I. Introducción

Uno de los grandes temas para México desde los inicios de su construcción como nación independiente ha sido la inmigración, aunque en el imaginario colectivo no haya conciencia acerca de esa condición de receptora de flujos migratorios de diversa índole. Lo cierto es que la llegada de extranjeros ha sido un fenómeno continuo, pero poco cuantioso, razón por la que no había representado un tema de preocupación sino hasta finales del siglo pasado. “A pesar de ello, la legislación ha sido relativamente abundante en términos de mecanismos de control y pautas de admisión para la permanencia de extranjeros” (^{Castillo, 2010, p. 548}). ¿Cómo los ideales de una nación fuerte se convirtieron en unos de nación segura? El objetivo de este artículo es presentar la evolución de la ley y la política migratoria desde inicios del siglo XX y hasta la actualidad y observar cómo los ideales internos y los contextos externos han sido fundamentales para comprender los cambios que ha tenido.

Las ideas de construir una nación fuerte y homogénea a través de la preponderancia de genes blancos y la reducción de genes indígenas fueron un elemento de peso en los contextos políticos y sociales en el proceso de construcción de la política migratoria de principios del siglo XX que le dieron un carácter selectivo y excluyente. No obstante, el fundamento principal que parecía ser la mejora de la raza dejó de ser central rebasado por temas de desarrollo nacional también, pero vinculados a factores más directos como la oferta de trabajo, la economía y las relaciones con el exterior; mientras que las formas de cubrir tales aspectos no cambiaron y se mantuvo el carácter restrictivo y selectivo ante la inmigración.

A principios de la segunda década del siglo XXI se publicó una Ley de Migración que a pesar de estar sustentada en el respeto de los derechos humanos tal como lo establece su articulado, opera con un precepto de seguridad nacional que ha transitado por la vía de la securitización y contención migratoria, criminalizando a quienes ingresan al país de forma irregular, a pesar de que dicho acto es considerado como una falta administrativa desde

2008. Así, en sus inicios, la legislación migratoria buscó ser un instrumento que fomentara el desarrollo nacional con deseos de una nación fuerte; a finales del siglo XX y principios del XXI se observó con claridad que dicha normatividad se buscó sobre todo con el objetivo de fundamentar una política de seguridad nacional; sin embargo, el carácter restrictivo se mantuvo desde su génesis y hasta nuestros días.

II. Origen cambiante, carácter constante

Durante el siglo XIX dos proyectos distintos protagonizaron el debate de la construcción nacional: los conservadores que buscaban una nación que modificara la herencia prehispánica en lengua, raza y cultura a través de la inmigración de españoles; y los liberales, quienes veían a la nación mexicana heredera de las culturas prehispánicas, por lo que, eliminar todo vestigio del legado español era primordial para la historia (Pérez, 2009). Fue un siglo en el que el nacionalismo permeó todas las esferas del quehacer político, entre las que destacó la política migratoria.

En sus inicios, la legislación migratoria estuvo construida sobre un pilar que evocaba a la soberanía nacional a través de medidas de contención migratoria que hace más de un siglo tenían como fundamento medular “mejorar la raza” para ser una nación que se presentara ante el mundo como fuerte y unida (^{Yankelevich, 2019}). La fortaleza estaba basada en la mezcla de la población local (precolombina) con ciertas nacionalidades que consideraban como superiores, y la unidad, en una percepción de homogeneidad de raza, necesidades, intereses y formas de desarrollo, vida y convivencia.

Las diferencias entre las dos posturas tuvieron concurrencia, hasta finales del siglo XIX y principios del XX en que, para lograr la nación deseada se requería la mezcla de ambas “razas”, para acrecentar el componente blanco y disminuir el indígena local, por lo que las normas de inmigración debían establecer parámetros que permitieran seleccionar qué nacionalidades eran bienvenidas y cuáles no, para lograr la nación anhelada y sin planearlo, el extranjero se convirtió simultáneamente en solución y precursor de los males para la génesis de la nación mexicana dependiendo de la nacionalidad.

Desde entonces se pueden observar diversos hitos que han marcado la evolución y continuidad de la política migratoria nacional, delineados no nada más por el entorno doméstico, sino también por el contexto internacional, en particular, por las decisiones de Estados Unidos en la materia. En un periodo de más de un siglo se han producido diferentes instrumentos para la regulación migratoria en México, así como planes y programas que han guiado la política pública en torno a la migración (véase Esquema 1). Pero también ha sido un siglo en el que las políticas de inmigración para construir una nación con ciertas características han producido en el imaginario social, la percepción de la existencia de nacionalidades buenas y deseables y malas e indeseables.

Fuente: elaboración propia.

Esquema 1 Principales hitos en la evolución de la regulación migratoria en México  

En 1903 hubo un brote de peste bubónica que se creía provenía de un buque japones atracado en el puerto de Manzanillo, evento que tuvo gran influencia para la creación de la Ley de Migración en 1909 que imponía, entre otras cuestiones, restricciones en temas de salubridad y salud física y mental de la población, aunque también se protegían de posibles disturbios políticos impidiendo la entrada de ideologías no deseadas,¹ en vísperas de la revolución.

Tanto la selectividad por nacionalidad como por condición física y laboral fueron factores que marcaron desde aquellos años a la sociedad mexicana, con acciones como la desaparición en el diálogo, de representantes de la cultura prehispánica, para debilitar su presencia por ser frágiles y carentes de inteligencia, percepciones que siguen presentes hasta nuestros días (Gutiérrez y Valdés, 2015).

