Cambios tectónicos

En la ^{CEPAL (2016}; ²⁰¹⁸⁾ se ha venido afirmando en los últimos años que el actual estilo de desarrollo es insostenible, por tres razones fundamentales: genera bajo crecimiento, incrementa las desigualdades y destruye el medio ambiente.

También se han definido como tectónicos los cambios que se viven en el mundo (^{CEPAL, 2016}). Forman parte de estos cambios el proceso de revolución tecnológica en curso, la digitalización de los procesos productivos y comerciales, la desmaterialización de la producción y del intercambio de bienes -sustituido en forma creciente por el intercambio de bytes-, la transformación radical del mundo del trabajo y el empleo, la expansión de la inteligencia artificial, la generación de nuevos materiales, la posible producción de alimentos en laboratorio sin necesidad de cultivo en superficies de tierra, así como un conjunto de aplicaciones y desarrollos que aún no logramos vislumbrar, y en algunos casos, siquiera imaginar.

En este contexto, la humanidad enfrenta uno de los cambios tectónicos de mayor impacto: el calentamiento global.

Por último, pero no menos relevante, uno de los cambios con mayores consecuencias e implicaciones es la rápida y profunda transformación demográfica que vive el mundo. Sus rasgos distintivos son varios: a) la ampliación de la brecha entre territorios con diferentes tasas de crecimiento poblacional, en la que hay países con tasa cero, o incluso tasas negativas, y países con tasas altas y dinámicas; b) la tendencia al envejecimiento y la longevidad de las poblaciones, de tal manera que a medida que se amplía la esperanza de vida se extiende la duración de la vejez, lo cual debe entenderse como un desafío y no como un problema, como una conquista civilizatoria y no como una carga actuarial, y c) la intensificación, diversificación y complejización de los fenómenos migratorios.

Me extenderé sobre este último punto, no sólo por su relevancia en términos numéricos, sino porque probablemente los desafíos en materia migratoria que se enfrentan en la actualidad son la expresión más acabada de las contradicciones de la hiperglobalización.

Las migraciones están hoy en el centro de las disputas políticas. Por ello, a pesar de que la discriminación contra las poblaciones migrantes, en particular las pobres y carenciadas, tiene carácter estructural y se manifiesta en todas las sociedades, estamos en un periodo en el que la explotación política de la xenofobia se encuentra a la orden del día; las ofertas y posturas en materia migratoria están decidiendo elecciones y abriendo el espacio para que prosperen propuestas extremistas que hasta hace muy poco hubieran parecido impensables o radicalmente marginales.

Adelanto la hipótesis de que lo anterior no ha sucedido necesariamente por la intensificación de las migraciones en sí mismas, sino porque los patrones migratorios se producen en el contexto de los cambios que he descrito, en los que a las privaciones y carencias de los países expulsores se suma la creciente desprotección, precarización e incertidumbre de las poblaciones en los países receptores, en particular entre las clases trabajadoras con menor instrucción y remuneración.

El vínculo entre los ciclos económicos, los flujos migratorios y las políticas de integración o rechazo de las personas migrantes ha sido muy estudiado. La xenofobia, pero sobre todo la aporofobia -volveré sobre esto más adelante-, se incrementan y disparan en las fases recesivas del ciclo económico, y no necesariamente en las fases expansivas, porque éstas, por su propia naturaleza, demandan mayores volúmenes de empleo y trabajadores, con lo que se relaja la percepción de que los migrantes son depresores de la estructura salarial y competidores desleales frente a empleos cada vez más escasos.

Se hace camino al migrar

Junto con la persistencia o incluso la ampliación de las brechas salariales y de bienestar entre países centrales y periféricos, en estos últimos se vive una demografía muy dinámica, pero también muy diversa de uno a otro, que incluye tasas altas de crecimiento con bonos demográficos desaprovechados que se expresan en poblaciones juveniles excluidas. No puede constituir una sorpresa que todo esto genere presiones migratorias intranacionales, intrarregionales y extrarregionales de gran envergadura. Por ello hay que ver los procesos migratorios en su complejidad y diversificación, como he señalado, dentro y fuera de los países, de las regiones y de los continentes.

