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INTRODUCCIÓN
Es un hecho que el modelo de desarrollo económico conocido como la Industrialización por Sustitución de Importaciones (ISI) ha marcado tendencias cruciales en la historia económica mundial de los últimos setenta años. Se trata de un modelo mixto que genera polémica entre los diversos pensadores económicos del mundo, pues sus resultados en las naciones en las que ha sido implementado pueden variar de modo sustantivo, dependiendo de los procesos internos para la planificación productiva de cada entidad o región. Como bien lo hizo notar Fernando Fajnzylber en su tesis teórica plasmada en el libro: La Industrialización Trunca de América Latina (1983a), el problema no radica en el modelo ISI en sí, si no en la manera en la que los países ponen en práctica las premisas centrales del modelo, con estrategias internas que impulsan - o no - la productividad efectiva y el progreso técnico en los sectores clave de sus economías. A partir de su destacado análisis comparado entre países ISI, el autor refleja la importancia de la innovación como eje de la competitividad y del equilibrio entre sustitución de importaciones y promoción de exportaciones dentro de una economía en desarrollo. En su visión, el Estado juega un papel esencial en la articulación de las políticas industriales nacionales, pues alinea los incentivos privados con metas de progreso técnico. La productividad y el desarrollo tecnológico dependen de un diseño institucional que combine estímulos a la inversión en I + D, la cooperación educativa y una regulación que favorezca la creación de capacidades exportadoras sostenibles, para la construcción de ventajas competitivas locales (Fajnzylber, 1988).
A más de cuatro décadas de esa elocuente sustentación teórica, es un hecho que hoy la región latinoamericana de manera integral, continúa presentando evidentes obstáculos estructurales en sus procesos desarrollistas industriales que le impiden impulsar eficientemente, la competitividad productiva a escala internacional.2 Es en este sentido, que vale la pena reevaluar la tesis de Fernando Fajnzylber sobre el desarrollo industrial adoptado por América Latina, a partir de un estudio comparado entre América Latina y los Tigres Asiáticos que arroja hallazgos reveladores al analizar de manera disruptiva la evolución temporal de ambos procesos industriales, las cadenas de valor en los sectores productivos clave y su capacidad de integración en los mercados globales; para validar de manera sustentada la vigencia de las premisas del autor en la realidad actual.
Se trata de una investigación de enfoque mixto que inicia con un análisis cualitativo de teoría fundamentada (adaptada para la validación de teorías preexistentes), basado en la recopilación documental que sustenta su argumento en la validez y confiabilidad de las fuentes bibliográficas utilizadas como informantes clave. El tipo de muestreo es el teórico; esto es, la recolección de los datos y la teoría que está surgiendo va indicando la composición de la muestra (Hernández et al., 2014). Esta primera fase de la investigación reconstruye los sucesos históricos de forma cronológica, tanto del autor en cuestión, como de sus hallazgos sobre el desempeño comparado de dos tipos de países en su implementación del Modelo ISI, para proceder al contraste teórico entre el modelo analítico estructuralista de Fernando Fajnzylber -de la mano de Ha-Joon Chang, Dani Rodrik y Mariana Mazzucato- y otras corrientes de pensamiento claves en la economía latinoamericana, como la Teoría de la Dependencia (Raúl Prebisch, Celso Furtado, Aníbal Pinto y André Gunder Frank). Específicamente, los factores centrales de análisis son la innovación tecnológica, la articulación Estado-Empresa y el balance entre la sustitución de importaciones y la promoción de las exportaciones. Las grandes interrogantes de esta investigación se articulan a partir de tales contrastes teóricos:
¿Es América Latina, una región destinada a permanecer en una condición periférica de dependencia y subordinación a las economías avanzadas, como lo sustentan Andre Gunder Frank y Raúl Prebisch? O ¿Es posible combatir los grandes desafíos del desarrollo industrial regional en el siglo XXI, a partir de la injerencia estatal emprendedora y activa en la economía, como lo sugieren el propio Fernando Fajnzylber, Ha-Joon Chang y Mariana Mazzucato? ¿Qué papel juega la propuesta teórica de pensadores como Dani Rodrik, sobre diseñar políticas económicas propias, adaptadas a las realidades específicas que afronta cada nación, para el desarrollo sostenible industrial y económico?
Derivado de los cuestionamientos anteriores, la hipótesis de este estudio afirma que el argumento teórico presentado por Fernando Fajnzylber hace más de cuarenta años (1983a; 1983b) al respecto del desarrollismo industrial en América Latina, sigue siendo válido en la realidad actual regional; no solo al respecto de las falencias sistémicas y culturales derivadas de la falta de visión industrial y empresarial, el consumo “imitativo” social o el proteccionismo “frívolo” comercial que plantea el autor, sino en su capacidad dinámica de integrar esa crítica estructuralista con un pragmatismo orientado a la eficiencia, donde el balance mercantil, la innovación tecnológica y la articulación Estado-Empresa, se siguen situando como referentes clave para la transformación industrial de la región; principalmente ante fenómenos globales como el ascenso de China y la financiarización de la economía mundial.
Para la comprobación de la hipótesis, la segunda fase el estudio es de enfoque cuantitativo, de diseño no experimental - longitudinal y de tendencia, a través de un análisis estadístico de indicadores sobre la participación de los sectores económicos que conforman la producción de las dos economías más relevantes de América Latina; Brasil y México, tomando como periodo de análisis los años sesenta hasta nuestros días. Luego, el estudio se enfoca en el desempeño específico del sector industrial, observando su crecimiento promedio por décadas y en cortes de tiempo. Finalmente, se confrontan esos hallazgos con Singapur y Corea del Sur, dos economías asiáticas que también implementaron el Modelo ISI, fueron estudiadas por Fajnzylber y hoy en día son un referente global del desarrollo endógeno sostenible.
