I. El parámetro de regularidad que da base a la acción

El 10 de octubre de 2022, un grupo de senadores del Congreso de la Unión presentó ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación una demanda de Acción de Inconstitucionalidad en contra del citado Decreto de reformas de 2022, por considerar que dicha norma general resultaba contraria al texto constitucional, en términos de lo previsto en el artículo 105, fracción II, inciso b), de la Constitución nacional. Dicha acción fue admitida el 17 de octubre del mismo año, registrada bajo el número de expediente 137/2022 y turnada a la ponencia del ministro Juan Luis González Alcántara y Carrancá como instructor del procedimiento.

En su escrito de demanda los accionantes plantearon la impugnación de la totalidad del Decreto, por estimar que violaba los artículos 1o., 21, 29, 73, fracciones XIV y XXIII, 90, 119, 12 y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM), y los artículos 3o., 4o., 5o. y 7o. de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (párrafo 5), destacando lo que, desde su perspectiva, son parámetros de regularidad que establecen los límites constitucionales entre el poder militar y el poder civil, tratándose de la salvaguarda de la seguridad pública, mismos que pueden resumirse en dos grandes rubros:

2. Los conceptos de invalidez esgrimidos

Del marco previamente expuesto, los accionantes hicieron valer cinco conceptos de invalidez por los que consideraron inconstitucional el Decreto, los dos primeros (párrafo 12) se hicieron valer sobre la base de la referida garantía orgánico-institucional, mientras que los restantes (párrafo 14) se generaron a partir de la restricción de las Fuerzas Armadas en labores de seguridad pública:

3. Los informes de las autoridades involucradas

Como parte del proceso se solicitaron informes de las cámaras de Diputados y de Senadores del Congreso de la Unión y del Ejecutivo Federal, además de la opinión de la Fiscalía General de la República (párrafo 16), recibiendo comentarios de la Cámara de Senadores y del Ejecutivo Federal (párrafos 19 y 20).

Respecto de los dos primeros conceptos de invalidez, tanto la Cámara de Senadores, como el Ejecutivo Federal destacaron que el artículo 4o. de la Ley de la Guardia Nacional (^{Decreto de Ley, 2019}),² en el que se determina su naturaleza civil y su adscripción como órgano desconcentrado de la SSCP no fue materia del Decreto impugnado, por lo que, desde su perspectiva, dicha norma respetó la arquitectura institucional prevista en el artículo 21 constitucional, ya que el Decreto impugnado solamente buscaba transmitir el control operativo y administrativo de dicho órgano, que sería ejercido por el titular de la propia Secretaría de la Defensa Nacional (Sedena), como integrante de la administración pública federal y no como alto mando del Ejército y las Fuerzas Armadas con funciones militares.

Por su parte, respecto de los tres conceptos restantes, ambos órganos destacaron que el Decreto impugnado daba cumplimiento a las disposiciones transitorias de la reforma constitucional en materia de Guardia Nacional (^{Decreto, 2019}), debido a que la modificación de las facultades de la SSCP y de la Sedena tenía como sustento el artículo Sexto Transitorio del mismo Decreto,³ argumentando que los accionantes confundían la participación auxiliar de la Fuerza Armada permanente en tareas de seguridad pública, establecida en el referido Decreto constitucional, con el funcionamiento y el control operativo y administrativo de la Sedena, por lo que tampoco transgredía el artículo 129 constitucional.

También señalaron que la colaboración de la Guardia Nacional en materia de seguridad pública con las instituciones del orden estatal y municipal debía ser leída de forma sistemática con la normativa aplicable al Sistema Nacional de Seguridad Pública por lo que, desde su perspectiva, no sólo se respetaba la salvaguarda federal del artículo 119 constitucional, sino que se atendía a lo dispuesto en el artículo 21 del mismo ordenamiento.

1. Parámetro contextual

Dentro del parámetro contextual se advierten tres aspectos que configuran la base o el punto de partida sobre el que, posteriormente, se generó el análisis del Decreto impugnado por parte del ministro ponente.

