SciELO - Scientific Electronic Library Online

 
 número45200 años de Constituciones nacionales colombianas (1821-2021) índice de autoresíndice de materiabúsqueda de artículos
Home Pagelista alfabética de revistas  

Servicios Personalizados

Revista

Articulo

Indicadores

Links relacionados

  • No hay artículos similaresSimilares en SciELO

Compartir


Cuestiones constitucionales

versión impresa ISSN 1405-9193

Cuest. Const.  no.45 Ciudad de México jul./dic. 2021  Epub 09-Mayo-2022

https://doi.org/10.22201/iij.24484881e.2021.45.16656 

Artículos doctrinales

Tribunales especializados en competencia y telecomunicaciones: por qué, para qué y cómo

Antitrust and telecommunications specialized courts: why, for what and how

*Profesora-Investigadora de la Universidad Panamericana. Dirección: Universidad Panamericana. Facultad de Derecho. Augusto Rodin 498, México, Ciudad de México, 03920, México. Correo electrónico: calvarezg@up.edu.mx y claraluzalvarez@gmail.com. Sitio web: claraluzalvarez.org


Resumen

Ante una creciente tendencia a crear tribunales especializados, deben evaluarse las ventajas y desventajas de la especialización judicial en el contexto en el que se han creado tribunales en específicos. Este artículo se enfoca en los Tribunales de Competencia y Telecomunicaciones creados por mandato constitucional en la República Mexicana, para analizarlos con base en las tradicionales virtudes y motivos para la justicia especializada (p. ej. eficiencia, calidad, uniformidad, apoyar una ideología). Para ello se exponen las diferentes posturas y argumentos en cuanto a la creación de tribunales especializados, los criterios que favorecen la especialización, los tipos de especialización y los grados que pueden existir, el cuestionamiento de si los tribunales especializados surgen como un fin en si mismo o si más bien son una consecuencia de otra finalidad. Se presenta también la parte doctrinaria del proceso de selección de jueces y cómo se ha materializado en los Tribunales de Competencia y Telecomunicaciones, aportando ideas para mejorarlo.

Palabras clave: tribunales especializados; competencia; telecomunicaciones; jueces; litigio

Abstract

The increasing trend in the creation of specialized courts mandates the analysis of specific courts in light of the advantages and disadvantages of judicial specialization. The focus of this article are the Antitrust and Telecommunications Courts in the Mexican Republic created by an amendment to the Constitution, analyzing them based on the traditional virtues and reasons for judicial specialization (e.g. efficiency, quality, uniformity, endorsing an ideology). Therefore, the different positions and arguments in connection with the creation of specialized courts, the criteria that promotes specialization, the types and degrees of specialization, the issues as to whether specialized courts are an end in itself or whether they are a byproduct of another end, are hereby expounded. Also, the literature of the judges´ selection process, and how it has been done in the Antitrust and Telecommunications Courts is presented, providing ideas for its improvement.

Keywords: specialized courts; antitrust; telecommunications; judges; litigation

Sumario

I. Introducción. II. Origen de los Tribunales de Competencia y Telecomunicaciones; III. Justicia especializada, ¿por qué y para qué?, IV. ¿Ventajas o desventajas de los tribunales especializados?, V. Jueces especializados, VI. Conclusiones. VII. Fuentes de información.

I. Introducción

Existe una tendencia a crear tribunales especializados en diferentes materias lo que ha generado posturas a favor y en contra de la especialización judicial. Los objetivos que se persiguen con la creación de tribunales especializados generalmente son mayor eficiencia, uniformidad y mayor calidad. Sin embargo, las razones por las cuales fueron creados cada uno de los tribunales especializados y el contexto en el cual sucedió, difieren significativamente. Por tanto, es importante contar con análisis de tribunales especializados específicos, en el caso de este artículo, de los tribunales especializados en competencia económica, telecomunicaciones y radiodifusión de la República Mexicana (en lo sucesivo referidos como Tribunales de Competencia y Telecom).

Los Tribunales de Competencia y Telecom en México fueron creados en un contexto muy particular de litigios excesivos que buscaban -y muchas veces lograban- suspender las decisiones de las autoridades en competencia económica y telecomunicaciones.1 Estas suspensiones frecuentemente sorprendían porque eran concedidas por los jueces que desconocían la importancia de ciertas figuras de competencia y telecomunicaciones como la dominancia, la interconexión o los procedimientos para otorgar el título habilitante para la utilización de frecuencias del espectro radioeléctrico.

No hay evidencia de que la decisión de crear Tribunales de Competencia y Telecom estuviera fundada en un análisis más allá de la conveniencia dictada por el sentido común. No obstante, es relevante realizar un estudio de los Tribunales de Competencia y Telecom en relación con lo que la literatura sobre justicia especializada destaca como las llamadas virtudes neutrales (uniformidad, calidad y eficiencia) y otras justificaciones para su creación (apoyar a una ideología).

El objetivo de este artículo es evidenciar la justificación de la existencia de los Tribunales de Competencia y Telecom analizando cada una de las tradicionales virtudes y motivos para la justicia especializada, así como destacar la importancia del proceso de selección de jueces como fundamento de dichos tribunales y para evitar tener tribunales especializados sin especialistas.

En la sección I se expone el contexto en el cual se crearon los Tribunales de Competencia y Telecom. La sección II se enfoca en el por qué y el para qué de la justicia especializada. Para ello se presentan las diferentes posturas y argumentos en relación a la creación de tribunales especializados, los criterios que favorecen la especialización, los tipos de especialización y los grados que pueden existir, el cuestionamiento de si los tribunales especializados surgen como un fin en sí mismo o si más bien son una consecuencia de otra finalidad, así como las consecuencias de la especialización.

En la sección III se analiza la eficiencia, la uniformidad, la calidad, el rol de la ideología, los intereses personales de los jueces, lo relativo a la independencia judicial y los conflictos competenciales de los tribunales especializados. Cada uno de estos aspectos se presenta con las posturas y opiniones de diferentes autores, para contrastarlos con los Tribunales de Competencia y Telecom.

La sección IV se enfoca a los jueces especializados en cuanto al perfil y requisitos que debieran tener, el proceso de selección, el plazo de su encargo, la rotación de jueces y la capacitación. A lo largo de esta sección se entrelaza y expone lo relativo a los Tribunales de Competencia y Telecom como una experiencia práctica, aportando sugerencias para mejorarlos.

Finalmente, se presentan las conclusiones de esta investigación dejando enunciadas futuras líneas de investigación en cuanto a justicia especializada. Debe señalarse que cuando se haga referencia a jueces o tribunales generalistas, es para aquellos que carecen de competencia en una materia en específico y pueden resolver asuntos de varias especialidades, mientras que por jueces o tribunales especializados se entenderá aquellos que están abocados a una materia en particular. Asimismo, cuando se haga referencia a jueces incluye tanto a los jueces de primera instancia como los magistrados que están en los tribunales de segunda instancia dentro del Poder Judicial Federal.

II. Origen de los tribunales de competencia y telecomunicaciones

En la década de 1990 se crearon los órganos reguladores de competencia económica y de telecomunicaciones en México.2 Las decisiones de estos órganos fueron combatidas a través de una diversidad de medios de defensa, toda vez que la decisión de los reguladores podía ser impugnada vía un recurso administrativo,3 después por un juicio de nulidad ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa para concluir muchos años después con un juicio de amparo directo en el Poder Judicial Federal, o bien, impugnarse vía juicio de amparo indirecto también ante el Poder Judicial Federal y su correspondiente recurso de revisión (Álvarez, 2020).

Lo más grave a nivel regulatorio no era únicamente la multiplicidad de medios de impugnación, sino que se otorgaban suspensiones administrativas y judiciales de las decisiones de Cofetel que duraban todos los años de litigio y a pesar de que eran asuntos de evidente interés público que no merecían suspenderse (Álvarez, 2020, p. 19).

La Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) señaló:

El sistema jurídico vigente [en 2012], que permite al poder judicial suspender y anular de manera sistemática las decisiones de política y regulación, está dañando el interés público y por ello necesita ser reformado (OCDE, 2012, p. 12).

Los litigios excesivos aunados a las suspensiones otorgadas a los agentes económicos para frenar los actos y decisiones del regulador de telecomunicaciones hasta en tanto no se resolvieran en definitiva los juicios, llevó a la OCDE (2012) a señalar que algunas propuestas para remediar la situación era establecer tribunales especializados y que las decisiones del regulador surtieran efectos durante el juicio y hasta la sentencia definitiva.

En 2013 se reformó la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para: (1) establecer el derecho de acceso a las tecnologías de la información y comunicaciones, telecomunicaciones e internet; (2) crear nuevos órganos reguladores con autonomía constitucional (el Instituto Federal de Telecomunicaciones o IFT y la Comisión Federal de Competencia Económica o Cofece); (3) ordenar la creación de los Tribunales de Competencia y Telecom; (4) permitir únicamente un medio de defensa en contra de dichos órganos reguladores, a saber, el amparo indirecto; y (5) prohibir la suspensión judicial de los actos, normas y omisiones del IFT y de la Cofece (Iniciativa de Reforma Constitucional en Telecomunicaciones, 2013).

La reforma constitucional referida ordenó la creación de los tribunales especializados. Así que el 10 de agosto de 2013 se crearon los Tribunales de Competencia y Telecom consistentes en 2 juzgados de distrito y 2 tribunales colegiados de circuito (integrados por 3 magistrados cada uno).4 Para este artículo, bajo el término jueces se encontrarán tanto los jueces como los magistrados, a menos que se haga alguna referencia expresa distinta.

Los Tribunales de Competencia y Telecom tienen competencia en cuanto a competencia económica, telecomunicaciones y radiodifusión en toda la República Mexicana y su sede está en la Ciudad de México.

Los juicios de amparo en contra de todos los actos, las omisiones y las normas expedidas por el IFT (regulador en telecomunicaciones y competencia económica en telecomunicaciones) y por la Cofece (regulador en competencia económica de cualquier actividad económica distinta de la de telecomunicaciones) serán competencia de los Tribunales de Competencia y Telecom.

Adicionalmente, cuando se presenta un amparo en otras materias como la energética que está sujeta a otros reguladores (p. ej. Comisión Reguladora de Energía, Comisión Nacional de Hidrocarburos) en asuntos relacionados con cuestiones de mercado, libre competencia y concurrencia, también se ha reconocido competencia a los Tribunales de Competencia y Telecom (SCJN, 2018b). En contraste, en asuntos de telecomunicaciones que son competencia de otras autoridades diferentes del IFT (p. ej. la Secretaría de Gobernación), la SCJN decidió que la competencia sería de los tribunales administrativos porque “no comprenden aspectos técnicos que por su complejidad requieran ser analizados por los órganos especializados” (SCJN, 2018a).

III. Justicia especializada, ¿por qué y para qué?

Dada la tendencia general en la sociedad hacia una mayor división y especialización del trabajo, se puede decir con certidumbre que este solo hecho requeriría una tendencia equivalente en la administración de justicia (Fix-Fierro, 2013, p. 299).

La especialización de los poderes ejecutivos y legislativos como regla general podría sugerir la necesidad de especialización de la labor judicial (Baum, 2009). Además, el crecimiento en complejidad de los temas ha traído una mayor especialización del Derecho (Gramckow y Walsh, 2013). Gramckow y Walsh (2013) identifican que un incremento en tribunales especializados en diferentes sistemas legales (common law, sistema de derecho civil) y regiones, se debe al desarrollo económico y a la evolución del marco jurídico.

Desde la perspectiva del derecho angloamericano, Posner (1993) y Baum (2009) sostienen que la especialización de los jueces es juzgar y la falta de especialización es percibida como una virtud de los jueces. Baum (2009) afirma que lo que más ha motivado la creación de tribunales especializados es la existencia de estos tribunales, más que el éxito del modelo. A diferencia del sistema judicial de EUA, en el caso mexicano no existe una discusión sobre si para un juez ser generalista es una virtud y por el contrario ser uno especializado no lo sea.