EL LEGADO DE FERNANDO FAJNZYLBER
El ingeniero y economista Fernando Fajnzylber (1940 - 1991) de nacionalidad chilena, vivió de cerca los orígenes del proceso nacionalista e industrializador de América Latina que tuvo sus orígenes en los años cuarenta, tras la depresión económica de 1929 (Bulmer-Thomas, 2017; Cepal, 2006). Este colapso global de inmensas repercusiones detonó la intención regional de impulsar políticas orientadas al mercado interno y la autodeterminación productiva, por la pervivencia de economías en desarrollo que sufrían de modo recurrente los embates de crisis y guerras mundiales, mostrando la fragilidad estructural y la vulnerabilidad inminente de su macroeconomía.
En su formación intelectual Fajnzylber tuvo gran influencia del pensamiento de la Comisión Económica Para América Latina y el Caribe (Cepal, 1948) que, al promover el desarrollo económico y social regional, enmarcó un pensamiento estructuralista de corte progresista, gracias al legado de grandes intelectuales que estuvieron a cargo de la institución, como Celso Furtado (1968; 1982) y Raúl Prebisch (1978), de donde se desprende también la noción ‘centro-periferia’. Esta concepción fundamental en el pensamiento de la Cepal, no se refiere únicamente a los términos desiguales del comercio internacional, sino a una división estructural del sistema capitalista mundial. Tal como lo explica Octavio Rodríguez (2006), el “centro” se especializa en la producción industrial diversificada y tecnológicamente homogénea, mientras que la ‘periferia’ se caracteriza por una especialización en productos primarios y una estructura productiva heterogénea y tecnológicamente rezagada. Esa asimetría estructural es la que reproduce las condiciones de subdesarrollo y dependencia (Rodríguez, 2006; Torres; Ahumada 2022; Katz 2016).
Aun con esa influencia de pensamiento, es claro que los enfoques argumentativos de Fajnzylber distaban de aquellos autores dependentistas en la percepción central sobre el contexto sistémico en el que las naciones emergentes pueden desempeñarse con más eficiencia. Para los fundadores de la Teoría de la Dependencia, además de André Gunder Frank (1966; 1969) o Immanuel Wallerstein (2012), la brecha existente entre centro y periferia es difícilmente cambiable. Las economías en desarrollo, lejos de impulsar la competitividad y la eficiencia productiva a largo plazo, mantienen esquemas de producción cortoplacista para surtir a los países centrales de materia prima y bienes primarios con precios bajos y volátiles, lo que les impide consolidar el desarrollo endógeno. Principalmente, porque a la vez que surten de estos productos baratos y sin tecnificación a las grandes potencias, requieren de importar los bienes manufacturados y de alto valor agregado que ofertan estos (Prebisch, 2012).
Fernando Fajnzylber, en su corriente de pensamiento estructuralista acepta esta condición de dependencia económica, pero amplía el debate sobre la posibilidad de salir de esa tendencia subordinada, a través de la innovación tecnológica, el balance entre la sustitución de importaciones y la promoción de exportaciones y la indispensable articulación Estado - Empresa que le permite a las economías generar esquemas industriales más sostenibles de desarrollo. Estas son las premisas que justifican el entramado investigativo de este estudio, con enfoque en la valoración de su vigencia en un mundo globalizado que afronta nuevos desafíos, como la financiarización de la economía, el ascenso de China y la transición digital y ecológica (Medialdea; Sanabria, 2013).
TAXONOMÍA DE PAÍSES ISI EN TÉRMINOS DE DESARROLLO
El proceso de análisis de Fernando Fajnzylber sobre las relaciones de producción del modelo ISI implementado por dos tipos de países entre los años cincuenta y setenta, es por demás elocuente y eficaz para el entendimiento sobre las grandes diferencias estructurales, culturales y de planificación interna (Cepal, 2006) que en ese momento caracterizaban a cada zona geográfica de estudio. El autor afirma que esas grandes diferencias, tanto en la implementación como en los resultados obtenidos en las economías nacionales de los Tigres Asiáticos y de América Latina, no se debieron al propio modelo ISI en sí, sino a la buena o mala administración interna de los gobiernos en turno y su intención -o no- de hacer valer las premisas centrales del modelo desarrollista, a través de la injerencia estatal en las cadenas productivas internas, para una mayor autosuficiencia productiva; consumista y de exportación.
TIGRES ASIÁTICOS
Fernando Fajnzylber consideró pertinente en su momento, encuadrar a cuatro economías asiáticas, como referentes imprescindibles en el análisis del desarrollo industrial emergente, ya que, siendo en un inicio prácticamente invisibles en el espectro internacional, Hong-Kong, Singapur, Taiwán y Corea del Sur; los llamados Tigres Asiáticos, lograron en poco tiempo colocarse en la cúspide de la comercialización internacional. El enfoque claro y contundente en el mercado exterior, resultó en productos cada vez más competitivos que lograron con gran éxito penetrar mercantilmente en el ámbito internacional, a través de un proceso industrializador interno sin precedentes (Hyun Sook, 1992). Un factor clave de su éxito fue el poder transitar de instituciones económicas ‘extractivas’ a instituciones económicas ‘inclusivas’, respetando la propiedad privada y el libre comercio, aun durante la implementación de tácticas proteccionistas catalogadas como autoritarias (Juncal, 2016).
Siendo economías pequeñas y con porcentajes de crecimiento limitado en el contexto global, los Tigres Asiáticos priorizaron el balance mercantil, a partir de la sustitución de importaciones combinada con una orientación exportadora clara y versátil, sumado a una articulación efectiva entre el Estado, el sector privado y el capital humano (Phillips, 2013; Story, 2005; Amsden, 2001; Wade, 2003). Como afirma Ha-Joon Chang (1996), el Estado es un actor central en la implementación de políticas proteccionistas selectivas y temporales que faciliten la industrialización.