Latinoamérica y el Caribe constituyen una región de migraciones intensas, persistentes y diferenciadas, en la que se manifiestan tres patrones distintos de migración internacional: la migración extrarregional, fundamentalmente a Estados Unidos, Canadá y España; la inmigración histórica de ultramar, procedente de España e Italia, y los intercambios intrarregionales entre países latinoamericanos y caribeños (^{Martínez y Orrego, 2016}).

En este contexto habría que subrayar la creciente importancia de la migración intrarregional, y dentro de ella, su cada vez mayor composición transfronteriza, tal y como se indica en el Observatorio Demográfico de 2018, en el que se muestra que la migración entre países vecinos, a la cual se le denomina transfronteriza,

es un atributo destacado de los intercambios de población dentro de la región y forma parte del núcleo de la migración intrarregional, por la alta composición vecinal del flujo migratorio. La identificación de la vecindad es relevante por cuanto evidencia que los intercambios migratorios son una realidad habitual en los países con fronteras compartidas (^{CEPAL, 2019: 11}).

Se calcula que 30 millones de personas nacidas en países de Latinoamérica y el Caribe -aproximadamente 4% de la población- viven en un país distinto al que les vio nacer, mientras que los patrones y dinámicas migratorias de la región son muy diversos. Esto tiene repercusiones importantes en la posibilidad de formulación de acuerdos y políticas regionales que puedan, al mismo tiempo, responder a la problemática común y las especificidades nacionales.

Un asunto al cual no se le ha prestado atención suficiente es el hecho de que la región cuenta con una población extranjera residente de poco más de 7.6 millones de personas, que equivale a un cuarto de la población emigrada y constituye 1.1% de la población total de la región. Asimismo, poco más de una tercera parte de esta población corresponde a inmigraciones de ultramar y cerca de dos tercios provienen de los propios países de la región, en especial de los vecinos (^{Martínez y Orrego, 2016}).

Hasta ahora, la región estaba más familiarizada con las problemáticas de la emigración que con las de la inmigración, por lo que las políticas y la institucionalidad en materia migratoria no han incorporado en toda su complejidad los desafíos de la integración frente al hecho de que cada vez más los países que la componen se convierten, por diversos motivos, en lugares de destino. En relación con los parámetros internacionales, el porcentaje de población extranjera que reside en países de Latinoamérica y el Caribe sigue siendo bajo -con algunas excepciones, como Costa Rica, con 9% de su población total- y las políticas públicas de integración son aún muy débiles.

Los patrones migratorios son muy dinámicos. Así, en el curso de los últimos años se han observado cambios notables, como el incremento de las migraciones provenientes de los países del norte de Centroamérica, en particular de Honduras; el incremento en el número de deportados; las mi- graciones extracontinentales; el aumento de las migraciones haitianas a Sudamérica, en particular a Chile; la exacerbación de las tensiones derivadas de la migración haitiana a República Dominicana; y en lo que probablemente constituya el cambio más dramático, la transformación de Venezuela, que de ser uno de los países con mayor inmigración se ha convertido en uno de los de mayor emigración, lo cual también ha implicado una metamorfosis profunda en Colombia, que de ser un país con alta emigración ahora tiene una muy alta -y hasta el momento desconocida- tasa de inmigración, proveniente abrumadoramente de Venezuela, país vecino.

No obstante la complejidad de este cuadro, la migración a Estados Unidos aún concentra la mayor parte de la emigración. De acuerdo con Jorge Martínez y Cristián Orrego Rivera (2016), después de Estados Unidos, el segundo destino extrarregional más importante es España, que en 2010 aglutinaba 8% del total de emigrados de la región -2.4 millones de personas-; Canadá, Reino Unido y Japón se presentaban como destinos emergentes hacia 2000, y según los datos de 2010, esta emigración se mantuvo pero no ha seguido creciendo de manera constante.

¿Ciudadanía transnacional en tiempos de xenofobia y aporofobia?