Es posible que uno de los primeros impactos considerables de la política migratoria restrictiva impuesta por Estados Unidos fue durante la crisis económica que sufrió ese país en los años 20 y principios de los 30 del siglo pasado. Estas restricciones generaron en primer lugar el retorno de importantes cantidades de mexicanos emigrados en ese país, pero también que flujos de migrantes de otras latitudes con destino en el vecino del norte optaran, en busca de oportunidades, entrar a México para, eventualmente, llegar a Estados Unidos, principalmente asiáticos, negros, árabes, turcos, rusos, polacos, libaneses, entre otros (Yankelevich, 2015).

Con la Ley de Inmigración de 1926, México estableció una política restrictiva basada en la selectividad de origen, impidiendo la inmigración china que trabajaba sobre todo en Baja California y Sinaloa (^{Mármora, 2002, pp. 284-285}). Consideraba la conveniencia de la inmigración, pero establecía condiciones selectivas para determinar el tipo de inmigrante al que se le permitiría la entrada (^{Yankelevich, 2017}) muchas veces a través de acuerdos discrecionales por parte de la Secretaría de Gobernación para decidir el número y nacionalidad de extranjeros admitidos (Paris, 2014; Palma, 2006; ^{Yankelevich, 2019}; Yankelevich y Chenillo 2009). Presentaba claras restricciones para indios, judíos, polacos, negros, indobritánicos, sirios, libaneses, armenios, palestinos, árabes y turcos (^{Castillo, 2010, p. 550}) y mantenía las reglas exclusivas para la inmigración de trabajadores de su antecesora, en este caso primaba un elemento de ciudadanía como fundamento para reservar la oferta laboral a los mexicanos deportados por Estados Unidos debido a la crisis; no obstante, la restricción no era generalizada sino selectiva con base en las nacionalidades mencionadas.

La Ley de Inmigración de 1930 fortalece el criterio de selectividad y excluir a razas que amenazaban al mestizo mexicano de una involución biológica (Yankelevich y Chenillo, 2009); asimismo, conceptualizaba la diferencia entre no inmigrante e inmigrante para darle un peso especial al turismo y diferenciar la inmigración según el motivo y el tiempo de estancia. Se establecieron también cargas impositivas o penas al incumplimiento de lo estipulado en la ley (Yankelevich y Chenillo, 2009). En 1932 se estableció el primer Reglamento de la Ley de Migración. Parte del contexto que reforzó estas medidas fue el ingreso de alrededor de 14,000 extranjeros por año entre 1928 y 1932 y aunque representaban alrededor del 0.1% de la población total nacional de aquel entonces fue motivo de alarma que concluyó en el restablecimiento de cuotas al ingreso tal como lo estableció Estados Unidos desde 1924 (Yankelevich y Chenillo, 2009).

La Ley General de Población en 1936, se consideró la más restrictiva de todas, por el número de estipulaciones en su articulado que imputaba multas y sanciones o penas a extranjeros por cometer distintas faltas a la ley y su reglamento, pero también selectiva por la forma explícita en que establecía los mecanismos para otorgar el ingreso a personas según criterios como la nacionalidad, raza, sexo, educación, medios económicos, entre otros (LGP, 1936, art. 7.3). Las sanciones y multas también eran imputables a empresas y patrones que contrataran extranjeros que no pudiera comprobar su estancia legal en el país (LGP, 1936, art. 85); mientras que para los extranjeros que ingresasen de forma ilegal se les impondrá la multa que determine la Secretaría de Gobernación además de ser deportado (LGP. 1936, art. 185).

Con los artículos 32 y 37, se establecieron criterios de admisión diferenciados según país de origen estableciendo cuotas y, a discreción de la Secretaría de Gobernación, el lugar y la actividad permitida para realizar en el país. El artículo 84 de la ley en comento prohibió, por tiempo indefinido, la entrada al país de inmigrantes trabajadores.

Según ^{Castillo (2010)}, la Ley General de Población de 1947 reconocía el aporte positivo de la inmigración al desarrollo nacional, pero mantenía muchas de las restricciones de su antecesora de 1936; sin embargo, hay que puntualizar aquí en que la legislación migratoria siempre tuvo una relación directa con el desarrollo nacional y en ese sentido se establecieron, desde un principio, las restricciones o anuencias al ingreso de extranjeros. Fue en esta Ley y en su Reglamento de 1950, en donde se formalizaron las instalaciones conocidas, desde entonces, como Estaciones Migratorias, destinadas para el arresto y sanción de aquellas personas que no cumplieran con los requisitos de la autoridad migratoria para el ingreso regular (CNDH, 2019). Las penas iban de seis meses a dos años de prisión y multas (LGP, 1947, arts. 105, 106, 107) para aquellos que incurrieran en algún delito relativo al ingreso irregular al país.

Como se ha dicho, la restricción indefinida a trabajadores extranjeros ha sido una medida que se justificó sobre todo entre la década de los veinte y treinta del siglo pasado con el argumento de anteponer la nacionalidad mexicana para ocupar las fuentes de empleo ofrecidas en la época de las deportaciones provenientes de Estados Unidos. Sin embargo, existen diferentes argumentos para la restricción, además del laboral, ya comentado. En la década de los setenta se empezó a utilizar un argumento que en la actualidad es muy demandado, el de la seguridad nacional. Éste ha sido muy criticado por diversos analistas por las consecuencias discriminatorias que ha generado, ya que la seguridad nacional es concebida por los diferentes gobiernos según, nuevamente, las percepciones particulares, los prejuicios y las generalizaciones de atributos impuestos a un grupo étnico, religioso, ideológico (^{Mármora, 2002, p. 287}) o socioeconómico.