La especialización de los tribunales federales en la República Mexicana tiene larga data. Las materias de especialización en el Poder Judicial Federal mexicano han ido creciendo, encontrándose las siguientes: penal; administrativa; civil; mercantil; penal y administrativa; civil y de trabajo; administrativa y de trabajo; penal y de trabajo; administrativa y civil; civil, administrativa y de trabajo; amparo, civil, administrativa, de trabajo y juicios federales; competencia económica, radiodifusión y telecomunicaciones; procesos penales federales; amparo en materia penal; juicios federales; mercantil especializados en juicios de cuantía menor; cateos, arraigos e intervención de comunicaciones; ejecución de penas; y amparo en materia penal especializado en el sistema penal acusatorio.5 El Poder Judicial Federal tiene 767 tribunales federales de los cuales 444 son especializados y 152 tienen su residencia en la Ciudad de México.6

1. Criterios que favorecen la especialización

Fix-Fierro refiere a los criterios expuestos por Legomsky que favorecen la especialización judicial de entre los cuales están: la complejidad técnica de la materia; el grado de aislamiento de la materia que haga innecesario consultar otras materias; el alto grado de interrelación en la materia; la existencia de muchos asuntos similares; un foro con un grupo cerrado o limitado de actores (p. ej. autoridades, litigantes, peritos) al que denomina la “tribalidad”; la necesidad de uniformidad; el ser una materia dinámica con cambios rápidos; la logística necesaria dado el volumen de asuntos, el tiempo que cada uno requiere y su dispersión geográfica; la necesidad de rapidez en las resoluciones judiciales; y la necesidad de seguir procedimientos específicos (Legomsky, 1990, citado en Fix-Fierro, 2013).

De los criterios referidos para decidir crear los Tribunales de Competencia y Telecom destacan la complejidad técnica y el dinamismo en competencia económica y telecomunicaciones. En estas materias están presentes y -en muchos casos indisolublemente vinculados-, aspectos de ingeniería, económicos, de política pública y jurídicos, amén de que son sectores en constante cambio tecnológico, de prácticas comerciales y de consumo.

A manera de ejemplo, la decisión del regulador de las telecomunicaciones de realizar una licitación pública para otorgar el título habilitante para explotar frecuencias del espectro radioeléctrico involucra todos esos aspectos. ¿La banda de frecuencias 3.5 GHz puede segmentarse en bloques? ¿Los bloques deben ser contiguos o no? ¿De qué tamaño serán los bloques (p. ej. 10 MHz, 30 MHz)? ¿Existe preocupación de que los agentes económicos en el mercado pretendan acaparar espectro y desplazar a potenciales nuevos competidores? ¿La política pública pretende establecer incentivos para que las empresas atiendan áreas geográficas menos rentables o zonas alejadas? ¿Cuál va a ser el procedimiento a seguirse en la licitación pública? ¿Será una evaluación de los méritos del proyecto (beauty contest), una subasta simultánea ascendente, una combinatoria de reloj o qué tipo de procedimiento se seguirá? ¿Cuáles serán los criterios para seleccionar al ganador? ¿Será ganadora aquella persona dispuesta a pagar más o la segunda oferta será la ganadora? ¿Se darán puntos adicionales por atender zonas alejadas o marginadas?

En cuanto a la existencia de muchos asuntos similares, en el caso de los Tribunales de Competencia y Telecom en una investigación que se concentró en telecomunicaciones se identificó que dependiendo del año y de los acontecimientos que hubieren habido, podían haber muchos asuntos similares (p. ej. en 2015 se presentaron 1440 demandas de amparo en un solo juzgado especializado que impugnaba la supresión del espacio informativo de la periodista Carmen Aristegui en la estación de radio de la empresa MVS) (Álvarez, 2020). Además de que en todos los años siempre existen litigios en relación con la interconexión de redes de telecomunicaciones y de multas impuestas por el regulador de telecomunicaciones (Álvarez, 2020).

En cuanto a la “tribalidad”, difiero de Legomsky en cuanto a que ello deba ser un criterio para la especialización judicial. Si existe o no un grupo cerrado para una materia de especialidad, eso debe ser irrelevante para la decisión de crear un tribunal con cierta especialidad. A diferencia de la complejidad técnica que hace pensar que es importante que los juzgadores la comprendan, en el caso de un gremio cerrado lo que pudiera reflejar es la falta de interés para un mayor número de especialistas o que la masa crítica de asuntos no sea de tal magnitud para ameritar una especialización lo que lleva a esa “tribalidad”. Por tanto, no comparto que la existencia de un grupo cerrado pueda justificar la creación de tribunales especializados.

2. Tipos y grados de especialización

“No rechazo toda la especialización [judicial], la pregunta es sobre la cantidad adecuada” (Posner, 1983, p 788).7 De acuerdo con Posner, los distintos grados de especialización tienen diferentes pros y contras, a lo cual agrego yo que los pros y contras dependerán más de la materia de que se trate que de los grados de especialización.

En ciertas materias existe un elevado número de casos con características (y quizá soluciones) similares, por lo que la especialización judicial pudiera ser la respuesta para atender con mayor celeridad esos casos; mientras que en otras materias pueden ser pocos casos pero de elevada complejidad, lo cual amerita que sea un tribunal especializado que conozca esos asuntos para poder comprender los aspectos técnicos, económicos y de política pública que resulten en menor tiempo de resolución y con mayor calidad en las sentencias.

Los tipos y grados de especialización representan un abanico de posibilidades. Los tipos pueden ser por materia (p. ej. penal, civil), por grupo (p. ej. para jóvenes, para bancos), por la clase de procedimiento, por el área geográfica que cubre el tribunal (Gramckow y Walsh, 2013). Los grados de especialización van desde tribunales especializados separados y con procedimientos diferentes, una sala especializada en un tribunal o la existencia de jueces expertos cuando lleguen casos de la materia específica (Gramckow y Walsh, 2013). Por su parte, en cuanto a la materia de antitrust o competencia económica, Ginsburg y Wright (2013) afirman que la especialización se deriva del número de casos; de las habilidades y la capacitación de los jueces; o lo que denominan especialización informal también conocida como especialización de opinión que es cuando uno de los jueces es quien redacta la sentencia de ese tipo específico de casos.

El tipo de especialización de los Tribunales de Competencia y Telecom en México es: (1) por materia, competencia económica, telecomunicaciones y radiodifusión; (2) por grupo, las normas, los actos y las omisiones de los reguladores de competencia económica y telecomunicaciones (Cofece e IFT), aunque pueden haber actos de otras autoridades que pueden estar sujetos a la jurisdicción de estos tribunales por razón de materia; y (3) por área geográfica, toda la República Mexicana (Consejo de la Judicatura Federal, 2013a).

No hay un tipo de procedimiento específico, toda vez que se siguen las reglas del amparo indirecto con la peculiaridad de que está prohibido suspender las normas y actos de los reguladores (salvo la imposición de multa y la orden de desincorporación por parte de la Cofece) (Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, artículo 28).

El grado de especialización es alto en tanto que son Tribunales de Competencia y Telecom cuyo objeto se constriñe a las materias de competencia económica y telecomunicaciones. Dado que la competencia económica refiere a mercados y su regulación, se ha resuelto que no sólo los actos de la Cofece y del IFT están sujetos a la jurisdicción de los Tribunales de Competencia y Telecom sino también otras materias como la petrolífera en cuanto a lo que se refiere a “fomentar la libre competencia y concurrencia en ese sector, con independencia del carácter formal de la autoridad administrativa que los haya emitido, en virtud de que forman parte de toda una política de competencia tendente a lograr una mayor participación de los agentes económicos en ese mercado” (SCJN, 2018b).

3. ¿Por diseño o producto derivado?

Baum (2009) afirma que, aunque las pruebas son mixtas, normalmente los tribunales especializados son un producto derivado e involuntario de otras metas. Incluso manifiesta que ha sido el sentido común más que análisis extensos y sistemáticos lo que da origen a los tribunales especializados (Baum, 2009).

Analizando las justificaciones expresadas en la exposición de motivos para reformar la Constitución mexicana e incluir la orden para la creación de los Tribunales de Competencia y Telecom y de la investigación realizada, se muestra que en el caso de estos tribunales: (1) no existieron estudios, análisis o investigaciones que ponderaran la conveniencia y pertinencia de su creación (Cámara de Diputados, 2019; CFJ, 2019 y s.f.; Cofece, s.f.; CJEF, 2019 y s.f.; IFT, 2019; Presidencia de la República, 2019a y 2019b; SCT, s.f. y 2019; Senado de la República, 2019a y 2019b; SCJN, 2019a y 2019b); (2) fue más de sentido común al asumir que jueces conocedores de aspectos técnicos de alta complejidad serían los idóneos para conocer y resolver los juicios de amparo en estas materias (Iniciativa de Reforma Constitucional en Telecomunicaciones, 2013); y (3) sí se puede decir que la creación de los Tribunales de Competencia y Telecom no era la meta sino que fue un producto derivado, considerando que la meta fue acabar con los litigios excesivos (varios medios de defensa, impugnaciones múltiples) e impedir que se otorgaran suspensiones de los actos de las autoridades que frenaban la política pública (Iniciativa de Reforma Constitucional en Telecomunicaciones, 2013).

4. Consecuencias de la especialización

Baum (2009) asegura que se sabe más de las causas de la especialización que de las consecuencias, porque existe escasa información del efecto de los tribunales especializados, toda vez que es difícil comparar tribunales generalistas y los especializados aun cuando operen en las mismas áreas y materias.

Los efectos de la especialización dependen de formas específicas y otros atributos (Baum, 2009), lo cual coincide con Gramckow y Walsh (2013) al referir a la Chancery Court de Delaware como un tribunal especializado de gran prestigio y reconocimiento. Gramckow y Walsh (2013) afirman que no existe evidencia de que la especialización de dicha corte sea la clave del prestigio y reconocimiento, sino que estos son consecuencia del marco jurídico y del ambiente altamente favorable.

Las experiencias de los actores relevantes (juzgadores, litigantes, regulador de telecomunicaciones y concesionario indígena) en los Tribunales de Competencia y Telecomunicaciones refieren en su gran mayoría que ha sido positiva la existencia de estos (Álvarez, 2020). Sin embargo, también algunos actores relevantes manifestaron que los Tribunales de Competencia y Telecom tienen una tendencia a favorecer al gobierno: “un proyecto político para que hubiese tribunales que resolvieran por consigna siguiendo la línea del gobierno en turno” (Álvarez, 2020, p. 32).

Continuar condenando o alabando la creación de tribunales especializados sin investigaciones serias sobre las consecuencias que tiene su existencia y desempeño, conducirá a conclusiones sin sustento o de simple retórica académica. Es importante que se emprendan nuevas investigaciones sobre tribunales especializados en específico (p. ej. los Tribunales de Competencia y Telecom) con métricas definidas para analizar las consecuencias de los tribunales especializados. En cada caso concreto se obtendrá información sobre si los jueces son más o menos deferentes a la autoridad, si los jueces utilizan o no conocimientos técnicos para resolver los asuntos, si los litigantes están interponiendo demandas o defendiéndose con argumentos y pruebas técnicas o no, entre otros aspectos.

IV. ¿Ventajas o desventajas de los tribunales especializados?

Todo depende del cristal con el cual se mire. Así que, aunque algunos aspectos que se presentan enseguida se señalan por algunos autores como positivos o negativos, mi análisis de cada aspecto es en relación al caso específico de los Tribunales de Competencia y Telecom aun cuando difiera de las opiniones de los autores.

1. Eficiencia

La eficiencia como una causa para establecer tribunales especializados es generalmente reconocida (Baum, 2009; Fix-Fierro, 2013; Ginsburg y Wright, 2013; Gramckow y Walsh, 2013; Posner, 1983).

La eficiencia puede desprenderse de enfoques diferentes: eficiencia medida a partir del número de asuntos nuevos y el número de asuntos que se concluyen (ingresos-egresos); eficiencia medida en una disminución de la duración de los juicios (celeridad); eficiencia en relación al cumplimiento de los objetivos de política pública o aquellos establecidos en la ley (objetivos de política pública).

Fix Fierro citando a Legomsky refiere que la eficiencia puede ser: para reducir la carga de los tribunales generales; porque los jueces poseen conocimientos lo que permite dedicar más tiempo a problemas específicos; porque menos jueces se dedicarán a la misma cuestión con lo cual se disminuye la posibilidad de contradicción; y al evitar conflictos sobre la competencia de los tribunales, entre otros (Legomsky, 1990, citado en Fix-Fierro, 2013).