Mucho se ha debatido sobre las implicaciones de la globalización para el concepto de ciudadanía; en este marco se ha hablado de ciudadanía universal, ciudadanía flexible y ciudadanía transnacional, entre otras más (^{Barber, 1995}; ^{Smith y Feagin, 1995}; ^{Kymlicka, 2003}; ^{Bilbeny, 2002}; ^{Mattelart, 2006}; ^{Ong, 1999}). La búsqueda de una definición conceptual obedece a la constatación de una tensión permanente en el tipo de globalización dominante hasta ahora, con libre circulación de capitales pero no de personas, lo que implica, entre otros aspectos, una creciente territorialización de las desigualdades y la ampliación de las brechas salariales entre regiones y países.

Consuelo Pagaza Migrantes centroamericanos en su paso por México, 2014. 

A la fecha, y sin desconocer la relevancia de la violencia que obliga a la decisión de emigrar en ciertos países y regiones, las motivaciones económicas -empleos e ingresos- siguen siendo dominantes y encuentran su mejor explicación en los diferenciales de ingresos entre territorios y países, esto es, en las desigualdades. Por ello, explicar las propensiones migratorias únicamente en términos de pobreza resulta limitado, cuando una de las raíces fundamentales está constituida por las desigualdades -de ingresos, de acceso a derechos y de expectativas de mo- vilidad social-.

Por la misma razón, es un acierto que las metas en materia migratoria de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible hayan sido incluidas en el objetivo 10, que llama a disminuir la desigualdad, tanto entre como dentro de los países, y en su inciso 10.7 plantea “facilitar la migración y la movilidad ordenadas, seguras, regulares y responsables de las personas” (^{ONU, 2015: 24}), lo que tendría una de sus mayores expresiones en diciembre de 2018, en Marrakech, con la suscripción del Pacto Mundial para la Migración Segura, Ordenada y Regular - conocido también como el Pacto de Marrakech-.

Debemos a la filósofa Adela Cortina haber introducido en el debate sobre movilidad humana el concepto de aporofobia. En su ya célebre libro, Aporofobia, el rechazo al pobre. Un desafío para la democracia (2020), nos advierte de manera elocuente que, tomando el caso de España como ejemplo, no existe un rechazo a las personas extranjeras como tales - turistas, inversionistas, deportistas-, sino a aquellas consideradas pobres, carenciadas, eventuales competidoras en el mercado laboral, o bien injustamente tenidas por consumidoras de servicios sociales y bienes públicos inmerecidos:

Molesta, eso sí, que sean pobres, que vengan a complicar la vida a los que, mal que bien, nos vamos defendiendo, que no traigan al parecer recursos, sino problemas. Y es que es el pobre el que molesta, el sin recursos, el desamparado, el que parece que no puede aportar nada positivo al PIB del país al que llega o en el que vive desde antiguo, el que, aparentemente al menos, no traerá más que complicaciones (^{Cortina, 2020: 14} ).

Cuando habla del rechazo a los extranjeros, remata de la siguiente manera: “por eso no puede decirse que éstos son casos de xenofobia. Son muestras palpables de aporofobia, de rechazo, aversión, temor y desprecio hacia el pobre, hacia el desamparado que, al menos en apariencia, no puede devolver nada bueno a cambio” (2020: 14).

Aporofobia es un neologismo acuñado por Cortina y elegido palabra del año en 2017 por la Fundación del Español Urgente ⁴

, y como bien dijo ^{Javier de Iruarrizaga en el diario español La Verdad (2017)}, la aporofobia constituye un neologismo joven para un miedo antiguo.

El reconocimiento al valor de este concepto y la rapidez con la que su uso se ha extendido en el ámbito académico, el discurso político y la dimensión jurídica -el Senado español incluyó la aporofobia en el Código Penal en 2017 como un agravante, y desde ese mismo año la palabra fue incorporada en el Diccionario de la Lengua Española-, no sólo es indicativo de la oportunidad del concepto, sino de su capacidad interpretativa para fenómenos acuciantes de los tiempos recientes.

Pero si la aporofobia es un neologismo joven para un miedo antiguo, como afirma ^{De Iruarrizaga (2017)}, entonces conviene preguntarse los motivos por los cuales, siendo una realidad añeja, el concepto ha adquirido notoriedad en los últimos años.