En 1974 la Ley General de Población incorporaba una visión que criminalizaba a la migración y establecía duras sanciones. Los artículos² 73, 98 y 103 son ejemplo de una concepción gubernamental que daba prioridad a la seguridad nacional sobre la prevalencia de los derechos humanos, sin imaginar que el flujo de indocumentados se volvería un problema humanitario. Siendo la tercera versión de una ley que regía de manera general el desarrollo nacional social y económico a través de la dinámica demográfica del país en conjunto con la regulación de los procesos migratorios y no por separado como fue, al menos a principios del siglo XX (^{Yankelevich, 2019}) dejó a criterio de las autoridades migratorias la definición de políticas específicas y coyunturales, lo que fortaleció los actos discrecionales que ya se venían desde la Ley de Migración de 1926 dando continuidad a las medidas de selectividad para la admisión de extranjeros con criterios imprecisos que insinuaban actitudes discriminatorias o racistas y posibilitaban actos de corrupción y extralimitación de autoridad, incluso de abuso.

Así como se esgrimieron argumentos de carácter laboral y el de seguridad nacional, el argumento político se utilizó en México y en Estados Unidos en la década de los años ochenta. En México se establecieron restricciones manifestando que pretendían evitar que centroamericanos con ideologías distintas a las internas “contaminaran” las zonas fronterizas y la Ciudad de México; mientras que Estados Unidos declaró que el contexto ideológico del que provenían las personas migrantes no era al que tradicionalmente le otorgaban asilo y, a finales de la década de los ochenta, “decidió fortalecer su política migratoria de control de los migrantes en situación migratoria irregular” (^{Mármora, 2002, p. 287}).

Para México, este flujo se convirtió en un ingreso para la población habitante de las localidades por donde pasaban. Pequeños negocios se desarrollaron gracias al paso constante de personas buscando agua, comida, tarjetas telefónicas o un lugar donde pasar la noche (^{Rabasa, 2016}). No obstante, la política practicada parecía percibir otra situación desde mucho antes. Incluso en los ochenta, cuando los conflictos armados en Centroamérica se recrudecieron, el gobierno mexicano tenía la firme creencia que el incremento del flujo de indocumentados y solicitudes de asilo político o refugio disminuirían cuando la guerra fraguada en las últimas décadas del siglo XX concluyera, por lo que no se requería modificación en las políticas migratorias, incluso se percibía que la disminución del flujo era cuestión de tiempo, pero la realidad fue otra (^{Casillas, 2008}).

Con la aprobación de la Immigration Reform and Control Act (IRCA) en 1986, pero sobre todo a partir de 1993 con la puesta en marcha por el gobierno de Estados Unidos de controles más estrictos en la frontera con México, se produjo un fuerte impacto en las políticas migratorias de ambos países (^{Delano y Serrano, 2010, p. 490}). Dichos controles de aseguramiento de la frontera con empleo de tecnología militar en la vigilancia aduanera y fronteriza ha llevado a algunos autores a hablar de “estado de alarma, de excepción migratoria y de militarización de la frontera” (^{López, 2005, p. 31}); dichos controles que se materializaron en los programas de reforzamiento fronterizo Operación Bloqueo, en El Paso en 1993; Operación Guardián, en San Diego en 1994; Operación Salvaguarda, en Arizona en 1995; Operación Río Grande, en Texas en 1998, y Operación Salvavidas en 1998, creando una suerte de militarización selectiva de los flujos migratorios en la frontera (^{Aragonés y otros, 2008, p. 206}) con el objetivo de impedir el ingreso de migrantes irregulares a territorio nacional. Hay que agregar que el contexto regional y mundial añadían fuertes elementos de apremio para Estados Unidos, quien a través de su intervención en los conflictos armados de Centroamérica se disputaba el control geopolítico regional con la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS), el otro polo del sistema bipolar durante la Guerra Fría.

Asimismo, a la par de la activación de controles reforzados por parte de Estados Unidos en 1993, en el marco de las negociaciones del Tratado de Libre Comercio entre ese país, México y Canadá y

como resultado de la estrategia de desarrollo nacional, basada en el ejercicio de la soberanía, de la seguridad nacional, de la apertura comercial, del fomento cultural y turismo, de la defensa de los derechos de los migrantes y de la atención a los mexicanos que viajaban al extranjero, se constituyó el Instituto Nacional de Migración (INM), responsable de la planeación, ejecución, control, supervisión y evaluación de los servicios migratorios, así como de la coordinación con las diferentes dependencias (DOF, 1993, p. 1)

así, en México, los controles fronterizos y restricciones a la internación de personas fueron actividades que se concentraron en una instancia específica para ello.

Estas acciones del gobierno dieron lugar a una percepción de “securitización” de la migración, pero pronto, un debate alrededor del término que se centraba en un nuevo panorama de mayor seguridad para los migrantes viró para aclarar que “securitización” implicaba mayor vigilancia u observación a las migraciones (^{Casillas, 2015c}) de tal forma que en el fondo intentaba mostrar a la migración en tránsito indocumentada como una amenaza a la seguridad de la nación por la que transitaban o en la que se establecían por periodos indeterminados y legitimaba a las instituciones a actuar en contra de aquéllos que conforman los flujos migratorios “no deseados” (^{Waever, 1995}).

