El sistema de derechos humanos de la Organización de Estados Americanos: participación en la protección de los pueblos indígenas

La Organización de Estados Americanos incluye dos instituciones principales diseñadas para la protección y la promoción de los derechos humanos: la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Dicha Comisión tiene como objetivo promover el respeto y la defensa de los derechos humanos (^{CADH, 1969, art. 41}). Está facultada para recibir y actuar en lo relativo a las peticiones que aleguen hechos constitutivos de violaciones de las normas sustantivas incluidas en la ^{Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (OEA, 1948}) o, en los casos que se trate de Estados parte de la Convención Americana, de las normas de esta Convención (^{CADH, 1969, arts. 44-51}). Según el artículo 44 de dicha Convención, “cualquier persona o grupo de personas, o entidad no gubernamental legalmente reconocida en uno o más Estados miembros de la organización, puede presentar a la Comisión peticiones que contengan denuncias o quejas de violación de esta Convención por un Estado parte” (^{CADH, 1969, p. 18}).

Por estas razones, no es necesario que el reclamante sea víctima de violaciones de la Convención Americana sobre Derechos Humanos o de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre; las denuncias ante la Corte IDH pueden ser presentadas por personas, grupos y organizaciones legalmente reconocidas en al menos un Estado miembro de la Organización de los Estados Americanos, distintos de las víctimas, y con o sin el conocimiento o consentimiento de estas. Hay que señalar que la Comisión no tiene capacidad para atender peticiones relativas a personas jurídicas, con la excepción de los pueblos indígenas y los sindicatos que tienen acceso a los recursos del Sistema Interamericano (^{Corte IDH, 2016, párr. 71 y ss.}).

Hay que señalar que la competencia de la Corte IDH es más limitada que la de la Comisión; solo puede conocer de casos en los que el Estado ha ratificado la Convención Americana y ha aceptado la jurisdicción (opcional) de la Corte (^{CADH, 1969, art. 63}). Asimismo, solo los Estados parte y la Comisión tienen derecho a presentar un caso ante la Corte dentro de los tres meses siguientes a la publicación del informe de la Comisión (^{CADH, 1969, arts. 51.1. y 61}).

Dentro del Sistema de Derechos Humanos de la Organización de los Estados Americanos, las disposiciones en las que se podrían basar las denuncias de violaciones de los derechos específicos de los pueblos indígenas no están establecidas con claridad. Ni la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (^{de 1948}) ni la Convención Americana sobre Derechos Humanos (que entró en vigor en 1978) contienen disposiciones que hagan referencia a los pueblos indígenas o sus derechos específicos.

La jurisdicción de la Corte IDH comprende todos los casos relativos a la interpretación y la aplicación de las disposiciones de la Convención Americana sobre los Derechos Humanos. Las peticiones a la Comisión Americana acerca de situaciones sobre la supervivencia física o cultural de los pueblos indígenas deben basarse en artículos de la Declaración tales como el artículo XI, sobre el derecho de toda persona “a la preservación de su salud por medio de medidas sanitarias y sociales relativas a la alimentación, el vestido, la vivienda y la asistencia médica” y el artículo XXIII, sobre el “derecho a la propiedad privada que satisfaga las necesidades esenciales de una vida decorosa y contribuya a mantener la dignidad de la persona y del hogar”, o en disposiciones de la Convención Americana sobre los Derechos Humanos como el artículo 4, “Derecho a la vida”; el artículo 8, “Derecho a un juicio justo”; el artículo 10, “Derecho a la indemnización”; el artículo 15, “Derecho de reunión”; el artículo 21, “Derecho a la propiedad”; el artículo 24, “Derecho a la igualdad de protección” y el artículo 25, “Derecho a la protección judicial”.

La Convención Americana sobre los Derechos Humanos y la Corte IDH utilizan el artículo 29 de esta misma Convención como herramienta para ampliar sus mandatos e invocar tratados y otras fuentes ajenas al Sistema Interamericano como el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales (^{OIT, 1989}) y la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas (que entró en vigor en 2007). En el caso del pueblo saramaka, la Corte se refirió a elementos de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas como si estos hubieran adquirido la condición de costumbre internacional, con lo cual apoya la interpretación de las normas jurídicas internacionales.

En razón al derecho a la libre determinación de los pueblos indígenas y tribales, según lo establecido en el artículo 1° del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (^{ONU, 1966b}), los pueblos podrán “proveer a su desarrollo económico, social y cultural” y “disponer libremente de sus riquezas y recursos naturales” para que no se les prive de “sus propios medios de subsistencia” (^{Corte IDH, 2007, p. 29}).

A pesar de que la Corte no define a los pueblos indígenas ni a los pueblos tribales y de que no introduce la diferencia entre ambos, encontró un escenario común para aplicar al pueblo tribal saramaka la jurisprudencia del tribunal en materia del derecho de propiedad en los pueblos indígenas. De este modo, en el caso del pueblo saramaka, la Corte IDH enunció que la jurisprudencia existente relativa a los pueblos indígenas “también es aplicable a los pueblos tribales”.