Adelanto una conjetura: la aporofobia se ha agudizado en un contexto en el que la combinación de globalización excluyente, estancamiento de la economía y precarización de la vida social ha agravado tanto las propensiones migratorias en los países periféricos como el rechazo a las personas migrantes pobres o carenciadas en los países centrales, a las que se percibe cada vez más como competidoras y no como proveedoras supletorias de trabajo en labores mal renumeradas o de bajo reconocimiento social.

Puede decirse que la aporofobia, y en otras escalas, también la xenofobia, florecen y se expanden en contextos de desprotección social, incertidumbre e indefensión. No son ajenas a las estructuras sociales y las dinámicas económicas, y éstas, entre más incertidumbre y precariedad generan, más intensifican el ambiente en el que pueden coagularse respuestas simples a problemas complejos, en el que la proyección de los miedos y temores no se hace sobre las condiciones estructurales que alimentan la incertidumbre y la precariedad, sino sobre las personas que buscan un mejor presente -ya no digamos un mejor futuro-. Se conforma así una subjetividad social de la exclusión, con fuertes rasgos tribalistas o nativistas, que minan la solidaridad y la acción colectiva y que, como señala ^{Cortina (2020)}, atentan contra la democracia y las formas más básicas de convivencia.

La condición estructural de la movilidad humana no puede sino desafiar el concepto tradicional de ciudadanía anclado en la unidad territorio-Estado-población. Hoy, más que en ningún momento anterior, esta unidad o la igualación sin fisuras de esta tríada se encuentra en cuestión, tanto por la globalización como por la movilidad humana, en un contexto en el que los desafíos del mundo contemporáneo son claramente globales y exigen, al mismo tiempo, soluciones de carácter universal y multilateral, como lo expresan dramáticamente el calentamiento global y las migraciones, por poner dos de los ejemplos más sobresalientes.

No obstante, persiste una tensión entre problemas globales y Estados-nación, en la que, por ejemplo, los pactos y acuerdos internacionales - multilaterales- pueden perder eficacia y contundencia cuando requieren pasar por las prioridades e intereses de cada uno de dichos Estados. Al mismo tiempo, el reconocimiento y el respeto a la soberanía de cada uno de estos Estados, por pequeños o débiles que sean, es una condición para que la mayoría de los países no sean avasallados y cuenten con voz propia frente a las naciones más poderosas.

El mundo requiere -y aún no ha encontrado la fórmula idónea para equilibrarlos- acuerdos universales de base multilateral, que muestren reconocimiento y respeto por las soberanías nacionales. Pero caben pocas dudas de que éste es uno de los más grandes desafíos para construir una gobernanza mundial eficaz, que haga frente a problemas que, o se resuelven de manera global, o no podrán ser resueltos.

Vale la pena preguntarse, entonces, cómo puede pensarse y repensarse la ciudadanía o las ciudadanías, como nos propone ^{Lucía Álvarez Enríquez (2019)}, en un mundo con cambios tan profundos respecto del que dio origen al concepto clásico de ciudadanía, y en particular, con la creciente desvinculación entre derechos y territorio.

Cada vez resulta más insuficiente asumir que el reconocimiento y el ejercicio de derechos, así como el sentido de pertenencia a una comunidad, requieren del anclaje de las personas a un territorio de origen. Al mismo tiempo, paradójicamente, la dimensión territorial sigue siendo un elemento central en la estructuración estatal, el orden jurídico y el sentido de pertenencia.

Por todo ello cobran especial relevancia los debates en torno a los derechos universales, cuyos reconocimiento y vigencia no pueden estar subordinados a una entidad estatal; o los debates y propuestas en curso para reconocer, por ejemplo, la portabilidad de derechos sociales, en especial la seguridad social, de las personas migrantes; o el creciente consenso de que el acceso a los derechos sociales básicos no puede estar mediado o condicionado por la situación migratoria de las personas.

En una perspectiva más amplia y estructural, pensadores tan relevantes en el estudio de la pobreza a escala mundial como ^{Peter Townsend (2002)} convocaron a la conformación de un Estado internacional de bienestar -International Welfare State- y junto con David Gordon formularon un manifiesto por una acción internacional para derrotar la pobreza (^{Townsend y Gordon, 2002}), el cual sigue siendo un instrumento muy valioso para establecer compromisos y definir políticas para erradicar la pobreza a escala mundial y garantizar derechos para todas las personas.