A. Contexto histórico de la Guardia Nacional

La Guardia Nacional (párrafos 50 a 73), como una figura tomada de la Constitución estadounidense inscrita en el federalismo, es incorporada en nuestro sistema jurídico en la Constitución de 1824, bajo el esquema de milicias locales, en oposición a un ejército permanente y central, esquema que fue replicado en el Acta constitutiva y de reformas de 1847 y, posteriormente, durante el proceso constituyente de 1857, donde se estableció como deber ciudadano el enrolamiento a la misma, manteniendo esa dualidad o coexistencia paralela con las fuerzas armadas, incluso prohibiendo las guarniciones militares permanentes en las entidades federativas (párrafo 60), que llegaron a tener injerencia sobre las autoridades civiles de las localidades, argumento que refuerza la necesidad de separar a los responsables del orden y la paz ciudadana y de las fuerzas militares.

Este mismo andamiaje orgánico institucional fue trasladado al texto de nuestra Constitución vigente y subsistió desde su promulgación en 1917 hasta el Decreto de reformas constitucionales en materia de Guardia Nacional de 2019, destacando que, a pesar de los vaivenes ideológicos que impregnan la historia nacional durante el periodo materia de análisis, se pueden advertir "ciertas constantes en lo que concierne al diseño y a la naturaleza de la Guardia Nacional" (párrafo 54), que resultan orientadoras para enmarcar su transformación y configuración a partir de 2019, destacando que, tanto los órganos constituyentes, como los reformadores y legislativos la mantuvieron como "una institución civil que actúa en defensa del orden interior y la tranquilidad de la ciudadanía, pero de manera diferenciada del Ejército" (^{Otero Varela, 2023}).

B. Contexto convencional de la función de seguridad pública

Retoma el tejido normativo en el que se inserta el Decreto por el que se crea la Guardia Nacional de 2019 (párrafos 74 a 89) que, desde el punto de vista constitucional, establece los principios que rigen la actuación de las instituciones policiacas, así como su carácter civil, profesional y disciplinario a la luz del paradigma configurado a partir de la reforma constitucional en materia de derechos humanos de 2011 y los precedentes dictados por nuestra propia Corte, así como los de la Corte Interamericana, que en ambos casos han marcado la necesidad de una seguridad pública de orden civil diferenciada de la milicia.

Bajo este contexto, a partir de 2008 se introdujo en el artículo 21 constitucional el respeto a los derechos humanos y el carácter civil, disciplinado y profesional de las instituciones encargadas de la función de seguridad pública, mientras que, desde la perspectiva internacional, existen múltiples pronunciamientos de diversos organismos internacionales, entre los que destacan los precedentes de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, vinculantes en nuestro sistema jurídico a partir de 2011 y a diversas resoluciones de nuestro propio tribunal constitucional en materia de convencionalidad.

En este ámbito se advierte que los precedentes interamericanos hacen hincapié en que las cuestiones de orden público interno y las actividades de seguridad ciudadana deben estar a cargo de autoridades civiles (párrafo 87), aspecto que resulta armónico con el texto vigente del artículo 21 de nuestra carta magna, mientras que, por otra parte, precisan que la participación de las Fuerzas Armadas en actividades de seguridad pública debe ser: a) acotada, extraordinaria o excepcional (párrafo 86) y proporcional (párrafo 87), y b) apegada a los límites y "conforme a los procedimientos que permitan preservar tanto la seguridad pública como el pleno respeto a los derechos humanos", evitando en todo momento violaciones graves como la tortura, las desapariciones forzadas y las ejecuciones extrajudiciales, entre otras (párrafos 83 y 87).

Las razones de estas prevenciones responden, por una parte, al hecho de que el entrenamiento militar es diferente al relacionado con la protección y control de civiles, como es el caso de las fuerzas de seguridad pública, haciendo incompatibles estas actividades (párrafos 84, 85 y 87), lo que aunado a la excepcionalidad de la intervención de la armada en estas labores, genera un riesgo importante para los derechos humanos (párrafos 86 y 87).

C. Parámetro constitucional de la transformación de la Guardia Nacional

Responde a la forma en la que se encuentra instaurada la Guardia Nacional a partir de su reconfiguración constitucional una institución de seguridad pública de carácter civil y de orden federal (^{Decreto, 2019}), partiendo del amplio proceso deliberativo y los acuerdos alcanzados durante el proceso de reforma constitucional, fruto de amplios debates y ejercicios de parlamento abierto, con la finalidad de advertir la ratio legis del legislador constitucional (párrafos 90 a 134).