[…] se debe considerar a los miembros del pueblo Saramaka como una comunidad tribal y que la jurisprudencia de la Corte respecto del derecho de propiedad de los pueblos indígenas también es aplicable a los pueblos tribales dado que comparten características sociales, culturales y económicas distintivas, incluyendo la relación especial con sus territorios ancestrales, que requiere medidas especiales conforme al derecho internacional de los derechos humanos a fin de garantizar la supervivencia física y cultural de dicho pueblo (^{Corte IDH, 2007, párr. 86}).

La Corte IDH utilizó los criterios establecidos en el artículo 1º del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, que establece que los derechos en él reconocidos son aplicables a pueblos tanto indígenas como tribales, aunque Surinam no era parte de los Convenios 107 y 169 de la Organización Internacional del Trabajo, y no los ha ratificado. Esto último ha contribuido a la vulneración de los derechos de estas comunidades indígenas y tribales y a la violación de los derechos que forman parte del Sistema Interamericano de Derechos Humanos y del derecho internacional en general, por lo que se les ha obligado a desplazarse de sus tierras ancestrales.

Aquí cabe reiterar que los principios establecidos para el reconocimiento de los derechos indígenas son parte del derecho internacional, pues estos ya se encuentran fundados dentro de organismos y tratados internacionales, tanto del Sistema de la Organización de las Naciones Unidas como del Sistema Interamericano de Derechos Humanos (^{ACNUDH, 2011, p. 15}). Por lo tanto, aunque un Estado no ratifique algún convenio o tratado relacionado con los derechos de los pueblos indígenas, tiene que velar por tales derechos.

Surinam ha violado los derechos humanos de sus pueblos indígenas y cimarrones, como se evidencia en las sentencias de la Corte IDH de los casos kaliña y saramaka. El problema con los pueblos kaliña y saramaka y el Estado surinamés es que cada uno dice ser dueño del territorio donde habitan estos pueblos. El Estado, en su posición de poder, cuando ha necesitado hacer obras de desarrollo y/u ocupar estos territorios para uso mercantil, ha despojado de la tierra a los grupos indígenas y tribales, que se han visto obligados a desplazarse (^{Corte IDH, 2007, p. 4}). Esto ha provocado que los afectados acudan a instancias internacionales como la Corte IDH para que medien en el problema.

Dentro del derecho internacional de los derechos humanos se encuentra la Organización de las Naciones Unidas y todas las organizaciones internaciones y comisiones que emanan de ella, pero hay algunas específicas que atienden los problemas de los pueblos indígenas y tribales.

La Constitución de Surinam y el no reconocimiento de sus grupos indígenas y tribales como entidades jurídicas

Retomando el tema de las demandas interpuestas por los grupos indígenas y tribales de Surinam ante la Corte IDH y el derecho a la tierra de los pueblos kaliña y saramaka, debe señalarse que, para tratar este asunto, es importante entender la postura del Estado de Surinam y la forma en que concibe su territorio, lo cual se explica en su ^{Constitución (1987}, modificada en 1992) y en su ^{Decreto de Emisión de Tierras (1982}). La Constitución no hace referencia a los pueblos indígenas y cimarrones, es decir, Surinam no los reconoce con personalidad jurídica propia, sino únicamente como individuos. Esta ausencia de reconocimiento ha provocado muchos problemas, ya que estos grupos se ven como una colectividad-comunidad, y al no reconocerles personalidad jurídica propia se está sesgando su identidad.

No obstante, la Constitución de Surinam, en su artículo 8, proclama el principio de igualdad, que prohíbe la discriminación por motivos de origen étnico o cualquier otra condición. Los derechos de propiedad intelectual, que incluyen los conocimientos tradicionales indígenas y cimarrones, aún no están protegidos por la legislación de Surinam. Teniendo esto claro, el artículo 34 de esta Constitución es el primero en ella que refiere la propiedad, en los siguientes términos:

Si bien este artículo establece que todo surinamés tiene derecho a poseer una propiedad sin molestia alguna, menciona también que se puede expropiar dicha propiedad si hay un interés público de por medio, con una indemnización por tal acto. El problema real es que los pueblos indígenas no han recibido ninguna compensación, ni siquiera la marcada en la resolución de la Corte IDH (^{IWGIA, 2021, párr. 7}), a causa de que el artículo 41 de la Constitución de Surinam estipula que:

Los recursos naturales son propiedad de la nación y deben utilizarse para el desarrollo económico, social y cultural. La nación tiene el derecho inalienable de tomar plena posesión de los recursos naturales para utilizarlos en beneficio del desarrollo económico, social y cultural de Surinam (^{1987, art. 41, p. 11}).

Para el Estado, los recursos naturales son propiedad de él. En el caso de comunidades cimarronas e indígenas como los saramaka y kaliña, que viven en zonas donde hay innumerables recursos naturales, tales como bauxita,⁸ oro y maderas, esta posesión ha provocado que el Estado otorgue o rente esas tierras a inversores y empresarios para el desarrollo de actividades extractivistas (^{IWGIA, 2020, párr. 8}) provocando el desplazamiento de estas comunidades.

