Introducción

La violencia contra las niñas, adolescentes y mujeres constituye una violación directa de sus derechos humanos y representa un obstáculo para su pleno desarrollo social. Esta problemática, presente tanto en el ámbito privado como en el público, comenzó a visibilizarse gracias al trabajo sostenido de organizaciones de mujeres y movimientos feministas, que no solo cuestionaron la configuración del orden social que normaliza y perpetúa los estereotipos de género, sino que también denunciaron la violencia contra las mujeres como una grave vulneración a los derechos humanos (^{Isis Internacional, 2002}).

Si bien los derechos de las mujeres han sido fruto de una lucha social acumulativa que ha permitido incorporar progresivamente sus demandas en las agendas nacionales e internacionales, es apenas a partir de la década de los noventa cuando se reconocen de manera más clara y articulada las distintas formas de violencia hacia las mujeres como un asunto prioritario. Desde entonces, se comienzan a diseñar estrategias y acciones específicas orientadas a garantizar los derechos de las mujeres y avanzar hacia la igualdad sustantiva entre mujeres y hombres.

Entre las estrategias internacionales más relevantes, destaca la Primera Conferencia Mundial sobre la Mujer, celebrada en 1975, la cual abordó formalmente los derechos de las mujeres y sentó las bases para el desarrollo de instrumentos jurídicos posteriores. En este contexto, en 1979 tiene lugar la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW, por sus siglas en inglés), que exhortó a los Estados parte a implementar medidas en lo político, económico, social y cultural para garantizar la igualdad entre mujeres y hombres.

Un avance clave en el reconocimiento internacional de los derechos de las mujeres fue la Declaración sobre la Eliminación de la Violencia contra la Mujer, proclamada en 1993 como el primer documento que reconoció esta violencia como una violación de los derechos humanos. Al año siguiente, se adoptó la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer (Convención de Belém do Pará, 1994), que estableció la obligación de los Estados miembros de actuar en materia de prevención, sanción, erradicación de la violencia, así como de garantizar el acceso de las mujeres a la justicia. Destaca la Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer, celebrada en Beijing en 1995, la cual profundizó en el análisis de las distintas formas de violencia contra las mujeres y los ámbitos en los que se manifiesta. Como resultado de este encuentro, se creó y adoptó la Plataforma de Acción de Beijing, un documento que ha funcionado como marco estratégico de referencia para promover y garantizar los derechos humanos de las mujeres, mediante la elaboración de instrumentos, el diseño de agendas y la formulación de políticas públicas.

A la luz de los compromisos internacionales adquiridos, el Estado mexicano reconoció la importancia de impulsar acciones y mecanismos orientados a promover la igualdad de género y fortalecer los derechos humanos de las mujeres. Entre las primeras medidas destaca la reforma de 1974 al artículo 4to constitucional, que incorporó el principio de igualdad entre mujeres y hombres; la creación en 1980 del Instituto de la Mujer (ahora Instituto Nacional de las Mujeres), responsable del diseño y coordinación de políticas públicas y acciones en favor de las mujeres; y el establecimiento del Programa Nacional de la Mujer (PRONAM) creado en 1994, cuyo objetivo consistió en promover la participación equitativa de las mujeres en los distintos ámbitos de la vida pública, así como en garantizar el respeto y la protección de sus derechos.

No obstante, aunque estas iniciativas sentaron las bases en el país para avanzar hacia la equidad y el acceso a la justicia, no abordaron de manera específica la problemática de la violencia contra las mujeres. En este contexto, las muertes de mujeres en Ciudad Juárez, Chihuahua, entre 1993 y 2001, evidenciaron la magnitud del problema. El caso González y otras vs. México, conocido como Campo Algodonero, marcó un precedente jurídico por el cual el Estado mexicano fue llevado ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) y declarado responsable por la desaparición y asesinato de Claudia Ivette González, Esmeralda Herrera Monreal y Laura Berenice Ramos Monárrez.

Derivado de esta sentencia, en 2002 la CIDH emitió una serie de recomendaciones dirigidas al Estado mexicano. En respuesta, se implementaron diversos instrumentos normativos y mecanismos institucionales, entre los que se encuentra: la creación, en 2004, de la Comisión para Prevenir y Erradicar la Violencia contra las Mujeres; la promulgación de la Ley General de Igualdad entre Mujeres y Hombres en 2006; y la entrada en vigor, en 2007, de la Ley General de Acceso a las Mujeres a una Vida Libre de Violencia (2024) (LGAMVLV).