Al carecer de un aparato industrial interno, con una nula inversión en investigación y desarrollo (I+D) y una mínima conexión con los mercados internacionales, los Tigres Asiáticos requerían el diseño e implementación de políticas estratégicas más acordes a su realidad endógena (Rodrik, 2007). Aprovechando la cercanía geográfica, Japón; gran potencia asiática de la posguerra se convirtió en el ejemplo a seguir de los pupilos regionales, quienes adquirieron todo el know-how del bagaje nipón a cambio de mano de obra barata y la inserción complementaria al mercado local (Ernesché-Rodríguez, 2016; Torres, 2006; Fajnzylber, 1983a; 1987). La especialización productiva se enfocó principalmente en sectores de industria media, siendo congruentes con su capacidad económica, productiva y territorial, donde los intereses privados se subordinaron a los intereses públicos (Story, 2005). Esta habilidad de promover la función estatal en la economía para el diseño de políticas que adaptaran el modelo ISI a las capacidades internas y las necesidades del contexto nacional, se confirman en la tesis teórica de Dani Rodrik (2007; 2021) quien, en la era global defiende esas estrategias desarrollistas para las economías emergentes.
Según el embajador Cassio Luiselli Fernández (2023), dentro del éxito abrumador del desarrollo en Corea del Sur destaca el caso omiso que hizo el gobierno a las recomendaciones del Banco Mundial, siguiendo su propio curso, planificando, estableciendo metas cuantitativas de cumplimiento y auspiciando la conformación de grandes conglomerados empresariales (chaebols) capaces de competir fuera del estrecho mercado interno coreano.3
De acuerdo con Amsden; Chu (2003), los factores críticos para el éxito del proceso industrializador en economías como Taiwán, radica en las políticas gubernamentales y las grandes empresas que impulsan las habilidades, la velocidad y la escala. En su visión, el gobierno desempeñó un papel primordial a través de intervenciones que fueron más allá del modelo de mercado tradicional. Robert Wade (2015: 74) identifica dos elementos centrales en el análisis del apoyo público al proceso industrializador de Asia del Este; ‘el liderazgo gubernamental’ en el que el gobierno asigna recursos públicos a industrias donde el sector privado no está dispuesto a invertir por su cuenta; y el ‘seguimiento del gobierno’, donde el sector público interviene para respaldar algunas de las apuestas que ya ha hecho el sector privado o estaría dispuesto a hacer por sí solo.
En este sentido, cobra relevancia la contemporánea postura teórica de Mariana Mazzucato (2017), al respecto de la importancia del ‘Estado Emprendedor’, partiendo del supuesto de que éste ente no debe ser solo un facilitador o regulador, sino un actor activo en la economía y un motor de innovación y crecimiento, creando un entorno favorable para que las empresas prosperen y se desarrollen; como lo demuestra la autora a partir del análisis de diversos casos recientes en donde el estado ha financiado la investigación y el desarrollo en áreas estratégicas de sectores de riesgo no asumidos por el sector privado.
Ahora bien, al analizar la implementación del modelo ISI en los Tigres Asiáticos es necesario admitir que el progreso técnico alcanzado y el éxito en la productividad industrial derivaron de contextos particulares no vistos en otras regiones, como lo fue la ya mencionada conformación de regímenes estatales autoritarios que restringieron los derechos políticos y económicos de la población o la enorme inyección de capital dada por Estados Unidos a estos países para fortalecer economías como la de Corea del Sur, debido a su posición estratégica peninsular en tiempos de Guerra Fría (Osorio, 2015). La potencia norteamericana buscaba impedir la expansión del comunismo.4
AMÉRICA LATINA
En un principio, el Modelo ISI latinoamericano tuvo un enfoque en la producción industrial, así como en la inversión en educación, cultura, salud y empleo, que permitieron a países como Brasil y México, elevar considerablemente su nivel de desarrollo económico. Los índices de crecimiento económico llegaron a alcanzar 6% anual promedio en un prolongado periodo aproximado de cuarenta años.5 El sector petroquímico y la metalmecánica, predominaban en la producción secundaria; lo que parecía el origen de la consolidación industrial exportadora en estos países (Bulmer-Thomas, 2017). Lamentablemente, la dura realidad se haría presente unos años después.
El empresariado regional se caracterizaba por una vocación ‘no industrializadora’, que impedía tener una visión de largo plazo (Fajnzylber, 1983a). Los países latinoamericanos no contaban con una ambición productiva como para competir en los mercados globales. Privaba una mentalidad ‘rentista’ y de corto plazo que derivó en una estructura industrial dual, con sectores destacados en productividad y eficiencia, pero concentrados en unos cuantos actores, mientras otros sectores quedaban rezagados, sin poder crecer ni generar empleos de calidad (Fajnzylber, 1988).
En ese mismo contexto, la relación entre el Estado y el sector privado era codependiente y sin mayor sinergia. De hecho, algunos documentos de política industrial de la época revelan la brecha entre los objetivos declarados oficialmente y los mecanismos de implementación. El Plan Nacional de Fomento Industrial 1970 - 1976 de México, establecía como meta ‘la integración de cadenas productivas nacionales y la reducción de la dependencia tecnológica del exterior’ (Secretaría de Industria y Comercio, 1970:15). Sin embargo, los instrumentos de política se limitaron a la imposición de barreras arancelarias y exenciones fiscales genéricas, sin condicionar estas ayudas a la inversión en desarrollo tecnológico propio o a cubrir ciertas metas de exportación.
Se trataba de un paternalismo estatal que cobijaba excesivamente al empresariado, sin promover en ellos la autonomía, la autosuficiencia y el liderazgo (Flores, 1998; Fajnzylber, 1988) siempre tan necesarios en la creación de economías de escala corporativas.6 Otro factor determinante en las fallas del modelo de desarrollo industrial latinoamericano, fue que el ingreso y la riqueza se concentraban en ciertos sectores, exacerbando la desigualdad. Se generó un patrón de “caja negra” caracterizado por una estructura productiva que beneficiaba a las élites y marginaba a la mayoría; de donde se desprende el efecto del “casillero vacío” que se refiere a rubros económicos que quedan sin desarrollarse o sin una adecuada asignación de recursos dentro de los procesos de industrialización. (Fajnzylber, 1988). El deterioro del empleo y la calidad de vida, a partir de la baja inversión en capital humano y política social para equilibrar la actividad productiva y la distribución del ingreso, implicó una alta concentración del empleo en actividades de baja calidad y salario precario, manteniendo en la pobreza a gran parte de la población (Fajnzylber, 1988).