Si bien el segundo inciso del artículo 8.2 de la Declaración de la Organización de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas dice que “los Estados establecerán mecanismos eficaces para la prevención y el resarcimiento de […] todo acto que tenga por objeto o consecuencia desposeerlos de sus tierras, territorios o recursos” (^{ONU, 2007, p. 5}), esto no se ha llevado a la práctica, porque el Estado no considera que estas comunidades indígenas y tribales sean las dueñas de las tierras, pues no hay un título o contrato de por medio debido a que los pueblos indígenas no pueden firmar un acuerdo de renta o propiedad, ya que en su cosmovisión y su identidad pertenecen a un colectivo, no a una individualidad. El Estado solo hace este tipo de acuerdos con ciudadanos de manera individual o con sociedades mercantiles, entidades societarias o fundaciones, con lo que no se reconoce a los grupos indígenas. A continuación, se muestra la postura del Estado en el Decreto de Emisión de Tierras Estatales de Surinam.

Los derechos al dominio sobre la tierra, a que se refiere el artículo 6 párrafos 1 y 2 del Decreto de Principios de la Política de Tierras (S.B. 1982 No. 10, modificado por la S.B. 1983 No. 103), solo pueden transferirse a:

Asimismo, aún no están protegidos por la legislación de Surinam los derechos de propiedad intelectual, en la que deben incluirse los conocimientos tradicionales indígenas y cimarrones. Los líderes tribales tradicionales y los jefes de aldea de las comunidades indígena y cimarrona son, como grupo, denominados “autoridades tradicionales”.

Según el Decreto Estatal sobre la Descripción de los Puestos de Trabajo de los Departamentos (Staatsbesluit Taakomschrijving Departementen, 1991, modificado en 2005), el Ministerio de Desarrollo Regional es el que tiene asignada la tarea de “mantener las relaciones del gobierno central con las autoridades tradicionales y los habitantes del interior”. A pesar de ello, desde el punto de vista jurídico, las autoridades tradicionales no dependen de ningún ministerio u oficina gubernamental en particular, sino que funcionan como una entidad independiente. Las autoridades tradicionales reciben honorarios públicos y, por lo tanto, son responsables ante el gobierno nacional, a pesar de que el marco jurídico nacional no define los derechos, las funciones y las obligaciones de las autoridades tradicionales.

Hay que señalar que en los artículos 52 al 54 de la Constitución de Surinam se describe la organización y la estructura del Estado, pero en estos no se hace ninguna alusión a las autoridades tradicionales ni a las funciones y responsabilidades de estas. Esta omisión crea gran confusión sobre el responsable de la administración en los asuntos comunitarios cotidianos, ya que al gobierno local le corresponde por ley representar los intereses locales de los habitantes de los distintos Distritos en el ámbito nacional. Cada Distrito está dirigido por un comisario de Distrito, que es nombrado por el gobierno y depende del Ministerio de Desarrollo Regional. En la esfera local, el comisario de Distrito cuenta con el apoyo de una plantilla de gestores gubernamentales (bestuursopzichters) y gestores gubernamentales adjuntos designados (onder bestuursopzichters). Cada comisario de Distrito recibe el apoyo de un Consejo Consultivo, compuesto por funcionarios elegidos en el nivel de distrito miembros del Consejo del Distrito, y en el nivel de estación, por miembros del Consejo de Estación. La Ley de Órganos Regionales (1989, modificada por última vez en 2002) regula el poder y los procedimientos para el funcionamiento de estos órganos representativos.

En la práctica, los funcionarios del gobierno nacional tratan a las autoridades tradicionales como líderes de facto de las aldeas y las tribus, ya que no están reconocidas legalmente, a pesar de tener cierta autoridad (poder real) en asuntos locales -tales como delitos menores-, ni existe una política gubernamental nacional coherente y transparente respecto a los líderes tradicionales. En consecuencia, no disponen de presupuesto, por lo que dependen del gobierno nacional para invertir en infraestructura, escuelas, atención médica, etcétera.

Las autoridades tradicionales indígenas y cimarronas establecen comunicación con el gobierno surinamés a través del comisario del Distrito; aunque no es extraño que las máximas autoridades tribales se dirijan en persona al ministro de Desarrollo Regional o aun al presidente. Como ya se ha dicho, los pueblos indígenas y cimarrones en Surinan carecen de personalidad jurídica, por lo que no se les han reconocido los derechos inalienables sobre las tierras en las que tradicionalmente viven y utilizan su subsistema, que consideran su territorio consuetudinario. Estos pueblos indígenas están representados ante las autoridades por diferentes organizaciones como la Asociación de Líderes de Aldeas Indígenas de Surinam (VIDS) y la Asociación de Autoridades Tradicionales Saramaka (VSD).

Organización política y administración del uso de la tierra y de los recursos entre las comunidades kaliña y saramaka

En Surinam, la organización política de los pueblos cimarrones se divide en varios clanes, y es el Hombre Gaan⁹ quien decide las fronteras políticas. En los pueblos indígenas, solo el grupo trió está encabezado por un jefe supremo reconocido por el gobierno. Los líderes indígenas de Apetina, Tepu y Kawemhaka son nombrados localmente como jefes (stamhoofd). Los jefes son asistidos por el consejo de ancianos: jefe de clan, jefe principal de la aldea y los kapiteins. Muchos de los pueblos tienen dos o tres kapiteins. Los Hombre Gaan y los jefes de la aldea (hoofd-kapiteins) son asistidos por las basias o bassia, que son los asistentes administrativos; normalmente hay dos basias masculinas y dos femeninas por un kapitein (^{Republic of Suriname, 2019, p. 11}). Los líderes tradicionales son designados localmente, tras una consulta espiritual y según las reglas tradicionales de descendencia.