Posteriormente, en 2009, se estableció la Comisión Nacional para Prevenir y Erradicar la Violencia contra las Mujeres (CONAVIM), como órgano desconcentrado de la Secretaría de Gobernación, responsable del diseño, coordinación, seguimiento y evaluación de la política nacional en materia de prevención, atención, sanción y erradicación de violencias contra las mujeres. Un año más tarde, por encargo de la propia Secretaría, la CONAVIM impulsó la creación de los Centros de Justicia para las Mujeres (CJM) concebidos como un modelo integral de atención multidisciplinaria para mujeres víctimas de violencia.

Las políticas públicas como herramientas de acción gubernamental

Dado que los CJM se constituyen como una intervención gubernamental orientada a atender una problemática social prioritaria (la violencia contra las mujeres), su revisión requiere ser enmarcada dentro del campo de las políticas públicas.

En el ámbito de las ciencias políticas, las políticas públicas han sido conceptualizadas desde distintas perspectivas, en función de los elementos que las componen. Algunas definiciones se centran en las autoridades que las implementan (^{Mény y Thoenig, 1992}; ^{Dye, 1984}) mientras que otras ponen énfasis en la conceptualización del problema público (^{Sabatier, 1999}), y una tercera en las acciones destinadas a resolver el problema (^{Lemieux, 1995}).

Una definición que integra estos elementos es la propuesta por ^{Tamayo Sáez (1997)}, quien las describe como “el conjunto de objetivos, decisiones y acciones que lleva a cabo un gobierno para solucionar los problemas que en un momento determinado los ciudadanos y el propio gobierno consideran prioritarios” (p. 281). Por su parte, ^{Aguilar (2010)} las caracteriza como acciones intencionales dirigidas a alcanzar objetivos de interés social o a resolver problemas públicos. Estas acciones se configuran a partir de la interacción entre el Estado y la ciudadanía, adquiriendo legitimidad al ser decididas por autoridades competentes. Su ejecución puede recaer en instituciones gubernamentales o en esquemas de colaboración con otros actores sociales.

La formulación de estas acciones de gobierno implica un proceso complejo y estructurado que parte del diagnóstico y la definición del problema público, la elección de la estrategia más adecuada para atenderlo, la asignación de recursos, la identificación de los actores responsables de su ejecución, la determinación de la población objetivo, así como la implementación y evaluación periódica de la intervención. Su diseño requiere considerar tanto los marcos normativos que la respaldan como el contexto social e institucional en el que se inscribe.

Con la puesta en marcha de los CJM, el Estado mexicano asume su responsabilidad directa en la garantía del derecho de las mujeres a una vida libre de violencia, al tiempo que cumple con los compromisos internacionales adquiridos. En este sentido, la creación de estos centros debe entenderse como parte de una estrategia institucional que no solo busca el acceso a la justicia y protección de los derechos de las mujeres, sino que también responde a una exigencia social y la necesidad urgente de una acción articulada que haga frente a la magnitud y complejidad de esta problemática.

Los Centros de Justicia para las Mujeres

El modelo de los CJM en México tomó como referencia los refugios para mujeres víctimas de violencia, desarrollados en 1989 por ^{Casey Gwinn y Gael Strack (2011)} en comunidades cercanas a Baja California. Esta iniciativa surgió a partir de una visión integral y de acción coordinada entre personal policial, ministerios públicos, abogados y profesionales de la psicología, con el objetivo de disminuir las muertes de mujeres y otras formas de violencia de género.

Debido al éxito de estas estrategias, Gwinn y Strack presentaron el proyecto Family Justice Center. En 2002 se inauguró el primer centro en San Diego, California, con la participación de 27 dependencias gubernamentales y no gubernamentales (^{Gwinn y Strack, 2011}). Su implementación sentó las bases para que otros países replicaran la iniciativa.

En México, la primera adaptación de este modelo tuvo lugar en Monterrey en 2005, bajo el nombre Centro de Justicia Familiar, a cargo de la Procuraduría General de Justicia y agencias del Ministerio Público. No obstante, fue hasta 2010 cuando el gobierno federal retomó el modelo del Family Justice Center y encomendó a la CONAVIM su adecuación al contexto mexicano. Los primeros centros comenzaron a operar en 2011 en los estados de Chihuahua, Campeche y Chiapas.