La experiencia de los jueces hace que puedan identificar con mayor rapidez las cuestiones relevantes de los juicios (Ginsburg y Wright, 2013), lo cual coincide con lo expuesto por Legomsky en cuanto al menor tiempo para “educar” a jueces. En las experiencias de los actores relevantes de los Tribunales de Competencia y Telecom algunos destacaron precisamente que se redujo la duración de los litigios y que se fue acumulando conocimiento (Álvarez, 2020).

Fix-Fierro enfatiza en especial que:

...se requiere determinar medidas específicas y ponderadas para cada sistema judicial y para cada tipo de tribunal, para indicar cargas de trabajo comparables, más que ingresos de asuntos, ya que un asunto es una unidad difícil de definir y comparar (Fix-Fierro, 2013, pp. 297 y 298).

Coincido con Fix-Fierro especialmente en materias de competencia y telecomunicaciones que pueden tener una elevada complejidad técnica y económica, de negocios y política pública. En las estadísticas de la duración de los juicios de amparo en telecomunicaciones:

La duración mínima, máxima y promedio de los juicios que arrojó esta investigación permite confirmar que existe una cercanía entre la duración mínima y promedio de manera constante, mientras que algunos juicios de amparo tienen duraciones mucho mayores al promedio. En estos casos puede deberse a juicios de amparo en Telecom complejos técnicamente, de cuestiones innovadoras o decisiones novedosas del regulador, del desahogo de pruebas periciales, de que algún aspecto del juicio fue materia de resolución de la SCJN [Suprema Corte de Justicia de la Nación], entre otros. Las estadísticas sí muestran que la duración máxima de los juicios de amparo ha ido reduciéndose de manera constante y año con año (Álvarez, 2020, p. 81).

En cuanto a eficiencia como sinónimo de rapidez en la resolución de casos, Ginsburg y Wright (2013) manifiestan que es inexistente una base empírica de que los tribunales especializados son más eficientes que los tribunales generalistas basados en la tasa de ingresos/egresos de asuntos (judicial outputs). Lo anterior es aplicable al caso mexicano en competencia económica y telecomunicaciones.

La información pública disponible en México en cuanto a estadística judicial de los tribunales en materia administrativa que serían los tribunales “generalistas” previos a la creación de los Tribunales de Competencia y Telecom8 (1) no permite estimar la duración de los juicios,9 y (2) no está desagregada en cuanto a las materias que versan (p. ej. fiscal, medioambiental, de responsabilidad de servidores públicos).10 Por tanto, no es posible saber si los Tribunales de Competencia y Telecom son más eficientes en términos de rapidez (judicial outputs) en la decisión final respecto de cuando estos asuntos eran competencia de los tribunales administrativos.

Nuevamente debe recordarse que un análisis sobre la eficiencia en cualquiera de sus vertientes (ingresos-egresos; celeridad; cumplimiento de objetivos de política pública) tendría que analizarse respecto de tribunales especializados en específico y evitar arrojar conclusiones generales que no serán de utilidad para decidir sobre la creación o permanencia de tribunales especializados. Para ilustrar lo anterior, habrán materias que sea muy conveniente la métrica de número de ingresos-egresos por año para evaluar si un tribunal especializado es eficiente o no. Sin embargo, para otros tribunales especializados como los Tribunales de Competencia y Telecom, lo relevante no son los ingresos-egresos porque si el número de ingresos-egresos fuera similar podría dar la idea falsa de eficiencia cuando pudiera más bien tratarse de que las sentencias están siendo superficiales y por ello el balance ingresos-egresos está equilibrado.

Por lo que respecta a celeridad y los Tribunales de Competencia y Telecom, es preciso señalar que no apareció como una motivación para la creación de estos tribunales (Iniciativa de Reforma Constitucional en Telecomunicaciones, 2013). De cualquier manera, la evaluación realizada por la OCDE en 2017 concluyó que los Tribunales de Competencia y Telecom han fomentado la eficiencia y la solidez de sus decisiones pues los servidores públicos cuentan con conocimiento de telecomunicaciones, no existe suspensión de las decisiones del IFT y los juicios que antes podían durar 8 años ahora son de 1 año (OCDE, 2017).

2. Uniformidad

La uniformidad en las decisiones también referida como la consistencia en las resoluciones judiciales es considerada por la mayoría como una ventaja (Baum, 2009; Fix-Fierro, 2013; Ginsburg y Wright, 2013; Gramckow y Walsh, 2013; Posner, 1983), lo que reduce la posibilidad de contradicción (Fix Fierro, 2013), evita el fórum shopping y facilita el desarrollo de planes de negocios (Ginsburg y Wright, 2013).

Posner (1983) encuentra un problema con la uniformidad que es la ausencia de decisiones judiciales que se confronten (competing opinions), lo cual para él reduce la diversidad de ideas y enfoques. Posner (1983) expresa preocupación por el monopolio judicial en una materia, en atención a que incrementaría el poder del gobierno en un sistema judicial como el de EUA que es muy difuso.

A menos que exista un solo juez o tribunal en una especialidad donde sí podría existir un supuesto como el que señala Posner de monopolio judicial, en el caso de los Tribunales de Competencia y Telecom a pesar de que sólo son dos juzgados de primera instancia (juzgados de distrito) y dos tribunales de segunda instancia (tribunales colegiados),11 han existido resoluciones judiciales divergentes lo que podrían ser las opiniones que se confrontan (competing opinions) cuya ausencia preocupa a Posner. Cuando han existido criterios contradictorios, a través del Pleno de Circuito constituido por los magistrados de los tribunales colegiados de los Tribunales de Competencia y Telecom se ha decidido qué criterio debe prevalecer (Consejo de la Judicatura Federal, 2015; Poder Judicial Federal, 2018a, 2018b, 2018c, 2019a y 2019c).

Además, un antecedente de los Tribunales de Competencia y Telecom fue que para las licitaciones de concesiones sobre frecuencias del espectro radioeléctrico iniciados en el año 2010,12 el Consejo de la Judicatura Federal emitió un acuerdo para que todas las demandas de amparo presentadas en contra de dichas licitaciones fueran tramitadas en un juzgado de la Ciudad de México13 (Consejo de la Judicatura Federal, 2011). La decisión de concentrar los juicios de amparo en este tema de telecomunicaciones obedeció a “resolverlos de manera congruente y libres de contradicción, buscando con ello que el interés público prevaleciera” (Álvarez, 2018, p. 364). De lo anterior se desprende que al menos en México en telecomunicaciones, incluso antes de la existencia de los Tribunales de Competencia y Telecom, no existió inquietud o preocupación sobre un posible monopolio judicial.

El monopolio judicial tampoco se evidenció en los juicios de amparo presentados en contra del Padrón Nacional de Usuarios de Telefonía Móvil cuya creación se ordenó con la reforma a la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión publicada en el Diario Oficial de la Federación de 16 de abril de 2021. Los dos jueces de distrito de los Tribunales de Competencia y Telecom decidieron en sentido totalmente distinto. El juez primero de distrito resolvió desechar las demandas de amparo al considerar que no se afectaba el interés jurídico de los que las promovieron (Aristegui Noticias, 2021), mientras el juez segundo de distrito admitió las demandas de amparo y concedió las suspensiones de los actores reclamados (Cruz, 2021).

Por otra parte, Baum (2009) considera que la especialización judicial llevaría a los jueces a contar con una perspectiva estrecha que los limita y que prejuicia su entendimiento. No comparto esa afirmación, toda vez que los jueces, aunque estén especializados en una materia, no están exentos de continuar en el estudio de los principios generales del Derecho, la evolución de los derechos humanos y mejores prácticas judiciales.

Por el contrario, los jueces especializados tienen en todo caso una obligación adicional a la de un juez generalista y que es adentrarse en la comprensión de los aspectos de complejidad técnica, económica, regulatoria y la comprensión de la política pública en la materia de especialidad. Si Posner y Baum han sostenido que la especialización de los jueces es juzgar como una virtud de los jueces generalistas, agregaría que los jueces especializados deben estar especializados tanto en juzgar como en conocimientos amplios de la materia del tribunal especializado al que pertenecen.

3. Calidad

La calidad de las resoluciones es un aspecto que se destaca como de las virtudes de la especialización judicial (Baum, 2009; Ginsburg y Wright, 2013; Gramckow y Walsh, 2013). Pero, ¿qué debe entenderse por esa calidad? Baum (2009) señala que la calidad tiene varias interpretaciones, porque puede ser considerada calidad respecto de lo que los jueces quieren lograr (p. ej. quieren interpretar bien la ley, quieren hacer buena política pública).

La calidad para los tribunales especializados debe -en mi opinión-evaluarse en las decisiones judiciales, donde los jueces tienen conocimiento técnico, económico, regulatorio y de política pública, comprenden el contexto del asunto y están en posibilidad de aplicar dicho conocimiento especializado al resolver.

Se asume que los jueces que están especializados tendrán conocimientos y pericia en la materia respectiva, lo que se traducirá en resoluciones de mayor calidad. Sin embargo, con un enfoque en el sistema judicial de EUA, Posner (1983) y Baum (2009) argumentan que para un juez generalista el estar adscrito a un tribunal especializado puede reducir su satisfacción personal y hacer que el pertenecer a dicho tribunal sea menos atractivo, lo cual genera un impacto en la calidad de los jueces.

Los argumentos de Posner y Baum deben matizarse en otros sistemas judiciales como el mexicano, pues todo dependerá del tipo de materia que sea de la competencia del tribunal especializado para poder asumir que formar parte de él es un premio o un castigo.

En el caso de los Tribunales de Competencia y Telecom, para la integración de los primeros jueces se realizó una invitación en la cual existieron requisitos especiales y mayores que para pertenecer a otro tipo de tribunales, logrando una convocatoria de al menos 11 jueces que voluntariamente presentaron su solicitud para pertenecer a ellos14 (Consejo de la Judicatura Federal, 2013b, 2013c y 2013d).

En cuanto a competencia económica, Ginsburg y Wright (2013) afirman que los jueces expertos aportan el uso adecuado y sofisticado de conceptos legales y económicos especializados. En el caso mexicano, una de las justificaciones para la creación de los Tribunales de Competencia y Telecom fue para que los jueces se especializaran en aspectos técnicos de alta complejidad (Iniciativa de Reforma Constitucional en Telecomunicaciones, 2013).

Los conocimientos especializados en la materia de competencia y telecomunicaciones pueden favorecer la calidad de las decisiones, sin embargo, deben tenerse en cuenta 2 aspectos muy importantes en cuanto a los Tribunales de Competencia y Telecom: (1) el demandante (quejoso) en el amparo indirecto debe expresar los conceptos de violación, aportar las pruebas y periciales para demostrar el actuar indebido del IFT o de la Cofece;15 y (2) para poder evaluar si los Tribunales de Competencia y Telecom están efectivamente resolviendo con base en los aspectos técnicos, debe hacerse una investigación que revise a profundidad los casos.

Los argumentos técnicos siempre son hechos valer en los juicios de amparo presentados en los Tribunales de Competencia y Telecom, acompañándose de pruebas periciales para demostrarlo (Álvarez, 2020). Sin embargo, de las experiencias en los Tribunales de Competencia y Telecom por parte de actores relevantes se identifica que (1) hace falta aprendizaje sobre temas técnicos en cuanto a cómo presentarlos en la demanda, cómo probarlos y de qué manera pueden ser útiles para que los jueces los tomen en cuenta al resolver, y (2) existe una imperiosa necesidad de reforzar las pruebas periciales (Álvarez, 2020).

La evidencia o pruebas del desempeño de los tribunales especializados en EUA está disperso o es ambiguo (Baum, 2009). Para evaluar la calidad de las decisiones y del desempeño de los tribunales especializados tienen que analizarse a profundidad los expedientes de casos relevantes en los tribunales especializados, lo cual necesariamente debe incluir las demandas, las contestaciones de demanda, la manera en que las partes en el juicio presentan sus argumentos técnicos y las pruebas de las partes (p. ej. periciales en aspectos técnicos, económicos, etcétera), con una metodología especial y con expertos independientes de las partes.