Este parámetro es importante, debido a que en la exposición de motivos de la Iniciativa con Proyecto de Decreto de reformas constitucionales, presentada por el grupo parlamentario de Morena el 20 de noviembre de 2018 en la ^{Cámara de Diputados (2018)}, se destaca la necesidad de crear "una Guardia Nacional [...] dotada de la disciplina, la jerarquía y el escalafón propios de los institutos castrenses", debido a que son "los únicos que tienen el personal, la capacidad, el espíritu de cuerpo y las instalaciones requeridas" para conformarla "como una institución adscrita al mando castrense", aunque "los planes, programas y acciones que darán sustento al despliegue de sus tareas correrá a cargo de la autoridad civil", a través de la secretaria de seguridad pública (^{Cámara de Diputados, 2018, pp. 4 y 51}).

Para ejemplificar algunas de las medidas propuestas en el proyecto primigenio, se tenía concebida una arquitectura institucional diferente a la que finalmente aprobó el legislador tanto en la Constitución, como en la legislación secundaria, dado que acogía la creación de una Junta de Jefes de Estado Mayor, propuesta desde el texto original de la Estrategia Nacional de Seguridad Pública, entendida como un órgano colegiado de mando estratégico y táctico, presidido por el titular de la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana (SSPC) e integrado por la Sedena y la Secretaría de Marina (Semar) (^{Gobierno Federal, 2019, p. 43}).⁵

El proyecto de iniciativa fue modificado por la Cámara de Diputados, para proponer lo siguiente: a) La dirección de la Guardia debe recaer en autoridad civil; b) la inamovilidad de competencias de los tres órdenes de gobierno en seguridad pública y el fortalecimiento de la colaboración entre éstos; c) fortalecimiento de los cuerpos policiacos; d) la formación y capacitación policial de los miembros de la Guardia Nacional (uso proporcional de la fuerza, respeto de los derechos humanos y perspectiva de género), y e) mecanismos de control político y jurisdiccional en las actividades de la Guardia Nacional (párrafo 96).

Posteriormente, durante este proceso en la Cámara de Senadores, se mantuvieron comparecencias con los titulares de la SEDENA, la SEMAR y la SSPC y se convocó a un ejercicio de parlamento abierto, en el que participaron diversos grupos, como la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas.

El dictamen que fue aprobado por el pleno de la Cámara de Senadores contiene el texto que finalmente fue integrado a nuestra Constitución, considerando: a) el carácter civil de la Guardia Nacional como cuerpo policiaco, excluyéndolo totalmente del ámbito castrense; b) la naturaleza civil del mando y su adscripción a la SSCP, descartando la Junta de Jefes de Estado Mayor, y c) la eliminación del fuero militar para los elementos que integran la Guardia Nacional y su sometimiento a la jurisdicción ordinaria (párrafo 108).

Como síntesis de los tres parámetros abordados en el estudio de fondo, el juzgador constitucional destacó tres conclusiones:

2. Análisis del Decreto impugnado

Atendiendo a lo expuesto en este apartado, el juzgador constitucional reconoció la necesidad de analizar el decreto impugnado como un sistema normativo integral, sin embargo, debido a la complejidad del mismo, desde el punto de vista metodológico, se planteó abordar su análisis a partir del establecimiento de cinco índices o subapartados temáticos:

a) Traslado de facultades de mando y cambio de adscripción de la Guardia Nacional: se destacó que, para el caso de la Guardia Nacional, existe una indisponibilidad por parte del legislador ordinario, para configurarla libremente, debido a que su diseño estructural deviene del propio texto del artículo 21 de la Constitución, limitando esta posibilidad (párrafos 151 a 155). Además de que para determinar esta configuración, se transitó por un proceso de reformas constitucionales ampliamente deliberativo, en el que de manera expresa se determinó dejar a dicha institución bajo la dirección del orden civil, particularmente a cargo de la secretaría del ramo de seguridad pública, situación que queda de manifiesto del régimen transitorio de la propia reforma, así como del abandono de la estructura colegiada originalmente propuesta (párrafos 156 a 164).