El problema no radicaba en la intervención estatal, ni en la intención central industrializadora, sino en la manera de implementar el proteccionismo (Beteta; Moreno-Brid, 2012). Fajnzylber (1983b) hace una distinción clara entre proteccionismo ‘para el aprendizaje’, que crea incentivos para sustituir las importaciones por diversificación productiva e innovación, y el proteccionismo ‘frívolo’, que distorsiona el desarrollo a partir de mercados cautivos y rentistas que bloquean indiscriminadamente la entrada de proveedores cruciales y tecnologías para la modernización industrial, aun de productos intermedios necesarios para producir localmente los bienes a exportar (1983a).
Las políticas de protección industrial favorecieron la creación de monopolios, con altos precios y bajos salarios para los amplios sectores poblacionales, concentrándose los beneficios en los propietarios del capital (Fajnzylber, 1988). Se protegían irracionalmente las fronteras, pero, al mismo tiempo, se permitía la entrada indiscriminada de Empresas Multinacionales (EMNs) provenientes principalmente de Estados Unidos, Alemania y Japón, que acaparaban el mercado interno de sectores industriales clave como el automotriz (Buckley; Casson, 2010; Flores, 1998).
Esta infiltración empresarial foránea derivó también en un fenómeno social que afectó de manera importante, a la producción nacional. Los patrones de consumo se moldearon hacia tendencias de rechazo sobre los productos nacionales, buscando el aparente prestigio de consumir lo foráneo. A esta tendencia, Raúl Prebisch la llamó “capitalismo imitativo” de la periferia latinoamericana (1978:167), mientras Fernando Fajnzylber (1988; 1983a) lo describe como un ‘consumo imitativo’ que limita enormemente la capacidad estatal de promover un mercado cautivo interno garantizado para la producción nacional.
La obsolescencia tecnológica y la precaria infraestructura básica impidieron a los productos potencialmente exportables, ser competitivos tanto en precio como en calidad; por lo que, con el tiempo, fue cada vez más difícil colocar la mercancía en otras latitudes (Bulmer-Thomas, 2017). El atraso de la industria de bienes de capital derivó en el rezago agrícola y fabril, por la falta de progreso técnico en los sectores productivos, lo que implicó el retorno a la economía tradicional extractiva, fomentando el desequilibrio y la insuficiencia del sistema (Pinto, 2019).
Los marcados contrastes en el alcance de las trayectorias desarrollistas derivadas de la implementación del modelo ISI en los Tigres Asiáticos y América Latina, reflejan en esencia, los elementos clave que, según Fernando Fajnzylber (1987), una economía estaría obligada a priorizar en aras de alcanzar la eficiencia productiva: ceder al Estado el rol de articulador de políticas industriales desde una economía política por la innovación tecnológica entendida como eje de la competitividad, manteniendo una postura proteccionista racional, temporal y selectiva, a partir del equilibrio de la sustitución de las importaciones con la promoción de las exportaciones. En sustento a esta argumentación del autor, basta reconocer la tesis analítica de Mariana Mazzucato (2017), quien hoy en día aboga de igual forma, por una mayor participación y valoración del Estado como motor del progreso, al ser un actor emprendedor y dinámico que puede liderar la innovación y el crecimiento económico de manera estratégica.
AMÉRICA LATINA, A CUARENTA AÑOS (1980 - 2020)7
Las articulaciones entre el Estado, los procesos de producción y la esfera del consumo resultan indispensables en el análisis político y económico, para comprender cómo funcionan las fuerzas capitalistas dentro de las economías nacionales (Boyer, 2002). El destacado economista Ha-Joon Chang (1996) defiende también la idea de que el gobierno y la empresa deben tener la capacidad de trabajar en conjunto, enfatizando el punto de que la regulación estatal es básica, pues los mercados no pueden autorregularse; sobre todo en países emergentes donde existen sectores estratégicos en los que el empresariado no quiere intervenir por el riesgo. En este sentido, es relevante la perspectiva de la teoría de la regulación8 cuando afirma que la diferenciación tan marcada en los procesos industrializadores entre los diversos tipos de países se debe en gran medida, a que las economías latinoamericanas cuentan con mercados de trabajo, estructuras de consumo y prácticas de intervención estatal claramente distintos a los de otras latitudes, pues predomina en ellas un patrón de exportación basado en materia prima, además de las evidentes brechas en productividad y la estructura rentista y dependiente de sus economías (Boyer, 2016). En palabras de Alain Lipietz (1987), se trata de casos de “subfordismo” o “fordismo periférico”, pues son procesos ISI incompletos que fomentan el desarrollo desigual, en contraste con las economías centrales que cuentan con formas institucionales sólidas y estructuradas, que imprimen regímenes de acumulación y políticas de redistribución económica y social más viables (Almada; Ormaechea, 2019; Gajst, 2010).
A este respecto, pareciera válida a nuestros días la argumentación dependentista de Raúl Prebisch (1978), André Gunder Frank (1966) o Immanuel Wallerstein (2012) sobre la brecha “centro-periferia” de la economía mundial, donde las economías emergentes no logran remediar su condición de dependencia y subordinación a las potencias industrializadas. Sin embargo, para entender esta condición, es necesario analizar la evolución regional a través del tiempo, puesto que, en la era de la globalización, el sistema económico internacional, las naciones y sus procesos internos, así como las dimensiones sociales y las perspectivas sobre el devenir de su propio desarrollo económico han cambiado.
EL PATRÓN INDUSTRIAL - PROCESOS REGIONALES
Es cierto que América Latina, a partir de los años ochenta, con la implementación del modelo neoliberal y el abandono del modelo ISI, se ha abierto en gran medida al comercio y la globalización mundial, lo que ha permitido a países como Brasil y México, consolidarse como grandes exportadores de bienes manufacturados. Sin embargo, esto no se traduce en la definición de una política industrializadora de apoyo sectorial estratégico que tenga como fin último el de impulsar la productividad sostenible de manera integral.