De acuerdo con el documento Modelo de los Centros de Justicia para las Mujeres. Guía Metodológica¹, elaborado por el Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública (SESNSP) y el Centro Nacional de Prevención del Delito y Participación Ciudadana en 2012, los CJM se configuran como espacios integrales, interinstitucionales y con participación de organizaciones de la sociedad civil, que tienen como propósito brindar atención a mujeres en situación de violencia, contribuir a la restitución de sus derechos y avanzar en la erradicación de esta problemática. El modelo se sustenta en cinco componentes: el acceso a la justicia, prevención, atención, empoderamiento² y seguimiento. A partir de este esquema, la atención integral proporcionada por los centros incluye servicios psicológicos, médicos, económicos, asistencia legal en materia penal y familiar, así como espacios de ludoteca, programas para el fortalecimiento de la autonomía³ y refugio temporal. Con ello, se busca evitar la revictimización de las mujeres y su traslado a distintas dependencias gubernamentales para recibir atención (^{SESNSP y Centro Nacional de Prevención del Delito y Participación Ciudadana, 2012}).

El artículo 5, fracción IV, de la Ley General de Acceso a las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, define a los CJM como:

espacios multidisciplinarios e interinstitucionales que brindan, de manera gratuita, atención integral a mujeres víctimas de violencia de género, así como a sus hijas e hijos menores de edad, desde las perspectivas de género, derechos humanos, intercultural, diferencial e interseccional, mediante la prestación de servicios en un mismo lugar, con la finalidad de promover y garantizar su acceso a la justicia, el ejercicio pleno de sus derechos humanos y su empoderamiento. (2024, p. 4)

En 2021, la Auditoría Superior de la Federación (ASF) reconoció a los CJM como uno de los 15 instrumentos⁴ claves de la estrategia nacional para garantizar el acceso de las mujeres a la justicia y el ejercicio de su derecho a vivir una vida libre de violencia. Hasta mayo del 2024, el SESNSP registró la existencia de 69 centros distribuidos en las 32 entidades federativas.

La presencia de estos CJM en el territorio nacional responde tanto a los compromisos internacionales como a las obligaciones jurídicas y políticas del Estado mexicano en materia de derechos humanos. Más allá del cumplimiento normativo, su existencia representa el reconocimiento institucional de la violencia contra las mujeres como un problema estructural que exige respuestas articuladas, sostenidas y con perspectiva de género.

Metodología implementada

La revisión de la literatura académica sobre los CJM se realizó mediante la elaboración de un estado del arte con enfoque cualitativo. Esta estrategia de investigación documental tiene como propósito examinar de manera sistemática y crítica la producción académica disponible sobre el tema, con el fin de comprender el estado actual del conocimiento (^{Hoyos Botero, 2000}), así como identificar los principales enfoques teóricos y metodológicos que han orientado su desarrollo (^{Toro Jaramillo y Parra Ramírez, 2010}). Esta aproximación permite clarificar categorías conceptuales y fortalecer una base teórica sólida que sustente futuras investigaciones, al identificar no solo los aportes más relevantes en el campo, sino también los principales temas de investigación seguidos (^{Bojacá Acosta, 2004}).

La revisión del estado del arte sobre CJM resulta relevante por dos razones. Primero, como política pública establecida hace más de una década, es importante conocer las líneas de investigación que se han desarrollado de estos espacios y los enfoques teóricos y metodológicos empleados para su estudio. Segundo, debido a que estos centros tienen un diseño y objetivo amplio, orientado hacia la atención interinstitucional e integral, se enfrentan a desafíos constantes frente a la magnitud y cambios del problema público que atienden: la violencia contra las mujeres.

Para llevar a cabo esta revisión de literatura, se realizó una búsqueda de documentos académicos en fuentes y plataformas electrónicas como Dialnet, Redalyc y Google Scholar, identificando un total de doce investigaciones sobre los CJM, publicadas entre el 2014 y 2024.

Tras su revisión y análisis, y en un ejercicio de clasificación de los contenidos de los documentos, es posible identificar cinco tópicos o ejes de interés predominantes de las investigaciones, así como las metodologías y marcos teóricos utilizados en el análisis de los CJM como política pública.

En el siguiente apartado, se presentan los hallazgos y aspectos analizados en cada una de las investigaciones, proporcionando así una visión general de las áreas de estudio sobre los CJM.

Líneas de investigación académica sobre los CJM

Los cinco tópicos o ejes de interés predominantes de las investigaciones identificados comprenden: el diseño de los CJM en lo institucional, normativo y en el espacio físico, las dinámicas de funcionamiento interno y el rol de las y los servidores públicos, los servicios de atención que ofrecen, los mecanismos de gestión de la información y las condiciones de salud de las víctimas.