En materia de movilidad humana, sin embargo, el panorama actual no es todo lo alentador que se quisiera. Más bien, está lleno de riesgos y retrocesos. Las fronteras tienden a cerrarse; cada vez más, se imponen políticas de mano dura, y la xenofobia, la aporofobia y el racismo han adquirido una presencia preocupante en el espacio público y el discurso político. Las reformas legales en materia migratoria tienden, en su mayoría, a una lógica restrictiva, y en no pocas ocasiones, punitiva.

En síntesis, las migraciones y las políticas respecto de la movilidad humana son hoy un áspero campo de tensión y conflictividad en el que se enfrentan, por un lado, una visión “securitista” y excluyente como la aquí descrita, y por el otro, la búsqueda de alternativas desde el enfoque de los derechos humanos, como la que se expresa en el Pacto de Marrakech -entre otros instrumentos, y sin dejar de lado las limitaciones del caso-, y en una perspectiva más local pero altamente significativa, en las definiciones conceptuales y normativas en materia de movilidad humana incluidas en la Constitución de la Ciudad de México, promulgada en 2017.

El Pacto de Marrakech, la urgencia de soluciones globales

Tanto el proceso que condujo a la aprobación del Pacto Mundial para la Migración Segura, Ordenada y Regular, como su contenido, condensan la relevancia de la dimensión migratoria como un tema global -de ahí la urgencia e importancia de contar con un acuerdo universal-, pero también las tensiones inherentes a una temática compleja y no pocas veces conflictiva; la diversidad de aproximaciones conceptuales; la tirantez entre la aproximación multilateral y las prioridades nacionales; la difícil construcción de una narrativa común; el carácter abarcador de los objetivos y las limitaciones jurídicas de su implementación, y la naturaleza voluntaria de su suscripción frente a la densidad del peso moral y político de este pacto.

Tomando en cuenta lo anterior, pero sin dejar de lado limitaciones y desafíos, puede afirmarse que la aprobación del Pacto de Marrakech constituye un antes y un después en la construcción de un acuerdo multilateral para otorgarle a la migración la centralidad que merece como un asunto global de la mayor relevancia. Proporciona un nuevo marco de compromisos y objetivos de los Estados que, de implementarse de manera adecuada y suficiente, permitiría conformar una nueva gobernanza de los fenómenos migratorios desde una perspectiva de derechos humanos y desarrollo.

Por un lado, debe reconocerse que el Pacto se aprobó en un momento y un contexto muy desfavorables, y pese a ello se alcanzó un acuerdo. Fue suscrito por 85% de los países miembros de las Naciones Unidas, aunque no debe subestimarse el hecho de que países muy significativos decidieron no firmarlo. Por el otro, en las condiciones de ese momento, es probable que este Pacto fuera políticamente lo más factible, y esto no es de ninguna manera poca cosa o algo menor. Al contrario, puede abrir una oportunidad esperanzadora para el reconocimiento de la migración como derecho humano y para construir políticas -locales, nacionales e internacionales- desde la perspectiva de los derechos humanos.

El Pacto definió diez principios rectores y 23 objetivos, lo cual da una idea del espíritu abarcador que lo animó. Los principios rectores son: a) centrarse en las personas; b) cooperación internacional; c) soberanía nacional; d) Estado de derecho y garantías procesales; e) desarrollo sostenible; f) derechos humanos; g) perspectiva de género; h) perspectiva infantil; i) enfoque pangubernamental, y j) enfoque pansocial (^{ONU, 2018}).

En particular, respecto del enfoque de derechos humanos, el documento aprobado es inequívoco:

El Pacto Mundial se basa en el derecho internacional de los derechos humanos y defiende los principios de no regresión y no discriminación. La aplicación del Pacto Mundial asegurará el respeto, la protección y el cumplimiento efectivos de los derechos humanos de todos los migrantes, independientemente de su estatus migratorio, durante todas las etapas del ciclo de la migración. También reafirmamos el compromiso de eliminar todas las formas de discriminación contra los migrantes y sus familias, como el racismo, la xenofobia y la intolerancia (^{ONU, 2018: 6}).