La estructura social de las comunidades indígenas es más diversa; están organizadas en torno al parentesco, el sexo y la residencia. Las aldeas de los lokono y los kaliña se entremezclan en la zona costera. Estas aldeas están compuestas por grupos extensos basados en el parentesco. Los miembros de un grupo no suelen vivir en la aldea perteneciente al otro grupo, pero utilizan las mismas áreas generales de vida y de uso. El informe de 2006 de la Comisión de Derechos de Tierra de los Indígenas del Bajo Marowijne sugiere que los lokono y los kaliña consideran sus áreas de vida y de uso como una sola entidad, con una historia y tradiciones culturales compartidas y prácticas comunes de uso y gestión de la tierra (^{CLIM, 2006}).

En el caso de los kaliña, ^{Magaña (1988}) señala que son grupos uxorilocales, en los que la organización política gira en torno al suegro o jefe de la unidad doméstica. Las actividades de supervivencia y subsistencia se determinan por la división sexual, en razón de la cual las mujeres se ocupan de la agricultura. Por su parte, la organización política de los cimarrones se basa en clanes matrilineales (lö); cada clan tiene un linaje (bëë), y estos linajes se dividen, a su vez, en segmentos (pisi) (^{Jacobson, 2022, pp. 36-37}).

En las comunidades cimarronas, el sistema de tenencia de la tierra (acceso a esta) es muy estricto y jerárquico, y se organiza en cada clan. Los clanes son las entidades primarias de las tierras en la sociedad saramaka. Las tierras de los clanes se reparten entre los grupos familiares que los componen; se asignan trozos a sus distintos miembros. “Cada lö [o clan matrilineal] es autónomo y es quien asigna los derechos de la tierra y los recursos entre los bëë (grupos familiares extendidos) y sus miembros individuales de conformidad con la ley consuetudinaria Saramaka” (^{Corte IDH, 2007, p. 31}). El lö es el de mayor linaje, descendiente de la Madre original. Los bëë son grupos políticos delimitados en alrededor de cien personas. Para pertenecer a un bëë es necesario formar parte del mismo grupo matrilineal. Los bëë son dueños de las tierras de manera colectiva, pues son descendientes de los fundadores y son los que tienen los cargos públicos. Por último, los pisi son de un linaje genético menos profundo, pues son pisi quienes se casan con personas de otro clan, emigran a otras aldeas, etcétera, lo que provoca nuevos matrisegmentos (^{Green, 1977, pp. 139-141}).

Los miembros de un lö están autorizados a cazar o a recolectar productos forestales para su propio consumo en la zona reclamada por otro lö. Se necesita un permiso oficial si se extraen cantidades mayores o se realiza un uso extensivo de la tierra. Los pequeños terrenos para visitantes externos temporales suelen concederse después de una reunión en la aldea. En las comunidades indígenas, los acuerdos relativos al acceso a la tierra y los derechos de propiedad de la tierra son mucho más flexibles; al parecer, no trazan límites claros entre sus respectivas zonas (^{ACT, 2010}). Los miembros de los distintos grupos viven, viajan y utilizan los recursos en la zona de los demás.

Mientras Surinam ha negado a sus pueblos indígenas el reconocimiento como colectividad, el derecho internacional y la Organización de las Naciones Unidas han otorgado a los pueblos indígenas y tribales el reconocimiento como entidades jurídicas. Este hecho es importante para los grupos que aún no han sido reconocidos dentro de sus Constituciones, puesto que les ayuda a defenderse frente a las leyes de sus países. Por ejemplo, en el caso de Surinam, el Estado como tal no sería considerado dueño de los territorios que ha despojado y para poder explotar los recursos naturales de las tierras de los pueblos indígenas y tribales tendría que consultarles y respetar su decisión (^{OEA, 2009, p. 72}).

A partir de que en el derecho internacional se instituyó la protección de los pueblos indígenas -en sus diferentes instrumentos, tratados, convenios y órganos-, los Estados poco a poco han dado voz a estos grupos, que, entre otros asuntos, han expresado sus necesidades. Gracias a estos instrumentos, los pueblos indígenas y tribales ya no son vistos como objetos del derecho, sino como sujetos y actores de este.

Si bien la Declaración Universal de Derechos Humanos (^{ONU, 1948}) ya reconocía a todos los individuos, el nuevo derecho internacional progresista, mediante herramientas como la Declaración sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas (^{ONU, 2007}), reconoce los derechos colectivos y complementa los derechos universales. Por ello, la Organización de las Naciones Unidas ha presionado a sus miembros para que se comprometan a cuidar a todos los ciudadanos sin distinción alguna y garantizarles los derechos básicos como la seguridad, la vivienda, entre otros, sin distinción de etnia, religión o sexo (^{ONU, 1948, pp. 2-5}).

Pese a estos principios e instrumentos del derecho internacional, en Surinam no se cumple cabalmente el acceso a la propiedad. Por ejemplo, a los pueblos kaliña y saramaka no se les ha garantizado el derecho a la tierra como colectividad, en contravención de lo asentado en el artículo 17 de la Declaración Universal de Derechos Humanos respecto de que “toda persona tiene derecho a la propiedad, individual y colectivamente” y “nadie será privado arbitrariamente de su propiedad” (^{ONU, 1948}).