El siglo XXI para México inició con la alternancia de partidos en la presidencia de la república y con el ánimo que ello ameritó para el presidente electo Vicente Fox Quesada (2000-2006), se buscó un diálogo constante y proactivo para llegar a acuerdos en términos de la política migratoria con el gobierno de Estados Unidos, ímpetu que duró poco menos de un año debido a los atentados del 11 de septiembre de 2001 (^{Durand, 2019}), que no nada más obstruyeron la política migratoria de Vicente Fox, sino que fueron un parteaguas en el tema de seguridad nacional a nivel internacional. Si bien las políticas de seguridad interna no eran nuevas a principios del siglo XXI, sí llegaron a formar parte de las prioridades en la agenda de seguridad de muchos países, en particular de Estados Unidos, pero no para reformarlas sino únicamente para endurecerlas (^{Hernández, 2008}).

En este contexto, Castillo y Toussaint afirman que, “el gobierno mexicano comenzó a endurecer su política hacia la inmigración en la frontera Sur y sobre todo a la transmigración con la intención explícita de impedir que los migrantes no autorizados llegaran a la frontera Norte de México” (^{Castillo y Toussaint, 2010, p. 281}). Así, el Plan Sur (2000-2003) creado como mecanismo de coordinación interinstitucional para mejorar y reforzar los controles migratorios en la región Sur,³ operaba en torno a una serie de cinturones consecutivos de vigilancia para contener los flujos de transmigrantes antes de que cruzaran el Istmo de Tehuantepec. “Además, este plan proponía mejorar las instalaciones de las Estaciones Migratorias en las que el INM detenía temporalmente a los extranjeros sin los documentos requeridos para estar en la región” (^{Castillo y Toussaint, 2010, p. 281}).

No obstante, como comentan Castillo y Toussaint, el Plan Sur pronto

evidenció su inoperancia y poca efectividad por razones que iban desde la complejidad en la tarea de controlar el tránsito de personas en un territorio lleno de dificultades por su heterogeneidad geográfica, hasta la persistencia de vínculos, mecanismos de corrupción y connivencia entre conductores y autoridades que les garantizaban a los migrantes la evasión de obstáculos impuestos a su trayecto. (^{Castillo y Toussaint, 2010, p. 282})

Toda una red de beneficios económicos que, si no surgió con la securitización de las fronteras a principios del siglo XXI, sí se fortaleció tanto en el flujo de dinero manejado como en los actores favorecidos que iban desde autoridades locales, estatales y federales, hasta ciudadanos que veían en el paso del flujo clandestino una fuente de ingresos para aminorar sus difíciles condiciones económicas.

Esto, por un lado, agudizó la criminalización de la migración con miles de deportaciones; por otro, la contención migratoria puesta en marcha desde México jugó una especie de extensión de las regulaciones migratorias establecidas en Estados Unidos (^{González, 2011}). A pesar de ello, el flujo de personas presentadas⁴ (detenidas) por el Instituto Nacional de Migración, por ingresar en situación irregular, tuvo un fuerte incremento durante el primer lustro del siglo XXI (véase Gráfica 1). Aragonés y otros, exponen que este incremento, a pesar de los controles establecidos, tiene su esclarecimiento en que, en esos años, la demanda de trabajadores en el mercado estadounidense se mantuvo a pesar de que se establecieron algunas políticas de sanción a empleadores de indocumentados, pero que nunca se aplicaron, y en el incremento del pago a traficantes de personas debido al fortalecimiento de la frontera (Aragonés et al., 2008) redes delictivas que no tenían la organización y estructura con la que cuentan hoy.

Fuente: elaboración propia con base en los boletines estadísticos publicados por la Unidad de Política Migratoria, 2001-2021.

Gráfica 1 Flujo de personas presentadas (detenidas) por el Instituto Nacional de Migración, 2001-2021 

En 2005 la Secretaría de Gobernación (Segob), encargada de la política y seguridad internas, dispuso que el INM “sea instancia de Seguridad Nacional debido a que dicho instituto, tiene la facultad de vigilar la entrada y salida de los extranjeros, negar su entrada cuando se estime perjudicial a los intereses nacionales o expulsar al extranjero en caso de que atente en contra de la soberanía o la seguridad nacionales” (^{ASF, 2014, p. 4}). Paradójicamente, dentro del INM se conformó el “Grupo Beta” de protección a migrantes que realiza actividades que se contraponen con las mencionadas. Los grupos de protección a migrantes tienen como objetivo proporcionar ayuda humanitaria, primeros auxilios, asistencia migratoria, orientación e información a los migrantes sobre sus derechos. Para el cumplimiento de su objetivo, estos grupos se ubican en zonas del territorio nacional donde estratégicamente puedan desarrollar sus funciones, las cuales consisten en la protección y defensa de los derechos humanos de los migrantes, a través de las acciones de apoyo como: rescate y salvamento, ayuda humanitaria, asesoría legal y orientación (Segob, 2021)

El cambio de presidente en 2006 tuvo también un giro en la política migratoria. Felipe Calderón Hinojosa (2006-2012) buscó “desmigratizar” la relación bilateral con su vecino del norte, en otras palabras, para que dicha relación se centrara primordialmente en la guerra contra el narcotráfico con énfasis en la iniciativa o Plan Mérida (^{Durand, 2019}).

