados o abandonados. Si bien esto es incipiente, es un paso significativo en la regulación de riesgos ya que el régimen requiere una estrecha coordinación entre las organizaciones involucradas, considerando la complejidad del dominio (^{Rothstein et al., 2017}).

Sin embargo, la implementación de criterios operativos muestra que los reguladores reconocen deficiencias regulatorias en la estructura que afectan las fiscalizaciones y sanciones. Esto resta valor a la organización de los programas municipales, pues aunque establece criterios sobre maltrato y tenencia irresponsable, esto no es suficiente, debiendo centrar la atención en otros aspectos del dominio. Esto es importante, pues la evidencia sugiere una configuración que la literatura denomina reconocimiento del fracaso o trabajo incompleto (^{Huber y Rothstein, 2013}), clave en regímenes socioambientales.

Así, para los reguladores, la organización de los programas municipales es fundamental, tanto en las campañas de esterilización como en la promoción y educación de la comunidad para la tenencia responsable. Ahora, la ejecución de estas campañas es lenta, especialmente en municipios con pocos recursos, pero que pese a sus limitaciones, avanzan en la ejecución de sus programas. Como lo indicamos, esto debe integrarse con modificaciones a la gestión de los Caniles Municipales para reestructurar su modelo operativo.

Al mismo tiempo, un aspecto regulatorio de impacto positivo en el comportamiento de las personas en comunas, es si los servicios e insumos son gratuitos. Esto ha provocado altas tasas de intervención en perros y gatos callejeros y un gran número de atenciones de animales con dueños. La disponibilidad de recursos es fundamental, pues favorece el cumplimiento cuando la acción es transparente para beneficiarios y/o usuarios (^{Hood et al., 2000}).

Estilo operativo de los reguladores

En el estilo, el levantamiento de información se define por la situación socio-sanitaria y conducta de perros y gatos, tomando los reportes de mordeduras de perros cuya agresividad pueda ser certificada médicamente. Esto permite notificar y multar a propietarios, según las condiciones sanitarias del perro atacante, que se respalda por un certificado sanitario, el cual facilita el tratamiento médico de la víctima y determina el castigo al propietario del animal, si lo tiene. Por lo tanto, un sistema puede tener una variedad de enfoques para identificar riesgos y problemas asociados con las tareas regulatorias a realizar (^{Baldwin y Black, 2016}).

Otro punto importante es el identificar los perros problemáticos, en particular por sus chips. Cuando se obtiene información relacionada con el número de perros en comunidades y familias, especialmente de zonas rurales, esta se actualiza principalmente durante las campañas de esterilización. La información se genera de este modo debido a una deficiencia denunciada repetidamente por los reguladores, a saber, la incapacidad de municipios de fiscalizar las prácticas de maltrato y tenencia irresponsable, complementada por las dificultades para identificar a los dueños de perros en las calles. Se refuerza nuevamente la idea de trabajo incompleto y/o fracaso, lo que interactúa con las bases de la gestión de riesgos en el régimen (^{Huber y Rothstein, 2013}).

El establecimiento de criterios de estilo operativo tiene varias dimensiones. Una es el vínculo entre las organizaciones civiles y el municipio, que no opera en todas las comunas. En las que opera, lo hace a través de una división del trabajo orientada a la identificación de perros y gatos callejeros y de dueños irresponsables, con las OPA que investigan caso por caso y un municipio que realiza acciones públicas, como campañas de esterilización y promoción.

Además, los reguladores reconocen que las leyes requieren criterios operativos asociados al trabajo colaborativo entre municipios y universidades regionales. Uno de ellos es centrar la atención en perros y gatos de propietarios con escasos recursos. Este es un aspecto clave, ya que la organización de los actores requiere la coordinación entre las partes involucradas para establecer estilos de gestión adecuados para el régimen (^{Hood et al., 2006}).

Lo anterior fortalece la idea de un sistema de adopción en las comunas. Ahora, estas formas son débiles o inexistentes y deben complementarse con tareas sanitarias como el tratamiento antiparasitario periódico y esterilizaciones apoyadas por las OPA. Lo interesante es que la gestión del dominio logra cierta formalidad y los actores legitiman los procedimientos basados en el riesgo, clave en la formulación de políticas regulatorias (^{Rothstein y Downer, 2012}).

Así también, la eutanasia es otro aspecto importante del estilo de regulación del dominio. Si bien los reguladores justificarían esta práctica por razones de prevención de enfermedades, según el Código de Salud, la nueva ley los obliga a evitarla. Así lo han dejado claro activistas, veterinarios de PTRAC y OPAs, que reiteran que este debe ser el criterio de acción, donde la eutanasia está reservada para animales que no tienen otra opción que la muerte.

Estos criterios, validados legal y clínicamente, contradicen un modelo de gestión que presenta avances, pero que a juicio de las OPA representa un paradigma desactualizado basado en la lógica de captura y acopio, y no incentiva la adopción de perros sino su encierro. Para algunos reguladores esta lógica representa el pensamiento de las autoridades municipales, afirmando que los criterios que sustentan el modelo de gestión de los caniles dependen exclusivamente de la posición del alcalde sobre el problema. Esta es una característica típica de los sistemas regulatorios, cuando una institución no siempre reacciona a la presión pública al administrar los riesgos según sus propios objetivos (^{Baldwin y Black, 2016}), y toma una decisión que va en contra de la opinión pública (^{Hood et al., 2006}).

Otra dimensión es la promoción y educación. Reguladores y actores la reconocen como vital para la tenencia responsable, evidenciando que para ello trabajan con Carabineros, Asociaciones de Vecinos y colegios, asesorándolos sobre las nuevas leyes de tenencia responsable y aspectos socio-sanitarios que debieran influir en la conducta y transformar comportamientos.

Finalmente, las normas legales ejercen una fuerte presión sobre los sujetos que temen posibles multas. Si bien es difícil su aplicación por municipios, con problemas de recursos y débil fiscalización, esta presión sobre el comportamiento de dueños y personas que maltratan animales necesita ser inspeccionada, ya que los obliga a cumplir con una tenencia responsable, sin lo cual el régimen no funcionaría. Una fiscalización sistemática permitiría cambios de comportamiento en los transgresores al sufrir infracciones por estos delitos. Esto indica la necesidad de legitimar procesos en dominios de riesgo (^{Hood et al., 2014}), como la rendición de cuentas y la transparencia, componentes básicos para impulsar la nueva normativa que regula el comportamiento de los dueños de mascotas.