Los proyectos de desarrollo en los territorios indígenas han provocado que estos pueblos reclamen insistentemente sus derechos, sobre todo el derecho a consulta, el cual engloba derechos territoriales, sociales, culturales, políticos, entre otros. El primer paso para hacerlo es el reconocimiento de su personalidad jurídica como entes colectivos, como pueblos indígenas y/o tribales o semitribales (^{González, 2014, p. 213}). Estos tienen derecho a que les soliciten un consentimiento previo libre e informado y a la participación tanto política como social dentro de su país.

Acerca del tema de la consulta plena, libre e informada, en primer término, debe considerarse el “derecho a la propiedad”. Al respecto, la Corte IDH reconoce que “la ley puede subordinar tal uso al goce e interés social”; es decir, este derecho puede restringirse siempre y cuando sea por utilidad pública. Cabe agregar que este derecho también se encuentra protegido por la Convención Americana de Derechos Humanos o Pacto de San José (^{CADH, 1969}). Sin embargo, para tal subordinación es necesario que las restricciones: “a) hayan sido establecidas por la ley; b) sean necesarias; c) proporcionales, y d) que tengan el fin de lograr un objetivo legítimo en una sociedad democrática” (^{Corte IDH, 2010, p. 3}).

La Corte IDH añadió, en el mismo Caso Pueblo Saramaka vs. Surinam, que, si estas restricciones afectan los derechos de propiedades comunitarias, debe satisfacerse un requisito más: “la limitación no puede implicar una denegación de las tradiciones y costumbres de un modo que ponga en peligro la propia subsistencia del grupo y sus integrantes” (^{Corte IDH, 2010, p. 3}). De esta manera, para hacer efectiva una expropiación de tierras en propiedades de pueblos indígenas y para que tal expropiación no implique una violación de este principio, el Estado deberá asegurar la participación efectiva de los miembros del pueblo indígena o tribal del que se trate de conformidad con sus costumbres y tradiciones. Además, el Estado debe garantizar que los miembros de estos pueblos se beneficien de modo directo de los proyectos que se ejecutan en sus territorios. Por último, debe garantizar que no se llevará a cabo ninguna acción que tenga por objetivo dar en concesión o permiso las tierras de estos pueblos hasta que se cuente con estudios suficientes sobre los impactos sociales y ambientales de los proyectos que se pretendan ejecutar (^{2010, pp. 3-6}).

El problema mayor es que estos derechos están reconocidos internacionalmente, pero no lo están en el ámbito nacional. Por ello, estos pueblos seguirán sujetos a prácticas e intereses políticos y económicos de su país. En el caso de los kaliña y saramaka, la urgencia de ser reconocidos con personalidad jurídica por el Estado se debe a la necesidad de estos de acceder a tierras tituladas y no ser despojados de sus territorios ancestrales.

Por lo general, los pueblos indígenas no tienen el mismo acceso a la justicia que otros ciudadanos. En palabras de Stavenhagen:

[…] generalmente las comunidades indígenas no tienen fácil acceso al sistema judicial y en algunos países los indígenas no disponen en absoluto de esos recursos. Por consiguiente, parece ser que en el futuro deben realizarse esfuerzos por mejorar el acceso al sistema judicial de las comunidades indígenas, y por reformar los sistemas jurídicos allí donde se niega a los pueblos indígenas el acceso a un recurso legal (^{2007, p. 26}).

Bajo esta afirmación y lo dictado por la Corte IDH en las sentencias de los pueblos indígenas y cimarrones contra el Estado de Surinam, la alternativa para que puedan acceder a tierras es, en primer lugar, reconocerlos como colectividad, reconocer su personalidad jurídica. Para los pueblos indígenas y tribales, el derecho a la tierra es fundamental porque guardan una conexión religiosa, política y social con esta. También ven la tierra como una posesión comunal, y no individual, lo que difiere con la percepción occidental. La no delimitación de territorios entre la propiedad indígena y la propiedad del Estado provoca no solo los desplazamientos, sino también la pérdida de costumbres y tradiciones, pues la inmigración de estas comunidades las obliga a adaptarse a un nuevo lugar que no corresponde con su cosmovisión, costumbres y tradiciones.

El punto más importante con respecto de la tierra no es solo que se deje vivir a los indígenas y cimarrones en ella, sino que se les permita tomar decisiones sobre el territorio, ya que esto los afecta directamente. Por ejemplo, el Examen Periódico Universal ha solicitado al Estado durante dos ciclos¹⁰ no únicamente que reconozca a los pueblos, sino también que reduzca el impacto ecológico de las mineras, pues la vida tradicional de estos pueblos se ve perjudicada por los daños a recursos naturales como el agua o la tierra por los desechos tóxicos de las mineras (^{ONU, 2021}). En consecuencia, son afectadas ciertas actividades (agricultura, pesca, etcétera) que ayudan a satisfacer sus necesidades básicas. Ante esta situación, el Convenio 169 de la ^{Organización Internacional del Trabajo (1989}), en su artículo 15, menciona lo siguiente:

1. Los derechos de los pueblos interesados a los recursos naturales existentes en sus tierras deberán protegerse especialmente. Estos derechos comprenden el derecho de esos pueblos a participar en la utilización, administración y conservación de dichos recursos.