Enfoques teóricos y metodológicos utilizados en las investigaciones

Las investigaciones revisadas hacen uso de diversas teorías que ayudan en la compresión de la configuración y operación de los centros como política pública orientada a la atención de la violencia contra las mujeres. Este bagaje teórico también sirve de guía para futuros estudios sobre alguno de los CJM que operan en el país.

En primer lugar, el análisis administrativo de los CJM se basa en la teoría de la administración, la cual examina los aspectos estructurales, organizacionales y de gestión que impactan en la eficacia y eficiencia. De la misma forma, la teoría general de sistemas dota de herramientas en la comprensión de los componentes organizacionales que conforman los CJM, ya que a través de su interacción y operación estos pueden beneficiar o limitar el adecuado desarrollo de los centros y de los servicios que ofrecen.

Por otro lado, las teorías de la administración pública y de políticas públicas establecen un marco teórico-conceptual en el análisis de la toma de decisión gubernamental que posteriormente se transforma en políticas públicas que tienen por finalidad resolver problemas públicos, como es el caso de los CJM frente al fenómeno de la violencia contra las mujeres. En este sentido, el nuevo institucionalismo ayuda a comprender de qué forma las normas, valores y prácticas organizacionales influyen en la configuración y operación de los centros.

Desde un enfoque normativo, el derecho permite analizar las leyes y normas jurídicas que legitiman y delimitan las funciones y atribuciones de los CJM. Mientras tanto, los enfoques de derechos humanos y perspectiva de género proporcionaron una base interpretativa en el análisis de la violencia contra las mujeres. Del mismo modo, el feminismo jurídico y criminológico proporcionan un enfoque crítico para la revisión de las prácticas legales y análisis de delitos de violencia denunciados en los CJM.

La psicología ambiental, junto con la arquitectura, permiten analizar las características del entorno físico y arquitectónico de los centros, así como su influencia para generar sensaciones de confort y confianza en las mujeres que los visitan. La psicología organizacional fue el medio que ayudó en la comprensión de la dinámica interna y su impacto en el desempeño de las actividades del personal. Finalmente, la medicina legal se empleó en el análisis de los casos de violencia atendidos por los CJM.

Respecto a los enfoques metodológicos, predomina el enfoque cualitativo en seis investigaciones (^{Sierra, 2014}; ^{Tóh Eván, 2014}; ^{Real Rodríguez, 2018}; ^{Vargas Ocampo, 2019}; ^{Vásquez Ortuño, 2022}; ^{Urbiola Palomares y Biondi, 2024}), mientras que tres estudios aplican la metodología cuantitativa (^{Ortega Velázquez et al., 2021}; ^{Pérez, 2022}; ^{Mora Mendoza, 2022}) y las tres restantes optan por una metodología mixta (^{García García, 2015}; ^{Montoya Velasco, 2021}; ^{Andrade Olvera, 2022}).

Por otra parte, los métodos y técnicas de recolección de información incluyen el análisis documental (^{Sierra, 2014}; ^{Real Rodríguez, 2018}; ^{Vargas Ocampo, 2019}; ^{Andrade Olvera, 2022}; ^{Vásquez Ortuño, 2022}), la etnografía (^{García García, 2015}; ^{Real Rodríguez, 2018}), la autoetnografía (^{Urbiola Palomares y Biondi, 2024}), la revisión de expedientes o carpetas de investigación (^{Montoya Velasco, 2021}; ^{Pérez, 2022}; ^{Mora Mendoza, 2022}), entrevistas (^{Tóh Eván, 2014}), entrevistas semiestructuradas (^{Real Rodríguez, 2018}; ^{Vargas Ocampo, 2019}), encuestas (^{Tóh Eván, 2014}; ^{Ortega et al., 2021}), cuestionarios (^{García García, 2015}) y análisis de datos (^{Andrade Olvera, 2022}; ^{Pérez, 2022}; ^{Mora Mendoza, 2022}).

Algunos trabajos incorporan en sus análisis las experiencias, perspectivas o conocimientos de personas vinculadas a los CJM, ya sea personal que labora dentro de ellos, las y los expertos en el tema de la violencia contra las mujeres y temas relacionados con este, o las beneficiarias de los servicios y programas que ofrecen estos espacios. Por ejemplo, ^{Tóh Eván (2014)} realizó entrevistas a mujeres beneficiarias de los CJM de Campeche y Yucatán y aplicó encuestas al personal de la procuraduría. De manera similar, ^{Ortega Velázquez et al. (2021)} utilizaron encuestas online dirigidas a las y los servidores públicos del CJM de San Luis Potosí.