4. Ideología

Autores como Baum (2009), Ginsburg y Wright (2013) afirman que la ideología y las posturas teóricas que los jueces tienen, influyen en mayor medida cuando están en tribunales especializados que cuando están en tribunales generalistas. Así, Baum (2009) asevera que un juez especializado estará apoyando (o inclinado a apoyar) los intereses de una parte de la contienda (p. ej. en casos de responsabilidad civil o torts pudiera inclinarse por los demandantes o por los demandados) o plasmará su postura ideológica (p. ej. liberales/conservadores), aunque él mismo reconoce que el impacto de ideologías y posturas dependerán de las circunstancias específicas del tribunal.

Los jueces como personas tienen ideologías, preferencias y una formación que incide en la manera que resuelven los casos, lo cual es innegable, pero eso es igualmente aplicable a los jueces generalistas y especializados. En México las sentencias de los jueces federales al igual que de las ministras y ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación reflejan sus ideologías y posturas, por ejemplo, si son formalistas y positivistas o si son garantistas. Esto queda plasmado sin importar si son jueces de tribunales generalistas o tribunales especializados.

5. Intereses personales de los jueces

Baum (2009) afirma que los jueces en tribunales especializados tienen intereses propios como el permanecer en los tribunales especializados, tener trabajo más fácil, la autoestima y el reconocimiento de otros, al tiempo que pueden ser más innovadores y enfocarse en casos más interesantes.

López Ayllón, García y Marván (2017) consideran que los jueces especializados estiman su experiencia como una ventaja competitiva por lo cual buscarán maximizar sus diferencias respecto al resto de los jueces para obtener más beneficios. Asimismo, señalan que los jueces especializados pueden caer en el “escapartismo”, en querer demostrar su independencia frente a las autoridades y negarles deferencia (López Ayllón et al., 2017).

No existe una investigación sobre los jueces de los Tribunales de Competencia y Económica para poder afirmar o rechazar que han solicitado su ingreso en estos por los intereses personales que señala Baum, ni si consideran su experiencia como una ventaja competitiva respecto de los jueces generalistas como lo sugieren López Ayllón et al.

6. Independencia, ¿garantizada o anulada?

La especialización judicial puede hacer que los jueces se identifiquen con los programas de gobierno (Posner, 1983) y que sean más favorables a los intereses gubernamentales (Gramckow y Walsh, 2013), aunque dependerá mucho de las circunstancias (Baum, 2009).

Ginsburg y Wright (2013) aseguran que la pérdida de una perspectiva más general y de otros temas por parte de los jueces especializados que conocen a las autoridades y a los litigantes, hace que los tribunales especializados resuelvan que las autoridades actuaron razonablemente. Ciertos actores relevantes de los Tribunales de Competencia y Telecom opinaron que estos actúan en favor del gobierno y de su política (Álvarez, 2020).

Por su parte, López Ayllón et al. (2017) estiman que la especialización aumenta los incentivos para que los jueces sean menos deferentes a las acciones de gobierno porque: (1) usan más conocimientos técnicos y aseguran su existencia y aumentan sus beneficios, y (2) aplican la estrategia de “escapartismo”, es decir, que al estar en el escaparate pretenderán demostrar demasiada independencia de las autoridades gubernamentales y serán agresivos en la revisión de sus decisiones con lo cual maximizarán su diferencia frente a los jueces generalistas.

En el caso específico de marcas resueltos por un tribunal especializado en propiedad intelectual, López Ayllón et al. (2017) afirman que los jueces mostraron no ser deferentes a las autoridades: en 50% de los casos el tribunal revocó la decisión de la autoridad (Instituto Mexicano de la Propiedad Industrial); en 50% de los casos revisaron el fondo del asunto; y en el 49.7% de los casos el tribunal sentenció que el análisis de la autoridad fue incorrecto, por lo cual el tribunal llevó a cabo un análisis material y además ordenó a la autoridad que concediera la marca.

Reitero que cada tribunal especializado debe evaluarse y analizarse en específico, porque contrario a los hallazgos en el caso de marcas por parte de López Ayllón et al., en el caso de Tribunales de Competencia y Telecom las estadísticas en cuanto a la resolución de los amparos en telecomunicaciones no muestran una tendencia a conceder amparos, ni a negarlos, ni a sobreseerlos, por lo cual no puede afirmarse que exista una deferencia a la autoridad (Álvarez, 2020). Ello a pesar de que en 2015 se difundieran notas periodísticas sobre un estudio que afirmaba que siempre le daban la razón a la autoridad (González, 2015; Sigler, 2015; Tejado, 2015). En la opinión de diversos actores relevantes de los Tribunales de Competencia y Telecom, sí ha existido un elevado grado de deferencia hacia las autoridades, aunque se ha reducido con el tiempo por la acumulación de conocimiento especializado de los jueces (Álvarez, 2020).

Para la independencia de los jueces, la titularidad de por vida del cargo de juez y la garantía de la no reducción salarial son factores fundamentales, independientemente de si son generalistas o especializados (Baum, 2009). Gramckow y Walsh (2013) identifican como riesgo a la independencia e imparcialidad de los jueces especializados, la familiaridad entre las partes.

En México, independientemente de si son generalistas o especializados, en el Poder Judicial Federal los jueces tienen plazos fijos para su encargo y pueden además ser ratificados por nuevos periodos, al tiempo de que gozan la garantía de la no reducción salarial (Constitución Mexicana, artículos 94 décimo segundo párrafo y 97). La Ley de Carrera Judicial del Poder Judicial de la Federación publicada el 7 de junio de 2021 establece que el primer nombramiento para jueces/magistrados será por 6 años, pudiendo ser ratificados con lo cual el nombramiento se vuelve permanente, salvo que sean privados de sus cargos por supuestos previstos en la ley o por cumplir 75 años.

Es importante señalar que un juez puede tener un plazo fijo como juez, pero el Consejo de la Judicatura Federal puede adscribirlo a un tribunal y posteriormente cambiarlo a otro. Con base en la nueva Ley de Carrera Judicial del Poder Judicial Federal (2021), dicho Consejo puede realizar cambios de adscripción por necesidades del servicio y cumpliendo con ciertos objetivos (p. ej. garantizar la legitimidad de los tribunales y juzgadores) y sin que tenga que justificar las necesidades del servicio si se trata de cambios de adscripción de tribunales de la misma especialidad.

La práctica de cambios de adscripción puede generar inquietudes en especial cuando es en los Tribunales de Competencia y Telecom, porque los jueces de estos tribunales son los responsables de conocer y resolver disputas de grandes grupos económicos y políticos. Las decisiones de los jueces de los Tribunales de Competencia y Telecom pueden muchas veces afectar los intereses de grandes grupos corporativos o del gobierno, por lo que requieren certeza no sólo del plazo fijo como jueces sino también del plazo de su adscripción en los Tribunales de Competencia y Telecom.

Para muestra sirve el siguiente caso real sobre el magistrado Jean Claude Tron Petit, uno de los fundadores de los Tribunales de Competencia y Telecom.

[E]l magistrado Tron se caracteriza por su frescura, innovación y hasta rebeldía, diría yo, en su forma de trabajar. Nada acartonado, valiente y apasionado por la academia, con vínculos importantes internacionales, independiente, transparente y con una visión distinta y fresca de lo judicial […] el magistrado no ha tenido ningún empacho en defender públicamente los derechos fundamentales de las audiencias, aún si se echaba encima a los grandes poderes mediáticos […] (Levy, 2017).

El Mag. Tron Petit no es cualquier magistrado. Él ha sido ponente en los casos más emblemáticos de competencia económica y telecomunicaciones. Bajo su ponencia se determinó que Coca-Cola había cometido prácticas monopólicas (asunto Big Cola); él fue quien sentó criterios jurisprudenciales para el levantamiento del velo corporativo para evitar que a través de subterfugios y esquemas corporativos, las empresas evitaran cumplir con la ley; él ha proporcionado criterios para la evaluación del mercado relevante; él creó el concepto jurisprudencial de grupo de interés económico gracias al cual las empresas pueden considerarse parte de un grupo bajo ciertos supuestos para evitar que se perjudique el proceso de competencia por arreglos corporativos; bajo su ponencia también se determinó que las afiliadas independientes de Televisa forman parte de su grupo de interés económico, confirmándose con ello que Televisa es preponderante y sujeta a obligaciones específicas; él ha sido impulsor para que exista una discusión amplia sobre derechos de audiencias y pluralidad. El listado anterior son sólo ejemplos de la impartición de justicia real, y más allá de la formalidad y comodidad de muchos otros juzgadores (Álvarez, 2017).

El magistrado Jean Claude Tron Petite fue nombrado para el Primer Tribunal Colegiado de Competencia y Telecom en 2013 con un plazo de 3 años, el cual fue prorrogado por 4 años más para que su plazo en los Tribunales de Competencia y Telecom concluyera el 15 de octubre de 2020 (Consejo de la Judicatura Federal, 2015). Después de resolver un polémico caso donde se enfrentaban dos grandes grupos de poder mediático y el IFT, sin justificar la conclusión anticipada de la adscripción del magistrado Tron Petit en los Tribunales de Competencia y Telecom, el Consejo de la Judicatura Federal concluyó anticipadamente el plazo de designación y lo “readscribió” a un tribunal generalista en materia administrativa.

La decisión del CJF [Consejo de la Judicatura Federal] difícilmente puede aislarse de las decisiones tomadas bajo la ponencia del Mag. Tron Petit como el amparo otorgado a Canal 40 en contra de la decisión del IFT de que Televisa no era dominante en TV restringida, y por virtud de la cual el IFT tuvo que resolver nuevamente -con plenitud de jurisdicción, pero observando lo dispuesto por la ley- y declarando a Televisa dominante (Álvarez, 2017). Actuar con autonomía en México parece empezar a configurarse como un intento de suicidio profesional, o te alineas o te vas; qué mensaje envía el Consejo de la Judicatura con esto al resto de los integrantes de los tribunales, qué mensaje a los particulares. Es un gravísimo golpe a la independencia de los juzgadores (Levy, 2017).

El Consejo de la Judicatura Federal sin justificar la decisión de remover a un juzgador del Tribunal de Competencia y Telecom, mandó una mala señal al foro. Por lo que, para garantizar la independencia de los jueces de estos tribunales especializados, el Consejo de la Judicatura Federal debiera otorgar los nombramientos de jueces con plazos determinados para cumplirse en los Tribunales de Competencia y Telecom, sin la posibilidad de realizar una “conclusión anticipada”, “readscripción” o remoción, salvo por causa grave.

Debe señalarse que la nueva Ley de Carrera Judicial del Poder Judicial de la Federación (2021) refiere que los cambios de adscripción deben “Garantizar la especialización de los órganos jurisdiccionales cubriendo la vacante con servidoras o servidores públicos que hubieren resultado vencedores de concursos especializados en la competencia del órgano jurisdiccional” (artículo 63 fracción IV).

7. ¿Conflictos competenciales?

Los conflictos y las controversias sobre qué tribunal serán competente para un asunto, son identificados como una desventaja para la especialización de tribunales (Fix-Fierro, 2013; Ginsburg y Wright, 2013; Posner, 1983). Posner (1983) adicionalmente considera negativo el que existan tribunales especializados que puedan concentrarse en un área geográfica (p. ej. Washington D. C.), argumentando que eso eliminaría la diversidad regional en atención a que los jueces federales se convierten en jueces en sus propias ciudades.

Sí han existido conflictos en cuanto a la competencia de los Tribunales de Competencia y Telecom cuando son autoridades distintas de los reguladores de competencia y telecomunicaciones (Cofece e IFT). Los conflictos se han generado porque existen temas de telecomunicaciones que están estrechamente vinculados con otras materias como las autorizaciones para la instalación de redes de telecomunicaciones, pagos gubernamentales por el uso de frecuencias del espectro radioeléctrico, la difusión de contenidos audiovisuales en franjas de horarios para la protección de la niñez (SCJN, 2018a y 2018b, Poder Judicial Federal, 2019b).