2. En caso de que pertenezca al Estado la propiedad de los minerales o de los recursos del subsuelo, o tenga derechos sobre otros recursos existentes en las tierras, los gobiernos deberán establecer o mantener procedimientos con miras a consultar a los pueblos interesados, a fin de determinar si los intereses de esos pueblos serían perjudicados, y en qué medida, antes de emprender o autorizar cualquier programa de prospección o explotación de los recursos existentes en sus tierras. Los pueblos interesados deberán participar siempre que sea posible en los beneficios que reporten tales actividades, y percibir una indemnización equitativa por cualquier daño que puedan sufrir como resultado de esas actividades (^{OIT, 1989, p. 37}).

El territorio, la tierra y los recursos naturales deben entenderse como un conjunto cuando se habla de derecho indígena, pues estos tres elementos son fundamentales para la vida de estos grupos. Por eso, cuando se discurre acerca de proyectos de desarrollo que traerán beneficios económicos al país, es importante cuestionar y analizar si estos promueven, garantizan y respetan los derechos humanos, si el Estado se ha comprometido internacionalmente a velar por ellos. En la práctica debe hacer lo mismo: si estas empresas con proyectos de desarrollo afectan los principios y derechos universales, no pueden establecerse ni funcionar en ese lugar.

El Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos menciona que:

Adoptar un concepto de desarrollo basado en la perspectiva de los derechos humanos implica al menos cinco supuestos básicos. Primero, que el fin último al que deben encaminarse todas las acciones y políticas de desarrollo es la persona. Segundo, que los resultados de las políticas de desarrollo deben ser incluyentes y equitativas, de tal manera que se garantice que ningún grupo humano quede discriminado o excluido de los beneficios del desarrollo. Tercero, se debe garantizar la participación de las personas en los procesos de diseño, implementación, monitoreo y evaluación de las políticas de desarrollo. Cuarto, ninguna política de desarrollo podrá implicar la vulneración de los derechos de las personas. Y quinto, el desarrollo debe ser respetuoso y estar en armonía con el medio (^{ACNUDH, 2011, p. 9}).

Finalmente, hay que señalar que la Corte IDH resolvió los casos Kaliña vs. Surinam y Saramaka vs. Surinam basándose en la violación al derecho de reconocimiento de la personalidad jurídica de los agraviados. Con fundamento en el tercer artículo de la Convención Americana de Derechos Humanos (^{CADH, 1969}), la Corte IDH determinó que el Estado de Surinam ha violado continuadamente este derecho de los pueblos referidos. Además, dicha violación ha propiciado la violación de otros derechos que forman parte de la misma Convención.

Ius Constitutionale Commune en América Latina

En el análisis de las dos sentencias de la Corte IDH, uno de los enfoques adoptado es el del Ius Constitutionale Commune en América Latina. En este se señala que América Latina se encamina hacia un “constitucionalismo transformador” (^{Von Bogdandy et al., 2017, p. 19}). Este concepto nos proporciona una perspectiva analítica desde la cual afirmamos la existencia de un fenómeno jurídico que proviene de diferentes leyes o normas, que vincula de modo directo la Convención Americana sobre Derechos Humanos con los demás instrumentos jurídicos interamericanos. Estos son instrumentos del derecho internacional que resultan pertinentes en este enfoque.

La sola vinculación de estos instrumentos y su puesta en práctica son un ejemplo del Ius Constitutionale Commune. La Corte IDH es otro ejemplo sólido de la manera en que una institución ha mutado y se ha expandido para asegurar el respeto de los derechos humanos en América. La Corte conforma una red que interconecta a tribunales nacionales de todo el continente y deja abierta una función normativa para todos los países que integran el sistema y cumplen sus sentencias. De este modo, esta ampara el auspicio del constitucionalismo transformador en América Latina, que fue incorporado o renovado con los proyectos constitucionales que surgieron con posterioridad al periodo de los regímenes autoritarios (^{Flores-Pantoja, 2017, p. 14}).

El objetivo del Ius Constitutionale Commune en América Latina es que “en todas las regiones de esta, se vuelvan efectivas […] las promesas centrales de las Constituciones nacionales, y que los diferentes países del subcontinente se integren en una estructura de apoyo mutuo” (^{Von Bodfandy et al., 2017, p. 19}). La agenda de este enfoque comprende dos elementos: “enfrentar las profundas deficiencias que existen en muchos países de la región” y dilucidar la relación de estas con las condiciones de vida inaceptables que afectan a amplios sectores de la población. “En concreto, existe una preocupación especial por los denominados grupos vulnerables” (^{2017, p. 19}).

En los casos que nos ocupan, la perspectiva del Ius Constitutionale Commune ayuda a comprender las deficiencias que hay en las normativas del Estado de Surinam, ya que, al no reconocer la personalidad jurídica de los pueblos indígenas y cimarrones, estos quedan en estado de indefensión, lo que viola este primer derecho y otros. Algunos autores han definido el Ius Constitutionale Commune como un proyecto jurídico y cultural, pero plural, sobre todo, en el que puedan tener lugar continuas transformaciones a las Constituciones de los países de América Latina a fin de proporcionar seguridad jurídica a todas las personas en cumplimiento del Sistema Interamericano de Derechos Humanos y del derecho internacional.