Conviene detenerse en este párrafo, ya que incluye postulados exigentes en términos del tipo de compromisos y políticas que los gobiernos están llamados a implementar. Primero, se asume que el pacto se basa y forma parte del sistema internacional de derechos humanos, y cabe resaltar que defiende los principios de no regresividad y no discriminación. Asimismo, señala que deberá asegurarse “el respeto, la protección y el cumplimiento efectivos de los derechos” de las personas migrantes “independientemente de su estatus migratorio y durante todas las etapas del ciclo de la migración”. En este mismo marco se hace un compromiso explícito, no sólo contra toda forma de discriminación hacia los migrantes y sus familias, sino para eliminar todas las formas de racismo, xenofobia e intolerancia.

Respecto de los 23 objetivos y las diversas acciones comprometidas para darles vigencia, quisiera subrayar aquellos que apuntan a la idea de universalidad y portabilidad de los derechos de las personas migrantes, porque pueden llegar a constituir la base de nuevas formas de ciudadanía -llámese universal, flexible, transnacional, transfronteriza o de otra manera-, en la que la clave resida en que los derechos no dependan de su vigencia en los territorios de origen ni estén enclaustrados en éstos, y en cambio se postulen accesos universales desterritorializados, con crecientes modalidades de portabilidad.

Destaco de entre ellos el objetivo 5, aumentar la disponibilidad y flexibilidad de las vías de migración regular; el 6, facilitar la contratación equitativa y ética y salvaguardar las condiciones que garantizan el trabajo decente; el 15, proporcionar a los migrantes acceso a servicios básicos, y el 22, establecer mecanismos para la portabilidad de la seguridad social y las prestaciones adquiridas (^{ONU, 2018}).

Entre los compromisos y medidas que se establecen en estos dos últimos objetivos, en el objetivo 15 se encuentran los siguientes:

a) Promulgar leyes y adoptar medidas para garantizar que en la prestación de servicios no se discrimine a los migrantes por su raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política o de otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento, discapacidad u otros motivos, sin perjuicio de que en algunos casos se presten diferentes servicios en función del estatus migratorio;

b) Asegurar que la cooperación entre los proveedores de servicios y las autoridades de inmigración no exacerbe la vulnerabilidad de los migrantes irregulares comprometiendo su acceso sin riesgo a los servicios básicos o vulnerando ilícitamente el derecho de la persona a la privacidad, la libertad y la seguridad física en los centros donde se presten servicios básicos (^{ONU, 2018: 25-26}).

Respecto del derecho a la salud y el acceso efectivo a los servicios se postula:

e) Incorporar las necesidades sanitarias de los migrantes en las políticas y los planes de salud nacionales y locales, por ejemplo, reforzando la capacidad de prestar servicios, facilitando el acceso asequible y sin discriminación, reduciendo las barreras que dificultan la comunicación y formando a los proveedores de atención sanitaria para que presten servicios teniendo en cuenta las diferencias culturales, a fin de promover la salud física y mental de los migrantes y las comunidades en general (^{ONU, 2018: 26}).

Aún más complejos son los desafíos que se plantean acerca de la portabilidad de los derechos, en particular en relación con la seguridad social. Al respecto, en el objetivo 22 se señala:

a) Establecer o mantener sistemas nacionales de protección social que no discriminen, incluidos niveles mínimos de protección social para los nacionales y los migrantes #&91…#&93;

b) Concertar acuerdos bilaterales, regionales o mul- tilaterales recíprocos de seguridad social sobre la portabilidad de las prestaciones adquiridas por los trabajadores migrantes, sea cual sea su cualificación, que hagan referencia a los niveles mínimos de protección social vigentes en los respectivos Estados y a las prestaciones y disposiciones de seguridad social aplicables, como pensiones, atención sanitaria u otras prestaciones adquiridas, o incorporar esas disposiciones en otros acuerdos pertinentes, como los relativos a la migración laboral a largo plazo y temporal (^{ONU, 2018: 34}).