La línea no es clara en cuanto a qué asuntos vinculados a las telecomunicaciones y emitidos por una autoridad distinta al IFT, serán de la competencia de los Tribunales de Competencia y Telecom y cuáles serán de la competencia de los tribunales administrativos o incluso de tribunales generales (en áreas geográficas donde no hay tribunales especializados en materia administrativa). En cuanto a competencia y cuando se trata de asuntos relacionados con el libre mercado de autoridades distintas a la Cofece, se ha atribuido competencia a los Tribunales de Competencia y Telecom como se mencionó anteriormente.

Finalmente, cabe señalar que con el auge de la era digital y la convergencia de mercados del mundo físico y el mundo virtual, han surgido conflictos competenciales entre la Cofece y el IFT. En estos conflictos ambas autoridades consideran ser competentes, por lo que los Tribunales de Competencia y Telecom han ido sentando precedentes al resolver si corresponde a la Cofece o al IFT conocer de dichos asuntos. Sin embargo, al ser ambas autoridades sujetas a la competencia y jurisdicción de los Tribunales de Competencia y Telecom, no impacta en cuestiones competenciales entre estos tribunales y los generalistas.

V. Jueces especializados, ¿quién, cómo y por cuánto tiempo?

Los elementos más importantes de la especialización judicial están relacionados con elegir a los jueces y al personal adecuado (Baum 2009; Gramckow y Walsh, 2013).

La importancia en la designación de quienes serán los jueces es esencial al igual que lo es para determinar las personas que encabezarán los órganos reguladores. En el caso de las telecomunicaciones y la competencia económica mucho se ha escrito y debatido sobre las características, las salvaguardas institucionales, el perfil y el procedimiento que deben tener los titulares de los órganos reguladores, mas no en lo relativo a eso mismo para quienes sean los jueces de los Tribunales de Competencia y Telecom. Por lo cual sirva este artículo para analizar el proceso de selección y rotación de los Tribunales de Competencia y Telecom y proponer mejoras.

1. ¿Influencia en selección?

Los grupos de interesados en la materia de la especialidad (litigantes, autoridades,16 organizaciones de la sociedad civil, etcétera) buscarán influir en la selección de los jueces (Baum, 2009), aunque no se pronuncien públicamente (Ginsburg y Wright, 2013). Baum (2009) señala que aunque el gobierno busque influir en las reglas de cómo seleccionar a los jueces, los apoyos y los padrinazgos de un candidato a juez juegan un papel más importante al tiempo que el poder de diferentes grupos de interesados se compensan entre sí.

Para reducir el incentivo de las autoridades y de los litigantes en influir en el proceso de selección, Ginsburg y Wright (2013) sugieren que se seleccionen a partir de jueces generalistas y por un plazo determinado con la finalidad de que al terminar su encargo sepan que regresarán a un tribunal generalista. Esto porque si se eligiera a jueces de entre personas especialistas de la materia, entonces como especialista es posible que prefiera no confrontarse con el foro especializado al que a final de cuentas regresará (Ginsburg y Wright, 2013).

2. Perfil y requisitos

La European Network of Councils for the Judiciary (2011) señala que los jueces deben ser personas de pensamiento crítico e independiente, con sensibilidad social y mente abierta. Asimismo, los jueces deben contar con competencias que incluyen habilidades intelectuales (p. ej. conocimiento cultural y legal, capacidades analíticas, capacidad de hacer juicios de manera independiente), habilidades personales (p. ej. asumir responsabilidades de su encargo, ecuanimidad, independencia, persuasión, sensibilidad, sociabilidad, integridad, imperturbabilidad, habilidad de cooperar), ética en el trabajo, habilidad para expresarse y buena reputación (European Network of Councils for the Judiciary, 2012). Los jueces y el personal de los tribunales deben tener la disposición para aprender y mejorar sus propias habilidades (Gramckow y Walsh, 2013). Todo lo anterior aplica en mi opinión tanto para jueces generalistas como para especializados.

Gramckow y Walsh (2013) afirman que los jueces deben tener compromiso con la materia del tribunal especializado, así como deben apoyar las metas y políticas especiales. Además, sugieren que los tribunales especializados “no son un buen lugar para jueces que acaban de convertirse en jueces” (Gramckow y Walsh, 2013, p. 22).

Qué tan amplio debe ser el conocimiento especial y qué tipo de conocimiento o habilidades se requieren (esto es, conocimiento jurídico especializado, contexto social, conocimiento técnico o forense) depende en la especialización y qué tan diferente es de la práctica de un tribunal general. Algunas especializaciones necesitan más conocimiento jurídico especializado puntual; otros requieren más comprensión de algunas cuestiones de sustancia no jurídica (el contexto técnico o social, por ejemplo) o habilidades diferentes (tal como la habilidad de comunicarse con niños, fungir como mediador en asuntos familiares, etcétera)17 (Gramckow y Walsh, 2013, p. 21).

Efectivamente, dependiendo de la materia de especialización, las habilidades y los conocimientos pueden diferir. Lo que es muy importante es que los requisitos para aspirar a ser jueces especializados estén previa y claramente definidos, y que sean públicos (European Network of Councils for the Judiciary, 2012).

Para la primera designación de jueces para los Tribunales de Competencia y Telecom se indicó como perfil el que fueran personas mesuradas, honorables y prudentes en la resolución de los asuntos (Consejo de la Judicatura Federal, 2013b), perfil que en mi opinión debe ser igualmente aplicable para cualquier tipo de juez, generalista o especializado.

Además, se requirió (1) experiencia mínima en materia administrativa dentro del poder judicial,18 (2) contar con estudios o reconocimientos en materia administrativa, competencia económica, telecomunicaciones o radiodifusión, y (3) no haber sido sancionado por una conducta grave en los últimos 5 años (Consejo de la Judicatura Federal, 2013b y 2013c). Se evaluarían también los resultados de las visitas de inspección de los tribunales en donde hubieren sido titulares en los últimos 5 años (Consejo de la Judicatura Federal, 2013b y 2013c). Para el proceso de selección de jueces para las designaciones posteriores en los Tribunales de Competencia y Telecom, carecieron de perfiles o requisitos específicos (Álvarez, 2020).

3. Proceso de selección

…el método de selección y nombramiento, así como la experiencia profesional previa o el entrenamiento especializado de un candidato a un cargo judicial, garantizan en buena medida que el poder judicial será independiente de los otros poderes públicos y sociales, así como su fidelidad a la letra y el espíritu de la ley. (Fix-Fierro, 2013, p. 306).

El procedimiento de selección de jueces debe ser abierto y sujeto a escrutinio público, además de que debe buscar que exista diversidad (European Network for Councils for the Judiciary, 2012).

A nivel federal en México, el Consejo de la Judicatura Federal es el órgano del Estado Mexicano encargado de realizar el proceso de selección para jueces. Antes de la Ley de Carrera Judicial del Poder Judicial de la Federación (2021), este se llevaba a cabo por medio de una convocatoria pública, la aprobación de un examen de conocimientos cuyas calificaciones más altas pasaban a la etapa de resolución de caso práctico y examen oral, a partir del cual un jurado19 definía las personas que debían designarse y el Pleno del Consejo de la Judicatura Federal otorgaba los nombramientos.20 En la Ley de Carrera Judicial se establece el procedimiento para los concursos que involucrarán diversas etapas, algunas previstas en la propia ley y otras que definirá la Escuela Federal de Formación Judicial. En esta Ley de Carrera Judicial (2021) se prevé la existencia de concursos para órganos jurisdiccionales especializados que integrarán listas específicas para vacantes en dichos órganos.

Debe aclararse que uno es el procedimiento para convertirse en juez/magistrado y otro procedimiento es a qué tribunal se le asigna al juez/magistrado, a lo que se le conoce como la adscripción21. La Ley de Carrera Judicial (2021) prevé que la adscripción garantizará la especialización para lo cual se cubrirán las vacantes de órganos especializados con quienes hayan resultado vencedores en los concursos especializados que se lleven a cabo. A la fecha de concluir este artículo (junio de 2021), ninguna convocatoria o adscripción se había realizado con base en la Ley de Carrera Judicial.

En cuanto al primer procedimiento para la designación de jueces/magistrados en los Tribunales de Competencia y Telecom, este se realizó a través de una convocatoria pública para que los jueces/magistrados interesados, presentaran una solicitud expresando los motivos por los cuales deseaban formar parte de los Tribunales de Competencia y Telecom y debían cumplir con el perfil y requisitos señalados en el apartado “B. Perfil y Requisitos” anterior (Consejo de la Judicatura Federal, 2013b y 2013c).

Presentaron solicitudes 9 magistrados y 2 jueces, de los cuales únicamente 1 jueza y 3 magistrados cumplieron los requisitos y fueron nombrados como jueza del Primer Juzgado de Distrito y como magistrados del Primer Tribunal Colegiado de Circuito, ambos en Materia Administrativa Especializados en Competencia Económica, Radiodifusión y Telecomunicaciones (Consejo de la Judicatura Federal, 2013d).

Para designar jueza/magistrados en el Juzgado Segundo y Segundo Tribunal Colegiado, el Consejo de la Judicatura Federal integró una lista de 16 jueces y 35 magistrados que cumplían los requisitos de antigüedad y experiencia en materia administrativa, de donde el Pleno del Consejo de la Judicatura Federal seleccionó a la jueza para el Segundo Juzgado y los magistrados para el Segundo Tribunal Colegiado (Consejo de la Judicatura Federal, 2013d).

Posterior a las primeras designaciones, cuando se ha tenido que cubrir alguna vacante22, no existe evidencia que hayan existido convocatorias públicas para que aquellos jueces interesados en formar parte de los Tribunales de Competencia y Telecom presentaran su solicitud.

La Ley de Carrera Judicial (2021) da sustento a un cambio en la manera de ocupar los cargos de jueces/magistrados en los Tribunales de Competencia y Telecom, toda vez que prevé expresamente la realización de concursos específicos para órganos jurisdiccionales especializados. En dichos concursos es conveniente que se evalúen conocimientos básicos de competencia económica y telecomunicaciones. Para ello es importante que la Escuela Federal de Formación Judicial incorpore de manera permanente cursos de capacitación en esas materias que incluyan aspectos económicos y técnicos de competencia y telecomunicaciones.

4. Plazo y rotación

Aun cuando no existe un plazo definido como adecuado para la duración de los jueces en un tribunal especializado, Ginsburg y Wright (2013) señalan que, si el periodo en el que un juez estará en un tribunal especializado es limitado, entonces como sabrá que regresará después a un tribunal generalista, habrá menor incentivo a que los grupos de interés busquen influir en la selección del jueces.

En el caso mexicano, la Constitución señala que deberá haber rotación de los jueces de los Tribunales de Competencia y Telecom, sin establecer un tiempo. Si bien la rotación llegó al texto constitucional, ni la exposición de motivos de la reforma constitucional ni los dictámenes de las comisiones en el Congreso de la Unión abordaron la justificación o conveniencia de la rotación (Iniciativa de Reforma Constitucional en Telecomunicaciones, 2013; Cámara de Diputados, 2013; Senado de la República, 2013).

Los actores relevantes en los Tribunales de Competencia y Telecom expresaron como positivo la existencia de la rotación para que exista “posibilidad de opiniones frescas”, para que “se cumplan ciclos” y se dé “paso a nuevas generaciones” (Álvarez, 2020 p. 48).

Las primeras designaciones para jueces en los Tribunales de Competencia y Telecom tuvieron plazos escalonados de entre 2 y 3 años, prorrogándose por 4 años más en algunos casos (Álvarez, 2020). Varios actores relevantes de los Tribunales de Competencia y Telecom estiman que el escalonamiento es algo positivo, pero que el plazo de 4 años para jueces especializados es insuficiente proponiendo plazos mayores de entre 6 y 10 años (Álvarez, 2020). Importantísimo es que los plazos para los cuales se nombre a un juez para los Tribunales de Competencia y Telecom, sean fijos y durante ese plazo no puedan ser removidos, cambiados o “readscritos”, salvo por causa grave y justificada (ver sección IV apartado F de este artículo).