Bajo esta perspectiva, se dio cuenta de algunas de las modificaciones a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, que facultaban a la Sedena para ejercer el control operativo y la administración de la Guardia Nacional. Así como de algunas modificaciones a la Ley de la Guardia Nacional, que situaban en el nivel más alto de la jerarquía de mando de este órgano a la Sedena, confiriéndole facultades de mando y dirección sobre la Guardia como su control operativo y administrativo; la expedición de sus manuales de organización, de procedimientos y de servicio al público; la elaboración de sus programas operativos y estrategias; la autorización final de todos sus planes y programas, así como la organización de su distribución territorial (párrafos 165 a 171). Además de la derogación de algunas facultades del titular de la SSCP, entre ellas la de "organizar, dirigir y supervisar bajo su adscripción a la Guardia Nacional".

Como consecuencia de lo anterior, el órgano jurisdiccional destacó que este traslado de facultades de índole presupuestario, administrativo, orgánico y funcional, propiciaba un vaciamiento del contenido del artículo 4 de la Ley de la Guardia Nacional, que sin ser reformado por el Decreto impugnado, continúa afirmando que la Guardia Nacional es un órgano administrativo desconcentrado de la SSCP, en cumplimiento de lo previsto en el artículo 21 constitucional (párrafos 174 a 192), declarando la nulidad parcial de aquellas disposiciones.⁶

Parte del debate en este rubro, atiende a la naturaleza administrativa de la Sedena, que argumenta la naturaleza civil de esa dependencia y, consecuentemente, pretende legitimar la transferencia de tales facultades, situación que se hace valer tanto en los informes de la Cámara de Senadores y del gobierno federal, así como en los debates de la sesión del Pleno del 18 de abril de 2023 (^{SCJN. Sesión de Pleno. 17 de abril, 2023, pp. 31 y ss.}), y en el voto particular del entonces ministro Arturo Zaldívar (^{SCJN, 2023}), sin embargo, esta legitimidad no se centra en la naturaleza civil de la Sedena, sino en la voluntad expresa del reformador constitucional de que dicha unidad administrativa quede bajo el mando y estructura de la dependencia del ramo de seguridad pública, atendiendo a sus propios fines, según el texto Constitucional.

b) Reformas a la figura de la Comandancia: a este respecto, el órgano jurisdiccional destacó ciertas modificaciones relacionadas con el proceso de designación del titular de la Comandancia que, si bien corresponde al presidente de la República, el decreto impugnado adicionó que dicho nombramiento fuera a propuesta de "la persona titular de la Secretaría de la Defensa Nacional", entre otros aspectos (artículo 14 de la Ley de la Guardia Nacional).

También dio cuenta de un incremento en la nómina competencial de la Comandancia, como la adición de la facultad de dirigir y supervisar a la Guardia Nacional; la posibilidad de administrar los recursos de esa institución policial sin el acuerdo del SSPC; la facultad de coordinar cursos y eventos, previamente definidos por la Sedena, y la facultad para rendir informes de desempeño y actividades a la Sedena, además de a la SSPC.

Respecto de dichas modificaciones, el juzgador constitucional precisó que corresponden con las atribuciones que son naturales para el legislador ordinario, por lo que el simple aumento de su nómina competencial no tendría que ser del conocimiento del órgano jurisdiccional; sin embargo, consideró que la injerencia de la Sedena en aspectos como el nombramiento y el ejercicio de facultades del titular del órgano policial eran contrarias a su diseño constitucional.

Bajo este contexto, si bien no se invalidaron las facultades que se adicionaron al titular de la Comandancia, debido a que resultan acordes con las facultades de quien detenta la titularidad de un órgano desconcentrado, no sucedió lo mismo con las modificaciones realizadas a su nombramiento, requisitos de perfil y autorización de disposiciones administrativas relativas a su administración y demás actividades, para garantizar el carácter civil de esta institución.

c) Modificaciones al régimen del personal asignado a la Guardia: dentro del régimen transitorio de la reforma constitucional de 2019 se estableció que la Guardia Nacional se integraría por los elementos de la Policía Federal; de la Policía Militar y de la Policía Naval, tomando en consideración las disposiciones generales que al efecto emitiera el titular del Ejecutivo Federal, garantizándoles constitucionalmente⁷ a los elementos provenientes de las fuerzas armadas el respeto de su antigüedad y la conservación de sus condiciones de empleo en su armada de origen hasta el momento de su eventual reasignación a su cuerpo de origen (párrafo 244 y 291).