En palabras de Aníbal Pinto, prevalece la inexperiencia y la pasividad en la evolución fabril (2019: 769), lo que se traduce en la disminución consecutiva de la actividad industrial y manufacturera, mientras el enfoque se centra en un sistema primario - exportador cíclico, concentrado y dependiente, de la mano de un sector servicios cada vez más dinámico.
Fuente: Elaboración propia con datos del Banco Mundial
Gráfica I. Brasil: Participación de los Sectores Económicos en el PIB
Fuente: Elaboración propia con datos del Banco Mundial
Gráfica II México: Participación de los Sectores Económicos en el PIB
A manera de ejemplo, las Gráfica I y II muestran cómo en Brasil y México (economías con mayor grado de industrialización en América Latina) va predominando cada vez más el sector terciario, mientras el sector industrial se mantiene en un rango medio, sin signos de expansión, cuando el sector primario apenas participa en el contexto macroeconómico de ambas naciones. En el caso de México, la participación de cada sector es bastante pasiva e inamovible, mientras en Brasil, el sector servicios aumenta significativamente su participación, minimizando notablemente la actividad industrial.
Es verdad que la participación declinante de la industria manufacturera como porcentaje del PIB es un proceso mundial, no exclusivo de América Latina. Sin embargo, las siguientes dos gráficas arrojan datos reveladores a este respecto. Haciendo un análisis comparativo sobre el crecimiento promedio del sector industrial alcanzado por Brasil y México en los últimos sesenta años, se refleja que, gracias al modelo ISI, ambas economías alcanzaron cifras de crecimiento de más del 6% en un periodo consecutivo de 20 años; Brasil incluso alcanzando casi el 10% de crecimiento promedio en la década de los setenta. Sin embargo, a partir de los años ochenta, ambos países redujeron drásticamente y de manera indefinida, su actividad industrial. Los porcentajes de crecimiento son mínimos, con cifras recurrentes menores al 0.5%.9
Fuente: Elaboración propia con datos del Banco Mundial
Gráfica III Brasil y México: Crecimiento Promedio del Sector Industrial
Como se puede ver en la Gráfica III, fue justo en ese periodo cuando América Latina implementó las políticas liberales impuestas por el Consenso de Washington, al adoptar el modelo neoliberal en momentos en que las naciones no estaban preparadas para competir con la oferta exterior proveniente de las potencias capitalistas (Martínez y Soto, 2012). Entre las políticas adquiridas estaban la desregulación y privatización de empresas estatales, la disciplina fiscal, la eliminación de barreras comerciales y la liberalización de la inversión extranjera directa (Moreno-Brid et al., 2004), lo que implicó para la región una caída estrepitosa y sin retorno de los procesos industriales. Esto confirma la tesis de Ha-Joon Chang (2002, 2009) sobre que la desregulación y el libre comercio, no son la vía universal para el desarrollo. En su percepción, estas recetas impuestas a las naciones emergentes son una narrativa utilizada por los países ricos para mantener las ventajas en la economía-mundo.
Haciendo una comparativa longitudinal con la actividad industrial de dos Tigres Asiáticos (Corea del Sur y Singapur)10, se dimensiona la magnitud de la divergencia latinoamericana. En la Gráfica IV se aprecia la enorme diferencia en los niveles de crecimiento industrial, ya que estas economías han logrado consolidar su estructura productiva al punto de mantener un crecimiento sostenido promedio aproximado del 6%, en las últimas cuatro décadas.
Fuente: Elaboración propia con datos del Banco Mundial
Gráfica IV Corea del Sur y Singapur: Crecimiento Promedio del Sector Industrial
Estos datos comparados confirman que la productividad del sector industrial latinoamericano no logra consolidarse a escala nacional y, por ende, no genera las cadenas de valor necesarias para insertarse de manera efectiva en el sistema mercantil internacional. A su vez, estos datos constatan por su concordancia temporal, la tesis teórica de Ha-Joon, Chang (2002) sobre que el libre comercio y la desregulación económica no son la vía universal para el desarrollo. El magro desempeño latinoamericano se debe, entre otros factores, a la falta de políticas industriales con proteccionismo selectivo en sectores clave y el descenso de la intervención estatal en la economía, como consecuencia de la implementación de políticas liberales sugeridas por las potencias capitalistas. Estas recetas adquiridas han aumentado la desigualdad y la dependencia (Bárcena, 2022). El diseño de políticas industriales propias, con inversión en infraestructura, I+D y educación, acorde a las necesidades del contexto económico local, permitirían a la región mejorar su competitividad productiva (Chang, 2002; Rodrik, 2007; 2021).
La Gráfica V valida de manera más contundente el contraste en los procesos industriales de los Tigres Asiáticos y América Latina. La formación bruta de capital11 ha tenido un crecimiento promedio marcadamente mayor en Corea del Sur y Singapur, con respecto de Brasil y México por más de cincuenta años, lo que implica una enorme brecha en los grados de industrialización nacional alcanzados por ambos tipos de países.
Fuente: Elaboración propia con datos del Banco Mundial
Gráfica V Crecimiento promedio de la Formación Bruta de Capital (inversión) 1960 - 2010
No todo es letargo y estancamiento en América Latina. Se afirma la existencia de un significativo adelanto tecnológico y transformaciones destacables en ciertos productos industriales; principalmente en naciones como Brasil, que cuenta con un sector aeronáutico pujante (Hernández et al., 2020); o como México, que alcanzó el sexto lugar como productor mundial de automóviles justo antes de la pandemia y el quinto lugar como productor global de autopartes (Méndez 2020).12 Sin embargo, se trata de sectores manufactureros aislados que se conducen como economías de enclave, sin fomentar el engranaje integral necesario para el impulso del desarrollo económico y sostenible de la nación en general.
CRECIMIENTO, PRODUCTIVIDAD Y PROGRESO TÉCNICO
Es evidente que una de las debilidades centrales de América Latina, sigue siendo la imposibilidad de crear de modo significativo círculos virtuosos acumulativos y economías de escala empresariales o sectoriales, a través del impulso a la productividad interna y la generación de progreso técnico. Ese engarce clave para alcanzar el desarrollo económico sostenible, requiere de una fuerte inversión en I + D, en innovación tecnológica y en educación, así como en incentivar una sinergia efectiva entre el Estado y el sector privado (Fajnzylber 1983a; 1983b; Mazzucato 2017; 2018).