Asimismo, se propone abrir una ruta para la institucionalización y el reconocimiento normativo de las disposiciones que lleguen a alcanzarse:

c) Incorporar disposiciones sobre la portabilidad de las prestaciones y las prestaciones adquiridas en los marcos nacionales de seguridad social, designar puntos focales en los países de origen, tránsito y destino que faciliten la presentación de solicitudes de portabilidad de los migrantes y traten de resolver las dificultades que las mujeres y las personas de edad puedan tener para acceder a la protección social (^{ONU, 2018: 35}).

No es difícil imaginar el enorme reto en materia de políticas públicas que todo lo anterior implica, habida cuenta, además, de los déficits que los Estados arrastran en el acceso efectivo a los derechos sociales y los servicios básicos entre sus poblaciones de origen. Por ello, el Pacto es reiterativo al indicar la importancia de poner en marcha políticas de acogida por medio de las cuales las personas migrantes gocen de derechos y acceso a servicios, y al mismo tiempo aseguren que las comunidades locales tengan también acceso efectivo y goce de esos mismos derechos.

Es decir, se requieren políticas universales de bienestar orientadas hacia el logro de un nivel de vida adecuado para todas las personas, como se señala en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (^{ONU, 1966}), en las que se incluyan las necesidades de los migrantes y se garanticen sus derechos. Es muy difícil -si no es que irreal- pensar que pueda haber políticas exitosas focalizadas en las poblaciones migrantes si al mismo tiempo no hay políticas universales para toda la población. Por ello, para garantizar los derechos de las personas migrantes, también hay que garantizar los derechos de todos.

En Latinoamérica se está abriendo un nuevo debate sobre las reformas a los regímenes de pensiones, dadas las evidentes limitaciones y problemas que manifiestan los sistemas de capitalización individual implantados de manera generalizada en la región en las últimas dos décadas. Sería de la mayor importancia que dentro de ese debate se incorporara la discusión sobre sistemas pensionarios, movilidad humana y portabilidad de derechos.

Movilidad humana, perspectiva subnacional y marco jurídico de la Ciudad de México

En el contexto de estos debates sobre hiperglobalización, movilidad humana y gobernanza global, en la Ciudad de México se instaló la Asamblea Constituyente. Entre septiembre de 2016 y enero de 2017, esta Asamblea llevó a cabo intensos debates que desembocaron en la aprobación de la Constitución de la Ciudad de México el 31 de enero y su publicación el 5 de febrero. La complejidad de la relación entre lo local y lo global y las nue- vas dimensiones de la ciudadanía fue uno de los hilos conductores de los debates en el proceso constituyente.

La Asamblea Constituyente llevó a cabo discusiones -transmitidas en vivo por televisión- sobre el enfoque de ciudad global y de derechos que debería tener la capital del país, e incluso se propuso declarar a la Ciudad de México como ciudad santuario, propuesta que al final no obtuvo los votos necesarios debido a las reglas particulares que se habían definido tanto para la composición de la Asamblea como para aprobar cada uno de sus artículos.

Sin embargo, la Constitución definió postulados de largo aliento respecto de los derechos y políticas vinculados a la movilidad humana.

En su preámbulo declara que México es una “ciudad intercultural y hospitalaria”, que “reconoce la herencia de las grandes migraciones, el arribo cotidiano de las poblaciones vecinas y la llegada permanente de personas de la nación entera y de todos los continentes (^{Asamblea Constituyente de la Ciudad de México, 2017: 3}).

En su artículo 2, “De la naturaleza intercultural, pluriétnica, plurilingüe y pluricultural de la Ciudad”, apunta:

Consuelo Pagaza Migrantes centroamericanos en su paso por México, 2014. 

En el artículo 11, “Ciudad incluyente”, y en específico en el inciso I, denominado explícitamente “Derechos de las personas migrantes y sujetas de protección internacional”, se establecen, entre otras obligaciones, la de no criminalización:

Las personas migrantes y las personas sujetas de pro- tección internacional y en otro contexto de movilidad humana, así como sus familiares, independientemente de su situación jurídica, tendrán la protección de la ley y no serán criminalizadas por su condición de migrantes. Las autoridades adoptarán las medidas necesarias para la protección efectiva de sus derechos, bajo criterios de hospitalidad, solidaridad, interculturalidad e inclusión (^{Asamblea Constituyente de la Ciudad de México, 2017: 21}).