No obstante lo anterior, con la reforma legal impugnada se buscó modificar el régimen y estatus jurídico anteriormente indicado, para disponer que si bien dicho personal tiene que cesar de desempeñar un cargo o comisión en su institución de origen, se le considera miembro activo del Ejército y Fuerza Aérea, lo que conlleva que queda sujeto al fuero militar para determinados delitos, además de que puede ser removido por el titular de la Sedena y puede acceder al régimen de estímulos, ascensos y recompensas previstos en la legislación castrense, lo que bajo el criterio del órgano jurisdiccional distorsiona el carácter civil de la Guardia Nacional y su adscripción a la Secretaría del ramo de seguridad pública, además de contravenir el artículo 13 constitucional porque expande la jurisdicción militar a servidores que, de acuerdo con la propia Constitución son civiles (párrafo 283).

d) Cambios a la estructura orgánica, servicio de carrera y profesionalización del personal de la Guardia: respecto de la profesionalización, el juzgador constitucional parte del argumento de la accionante, que contrapone la impartición de cursos de capacitación en instalaciones de la Sedena, atendiendo a que la formación y el desempeño de sus integrantes se debe regir por una doctrina policial fundada en el servicio a la sociedad, la disciplina, el respeto a los derechos humanos, el imperio de la ley, el mando superior y la perspectiva de género, acorde con los precedentes de la ^{Corte IDH (2010, párrafo 307)}.

No obstante, atendiendo a una interpretación integral del texto de la Ley de la Guardia Nacional, el órgano jurisdiccional desestimó tales argumentos, de acuerdo con el Programa Rector aprobado por el Consejo Nacional de Seguridad Pública, como instancia interdisciplinaria de coordinación y definición de las políticas del Sistema Nacional de Seguridad Pública (párrafo 311), por lo que también determinó infundados los últimos tres conceptos de invalidez planteados por la accionante, dado que con esta disposición no se militariza a la Guardia Nacional, ni se le deja bajo el mando y control militar, ni permite presumir la participación de las fuerzas armadas en labores de seguridad pública (párrafo 314).

En relación con las disposiciones del decreto impugnado relacionadas con el servicio de carrera y la rotación de personal, el órgano jurisdiccional determinó que si bien el proceso legislativo de la reforma constitucional de 2019 denota la exclusión de la intervención permanente de la Sedena en la organización y dirección de la Guardia Nacional, también habilitó a esta dependencia y a la Semar a participar en los términos de la ley de la materia en la instrumentación de normas de ingresos y asensos⁸ (párrafo 324), ello con independencia de que el Consejo de Carrera de la Guardia Nacional es la instancia que determina los periodos y requisitos para realizar los concursos, así como los términos y alcance de la coordinación con la Sedena, por lo que no se advierte que el Congreso Federal haya traspasado algún límite constitucional al respecto (párrafo 328).

Finalmente, respecto de otros cambios planteados en la estructura orgánica, como la desaparición de las coordinaciones regionales; la adición de los servicios de inteligencia e investigación; la modificación a la Coordinación Operativa Interinstitucional y la sustitución de las unidades especializadas por las de servicios, entre otros (párrafos 330, 331 y 335), el órgano jurisdiccional no encontró violación alguna en su determinación por parte del Congreso, por lo que también desestimó los conceptos de invalidez sobre este respecto (párrafo 339).⁹

e) Colaboración entre la Guardia y la Fuerza Armada para el desempeño de funciones de seguridad pública. En este subapartado temático el juez constitucional analizó las disposiciones de la Ley de la Guardia Nacional y de la Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos, por virtud de las cuales el decreto impugnado busca instrumentar la comunicación relacionada con la seguridad pública, entre la Guardia Nacional y la Fuerza Armada permanente, con la finalidad de responder a la cuestión de si resulta válido conforme a los postulados constitucionales vigentes, que la Fuerza Armada permanente se involucre en cuestiones de seguridad pública.