Si bien las discusiones en torno a las personas en Tribunales de Competencia y Telecom se han centrado en los jueces, debe buscarse que también el personal cuente con el perfil, conocimientos y experiencia. En específico en México, los secretarios de estudio y cuenta y los secretarios proyectistas son pilar fundamental de los tribunales (generalistas y especializados, locales y federales), para la recepción, trámite, desahogo de pruebas, proyectar la sentencia y dar seguimiento al cumplimiento de esta. Dichos secretarios de los Tribunales de Competencia y Telecom reciben capacitación, acumulan conocimiento y experiencia. Sin embargo, la costumbre en el Poder Judicial Federal mexicano es que cuando a un juez lo cambian de adscripción a otro tribunal, los secretarios se van con él a su nueva adscripción. El nombramiento de secretarios proyectistas es considerado un puesto de confianza, su designación y remoción es libre (artículo 30 de la Ley de Carrera Judicial del Poder Judicial de la Federación, 2021).

Lo anterior va en contra de la acumulación de conocimientos y experiencia dentro de los Tribunales de Competencia y Telecom, y ocasiona que los nuevos secretarios deban pasar por una curva de aprendizaje en las materias especializadas. Por lo cual el plazo en que el personal de los juzgados y en específico los secretarios, están en un Tribunales de Competencia y Telecom debiera ser uno razonable para que acumulen conocimiento, lo pongan en práctica y puedan transmitirlo cuando lleguen nuevos jueces y nuevo personal a los tribunales.

5. Capacitación

La capacitación de jueces y el personal judicial es esencial. De acuerdo con la European Network of Councils for the Judiciary (2011), la capacitación debe ser de alta calidad al inicio y de manera continua, debiendo comprender lo relativo a las labores de ser jueces, cuestiones sociales, económicas y culturales, así como entrenamiento en habilidades (p. ej. saber escuchar, habilidades interpersonales). Adicional al conocimiento del Derecho, la capacitación debe incluir el de políticas públicas que llevaron a la creación de los tribunales especializados, áreas relacionadas y de las implicaciones de las decisiones judiciales (Gramckow y Walsh, 2013).

La capacitación debe incluir no sólo a jueces sino a todo el personal de los tribunales para que se forme una masa crítica de futuros jueces y personal judicial en tribunales especializados (Gramckow y Walsh, 2013). La capacitación debe identificar necesidades concretas de jueces y personal judicial e incluir capacitación internacional (Gramckow y Walsh, 2013).

Es importante destacar que la OCDE (2017) sugirió incluso que en los Tribunales de Competencia y Telecom tengan un mínimo de expertos técnicos y económicos internos para apoyar las decisiones judiciales, los cuales formarían parte del personal del juzgado y que requeriría capacitación también.

El Instituto de la Judicatura Federal (hoy Escuela Federal de Formación Judicial) mexicano desde la creación de los Tribunales de Competencia y Telecom realizó diplomados, cursos y seminarios sobre telecomunicaciones, radiodifusión y competencia, independientemente de otras capacitaciones en materias diversas. El primer curso en competencia y telecomunicaciones fue obligatorio para los primeros jueces designados para los Tribunales de Competencia y Telecom “para garantizar su profesionalización en todos los temas respectivos, considerando que la reforma Constitucional vino a revolucionar todas estas materias” (Consejo de la Judicatura Federal, 2013D).

Debe insistirse en que la capacitación debe abarcar jueces y personal judicial, tanto para que conozcan todo como para que ese mismo personal pueda llegar a convertirse en jueces especializados. Finalmente, sería conveniente que antes de que un juez asumiera funciones en los Tribunales de Competencia y Telecom, tuviera oportunidad suficiente para capacitarse en los temas más importantes de competencia económica y telecomunicaciones.

VI. Conclusiones

Los tribunales y la justicia especializados deben analizarse en tribunales específicos, toda vez que los pros y contras de especializar un tribunal dependen de la materia de que se trate. Además de que las investigaciones sobre tribunales en específico resultarán de mayor utilidad para la toma de decisiones respecto a la creación o permanencia de tribunales en una materia en particular. También es relevante considerar el sistema jurídico del país, pues lo que son desventajas para algunas tradiciones jurídicas, para otras pueden ser ventaja o incluso la regla.

Los Tribunales de Competencia y Telecom fueron creados sin que existiera un análisis profundo de su pertinencia, siendo más bien un producto derivado porque con la reforma constitucional se buscaba reducir el número excesivo de litigios por diferentes medios de defensa y prohibir las suspensiones de los actos de los reguladores de competencia y telecomunicaciones. De cualquier manera, estos tribunales creados en 2013 cumplen con criterios que favorecen la especialización tal como ser áreas de complejidad técnica y muy dinámicas.

Existe necesidad de realizar investigación enfocada a las consecuencias de la especialización de tribunales. Para ello se sugiere que sea sobre tribunales especializados en específico como pueden ser los Tribunales de Competencia y Telecom, definiendo métricas para identificar si hay más o menos deferencia a las autoridades, si los litigantes y los jueces utilizan o no conocimientos técnicos o especializados en su argumentación, si se eleva o no el estándar de revisión judicial en aspectos técnicos o especializados, etcétera.

La eficiencia de los tribunales especializados tiene varias vertientes (ingresos-egresos; celeridad; cumplimiento de objetivos de política pública), por lo que debe realizarse investigación y análisis sobre tribunales especializados en específico y con base en el tipo de eficiencia relevante a la materia que vaya a redundar en una mejor justicia especializada.

La calidad es una de las virtudes que se destacan de los tribunales especializados, aunque puede interpretarse de múltiples formas. En mi opinión la calidad debe evaluarse mediante un análisis a profundidad de expedientes judiciales para ver si las partes argumentaron aspectos técnicos o especializados y si las decisiones judiciales evidencian conocimiento técnico, económico, regulatorio y de política pública. Este tipo de investigación debe hacerse con una metodología especial y con expertos independientes, debiendo revisar las posiciones de las partes (p. ej. demandas, contestaciones de demanda, informes de las autoridades, sentencias judiciales), identificar si se presentan argumentos técnicos o especializados y las pruebas exhibidas.

A diferencia de otros casos presentados en la literatura analizada para este artículo, en los Tribunales de Competencia y Telecom no existe evidencia que las ideologías de los jueces hayan trascendido de una manera diferente a como lo habrían hecho en un tribunal generalista. Tampoco está demostrado que las sentencias de los juicios en telecomunicaciones en estos tribunales hayan tenido una tendencia a conceder amparos, a negarlos, ni a sobreseerlos, por lo cual no puede afirmarse ni rechazarse que exista una deferencia a la autoridad. Además de que se requeriría realizar una revisión a profundidad de los expedientes para poder llegar a una conclusión en ese sentido.

De las desventajas de los tribunales especializados, la literatura destaca que una es los conflictos competenciales que puede surgir. Si bien en los Tribunales de Competencia y Telecom han existido este tipo de conflictos, no debieran ser un impedimento para la existencia de este tipo de tribunales. Además, conforme pasa el tiempo, se va delimitando la competencia con lo cual las disputas competenciales deben reducirse significativamente.

La independencia de los jueces está relacionada con el plazo de los jueces (p. ej. determinados años, vitalicia) y la garantía de no reducción de los salarios, lo cual es independiente de si son jueces generalistas o especializados. En el Poder Judicial Federal de México los nombramientos de jueces son por plazos fijos durante los cuales no podrán ser removidos, salvo causa grave, y existe la garantía de no reducción de los salarios en la Constitución.

No obstante, lo anterior, los plazos para los cuales son designados los jueces para los Tribunales de Competencia y Telecom, han sido modificados por el Consejo de la Judicatura Federal sin que exista causa justificada, ni mucho menos causa grave. De ahí que, para abonar a la independencia de jueces en estos tribunales, los plazos de designación o adscripción a los Tribunales de Competencia y Telecom deben ser por una temporalidad durante la cual no puedan ser cambiados de tribunal, ni removidos, salvo que se demuestre falta grave y se haga pública la decisión de cara a la sociedad. Asimismo, deben existir criterios objetivos, transparentes y públicos para la prórroga de los nombramientos de jueces en dichos tribunales.

El procedimiento para seleccionar a jueces para tribunales especializados debe iniciar con el diseño de un perfil adecuado para la materia y los requisitos que deben cumplirse para aspirar al cargo. El perfil y los requisitos deben ser públicos previa a cualquier convocatoria al concurso para ocupar los cargos. Existen competencias y habilidades básicas que cualquier juez debe tener, a las que deben agregarse competencias y habilidades necesarias específicamente por la materia de especialización del tribunal.

El Consejo de la Judicatura Federal acostumbraba hacer convocatorias para concursar para convertirse en juez sin señalar en qué materia había vacantes, ni en qué ciudades serían. De entre las personas ganadoras del concurso, dicho Consejo decidía a qué tribunales se irían los jueces. Este procedimiento puede mejorarse en general para cualquier tipo de juzgado, con más transparencia (p. ej. identificar los tribunales, materias y ciudades disponibles).

Por cuanto hace a los Tribunales de Competencia y Telecom, la Ley de Carrera Judicial del Poder Judicial de la Federación (2021) abre la posibilidad de que se realicen concursos específicos para ocupar cargos. Sería una buena práctica que se les realizara un examen de conocimientos básicos de competencia y telecomunicaciones. Si no hubiere interesados en convertirse en jueces de estos tribunales, entonces el Consejo podría buscar qué jueces de tribunales generalistas tendrían el perfil y requisitos para un adecuado desempeño en materias que presentan complejidad técnica, económica, regulatoria y de política pública, y cuyo dinamismo es constante.

La capacitación de jueces y del personal judicial es fundamental, debiendo impartirse de manera constante, de conocimientos y competencias judiciales generales y de aquellas necesarias por la materia de especialidad. Sería conveniente que previamente a asumir el cargo de jueces en Tribunales de Competencia y Telecom, se les proporcionara capacitación en los temas más importantes de competencia y telecomunicaciones. Además, la Escuela Federal de Formación Judicial debiera impartir de manera permanente cursos de conocimientos en esas materias que incluyan aspectos económicos y técnicos de competencia y telecomunicaciones.

Finalmente, debe buscarse que no sólo los jueces tengan garantías de inamovilidad y capacitación, sino que debiera ser extensivo a otras personas de los Tribunales de Competencia y Telecom con lo son los secretarios de acuerdos y proyectistas.

VII. Fuentes de información

Álvarez, Clara-Luz (2018). Telecomunicaciones y Radiodifusión en México. Ciudad de México: Posgrado en Derecho de la UNAM. Recuperado el 4 de julio de 2020 de http://claraluzalvarez.org/?p=416 . [ Links ]

Álvarez, Clara-Luz (2020). Tribunales Especializados en Telecomunicaciones: Experiencia y Estadísticas. Ciudad de México: Universidad Panamericana. [ Links ]

Aristegui Noticias (2021, 26 de abril). “Juez desecha 53 demandas de amparo contra Padrón de Telefonía Móvil”, Aristegui Noticias, 26 de abril de 2021, https://aristeguinoticias.com/2604/mexico/juez-desecha-53-demandas-de-amparo-contra-padron-de-telefonia-movil/. [ Links ]

Baum, Lawrence (2009) “Probing the Effects of Judicial Specialization,” Duke Law Journal 58:1667-84. [ Links ]

Cámara de Diputados (2013). Dictamen en sentido positivo a la iniciativa con proyecto de Decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones de los artículos 6o., 7o., 27, 28, 73, 78 y 94 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de telecomunicaciones. Ciudad de México, 14 de marzo de 2013. [ Links ]

Cámara de Diputados (2019). Oficio CPC/383/2019 de la Comisión de Puntos Constitucionales de la Cámara de Diputados, de 28 de abril de 2019. [ Links ]

Comisión Federal de Competencia Económica (s.f.). respuesta a la solicitud de información con número de folio 1011100012619. [ Links ]

Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal (2019). Oficio 12C.256/2019 de Unidad de Transparencia de la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal, de 14 de mayo de 2019. [ Links ]

Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal (s.f.). Oficio de respuesta a la solicitud de información con número de folio 0220000011919. [ Links ]

Consejo de la Judicatura Federal (2006). Acuerdo General del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal, que reglamenta la carrera judicial y las condiciones de los funcionarios judiciales, publicado en el Diario Oficial de la Federación y según ha sido modificado (última reforma el 17 de octubre de 2019). [ Links ]