En 2007 con el Plan Mérida, aunque su objetivo fundamental era la lucha contra el narcotráfico y el control fronterizo, incluyendo el control de personas, se concibe a la migración como un problema que había que erradicar y el perfil para otorgar permisos y visas de entrada se vuelve más selectivo, ocasionando un incremento en el flujo migratorio irregular. Aquello facilitó el desarrollo del negocio criminal de tratantes y traficantes volviendo inevitable el surgimiento de distintos tipos de violencia en contra de los migrantes (^{REDODEM, 2014}). Pero también se incrementaron las denuncias por parte de la sociedad civil y organismos internacionales por la violación a los derechos humanos de los migrantes en tránsito irregular que tuvieron su máxima expresión con los hallazgos de los cuerpos sin vida de 72 personas migrantes indocumentadas de diferentes nacionalidades en San Fernando, Tamaulipas en 2010, año en que las detenciones por parte del INM tocaron su punto histórico más bajo (véase Gráfica 1).

Estas presiones tuvieron resultados positivos, aunque no suficientes. Se promovieron nuevas reformas a la Ley General de Población en 2008 despenalizando la situación de irregularidad migratoria y convirtiéndola en una falta administrativa, hecho que fue ratificado posteriormente en la Ley de Migración (LM) de 2011 en su artículo 144, fracción primera. Asimismo, se establecieron como delitos penales las prácticas de traficante de persona con intención de tener algún tipo de ganancia como resultado de dichas actividades que la ley reconocía en los artículos 159 y 160.

La Ley de Migración de 2011 plantea en su artículo primero, que “tiene por objeto regular lo relativo al ingreso y salida de mexicanos y extranjeros al territorio de los Estados Unidos Mexicanos y el tránsito y la estancia de los extranjeros en el mismo, en un marco de respeto, protección y salvaguarda de los derechos humanos, de contribución al desarrollo nacional, así como de preservación de la soberanía y de la seguridad nacionales” (LM, 2011, art. 1). Tanto con la difusión oficial de esta Ley como de manera explícita en su texto pretendieron convencer de que era una ley basada en el respeto a los derechos humanos; no obstante, de facto, es una ley que debido a su redacción haciendo uso de conceptos que permiten evadir actos de inconstitucionalidad como por ejemplo la violación al artículo 21 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) y a la regulación y permanencia de estancias de privación de la libertad como son las Estaciones Migratorias, impiden que el respeto a los derechos humanos sea una realidad. Es una ley que en su operación sigue estando basada en la política de seguridad nacional, carácter que hasta la fecha no da cabida o relega a segundo plano, la protección de los derechos humanos.

La llegada de Enrique Peña Nieto a la presidencia en 2012, además de traer nuevamente la alternancia al sistema político nacional se caracterizó por una falta de interés en materia de inmigración. Heredó la Ley de Migración y su reglamento, logros de la anterior administración e incluyó en el Plan Nacional de Desarrollo un apartado especial intitulado Programa Especial de Migración (PEM), política de Estado a cargo de la Secretaría de Gobernación en coordinación con otras secretarías y consensado con diversas organizaciones de la sociedad civil; no obstante, se operó una “política sin estridencias” en la relación con Estados Unidos en la que el tema migratorio se mantenía en un perfil bajo, pero la coyuntura forzó a tomar medidas no previstas con la llegada crítica de niños, niñas y familias migrantes centroamericanas en 2014 (^{Durand, 2019}).

En 2014, como respuesta a la oleada⁵ de menores migrantes que llegaron a Estados Unidos entre octubre de 2013 y mayo de 2014 huyendo de diversos tipos de violencia, el gobierno mexicano estableció el Programa Integral de la Frontera Sur el cual nuevamente mostraba un carácter de seguridad nacional con acciones restrictivas a la entrada de personas. Estas políticas restrictivas, más que detenerlo, han propiciado que el flujo de personas migrantes intensifique su carácter de irregular; que un sector de la sociedad mexicana que está en contra del ingreso y cruce de personas sin documentos se sienta temerosa e intranquila, y que se genere un incremento de la vulnerabilidad y penurias durante el tránsito por México y el cruce fronterizo con Estados Unidos de estas personas migrantes irregulares.

Con la llegada de Donald Trump a la Presidencia de Estados Unidos en enero de 2017, las acciones en contra de los inmigrantes en aquel país, en particular mexicanos y centroamericanos se endurecieron, además de generar un ambiente de rechazo y xenofobia entre los diferentes grupos ya establecidos en esa sociedad. En este contexto de fuertes hostilidades en contra de los migrantes en el vecino del norte, el 1o. de diciembre de 2018 tomó posesión del Gobierno de la República Mexicana, Andrés Manuel López Obrador (AMLO).

El triunfo de AMLO significó para la gran mayoría de la población una oportunidad real de cambiar el statu quo de un país en el que siempre son los mismos los privilegiados y los que, con base en el poder, manejaban la política del país. En el caso de la política migratoria era especialmente alentador el panorama. Se presentó un “proyecto de transformación que inicialmente tuvo un horizonte innovador, respetuoso de los derechos humanos y promotor del desarrollo conforme con la legislación del país y coherente con los principios internacionales más avanzados, pero que en breve tiempo terminó convertido en su contrario” (^{Guillén, 2020, p. 111}).