En estos casos, los argumentos de la accionante, basados primordialmente en la desnaturalización de la Guardia Nacional y en la intervención de las fuerzas armadas en tareas de seguridad pública, resultaban infundados (párrafos 351 y 352), atendiendo a una interpretación sistémica por parte del órgano jurisdiccional.¹⁰

1. Método histórico

En el primero de los parámetros es claro que discurre por un criterio de interpretación histórico, por virtud de cual el órgano jurisdiccional constitucional desarrolla los antecedentes históricos de la Guardia Nacional, desde su inclusión al texto constitucional en 1824, pasando por la Constitución de 1917 y hasta la reforma que la transforma en 2019.

Bajo este contexto, se podría considerar lo expuesto por el entonces ministro Arturo Zaldívar Lelo de Larrea, que no comparte dicho criterio interpretativo, partiendo de la idea de la poca similitud que guarda la figura de la Guardia Nacional desde 1824 hasta 2019, más allá del nombre, destacando que "aquélla era una milicia de ciudadanos, ésta un cuerpo policial profesional", concluyendo que la búsqueda de líneas continuidad entre ambas figuras es un ejercicio estéril (^{Decreto, 2022, p. 75}).

Bajo este contexto, es clara y razonable la postura del ahora exministro, toda vez que son varios los aspectos que varían entre ambas concepciones de la Guardia Nacional, sin embargo, también es cierto que el ejercicio emprendido por el ministro ponente advierte la existencia de una intencionalidad del reformador constitucional en cualquiera de los momentos abordados, que impone una constante histórica en los propósitos o en la intencionalidad del Constituyente para establecer una determinada norma constitucional y mantener el criterio que se sostenía en el ayer, "ya que todo aquello que la nueva regulación no varía o suprime de lo que entonces era dado, conlleva la voluntad de mantener su vigencia".¹²

En este sentido, el recuento histórico planteado en el primero de los parámetros contextuales permite advertir una intencionalidad clara en el reformador constitucional, de mantener a la Guardia Nacional como una institución civil, ciudadana y democrática, claramente diferenciada e independiente de cualquier órgano castrense y, es en este sentido, que en sus fundamentos más esenciales, existe coincidencia y unidad en el diseño civil de la institución desde su incorporación constitucional a nuestro sistema jurídico y hasta nuestros días.¹³

2. Método sistemático

La palabra sistemático se entiende como algo que sigue o se ajusta a un sistema; ahora bien, de acuerdo con la Real Academia se puede entender a este término como el "conjunto de reglas o principios sobre una materia racionalmente enlazados entre sí".¹⁴

Acerca de este mismo método, la Primera Sala de la Corte se ha pronunciado, resaltando que

[...] la interpretación sistemática de las normas que consiste en conferirles un significado, en atención al contexto normativo o marco legal en que se ubican, puede prevalecer, incluso, sobre el entendimiento subjetivo que el legislador les pretendió asignar a través de los trabajos preparatorios (exposiciones de motivos, dictámenes, opiniones, etcétera), siempre y cuando esa interpretación resulte coherente axiológicamente o afín a la voluntad objetiva que subyace a las normas. (^{Tesis, 2021}).

Este método se puede observar de manera importante durante el desarrollo del estudio de fondo del ministro ponente. En un primer momento, durante el desarrollo del parámetro contextual, donde se observa la integración de la intencionalidad originaria del legislador constitucional de establecer una institución de seguridad pública desvinculada de la influencia de las fuerzas armadas, para después retomar la importancia que la protección de los derechos humanos ha cobrado, desde la reforma constitucional de 2011 y los criterios desarrollados a través de la jurisprudencia de la Corte IDH, hasta pasar por el proceso configurativo de la reforma constitucional por la que se crea la Guardia Nacional como una institución de seguridad pública de carácter civil, profesional y disciplinado.