Consejo de la Judicatura Federal (2011). Acuerdo General 1/2011 del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal, que reforma el segundo párrafo de los puntos quinto del Acuerdo General 18/2007 y sexto del Acuerdo General 34/2007, reformados y adicionados por el diverso Acuerdo General 50/2008 todos del propio Pleno, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 3 de febrero de 2011. [ Links ]

Consejo de la Judicatura Federal (2013a), Acuerdo General 22/2013 del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal, relativo a la conclusión de funciones de los Juzgados Cuarto y Quinto de Distrito del Centro Auxiliar de la Primera Región, y su transformación como Juzgados Primero y Segundo de Distrito en Materia Administrativa Especializados en Competencia Económica, Radiodifusión y Telecomunicaciones, con residencia en el Distrito Federal, y jurisdicción territorial en toda la República. A la conclusión de funciones de los Tribunales Colegiados Segundo y Tercero de Circuito del Centro Auxiliar de la Primera Región y su transformación como Primer y Segundo Tribunales Colegiados de Circuito en Materia Administrativa Especializados en Competencia Económica, Radiodifusión y Telecomunicaciones, con residencia en el Distrito Federal y jurisdicción territorial en toda la República. Así como su domicilio, fecha de inicio de funcionamiento y a las reglas de turno, sistema de recepción y distribución de asuntos entre los Órganos Jurisdiccionales indicados. Y al cambio de denominación de la oficina de correspondencia común del Centro Auxiliar de la Primera Región, publicado el 9 de agosto de 2013 en el Diario Oficial de la Federación . [ Links ]

Consejo de la Judicatura Federal(2013b). Acuerdo General del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal, que establece el perfil que deberán reunir los titulares de los órganos jurisdiccionales en materia administrativa especializados en competencia económica, radiodifusión y telecomunicaciones, la invitación a los jueces y magistrados interesados en participar y el procedimiento de designación de los mismos, 7 de agosto de 2013. [ Links ]

Consejo de la Judicatura Federal (2013c). Acuerdo General del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal, que aclara y precisa el perfil que deberán reunir los titulares de los órganos jurisdiccionales en materia administrativa especializados en competencia económica, radiodifusión y telecomunicaciones, 28 de agosto de 2013. [ Links ]

Consejo de la Judicatura Federal (2013d). Acuerdo adoptado por el Pleno del Consejo de la Judicatura Federal el 18 de septiembre de 2013. [ Links ]

Consejo de la Judicatura Federal (2014). Atlas jurisdiccional 2014, Ciudad de México: Consejo de la Judicatura Federal. [ Links ]

Consejo de la Judicatura Federal (2015a). Acuerdo General 8/2015 del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal, relativo a la integración y funcionamiento de los Plenos de Circuito. [ Links ]

Consejo de la Judicatura Federal (2015b). Oficio SEADS/849/2015 del Secretario Ejecutivo de Adscripción, de 4 de septiembre de 2015. [ Links ]

Consejo de la Judicatura Federal (2018) Acuerdo General 57/2018 del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal, relativo al cambio de denominación de los Tribunales Unitarios en Materias Civil y Administrativa del Primer Circuito, publicado el 14 de diciembre de 2018 en el Diario Oficial de la Federación . [ Links ]

Consejo de la Judicatura Federal (2019a). Oficio SECNO/1068/2019 de la Secretaría Ejecutiva de Creación de Nuevos Órganos del Consejo de la Judicatura Federal, de 10 de abril de 2019. [ Links ]

Consejo de la Judicatura Federal (2019b). Convocatoria al primer concurso interno de oposición para la designación de Juezas de Distrito, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 3 de julio de 2019. [ Links ]

Consejo de la Judicatura Federal (2019c) Acuerdo General 23/2019 del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal, relativo a la denominación, residencia, competencia, jurisdicción territorial, domicilio y fecha de inicio de funciones del Cuarto Tribunal Unitario en Materias Civil, Administrativa y Especializado en Competencia Económica, Radiodifusión y Telecomunicaciones del Primer Circuito; así como a las reglas de turno, sistema de recepción y distribución de asuntos entre los Tribunales Unitarios de la Semiespecialidad y Circuito indicados; y que reforma el similar 3/2013 del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal, relativo a la determinación del número y límites territoriales de los circuitos judiciales en que se divide la República Mexicana; y al número, a la jurisdicción territorial y especialización por materia de los Tribunales de Circuito y de los Juzgados de Distrito, publicado el 13 de noviembre de 2019 en el Diario Oficial de la Federación . [ Links ]

Consejo de la Judicatura Federal (s.f.). Respuesta de la Unidad de Transparencia a la solicitud de información con número de folio 0320000201119. [ Links ]

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (Constitución Mexicana). [ Links ]

Cruz, René. (2021). “Juez concede las dos primeras suspensiones definitivas contra el PANAUT”, MVS Noticias, 28 de abril de 2021, https://mvsnoticias.com/noticias/seguridad-y-justicia/juez-concede-las-dos-primeras-suspensiones-definitivas-contra-el-panaut/ . [ Links ]

Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión (2021). Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 16 de abril de 2021. [ Links ]

European Network of Councils for the Judiciary (2011). Councils for the Judiciary Report 2010-2011. Dublin: European Network of Councils for the Judiciary. [ Links ]

European Network of Councils for the Judiciary (2012). Dublin Declaration on Standards for the Recruitment and Appointment of Members of the Judiciary. Dublin: European Network of Councils for the Judiciary . [ Links ]

Fix-Fierro, Héctor (2013). Tribunales, Justicia y Eficiencia. Ciudad de México: UNAM. [ Links ]

Ginsburg, Douglas, y Wright, Joshua (2013). “Antitrust Courts: Specialists versus Generalists”, Fordham International Law Journal, Volume 36, Issue 4 2013 Article 5o. [ Links ]

González, Hugo. 2015. “Pura gente importante... y preocupada”, Milenio, 7 de septiembre de 2015, https://www.milenio.com/opinion/hugo-gonzalez/tecno-empresa/pura-gente-importante-y-preocupada . [ Links ]

Gramckow, Heike, y Walsh, Barry (2013). Developing Specialized Court Services. Washington, D. C.: Banco Mundial. [ Links ]

Hernández, César, “La regulación y el sistema judicial se dan la mano: Los litigios del espectro radioeléctrico 2008-2011”, en Mariscal, Judith (editora), Licitación 21, CIDE, México, 2014, pp. 95-144. [ Links ]

Iniciativa de reforma constitucional en telecomunicaciones (2013). Iniciativa de Decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, presentada por el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos (Enrique Peña Nieto) ante la Cámara de Diputados el 11 de marzo de 2013. [ Links ]

Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT) (2019). Oficio IFT/212/CGVI/UT/1255/2019 de la Unidad de Transparencia del Instituto Federal de Telecomunicaciones, de 14 de mayo de 2019. [ Links ]

Ley de Carrera Judicial del Poder Judicial Federal, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 7 de junio de 2021. [ Links ]

Ley Orgánica del Poder Judicial Federal, publicada en el Diario Oficial de la Federación , el 26 de mayo de 1995 y según fue modificada (última reforma el 1 de mayo de 2019). Nota: por decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación de 7 de junio de 2021, se expidió una nueva Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación. [ Links ]

López-Ayllón, Sergio et al. (2017). Especialización Judicial y Deferencia. En Perspectivas comparadas de la justicia administrativa, García, Adriana y López-Ayllón, Sergio (coords.). Ciudad de México: CIDE. [ Links ]

MVS Noticias. (2021, 28 de abril). “Juez concede las dos primeras suspensiones definitivas contra el PANAUT”, MVS Noticias, 28 de abril de 2021, https://mvsnoticias.com/noticias/seguridad-y-justicia/juez-concede-las-dos-primeras-suspensiones-definitivas-contra-el-panaut/. [ Links ]

Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (2012) Estudio de la OCDE sobre políticas y regulación de telecomunicaciones en México. [ Links ]

Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (2017). Estudio de la OCDE sobre Telecomunicaciones y Radiodifusión en México 2017. [ Links ]

Poder Judicial Federal (2018a). “Instituto Federal de Telecomunicaciones. La representación de los desacuerdos formulados por los concesionarios que previamente tengan interconectadas sus redes debe hacerse, por regla general, dentro del lazo previsto en el artículo 129, penúltimo párrafo, de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión”, Tesis: PC.XXXIII.CRT J/14 A (10a.), 10ª Época, Plenos de Circuito, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 52, Marzo de 2018, Tomo III, Pág. 2673, 2016435. [ Links ]

Poder Judicial Federal (2018b). “Concesionarios de redes públicas de telecomunicaciones. El auto admisorio de la demanda de amparo promovida en contra de la decisión del Instituto Federal de Telecomunicaciones que decide no sancionar a diverso concesionario por el presunto incumplimiento a las condiciones de su título de concesión, no es la actuación oportuna para decidir si el promovente tiene o no interés”, Tesis: PC.XXXIII.CRT. J/13 A (10a.), 10ª Época, Plenos de Circuito, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 57, Agosto de 2018, Tomo II, Pág. 1532, 2017662. [ Links ]

Poder Judicial Federal (2018c). “Multa prevista en el artículo 298, inciso E), fracción I, de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión. Es aplicable a todas las personas que faciliten o entreguen servicios de telecomunicaciones y radiodifusión de uso público o privado, sin contar con la concesión o autorización”, Tesis: PC.XXXIII.CRT. J/17 A (10a.), 10ª Época, Plenos de Circuito, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 61, Diciembre de 2018, Tomo II, Pág. 696, 2018885. [ Links ]

Poder Judicial Federal (2019a). “Telecomunicaciones. No debe concederse al quejoso el acceso en el juicio de amparo al dictamen confidencial en el que se sustenta la improcedencia de una denuncia contra el agente económico preponderante en aquel sector, si ésa es la materia del juicio”, Tesis: PC.XXXIII.CRT J/18 A (10a.), 10ª Época, Plenos de Circuito, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 63, Febrero de 2019, Tomo II, Pág. 2190, 2019203. [ Links ]

Poder Judicial Federal (2019b). “Competencia para conocer de los juicios de amparo indirecto promovidos contra la regulación en materia de desarrollo urbano, estatal o municipal, cuando las disposiciones relativas incidan en la prestación de los servicios públicos de telecomunicaciones y radiodifusión. Corresponde a los juzgados de distrito en materia administrativa especializados en competencia económica, radiodifusión y telecomunicaciones”, Tesis: PC.XXXIII.CRT. J/19 A (10a.), 10ª Época, Plenos de Circuito, Gaceta del Semanario del Semanario Oficial de la Federación, Libro 65, Abril de 2019, Tomo II, Pág. 1522, 2019660. [ Links ]

Poder Judicial Federal (2019c). “Tercero interesado en el juicio de amparo indirecto. CFE suministrador de servicios básicos tiene ese carácter cuando, entre otros, se reclame el acuerdo número A/058/2017 de la Comisión Reguladora de Energía”, Tesis: PC.XXXIII.CRT. J/20 A (10a.), 10ª Época, Plenos de Circuito, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación , Libro 72, Noviembre de 2019, Tomo II, Pág. 1847, 2021017. [ Links ]

Posner, Richard A. (1983). “Will the Federal Courts of Appeals Survive until 1984: An Essay on Delegation and Specialization of the Judicial Function,” 56 Southern California Law Review 761 (1983). [ Links ]

Presidencia de la República (2019a). Oficio de 10 de abril de 2019 del Director de Análisis Jurídico y de Gestión Documental de la Oficina de la Presidencia en respuesta a la solicitud de información con número de folio 0210000097719. [ Links ]

Presidencia de la República (2019b). Oficio de 10 de abril de 2019 del Director de Análisis Jurídico y de Gestión Documental de la Oficina de la Presidencia en respuesta a la solicitud de información con número de folio 0210000097919. [ Links ]

Roldán, José, “La Licitación 21. Intereses, jueces y estrategias en la “justicia cautelar”, en Mariscal, Judith (editora), Licitación 21, CIDE, México , 2014, pp. 145-203. [ Links ]

Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT) (s.f.). Respuesta de la Unidad de Enlace para la Transparencia y Acceso a la Información, a la solicitud de información con número de folio 0000900130019. [ Links ]