Para reforzar la postura teórica de Fajnzylber (1983a; 1983b; 1988; 1989) y su validez actual (Torres 2006), baste renombrar a varios pensadores estructuralistas contemporáneos que centran su análisis en el desarrollismo industrial latinoamericano, sustentando su argumento muchas veces, en el estudio de casos actuales que han logrado alcanzar la competitividad y la eficiencia económica, en gran medida, gracias a la intervención activa del Estado en la economía, el equilibrio comercial y, por supuesto, la innovación tecnológica.
Tal es el caso de Ha-Joon Chang (1996; 2009), quién, en una crítica abierta al neoliberalismo y, a partir del estudio de diversas políticas proteccionistas exitosas empleadas por países desarrollados, defiende la premisa central de activar al Estado aun en sociedades consideradas como “liberales”, pues el libre mercado por sí solo no explica el crecimiento sostenible a largo plazo. El Estado tiene la función de promover la industrialización protegiendo los sectores productivos estratégicos de manera temporal, invirtiendo en infraestructura, investigación y educación con el diseño de políticas industriales que promuevan una meta común en la economía interna, donde la actividad empresarial es esencialmente apoyada por instituciones sólidas que promueven su productividad.
En este mismo sentido, Dani Rodrik (2007; 2021) aboga por el diseño propio de políticas para el fortalecimiento de la productividad local con un enfoque en la autonomía económica que evita la aplicación de recetas universales no compatibles con una realidad nacional específica. Siendo un pensador contemporáneo, Rodrik podría ir de la mano con la fundamentación teórica de Fernando Fajnzylber (1983a; 1983b; 1987; 1990), pues confirma en su análisis crítico la importancia del equilibrio entre la apertura económica y la protección de las industrias locales, lo que implica un balance entre la sustitución de las importaciones y la promoción de las exportaciones, siempre contemplando la diversidad de los contextos nacionales. El autor se enfoca en descifrar las estrategias nacionales que debieran implementar los países emergentes para lograr desarrollo humano y crecimiento sostenido en un mundo globalizado (2021). Promueve la creación de políticas industriales y acuerdos de desarrollo que generen ingresos del comercio y la globalización, aunque esa apertura mercantil y financiera debe combinarse con intervenciones selectivas y temporales para evitar la desigualdad y el bajo crecimiento. La coordinación entre actores es clave en este sentido (sociedad civil, sector privado, gobierno).
Mariana Mazzucato (2017) por su parte, demuestra en su análisis teórico y de casos, el papel fundamental del Estado como emprendedor de la economía, siendo un gran motor de innovación y crecimiento, a partir de la inversión pública destacable en I+D que ha logrado grandes avances tecnológicos en varias naciones; como lo fue el desarrollo del Internet o el propio iPhone, gracias al financiamiento arriesgado del Estado en todas las tecnologías clave que usó la empresa Apple para crearlo. Esto demuestra que muchas veces el capital privado se beneficia de las inversiones iniciales estatales antes de asumir riesgos. El Estado juega un papel esencial en la creación de riqueza, siempre y cuando no se desvirtúe su función central en la economía y en la sociedad.
Así, resulta indispensable modificar el contexto estructural de origen, pues aun cuando se ha logrado progresar en materia de productividad -aislada- por determinadas ramas de actividad, esto no es suficiente y se añade la marcada y creciente disparidad en la distribución del ingreso que sigue siendo un factor determinante de detrimento en el desempeño de las economías latinoamericanas, como lo afirmaba Fernando Fajnzylber en sus últimas investigaciones (1990). La financiarización global y la reorganización mercantil internacional, así como la transición digital y ecológica; principalmente a raíz de la pandemia de Covid-19, incentivan que las rentas salariales sigan siendo precarias e insolventes, impidiendo al trabajador experimentar niveles de vida dignos (Weller 2023), pues se sigue priorizando el interés de las potencias centrales, por la mano de obra barata y los commodities necesarios para la fabricación de sus productos manufacturados de alto valor agregado. Esto demuestra que el efecto del “casillero vacío” de Fajnzylber (1990) sigue presente en los países latinoamericanos, pues no se ha logrado conjugar el crecimiento económico dinámico con la equidad social.
La Gráfica VI muestra cuál ha sido el crecimiento económico promedio alcanzado por Brasil y México en los últimos ochenta años. Se presentan dos cortes de tiempo. De 1940 a 1981 y de 1982 a 2022, tomando el primer corte a partir de las tendencias iniciales del modelo ISI en Brasil y México (años cuarenta). Como parteaguas hacia el segundo corte de tiempo, se toma como referencia la gran crisis económica que devastó a América Latina iniciando los años ochenta, en la llamada ‘década perdida’. Los datos son muy reveladores, pues en dos cortes de cuarenta años cada uno, los dos gigantes latinoamericanos sufren de una disparidad abismal en el ritmo de crecimiento alcanzado por sus economías en cada etapa, demostrando la gran debilidad estructural del modelo de desarrollo económico neoliberal implementado desde los años ochenta, donde la crisis de la deuda derivó en dolorosas políticas de choque e hiperinflación sin precedentes (Stallings 2014). El radical y forzado cambio al modelo neoliberal, implicó transformaciones estructurales de gran calado, como la apertura total al comercio, la terciarización, el cambio tecnológico e institucional, aun cuando las economías no estaban preparadas para ello, lo que repercutió en los resultados desalentadores de los últimos cuarenta años.13 Estas duras cifras sustentan nuevamente las premisas teóricas de Ha-Joon Chang (2002; 2009), al respecto de cómo la imposición de políticas liberales por parte de los países centrales a las naciones periféricas fueron en detrimento de su propio desarrollo.
Fuente: Elaboración propia con datos del Banco Mundial, el Instituto Brasileño de Geografía y Estadística (IBGE - Cuentas Nacionales) y el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI - Banco de Información Económica).