En el artículo 20, “Ciudad global”, se definen obligaciones para el gobierno central y las alcaldías respecto de las personas migrantes, solicitantes de asilo, asiladas o refugiadas en las distintas etapas del ciclo migratorio:

5. El Gobierno de la Ciudad de México y todas las autoridades locales, en el ámbito de sus competencias, deberán promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de las personas migrantes, ya sea que se encuentren en tránsito, retornen a la Ciudad de México o que éste sea su destino, así como aquellas personas a las que les hubiera reconocido la condición de refugiados u otorgado asilo político o protección complementaria, con especial énfasis en niñas, niños y adolescentes, de conformidad con lo establecido en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los tratados internacionales y las leyes federales en la materia (^{Asamblea Constituyente de la Ciudad de México, 2017: 44}).

Cabe señalar que el marco jurídico de la Ciudad de México tuvo un punto de llegada crucial -o incluso fundacional- con la promulgación de la Constitución en febrero de 2017, pero ello es resultado de un largo proceso acumulativo. Por esta razón es justo mencionar que desde 2011 la Ciudad de México -entonces Distrito Federal- se dotó de un instrumento jurídico, la Ley de Interculturalidad, Atención a Migrantes y Movilidad Humana, que ya incluía postulados fundamentales, los cuales, posteriormente, se verían expresados en la Constitución.

Desde 2011, la Ley de Interculturalidad de la Ciudad de México -en ese entonces Distrito Federal- señalaba en sus artículos 5 y 7, respectivamente, que:

La movilidad humana es el ejercicio del derecho humano de toda persona a migrar #&91…#&93. No se identificará ni se reconocerá a ningún ser humano como ilegal por su condición migratoria. Ninguna persona será objeto de discriminación o exclusión por su condición migratoria. La administración pública garantizará la ejecución de programas y servicios con el objeto de promover el acceso y ejercicio universal de los derechos humanos (^{Asamblea Legislativa del Distrito Federal- V Legislatura, 2011: 3}).

Asimismo, en el capítulo VII se obligaba a contar con una política de hospitalidad, interculturalidad, atención a migrantes y movilidad humana, y en el artículo 34, a formular un Programa de Hospitalidad, Interculturalidad, Atención a Migrantes y Movilidad Humana, el cual debería formar parte del proceso de planeación de la ciudad. Aún más, en el artículo 38, la ley instruye que se publique un informe bianual sobre la situación que guarda la política de hospitalidad, interculturalidad y movilidad humana en la ciudad (^{Asamblea Legislativa del Distrito Federal-V Legislatura, 2011: 10-11}).

En resumen, la movilidad humana es una condición estructural, creciente y de cada vez mayor complejidad e intensidad. Sin duda, uno de los desafíos centrales de nuestro tiempo.

En un contexto internacional desfavorable, en el que xenofobia, la aporofobia y el racismo están presentes cotidianamente en el discurso público, también se han logrado avances muy relevantes en materia normativa, como lo expresan el Pacto de Marrakech, en el ámbito global, y la Constitución de la Ciudad de México y la Ley de Interculturalidad, Atención a Migrantes y Movilidad Humana del Distrito Federal, en el plano subnacional.

En todos estos instrumentos puede atisbarse la necesidad de una nueva definición de ciudadanía -o ciudadanías-, en la que la movilidad humana sea constitutiva. Si estamos de acuerdo en que el concepto de ciudadanía nos remite en esencia a la titularidad de derechos y al sentido y reconocimiento de pertenencia a una comunidad social, cultural y política, entonces requerimos ajustar este núcleo conceptual a una dinámica global de creciente movilidad humana y redefinición de los vínculos entre Estado, población y territorio.

Sería difícil objetar que, más allá de sus limitaciones, los nuevos instrumentos normativos sobre movilidad humana puedan ser de gran utilidad. Pero, de nuevo, la prueba de fuego estará en el campo de la implementación, esto es, de su cumplimiento efectivo. Se requerirá para ello una nueva generación de políticas y arreglos institucionales sobre movilidad humana. Esperemos que tanto las políticas como las instituciones estén a la altura de los nuevos desafíos y compromisos contraídos.