Desplazamiento forzado

La guerra causó el desplazamiento forzado de los pueblos indígenas kaliña y lokono en la década de 1990. A su regreso, después del conflicto en 1992, las comunidades encontraron que el Estado había otorgado títulos de propiedad sobre sus tierras tradicionales a personas no indígenas (^{Corte IDH, 2007, párr. 62}). Estas comunidades perdieron el acceso a sus tierras tradicionales. La Corte señaló que el desplazamiento amenazaba la supervivencia de estas comunidades debido a su conexión cultural, espiritual y material con la tierra (^{CADH, 1969, art. 21}; ^{Corte IDH, 2007, párr. 130}). El Tribunal indicó que se había violado el derecho colectivo a la propiedad de las comunidades establecido en la Convención (^{Corte IDH, 2015, párr. 329}).

El Derecho a la personalidad jurídica de las comunidades

La razón por la que el pueblo kaliña está desplazado es la imposibilidad de establecer la propiedad formal de sus tierras tradicionales. Hay que señalar que, por su parte, los saramaka afrontaron un problema similar cuando el Estado otorgó concesiones a empresas extranjeras madereras y mineras para la extracción de recursos en el territorio de sus pueblos y alrededores (^{Corte IDH, 2007, párr. 12}). Estas empresas restringieron el acceso de los saramaka a su territorio tradicional. Las comunidades saramaka no están protegidas por la legislación nacional de Surinam, ya que esta no contempla el concepto de derechos colectivos a la tierra (^{MacKay, 2002, p. 40}).

En cambio, el Estado concede a los pueblos indígenas y a las comunidades tribales “el privilegio o el permiso para utilizar y ocupar las tierras a discreción del Estado” (^{Decreto sobre los Principios de Política de las Tierras [Decreet Beginselen Grondbeleid], 1982, art. 4}). El Estado de Surinam está autorizado para retirar este privilegio siempre que considere que el interés general así lo exige. Por lo tanto, en la práctica, los pueblos indígenas y las comunidades tribales pueden perder fácilmente el acceso a sus tierras y el control de estas. La Corte IDH ya había reconocido esta cuestión en otra sentencia, en el Caso Comunidad Moiwana vs. Surinam (^{Corte IDH, 2005}).¹¹

La sentencia de la Corte es importante porque afianza su jurisprudencia reconociendo a las comunidades afrodescendientes la condición de pueblos tribales y reconociéndoles ciertos derechos. La Corte afirmó que “los miembros del pueblo saramaka conforman una comunidad tribal cuyas características sociales, culturales y económicas son diferentes” a las del resto de la comunidad, “particularmente gracias a la relación especial existente con sus territorios ancestrales”, y que se autorregulan “a través de sus propias normas, costumbres y tradiciones” (^{Corte IDH, 2010, párr. 85}). En los casos Kaliña vs. Suriman y Saramaka vs. Surinam, esta protección fue ineficaz porque ambos carecían de personalidad jurídica colectiva en el derecho interno (^{Corte IDH, 2007, párr. 105}; ^{Corte IDH, 2010, párr. 112}).

Además de las violaciones a los derechos de propiedad colectiva (con fundamento en el artículo 21 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos), la Corte IDH falló que el Estado de Surinam había violado los derechos a la personalidad jurídica y a la protección judicial de los pueblos indígenas y las comunidades tribales, establecidos en los artículos 3 y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Por cierto, al no reconocer la personalidad jurídica colectiva, el ordenamiento jurídico interno surinamés le negó el acceso a la tutela efectiva.

Extracción de recursos y otros proyectos de desarrollo económico

La vulnerabilidad de las comunidades indígenas y tribales se hace evidente en el contexto de la extralimitación de recursos. En el caso del pueblo saramaka, las comunidades tribales no fueron informadas ni consultadas acerca de las concesiones hasta que las empresas comenzaron las operaciones de tala (^{Corte IDH, 2007, párr. 199}). Los proyectos causaron una grave contaminación del agua y dañaron la biodiversidad en la región (^{Corte IDH, 2007, párr. 135}). Al igual que en el caso del pueblo saramaka, el Estado de Surinam autorizó la creación de tres reservas naturales en las tierras tradicionales de las comunidades kaliña y lokono (^{Corte IDH, 2015, párr. 243}). El Estado también otorgó concesiones madereras y mineras a terceros sin consultar a las comunidades (^{Corte IDH, 2015, párr. 151}).

En el caso del pueblo saramaka, la Corte IDH consagró el derecho de las comunidades indígenas y tribales al consentimiento libre, previo e informado en relación con proyectos de desarrollo o intervención en su territorio (^{Corte IDH, 2007, párr. 133}). Esto significa que “el Estado debe asegurar la participación efectiva de los miembros de las comunidades, de conformidad con sus costumbres y tradiciones, en cualquier plan de desarrollo, inversión, exploración o extracción dentro de su territorio” (^{Corte IDH, 2007, párr. 129}). Lo anterior podría mejorar los problemas de las comunidades indígenas que son principalmente imputables a su exclusión del proceso de toma de decisiones. El dictamen fue muy influyente.