Este tipo de interpretación permitió al tribunal constitucional concluir la existencia de una congruencia axiológica y normativa desde la perspectiva convencional, constitucional y legal en cuanto al carácter civil de la Guardia Nacional y la excepcionalidad de la participación de las fuerzas armadas en labores de seguridad pública. Este mismo análisis es planteado en un segundo momento por el ministro ponente, cuando procede a realizar el estudio particular del decreto impugnado, como ya se analizó en el apartado previo y, como indica Adame Goddard, este análisis parte de la idea de que el texto, en este caso podríamos decir, el marco jurídico, "debe interpretarse como un todo" (^{Adame Goddard, 2021}).

3. Método textual o gramatical

El gramatical o de la letra de la ley es el primer método interpretativo naturalmente empleado para analizar el significado de una disposición normativa. Atiende al vocabulario de las leyes, es decir, al significado común de las palabras que integran sus disposiciones en el momento en que se publicó. Siguiendo a Adame Goddard podría decirse que corresponde al "análisis de la sintaxis, con la determinación de la función que tiene cada palabra en la oración" (^{Adame Goddard, 2021}).

Atendiendo a esta metodología, el Tribunal Pleno determinó la intencionalidad clara y sin lugar a duda de trasladar el control administrativo, operativo, presupuestal, de recursos humanos, de mando y control de la Guardia Nacional a la nómina competencial de la Sedena (párrafo 199), por lo que declaró invalidas las disposiciones de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y de la Ley de la Guardia Nacional que implementaban dicho traslado administrativo, presupuestario, orgánico, funcional y de mando que el Decreto impugnado, por ser contrario al texto del artículo 21 constitucional, tanto en la garantía civil del diseño institucional de la Guardia Nacional, como en su incorporación directa a la Dependencia del ramo de la Seguridad Pública.

4. Método teleológico

Esta metodología busca dar un paso adicional a lo que sería el análisis gramatical del texto normativo y pretende atender a lo que habitualmente se conoce como la intensión del legislador, pero que, en todo caso, va más allá de dicha expresión, dado que se refiere a "interpretar la ley teniendo en cuenta el fin u objetivo que se pretende alcanzar con ella" (^{Adame Goddard, 2021}).

En efecto, una parte fundamental en el análisis del Tribunal Constitucional corresponde al objetivo subyacente del diseño normativo e institucional de la Guardia Nacional, toda vez que durante el proceso de reforma constitucional de 2019, se realizaron extensos ejercicios de deliberación a través de los cuales el órgano reformador se decantó por una adscripción y dependencia total de la Guardia Nacional a la Secretaría del ramo de seguridad pública, haciendo de ella un ente completamente civil, suprimiendo la originalmente propuesta Junta de Jefes de Estado Mayor, que repartía el control sobre dicha organización entre la Sedena, la Semar y la SSPC. ¹⁵

Fue esta determinación de conferir permanencia al mando civil sobre la institución de referencia, la que motivó el régimen transitorio de esa reforma constitucional, acotando a una temporalidad específica la participación de las fuerzas armadas permanentes en el establecimiento de normas relacionadas con la jerarquía y la disciplina interna de la Guardia Nacional, así como la instrumentación de normas relacionadas con el ingreso, la educación, la profesionalización, los ascensos y las prestaciones, sin dejar de lado la arquitectura institucional y la facultad la SSPC de formular los programas, las políticas y las acciones de la Guardia Nacional, en términos de lo previsto en el artículo 21 constitucional. Es debido a este diseño institucional y la intencionalidad de su permanencia en la dependencia a cargo del ramo administrativo de la seguridad pública, que se genera una limitante a la libertad configurativa del Poder Legislativo, de realizar cambios orgánicos en la administración pública y distribuir los negocios del orden administrativo a cargo de esta última.

No obstante lo anterior, aprovechando esta metodología que atiende desde una perspectiva filosófica a las causas últimas de las cosas, habría sido encomiable que el juzgador constitucional advirtiera la necesidad de buscar la paz social como fin último de la función de seguridad pública, que no se refiere únicamente a la ausencia de conflictos armados o de violencia directa, sino también a la existencia de condiciones que permiten una convivencia pacífica y ordenada (^{Gautling, 1996, p. 45}), lo que implica la generación de una política integral en la materia, fundada en criterios de justicia social, respeto a los derechos humanos, participación ciudadana, desarrollo sostenible y poco involucramiento de fuerzas armadas en estas labores.