Secretaría de Comunicaciones y Transportes (2019). Respuesta de 22 de abril de 2019 de la Unidad de Enlace para la Transparencia y Acceso a la Información de la Subsecretaría de Comunicaciones, a la solicitud de información con número de folio 0000900129919. [ Links ]

Senado de la República (2013). Dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales; de Comunicaciones y Transportes; de Radio, Televisión y Cinematografía; y Estudios Legislativos, con la opinión de las Comisiones de Gobernación y de Justicia, respecto de la Minuta con proyecto de Decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones de los artículos 6º, 7º, 27, 28, 73, 78 y 94 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de telecomunicaciones. Ciudad de México, 18 de abril de 2013. [ Links ]

Senado de la República (2019a). Oficio SGSP/1904/280 de la Secretaría General de Servicios Parlamentarios del Senado de la República, de 22 de abril de 2019. [ Links ]

Senado de la República (2019b). Oficio SGSP/1904/281 de la Secretaría General de Servicios Parlamentarios del Senado de la República, de 22 de abril de 2019. [ Links ]

Sigler, Edgar. (2015). “Pierden´ abogados en tribunales especializados”, El Financiero, 14 de septiembre de 2015, https://www.elfinanciero.com.mx/economia/pierden-abogados-en-juzgados-especializados . [ Links ]

Suprema Corte de Justicia de la Nación (2018a). “Lineamientos de clasificación de contenidos audiovisuales de las transmisiones radiodifundidas y del servicio de televisión y audio restringidos. La competencia para conocer de los juicios de amparo en los que se demanda su inconstitucionalidad corresponde a los juzgados de distrito en materia administrativa”, Tesis: 2a./J. 44/2018 (10a.), 10ª Época, Segunda Sala, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación , Libro 54, Mayo de 2018, Tomo II, Pág. 1638, 2016933. [ Links ]

Suprema Corte de Justicia de la Nación (2018b). “Órganos jurisdiccionales en materia administrativa especializados en competencia económica, radiodifusión y telecomunicaciones, con residencia en la Ciudad de México y jurisdicción en toda la República. Son competentes para conocer de los juicios de amparo o sus recursos cuando los actos reclamados tengan como objetivo crear condiciones de libre competencia y concurrencia en el mercado de los petrolíferos, como lo son la determinación de los precios de las gasolinas y el diésel”, Tesis: 2a./J. 68/2018 (10a.), 10ª Época, Segunda Sala, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación , Libro 56, Julio de 2018, Tomo I, Pág. 425, 2017325. [ Links ]

Suprema Corte de Justicia de la Nación (2019a). Folio Interno UT/I/0178/2019 de Transparencia y Acceso a la Información de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de 8 de abril de 2019. [ Links ]

Suprema Corte de Justicia de la Nación (2019b). Folio Interno UT/I/0179/2019 de Transparencia y Acceso a la Información de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de 8 de abril de 2019. [ Links ]

Tejado, Javier (2015). “Los juzgados captados por el regulador”, El Universal, 8 de septiembre de 2015, https://www.eluniversal.com.mx/entrada-de-opinion/columna/javier-tejado-donde/cartera/2015/09/8/los-juzgados-cooptados-por-el . [ Links ]

Este artículo es parte de la investigación financiada por la Universidad Panamericana a través del fondo “Fomento a la Investigación UP 2019”, bajo el código UP-CI-2019-DER-MX-20.

1Las telecomunicaciones comprenden también la llamada radiodifusión (radio abierta y televisión abierta).

2En 1993 se creó la Comisión Federal de Competencia, hoy extinta, con facultades en competencia económica en todas las actividades y sectores de la economía. En 1996 se creó la Comisión Federal de Telecomunicaciones, hoy extinta, con facultades en telecomunicaciones y, posteriormente en 2006, en radiodifusión. Véase Ley Federal de Competencia Económica publicada en el Diario Oficial de la Federación el 24 de diciembre de 1992, Ley Federal de Telecomunicaciones publicada en el Diario Oficial de Oficial de la Federación el 7 de junio de 1995, según fue reformada por decreto publicado el 11 de abril de 2006 y el Decreto por el que se crea la Comisión Federal de Telecomunicaciones publicado en el Diario Oficial de la Federación de 9 de agosto de 1996.

3El recurso de reconsideración contra una decisión del Pleno de Comisión Federal de Competencia (hoy extinta) era resuelto por el propio Pleno de esta; mientras que el recurso de revisión contra actos del Pleno de la Comisión Federal de Telecomunicaciones (Cofetel) era resuelto por el Secretario de Comunicaciones y Transportes.

4Los juzgados de distrito y los tribunales colegiados de circuito son en materia administrativa especializados en competencia, radiodifusión y telecomunicaciones. Posteriormente en 2019 fueron creados cuatro tribunales unitarios en materias civil, administrativa y especializados en competencia económica, radiodifusión y telecomunicaciones con jurisdicción en la República Mexicana y sede en la Ciudad de México. (CJF, 2018 y 2019c)

5Información obtenida del portal del Consejo de la Judicatura Federal (www.cjf.gob.mx), apartado Órganos Jurisdiccionales, Distribución de Órganos Jurisdiccionales, selección abril de 2020. (Último acceso: 29 de julio de 2020).

6Información obtenida del portal del Consejo de la Judicatura Federal (www.cjf.gob.mx), apartado Órganos Jurisdiccionales, Distribución de Órganos Jurisdiccionales, selección abril de 2020. (Último acceso: 29 de julio de 2020).

7“I do not reject all specialization, it is a question of the right amount” (Posner, 1983, p. 788) [traducción de la autora].

8Los tribunales en materia administrativa en sí son especializados, pero serían los tribunales que previo a la reforma constitucional en competencia y telecomunicaciones, veían principalmente los asuntos de competencia económica y telecomunicaciones. De ahí que para poder hacer una evaluación en cuanto a si el tiempo de procesamiento de los juicios de amparo ha variado en asuntos de competencia y telecomunicaciones ahora que son competencia de los Tribunales de Competencia y Telecom, se tendría que hacer contra los tribunales administrativos del Poder Judicial de la Federación.

9Si bien dicha estadística reporta el número de asuntos que ingresaron en un año y los que egresaron, no es posible determinar la duración de los juicios con confiabilidad porque tendría que hacerse una revisión de expedientes uno por uno y si se toma sólo ingresos/egresos se puede esconder la duración mínima, máxima y en promedio de los asuntos específicos de competencia y telecomunicaciones. Para más información sobre duración de juicios en Tribunales de Competencia y Telecom, ver Álvarez, 2020 pp. 60-63.

10Los tribunales administrativos del Poder Judicial Federal mexicano ven asuntos medioambientales, sanitarios, fiscales, de responsabilidad de servidores públicos, entre otros. Antes del 10 de agosto de 2013, también tenían jurisdicción sobre los asuntos de competencia económica y telecomunicaciones.

11Si bien existen cuatro tribunales unitarios en materias civil, administrativa y especializados en competencia económica, radiodifusión y telecomunicaciones del Primer Circuito, estos tribunales unitarios no son competentes para conocer de los juicios de amparo indirecto que se inicien en contra de los actos, las omisiones y las normas del IFT y de la Cofece.

12En las licitaciones que iniciaron en 2010 (licitaciones 20 y 21) diversos concesionarios promovieron amparos en distintas ciudades de la República Mexicana para buscar frenar o al menos retrasar las licitaciones. Esa estrategia creó innecesariamente incertidumbre en el mercado, además de que los actos de la autoridad debían defenderse en todo lo largo y ancho del país y se tenían pronunciamientos judiciales contradictorios entre sí. Para más información véase Álvarez, 2018, Hernández, 2014; y Roldán, 2014.

13El juzgado que recibió los amparos fue el Juzgado Segundo de Distrito del Centro Auxiliar de la Primera Región, con residencia en el Distrito Federal (hoy Ciudad de México).

14Presentaron 9 magistrados su interés y 2 jueces de distrito.

15Es importante recordar que, en el caso de competencia económica y telecomunicaciones en México, el único medio de defensa es el juicio de amparo indirecto y que la litis la fija el demandante (quejoso) quien debe expresar los conceptos de violación para que los jueces puedan resolver. De ahí la importancia de lo que exprese el demandante, porque lo que no alegue en su reclamación, los jueces no lo podrán remediar salvo que se trate de personas o grupos en los que la Ley de Amparo prevé la suplencia de la queja, es decir, la posibilidad de que los jueces introduzcan argumentos de violaciones cometidas por las autoridades (p. ej. niñas, niños y adolescentes, pueblos originarios o indígenas, ejidatarios).

16Posner considera que existe menos independencia del proceso político en la selección de jueces para tribunales especializados que cuando es para tribunales generalistas. Aunque posteriormente matiza su opinión, Posner refiriéndose al sistema judicial de EUA, afirma que el Congreso o el Ejecutivo designarán a jueces para tribunales especializados según sus intereses porque es más fácil predecir como resolverán los jueces especializados. (Posner, 1983).

17“How extensive the special knowledge should be and what type of knowledge or skills are needed (that is, special legal expertise, social context, technical or forensic knowledge) depend on the specialization and how different it is from the general court practice. Some specializations require more focused special legal expertise only; others require more understanding of certain non-legal substance matters (the technical or social context, for example) or different skills (such as the ability to communicate with children, mediate in family matters, and so on)”, (Gramckow y Walsh, 2013, p. 21), [Traducción de la autora].

18Para el cargo de juez(a) de distrito al menos debía ser de 10 años y para el cargo de magistrado(a) de al menos 15 años.

19El jurado está formado por una persona del Consejo de la Judicatura Federal, un juez ratificado o un magistrado ratificado (según si el concurso es para juez o magistrado), y una persona designada por el Instituto de la Judicatura Federal de entre los integrantes de su Comité Académico. Artículo 117 de la Ley Orgánica del Poder Judicial Federal.

20Artículos 105 a 121 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación vigente hasta y en los términos del Decreto por el que se expide la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y la Ley de Carrera Judicial del Poder Judicial de la Federación; se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, Reglamentaria del Apartado B) del artículo 123 Constitucional; de la Ley Federal de Defensoría Pública; de la Ley de Amparo, Reglamentaria de los artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; de la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y del Código Federal de Procedimientos Civiles, publicado en el Diario Oficial de la Federación de 7 de junio de 2021.

21

Previo a la expedición de la Ley de Carrera Judicial del Poder Judicial Federal (2021), la adscripción por parte del Consejo de la Judicatura Federal se basaba en diversos elementos (calificación obtenida en el concurso, grado académico y cursos, antigüedad y experiencia profesional, desempeño en el poder judicial federal), a los cuales les asigna una puntuación y “atendiendo a la necesidad del servicio” puede dar preferencia a personas con discapacidad y a jefes de familia que tengan también labores de cuidado de personas menores de edad o con necesidad de cuidados especiales (Consejo de la Judicatura Federal, 2006 según se ha reformado al 2019, artículos 31 a 36)

La última convocatoria realizada por el Consejo de la Judicatura Federal (2019) previo a la Ley de Carrera Judicial fue dirigida únicamente a mujeres para convertirse en juezas de distrito. En dicha convocatoria no se mencionaron en qué ciudad o en qué materia existían plazas para juezas, lo cual es la costumbre en las convocatorias del Consejo de la Judicatura Federal. En la convocatoria se señaló que las concursantes debían señalar el lugar de adscripción de su preferencia y que el Consejo resolvería en definitiva adscribiendo a las ganadoras del concurso preferentemente en el lugar que ellas hubieren seleccionado o donde fuera su lugar de residencia, considerando la calificación en el concurso, las plazas vacantes (sin señalar cuáles eran) y las necesidades del servicio. (Consejo de la Judicatura Federal, 2019b).

22Se han tenido que cubrir vacantes por conclusión del plazo de adscripción, por readscripción, por promociones de juezas a magistradas, por jubilación y por fallecimiento. Para conocer el detalle de las juezas/jueces y magistradas/magistrados que han integrado los Tribunales de Competencia y Telecom, así como la duración en dichos cargos, véase Anexo 1 de Álvarez, 2020.

Recibido: 12 de Noviembre de 2020; Aprobado: 02 de Junio de 2021

Creative Commons License Este es un artículo publicado en acceso abierto bajo una licencia Creative Commons