Este radical giro tiene un antecedente en las primeras conversaciones informales con el presidente Trump⁶ en el contexto de la campaña política hacia las elecciones presidenciales de 2018, durante las cuales el tema migratorio fue de especial importancia y donde se dejó claro que se buscaba que México se posicionara como “tercer país seguro” (^{Guillén, 2020}). Sin embargo, en la coyuntura es posible explicarlo al menos en la génesis de dos factores muy vinculados entre sí: el primero se refiere a la llegada de una caravana de migrantes centroamericanos de alrededor de siete mil personas en octubre de 2018, modalidad migratoria que no había sido enfrentada con anterioridad y radicalmente opuesta a la hasta ese momento observada porque lo que buscaba era visibilizar un flujo que otrora se movilizaba de manera clandestina, invisible como principal estrategia de su razón de ser; la segunda fue la reacción del vecino del norte al observar que la caravana avanzaba hacia la frontera norte de México que se materializó en mayo de 2019 con la amenaza de imponer 5% de aranceles a la totalidad de las importaciones desde México, porcentaje que se incrementaría hasta un 25% si el gobierno de AMLO no lograba detener el flujo de migrantes. Así, “lo que nació como iniciativa de reforma vanguardista rápidamente se debilitó y el gobierno retornó al modelo duramente criticado del pasado, no solamente para repetirlo sino para impulsar su versión más radical, agresiva y distante del sentido humanitario” (^{Guillén, 2020, p.111})

El despliegue de las fuerzas armadas de la Guardia Nacional en el sur del país lejos de fortalecer el respeto a los derechos humanos de los migrantes ha exacerbado la violencia en contra de ellos, cristalizada en una cacería de migrantes en la frontera. Pero la política migratoria con objetivos de restringir la entrada de extranjeros con ciertas características no es nueva, de hecho, fue ese fin el que incitó al surgimiento de la primera Ley de Migración en 1909 (^{Yankelevich, 2019}), y la presente actualmente, aunque no fue iniciativa directa del gobierno mexicano, es una política con orígenes similares.

III. ¿poca comprensión y muchas palabras? La nueva coyuntura y las caravanas

A pesar de que la reformas que ha tenido dicha ley en el tiempo muestran tendencias a disminuir el léxico xenófobo en su redacción e incrementar la importancia que pretende tener con respecto a los derechos humanos de las personas migrantes, al menos en su redacción, sigue siendo una ley que asienta sus directrices en la visión de seguridad nacional que, como mencioné anteriormente, se exacerbó a principios del siglo XXI. Asimismo, los tiempos que demandan las modificaciones y entrada en vigor de las normas son distintos y mucho más expeditos que lo que se tarda una sociedad en comprender y asimilar dichas normas y actuar en el mismo sentido. Se puede plantear que la sociedad mexicana ha sido xenófoba y racista a partir de varias expresiones, probablemente desde la época de la conquista y, a pesar de que en la historia de las instituciones de gobierno ha habido episodios en los que México ha sido un ejemplo de apertura y acogida de refugiados, exiliados y perseguidos, son episodios que pueden verse como excepcionales en las acciones de sus instituciones, pero también en las de la sociedad en su conjunto (^{Yankelevich, 2019}) y entendidos desde las características sociodemográficas y económicas de las personas recibidas.

El arribo de las caravanas de migrantes, ocurridas desde octubre de 2018, desestabilizó la concepción que se tenía de la migración irregular que entraba por la frontera sur y que, por lo general, cruzaba por el país con dirección al norte, y mostró nuevamente el carácter xenófobo y racista de diversos sectores de la población mexicana. No existe una causa precisa que explique la llegada de la primera caravana proveniente de Centroamérica en octubre de 2018, pero el triunfo de AMLO en las elecciones de ese año y por la visión de país que había mostrado los años anteriores y durante su campaña para la contienda presidencial, generó expectativas positivas para algunos sectores de la población de los países centroamericanos, sobre todo de aquéllos que tienen alguna relación con el éxodo de migrantes indocumentados que desde hace varias décadas transita por México y que más recientemente empieza a establecerse en el país sea por necesidad o por convicción.

Ante esta primera caravana, conformada por alrededor de 7000 personas (^{Arroyo et al., 2018}), con una destacada presencia de mujeres, niñas y niños, personas adultas mayores y familias completas, fundamentalmente procedentes de Honduras, la respuesta por parte de las autoridades mexicanas fue de contención del flujo en la frontera (^{Varela, 2019}). No obstante, ante las protestas y la violencia que se gestó en el contexto fronterizo con actores que diariamente transitan por ahí, el gobierno mexicano decidió prestar apoyo y atención humanitaria a la caravana. Esta respuesta fue improvisada según organizaciones de la sociedad civil. Fue un fenómeno que no se esperaban y que desconocían en términos de las demandas y el impacto que iba a generar tal multitud en un espacio delimitado, sin infraestructura ni condiciones óptimas para la ayuda humanitaria (^{Gandini, 2019}).

La recepción de la segunda caravana, el 17 de enero de 2019, corrió con mayor suerte. El nuevo gobierno, con base en la experiencia de la primera y tomando como fundamento la postura de seguridad humana, decidió recibirla con los brazos abiertos y permitió el libre acceso de alrededor de 13,000 personas que componían este contingente. Una tercera oleada de personas migrantes empezó a arribar a la frontera en grupos más reducidos que las dos anteriores, pero constantes de entre 50, 100, 150 y 300 personas aproximadamente (^{Gandini, 2019}).

Así como cambiaron las características de estos tres contingentes, también la respuesta de las autoridades cambió, lo que ocasionó que sus declaraciones y medidas de control/apoyo fueran confusas: primero de contención, luego de apertura y apoyo al asilo y otorgamiento de visas, que no contó con las medidas suficientes para solventar las solicitudes de tantas personas a la vez. Muchos migrantes optaron por dejar de esperar los permisos de ingreso y estancia en el país, en los estados sureños de México y avanzar con o sin caravana hacia el norte. Esto ocasionó que personas del primer contingente se juntaran con el tercero y que las experiencias e información que compartían fuera contradictoria o diferente (^{Gandini, 2019}). Pero únicamente grupos definidos de la primera caravana lograron llegar en conjunto hasta la frontera norte.