Órdenes de reparación

En lo general, la Corte IDH falló a favor de los saramaka concluyendo que Surinam había violado los derechos de este pueblo. Se le ordenó al Estado surinamés establecer un marco legal y regulatorio que permita reconocer el derecho de los pueblos tribales a la propiedad colectiva de las tierras designadas, territorios y recursos naturales. En el caso de los pueblos kaliña y lokono del Distrito de Marowijne (^{Corte IDH, 2015}), el dictamen fue similar al del caso de los saramaka (^{Corte IDH, 2007}). Ante estas violaciones, con el fin de garantizar la no repetición de la violación de los derechos de los miembros de este pueblo y asegurar el reconocimiento de un marco legal y regulatorio que garantice el derecho de los pueblos tribales a la propiedad colectiva de las tierras designadas, territorios y recursos naturales, la Corte ordenó a Surinam la adopción de varias órdenes de reparación y no repetición.

En los siguientes párrafos y en los cuadros 1 y 2 se examina en qué medida el gobierno de Surinam ha aplicado las órdenes de reparación mandatadas por la Corte IDH en los casos de los pueblos saramaka y kaliña. Respecto de los saramaka, como se puede observar, el Estado de Surinam los ha indemnizado y se han hecho los pagos que dicha Corte solicitó; también se transmitieron en estaciones de radio locales los puntos resolutivos de la sentencia; pero aún no se reconocen los derechos de la comunidad a la tierra y al consentimiento libre, previo e informado. El gobierno de Surinam no ha establecido un marco legislativo que garantice que las comunidades compartan los beneficios financieros de los proyectos de desarrollo y de inversión pertinentes, omitiendo la realización de las evaluaciones de impacto social y ambiental de las concesiones madereras y mineras, y todo lo que deviene de aquella acción, como el derecho a consulta, toma de decisiones sobre el territorio, entre otros, que es el aspecto cuya resolución es más urgente para estos grupos sin derecho a la tierra y sin garantías de sus derechos universales. Así, es probable que se les siga desplazando y vulnerando.

Como puede verse en el cuadro 2, en el caso del pueblo kaliña, el gobierno de Surinam solo ha implementado una de las recomendaciones de la Corte IDH: la traducción de la sentencia al neerlandés y al sranantongo y su publicación en periódicos nacionales. “Sigue pendiente el reconocimiento como entidades jurídicas, la delimitación, demarcación y el título de propiedad. Tampoco se les permite ingresar a las reservas de Galibi y Wane Kree ni participar en las decisiones sobre este territorio” (^{Jacobson, 2022, p. 87}). Acerca de los proyectos de desarrollo y/o inversión en su territorio, “no se han rehabilitado las zonas afectadas por la minería ni se ha consultado a los kaliña” (^{2022, p. 87}). No han recibido las indemnizaciones ni las reparaciones monetarias ordenadas por la Corte IDH; no se ha creado el fondo de desarrollo, en el que se incluyan programas que aborden los derechos humanos y los derechos indígenas. “Tampoco se ha difundido la resolución y la sentencia de la Corte en el Diario Oficial ni en las radios locales” (^{2022, p. 87}).

Los recursos ordenados por la Corte IDH son muy variados. El Estado no ha cumplido la mayoría de las determinaciones de esta Corte en los casos de los pueblos saramaka y kaliña contra Surinam. Como se representa en la gráfica 1, los kaliña no han recibido ninguna reparación del daño.

Fuente: ^{Jacobson (2022, p. 87})

Gráfica 1 Cumplimiento de los puntos resolutivos de las sentencias de la Corte idh en Surinam 

Tal incumplimiento del Estado en el caso de los kaliña tiene que ver con la relación entre aquel y los grupos indígenas. A los cimarrones les ha cumplido ciertos puntos porque el gobierno ha tenido un trato más estrecho con ellos desde que eran colonia, pues se le permitía ser parte de la elección del Hombre Gann a cambio de favores o regalos del gobierno. Esta tradición se conserva hasta la fecha. Además, en la cúpula surinamesa del poder político hay cimarrones como el vicepresidente Ronnie Brunswijk. En la actualidad, los indígenas se han abierto más camino en Surinam, pero no podrán avanzar si no se les reconoce como colectividad.

El Estado de Surinam está trabajando en las posibilidades de reconocimiento de los derechos colectivos de los pueblos indígenas y tribales en el sistema legal. Sin embargo, desde 2018, después del histórico Caso Saramaka vs. Surinam, el Estado no ha adoptado medidas para garantizar los derechos de las comunidades indígenas y tribales de manera consistente con la jurisprudencia de la Corte.

La Asamblea Nacional aprobó en 2019 una ley cuyo objetivo es proteger a las comunidades indígenas de ser objeto de desalojo de sus tierras tradicionales. Esta ley no prevé la delimitación, demarcación y titulación colectiva adecuadas, ni dota a las comunidades indígenas de personalidad jurídica, sino solo impide que el gobierno otorgue títulos legales a particulares no indígenas en un radio de cinco kilómetros del territorio indígena. Esta disposición no protege dicho territorio, que a menudo se extiende más allá de estos cinco kilómetros. Esta ley no cumple con los estándares de la Corte IDH.