Gráfica VI Brasil y México: Cortes de tiempo por etapas de crecimiento económico
En este mismo sentido, la Gráfica VII muestra más a detalle los niveles de crecimiento económico promedio alcanzado en las últimas seis décadas por las dos economías latinoamericanas. Se refleja un comportamiento muy similar al del sector industrial (Gráfica III), pues se logró un gran auge entre los años sesenta y setenta con cifras de crecimiento promedio del 7.2% para Brasil y del 6.6% para México -en lo que se le llamó “el milagro mexicano” (Cabranes-Méndez et al., 2019). Lamentablemente, a partir de los años ochenta, el crecimiento económico de ambas naciones ha sido volátil y excesivamente bajo, al punto de llegar al 1.4% y 2.3% respectivamente en la última década.
Fuente: Elaboración propia con información del Banco Mundial
Gráfica VII Brasil y México: Crecimiento económico promedio por décadas
En contraste, la Gráfica VIII muestra el desempeño económico de los dos Tigres Asiáticos (Corea del Sur y Singapur) que, después de haber disparado su economía a porcentajes aproximados al 20% en los años setenta, han mantenido un crecimiento sólido en las últimas cuatro décadas, con cifras de crecimiento promedio del 8.4 y 9.7% respectivamente.14
Fuente: Elaboración propia con información del Banco Mundial
Gráfica VIII Corea del Sur y Singapur: Crecimiento económico promedio por décadas
En resumen, la comparativa integral entre los dos tipos de países demuestra que en las naciones latinoamericanas persiste una endeble estructura productiva y económica, debido en cierto grado a una cultura endémica latinoamericana carente de planeación estratégica, de visión industrial a largo plazo, y de liderazgo internacional (Fajnzylber 1983a; 1983b), aunado a otros factores adicionales, como las políticas de choque e hiperinflación afrontadas tras la crisis económica de los años ochenta y otras posteriores, como la de 1995 en México o la de 1998 en Brasil (Ocampo 2014; Chang 2002).
CADENAS GLOBALES DE VALOR EN LOS SECTORES PRODUCTIVOS
La actual integración a las cadenas globales de valor (CGV) son un gran reto para economías que no han sabido consolidar políticas de industrialización para la producción nacional. Tal es el caso de América Latina, en donde el proteccionismo ‘frívolo’ original de Fernando Fajnzylber (1983a; 1983b) ahora se redefine al pasar de ser una protección indiscriminada de la industria nacional, a una política más selectiva y fragmentada de la producción internacional. Los procesos productivos se distribuyen en diversos países -manufactura, diseño, embalaje, promoción-, lo que implica un cambio en la naturaleza de dicho proteccionismo, pues en vez de proteger la industria completa, se protegen los eslabones específicos de la cadena de valor en la que el país participa, lo que impide una inserción estratégica de la nación en los eslabones de mayor valor agregado.
Las iniciativas de reindustrialización emanadas de la globalización y las CGV se centran en proteger sectores estratégicos considerados como vitales para la seguridad nacional y la competitividad adquirida a partir de la innovación, donde se pretende no solo producir localmente, sino hacerlo con mayor valor agregado y eficiencia, lo que requiere una fuerte inversión en digitalización, automatización de los procesos y tecnología de punta. Estas nuevas iniciativas buscan proteger la autonomía económica, garantizando la resiliencia de las cadenas de suministro en un mundo cada vez más fragmentado y geopolíticamente inestable. América Latina está lejos de alcanzar ese nivel de reindustrialización requerida. Aun con ello, es válido reconocer los avances y las grandes diferencias existentes entre los procesos industriales de las diversas naciones latinoamericanas, pues existen economías mucho más avanzadas y dispuestas, que otras.
Cuadro 1 Perfil Innovativo, grado de industrialización y gastos en I + D / PIB. América Latina y el Caribe.
| Perfil Innovativo | Grado de Industrialización | Gastos en I+D / PIB | Matices en % | |
|---|---|---|---|---|
| Brasil | Medio | Medio-alto | 1.16% | Mayor a 1% |
| Argentina | Medio bajo | Medio | 0.59% | |
| Costa Rica | Medio bajo | Medio | 0.53% | Entre 0.50% y 1% |
| México | Medio bajo | Medio | 0.52% | |
| Cuba | Medio bajo | Muy bajo | 0.43% | |
| Chile | Medio bajo | Medio | 0.37% | |
| Ecuador | Bajo | Bajo | 0.32% | Entre 0.20% y 0.50% |
| Uruguay | Medio bajo | Medio | 0.28% | |
| Colombia | Bajo | Bajo | 0.23% | |
| Nicaragua | Muy bajo | Muy bajo | 0.08% | |
| Perú | Muy bajo | Muy bajo | 0.07% | Menos del 0.20% |
| El Salvador | Muy bajo | Muy bajo | 0.07% | |
| Venezuela | Bajo | Bajo | S/D | |
| Bolivia | Muy bajo | Muy bajo | S/D | Sin Datos |
| Honduras | Muy bajo | Muy bajo | S/D | |
| Rep. Dominicana | Muy bajo | Muy bajo | S/D |
Fuente: Elaboración propia con base en Kulfas (2020).
Mientras Brasil logra invertir más del 1% en investigación y desarrollo (I + D), hay naciones como Nicaragua, Perú y El Salvador que no alcanzan el 0.1% en este rubro. A escala global, estos porcentajes latinoamericanos son muy limitados en comparación con las cifras aproximadas del 2% que invierten los países industrializados y Asia en desarrollo. Este bajo desempeño regional confirma que América Latina sigue aplicando los mismos patrones del pasado que no priorizan la I + D, la industrialización ni la innovación. En aras de revertir esta condición constante, es fundamental la inversión pública en sectores estratégicos y de riesgo para lograr los avances tecnológicos y la infraestructura básica tan necesaria en los procesos industriales regionales (Mazzucato 2017; Chang 1996; 2002).