Esta falta de claridad en las medidas tomadas por el gobierno ante el fenómeno de “las caravanas”, exaltó expresiones de xenofobia y desprecio de parte de la sociedad civil hacia las personas que las conformaban, percepciones hacia el “otro” que han estado presentes en la sociedad mexicana, por lo menos desde principios del siglo XX. En el caso particular de la presencia de las caravanas, hubo tres expresiones recurrentes, siempre con intenciones de presionar a las instituciones para restringir la entrada al país: “nos están invadiendo”, “nos van a quitar fuentes de empleo”, “son delincuentes”, afirmaciones que mostraron un desprecio por el “otro, el extranjero, el diferente” (^{Yankelevich, 2019}), Asimismo, revelaron la ignorancia que existe en esos sectores de la sociedad mexicana con respecto al proceso migratorio de personas centroamericanas irregulares en México, las dimensiones de ese flujo y las motivaciones que tienen para transitar o establecerse en el país, pero sobre todo, lo que les ha hecho salir de sus países de origen.

En abril de 2019 se observaron los últimos contingentes de personas migrantes en números mayores de los que se observaban habitualmente antes de la primera caravana que llegó al país. Para este mes se estimó que habían entrado en caravana alrededor de 17,000 extranjeros de diferentes nacionalidades, en su mayoría centroamericanos de Honduras que transitaban en diferentes rutas por el territorio mexicano (^{Varela, 2019}). Esto desestima por mucho la afirmación: “nos están invadiendo” que venía acompañada de argumentos relacionados con la falta de capacidad del gobierno para atender a tanta gente, si en el país hay muchos nacionales con carencias. Con base en la Gráfica 1 podemos aproximar que, en promedio, desde 2001 y hasta 2021, entraron a México alrededor de 200,000 personas migrantes centroamericanas al año;⁷ en otras palabras, han entrado en promedio alrededor de 17,000 personas por mes.

Por otro lado, las personas en situación migratoria irregular que deciden quedarse y buscar un trabajo, por lo general son personas que tienen algún trámite ante el INM o COMAR en proceso. Son trámites que pueden demorar incluso meses, lo que los obliga a buscar un sustento durante la espera. Debido a su situación migratoria y su nivel educativo, los trabajos que encuentran son trabajos mal pagados, sin prestaciones ni seguridad social y en horarios extendidos que en ocasiones se desarrollan en horarios nocturnos como veladores, conserjes de edificio, etcétera, empleos en los que les ofrecen un salario de alrededor de 2,500 pesos mensuales. El salario mínimo en México es de 185.56 pesos en la zona libre de la frontera norte y de 123.22 en el resto del país para una jornada laboral de 8 horas diarias, es decir alrededor de 2,500 pesos mensuales en zonas no fronterizas (Deloitte, 2020), por lo que 2,500 pesos por horarios extendidos, sin prestaciones ni seguridad social se convierte en un salario más precario que el salario mínimo. No se sabe con precisión qué porcentaje de las personas migrantes irregulares en México deciden quedarse y de ellas, cuántas encuentran un trabajo.

En el caso de las 17,000 personas que ingresaron al país en los diversos contingentes de las caravanas de 2018 y 2019, más de la mitad cruzó el país y llegó a Tijuana con intenciones de cruzar la frontera México-Estados Unidos para establecerse en este último país. Así es que argumentar que aproximadamente 8,500 personas serán las culpables de quitarle las fuentes de empleo a los mexicanos es irresponsable. Además, existe toda una red de instituciones nacionales e internacionales que trabajan para apoyar, en muchos sentidos incluyendo el laboral, a las personas extranjeras en nuestro país sin importar su situación migratoria, por lo que no ha sido nunca una responsabilidad asumida enteramente por instituciones de gobierno.

Finalmente, la noción de delincuente imputada a las personas que ingresan a México de manera indocumentada por ciertos sectores de la sociedad es una percepción que puede tener origen en la ley de migración anterior a 2008, que como mencioné, establecía como delito ingresar al país sin el permiso requerido para hacerlo, de tal forma que todo aquel que sin el documento que avalara la autorización de ingreso, se internaba en el país, se convertía en un delincuente. En el fondo, los orígenes de estas aseveraciones podrían estar más relacionadas con el carácter xenófobo y racista, que en pruebas fehacientes del carácter de delincuente de las personas migrantes irregulares.

Con lo dicho anteriormente, la política migratoria mexicana no ha logrado su cometido de detener la inmigración regional e internacional; no ha impedido que las personas continúen internándose en México de manera irregular. Esta política incentiva el ingreso de forma irregular, fortalece las redes de tráfico y trata de personas y la precarización del tipo de empleos ofrecidos. Pero no es lo único que se puede observar ante una ley que respeta los derechos humanos en su redacción y un Estado que los viola en su acción. Los contingentes que conformaron las caravanas que irrumpieron, por primera vez la frontera sur en 2018, muestran una nueva forma de migrar que, entonces, no parecía ser la forma a la que recurrirían las personas migrantes por las reacciones tan violentas por parte del Estado mexicano y sociedad civil; sin embargo, esté o no politizada esa forma de movilización de personas, se ha mantenido como estrategia tres años después.