Por su parte, ^{García García (2015)} aplicó cuestionarios tanto a mujeres atendidas en el CJM de Puebla como a las y los servidores que laboran en dicha institución. Finalmente, tanto ^{Real Rodríguez (2018)} como ^{Vargas Ocampo (2019)} emplearon entrevistas semiestructuradas. Real Rodríguez las aplicó a las y los funcionarios de CONAVIM y del SESNSP, así como a las y los funcionarios de los 40 CJM que operaban en el momento de su investigación. Mientras que Vargas Ocampo entrevistó a personas expertas en derechos humanos, violencia de género y sus implicaciones legales y a las y los funcionarios judiciales del centro de Morelos. La siguiente matriz presenta la clasificación de las investigaciones, así como los métodos y técnicas empleadas para su desarrollo.

Conclusión

La revisión de la literatura académica sobre los Centros de Justicia para las Mujeres permite afirmar que se trata de una política pública relevante y compleja. Su carácter interinstitucional, el enfoque en los derechos humanos y la articulación de diversos servicios especializados constituyen elementos clave para garantizar el acceso a la justicia y la restitución de derechos. Sin embargo, la escasez de investigaciones académicas producidas a casi catorce años de la creación del primer centro revela que, pese a la importancia de esta política y los avances que representa en el tratamiento de la violencia contra las mujeres, existe un bajo interés académico en analizar y cuestionar su funcionamiento.

La revisión de estos estudios mostró los principales ejes de interés de las investigaciones, tales como la configuración de los centros, la calidad de los servicios, el comportamiento de las y los servidores públicos, la normatividad que les da sustento y legitimidad, así como aquella que tipifica y sanciona las distintas formas de violencia. No obstante, también se evidenciaron áreas poco exploradas, como el impacto emocional del espacio físico en las mujeres que acuden a los CJM, la necesidad de mecanismos que evalúen el estado psicológico del personal que atiende directamente los casos, la gestión de la información y las debilidades en los procesos de atención médica a víctimas de violencia física o sexual.

Asimismo, se identificaron líneas de investigación futuras, entre ellas: la pertinencia de un estatuto de creación que fortalezca los CJM; el papel de las redes sociales y los sitios web oficiales como medios de difusión para dar a conocer estos espacios, los servicios disponibles, así como información sobre los tipos de violencia e incluso su detección y prevención; la coordinación interinstitucional entre las áreas operativas del centro y las instituciones gubernamentales; el rol de las organizaciones de la sociedad civil y su injerencia en el diseño del centro; la comparación entre los distintos diseños de los centros para visibilizar buenas prácticas o establecer marcos de acción homologados; el impacto de los centros en la reducción de la violencia contra las mujeres a nivel nacional; y el papel de las usuarias, no como agentes evaluadoras de la calidad de los servicios, ni como un número que refleje la cantidad de población atendida, sino como voces de experiencia que han atravesado los procesos de atención y que, como beneficiarias, portan una perspectiva invaluable sobre los servicios diseñados para garantizar su acceso a la justicia, a sus derechos.

La violencia contra las mujeres es una problemática histórica que, a pesar de su visibilización y de los esfuerzos en las últimas décadas para atenderla, parece no ser suficiente contrarrestarla dada la magnitud y evolución de este fenómeno. Lo que lleva a cuestionar si las políticas públicas y los programas implementados han sido adecuados para enfrentar esta situación o si es momento de diseñar otro tipo de acciones, por ejemplo, estrategias dirigidas a las y los agresores, no únicamente en lo punitivo, sino en cuanto a su atención psicológica, así como en materia preventiva, especialmente en el ámbito educativo. También se debe enfatizar en la necesidad de contar con diagnósticos y bases de datos reales sobre la problemática a nivel federal, estatal y municipal, que ayuden en la creación de acciones basadas en el contexto y necesidades específicas y en la obligatoriedad de indicadores de impacto en políticas y programas que muestren la disminución de la problemática.

Lo cierto es que esta problemática sigue requiriendo un compromiso más profundo, no solo por parte del gobierno, sino también de la sociedad. Por lo que no basta con políticas y programas que atiendan o sancionen la violencia una vez ocurrida: es indispensable una transformación estructural de la sociedad que elimine estereotipos de género, promueva la igualdad entre mujeres y hombres y construya espacios seguros de interacción. En este sentido, los CJM representan una política clave, aunque no definitiva. Su análisis y evaluación resultan fundamentales para su mejora continua y como guía en el diseño de nuevas estrategias o en la creación de otros mecanismos de protección y atención.