CONCLUSIONES
Para cerrar este estudio, es necesario contemplar que la realidad actual que experimenta América Latina dista mucho de la vivida en el periodo de estudio de Fernando Fajnzylber. La financiarización global, la transición ecológica y digital, el ascenso de nuevas potencias y la inserción a las cadenas globales de valor exigen a la región asumir un papel dinámico de competencia estratégica. El ascenso de China implica nuevas tendencias políticas y geoestratégicas donde las naciones periféricas están obligadas a negociar mejor sus acuerdos comerciales y de cooperación internacional, en aras de favorecer la productividad interna y la competitividad. El gigante asiático llegó para quedarse, presentando una cara menos injerencista que la de las potencias capitalistas en el pasado, pero siempre abierto y adaptable a la oferta y exigencia de la contraparte.
Esta realidad global, sugiere nuevas oportunidades de complementación económica, a partir de la adopción de políticas proteccionistas de tipo selectivo y temporal, que impriman valor a los procesos industriales regionales. Así, resulta indispensable para América Latina desarrollar cadenas de valor locales que optimicen la oferta exportable, en aras de equilibrar la promoción de las exportaciones con la sustitución de importaciones reimplementada actualmente en países como México o Brasil. Los planes nacionales de desarrollo y las políticas económicas internas deben diseñarse estratégicamente por el Estado, a partir de una visión endógena de desarrollo a largo plazo, que siente las bases para la reindustrialización nacional (Chang 1996; Rodrik 2007; Mazzucato 2017).
Teniendo esto en consideración, se reconocen los avances logrados en materia de reducción de riesgos de inestabilidad financiera, productividad y transformación industrial segmentada; principalmente en esos dos gigantes latinoamericanos que hoy en día son grandes exportadores de bienes manufacturados, pero no es suficiente. Sin la formación de capital, ni la ampliación de la capacidad productiva, es imposible crear economías de escala que deriven en cadenas de valor para los sectores estratégicos y para la fuerza laboral (Pinto 2019). Como argumenta Alicia Bárcena (2022), hoy por hoy es necesario articular estrategias productivas de orientación neoestructuralista, como paso necesario para impulsar el consumo local y reducir la desigualdad, estimulando la innovación tecnológica, la educación y la inversión pertinente en I + D.
Los hallazgos reveladores del presente estudio, a partir del análisis estadístico longitudinal que compara a dos Tigres Asiáticos con dos países latinoamericanos, demuestran que la brecha enorme que sigue existiendo en el desarrollo industrial, económico y productivo de ambos tipos de países deriva en gran medida, de las políticas de liberación económica recurrentemente copiadas y adquiridas en América Latina, a partir del modelo neoliberal asumido en los años ochenta, por imposición de las potencias capitalistas (Chang 2002).
Las caídas abruptas en los niveles de crecimiento de las economías emergentes, dadas a partir de esos años, se dieron bajo la implementación de los programas de ajuste estructural sugeridos por organismos financieros internacionales con la influencia política e ideológica del llamado Consenso de Washington, por lo que ha sido evidente que esas políticas sugeridas de privatización, estabilización y liberación, no fueron tan favorables para el impulso del desarrollo endógeno de esas naciones (Wade 2015: 70). Como lo sustenta Fajnzylber en su análisis de los Países Avanzados (1983a), las grandes potencias se beneficiaron en su momento de políticas proteccionistas selectivas y temporales en sus procesos industriales, con subsidios y controles de capital que les permitieron forjar estructuralmente sus esquemas de desarrollo, mientras por otro lado, promueven la liberación en países emergentes como condición para invertir en ellos; lo que los mantiene en condiciones claras de desventaja comercial y productiva (Chang 2002).
Según Fajnzylber (1987), el aprendizaje industrial no surge simplemente de la apertura comercial, sino de un esquema de soporte estatal con miras a desarrollar capacidades organizativas y técnicas en sectores estratégicos. La industria debe articularse con la educación técnica y superior para que la fuerza laboral se adapte a las exigencias de los procesos de mayor complejidad tecnológica. Como sostiene Ha-Joon Chang (1996), las economías latinoamericanas debieran encontrar nuevas formas de acción estatal en tres puntos elementales: establecer una meta común en la economía interna, concertando los intereses de los diversos agentes involucrados, impulsando la actividad empresarial y creando instituciones sólidas que allanen el camino del sector privado hacia la meta económica nacional.
Entre los desafíos que afronta hoy en día América Latina está la activación del Estado en su función esencial de emprender y diseñar sus propias políticas económicas (Rodrik 2021; Mazzucato 2017), combinando la apertura comercial con el proteccionismo selectivo temporal (Chang 1996) que le permita combatir las tendencias heredadas del pasado, como el paternalismo estatal, el consumo ‘imitativo’ (Fajnzylber 1983a; 1983b) o el imitar recetas foráneas no aptas para el contexto local (Rodrik, 2007).
A esto se suman los nuevos desafíos internacionales emanados de la globalización, pues las decisiones de inversión global derivan principalmente de la preeminencia del sector financiero: mercados de deuda, fondos de inversión, crecimiento de la banca, lo que implica el dominio de las rentas financieras en el sistema internacional y la extracción - en vez de la creación- de valor real en la economía (Medialdea; Sanabria 2013; Mazzucato 2018). Esa priorización financiera muchas veces cortoplacista, va en detrimento de la producción, el empleo, la productividad o la innovación de bienes y servicios; lo que pone todavía en mayor desventaja a las economías en desarrollo. Es necesario entender, como lo afirma Albert O. Hirschman (1958) en su teoría de los encadenamientos productivos, que las actividades económicas están interconectadas entre sí, por lo que, el fortalecer ciertos sectores estratégicos, puede tener efectos multiplicadores en toda la economía -tal como sucedió con los Tigres Asiáticos hace más de cuarenta años-. El diseño de políticas que fomenten un desarrollo económico más integral, equilibrado y sostenido dependen de un Estado ‘emprendedor’ y activo (Mazzucato, 2017), no solo en los procesos industriales comunes, sino en la innovación que exigen fenómenos contemporáneos, como la transición financiera, digital y ecológica.