Con la despenalización del ingreso al país sin la documentación requerida por las instancias migratorias nacionales en 2008 se observa con mayor claridad que no existe claridad en la política migratoria nacional. Hay una flagrante falta de interés al interior del país en comprender los flujos de extranjeros que ingresan de forma irregular, que parece solventarse con una legislación que a ojos de la comunidad internacional es ejemplo de buenas prácticas en términos de derechos humanos. México ha recibido felicitaciones por el texto de su ley y recomendaciones por las formas en las que se operacionaliza sin apego a ella de parte de organismos de derechos humanos internacionales; no obstante, no han tenido eco en las acciones del Estado, las razones pueden ser muy diversas y dependerán de la perspectiva con la que se busquen y el interés real que haya en observar a las personas migrantes como seres humanos antes que como delincuentes o extranjeros; antes de ser vistos como recursos económicos, como cuerpos con un valor monetario, como seres humanos que no importan.

IV. Conclusiones

Las legislaciones y las políticas migratorias en México han estado distinguidas por un carácter restrictivo y selectivo por diversas motivaciones a lo largo de su historia. En un principio se buscaba que la inmigración coadyuvara a la construcción de una nación fuerte a través de la selección de las nacionalidades que se consideraban aptas para tal cometido. La legislación imponía una selectividad al ingreso determinada por la nacionalidad, afiliación política y muchas veces ideología o valores del extranjero y, sin pensarlo de esa forma, contribuía a que la sociedad en construcción asimilara quienes eran deseables y necesarios y quienes indeseables y desechables.

Muy pronto, la selectividad de la nacionalidad se empezó a justificar, ya no con un argumento de raza sino con las posibilidades de aportar al país y no significar una fuente de competencia y perjuicio para la población mestiza existentes por lo que la selección por nacionalidad se justificaba no por ella en sí misma, sino por las aportaciones que podría promover en el país. Así, la legislación y la política migratoria pasó de ser un instrumento de génesis de una nación, a uno de desarrollo de la misma a través de la selectividad y posteriormente a uno de “protección” a través de la contención y restricción migratoria. Siempre impactada por la coyuntura internacional, particularmente, por las acciones del vecino del norte.

Actualmente, la restricción por nacionalidad lo que privilegia es la seguridad nacional sobre la seguridad humana en la redacción de los instrumentos que regulan la dinámica migratoria de los países de la región. Las políticas fundamentadas en la seguridad nacional generan más violencia al interior de los países que las adoptan fortaleciendo las redes delictivas de trata y tráfico de personas, la extorsión de personas migrantes por parte de la sociedad civil y las autoridades de diversas adscripciones. Asimismo, provocan que la sociedad en la que se ponen en práctica perciba al otro, al extranjero que entra al país de manera irregular como una amenaza a su seguridad y a su tranquilidad, así como un ser humano de segunda categoría del que no importa su vida.

En el contexto actual de la globalización, la interacción y comunicación entre países se realiza con mayor facilidad debido a los avances tecnológicos; a las transformaciones o fortalecimientos de los modelos económicos; al fomento de mercados globales por medio de tratados de libre comercio y a las nuevas demandas de mano de obra. Los flujos migratorios internacionales han formado parte del dinamismo mundial hasta nuestros días. En algunos casos estos movimientos de población llegan a sus destinos de manera indocumentada y muestran, a los ojos de diversos sectores de la sociedad que irrumpen, la cara negativa de todo este proceso. En ocasiones estos flujos se caracterizan por haber iniciado su experiencia migratoria de manera forzada, ya sea por razones económicas o de violencia directa, la motivación es la supervivencia.

En este tenor, se desprenden múltiples cuestionamientos e interrogantes sobre estos procesos migratorios desde diversos enfoques y perspectivas; en el caso particular de los estudios del derecho queda pendiente insistir en el análisis de la legislación migratoria cuestionarse no nada más por la ineficacia que ha tenido en términos del cumplimiento del respeto de los derechos humanos de las personas migrantes, sino también por la brecha que existe entre la publicación de una política pública en concordancia con dicha ley y la posibilidad real al acceso a los derechos que promueve. Es preciso buscar respuestas a las interrogantes que surgen al observar cómo a lo largo de su historia, el fundamento del carácter selectivo y restrictivo de este entramado de normas se ha ido modificando; no obstante, dicho carácter ha permanecido con justificaciones “legitimadas” por las nuevas realidades.

¿Una nación segura? La seguridad nacional ha sido la forma en la que las medidas de securitización operadas por el Instituto Nacional de Migración han sido justificadas, lo cierto es que no han podido detener a un flujo migratorio que es considerado como nocivo y peligroso para el país, todo lo contrario; gracias a la clandestinidad con la que transitan las personas migrantes irregulares se han generado y fortalecido redes de la delincuencia organizada en las que participan actores del Estado y sociedad civil.

La existencia de Estaciones Migratorias operadas y reguladas como lo establece la Ley de Migración vigente no permite hacerle justicia a ese fundamento en derechos humanos que pregona dicha legislación en su texto y funcionarios públicos en su narrativa. Estas instancias son un ejemplo del desprecio que la sociedad mexicana tiene por ciertas nacionalidades, pero también desvela la posibilidad de que las reglas operadas diariamente a cargo de los custodios sean parte del contexto de detención y encierro que tienen que controlar, tal vez por órdenes de mandos superiores y para conservar su trabajo; tal vez, en el fondo por la xenofobia y discriminación que permea en la sociedad mexicana. Lo cierto es que la simple existencia de las Estaciones Migratorias como centros de privación de la libertad, son un impedimento fundamental del respeto de los derechos humanos y lejos de abonar a una nación fuerte o segura, endurecen las expresiones de rechazo y prejuicio, materia prima para el surgimiento o recrudecimiento de diferentes tipos de violencia y factor importante en la exacerbación de la inseguridad.