Antecedentes

El cuidado infantil es una construcción social que en el caso mexicano suele estar cargada de prejuicios, discriminación y escaso aprecio hacia quienes lo ejercen. Aunado a lo anterior, se observa una subordinación del derecho de la niña o el niño al derecho laboral y a la seguridad social de la madre trabajadora, con el agravante de que más de la mitad de esas empleadas se desempeñan en el sector informal. En este contexto, las políticas de atención a la infancia no solo sirven para conciliar la responsabilidad del cuidado con el trabajo remunerado o no remunerado, sino que deben posicionar el interés superior del infante y su derecho a recibir educación, por ello el interés de analizar la política de profesionalización docente de educación inicial.

Durante casi 180 años (desde el surgimiento de la primera guardería infantil del país en 1837), el servicio del cuidado de las y los niños pequeños se resolvió a través de la habilitación de lo que hoy se denomina agentes educativos, entendidos por la Secretaría de Educación Pública (SEP) como “toda aquella persona que trabaja en educación inicial independientemente de la institución, modalidad, función en el organigrama y su nivel de escolaridad” (^{SEP, 2013:10}).

Dicha tradición se impulsó en México con tres estrategias, la primera corresponde al modelo de atención de la Educación Inicial (EI) no escolarizada, promovida desde hace varias décadas por el Consejo Nacional de Fomento Educativo (Conafe), que se realiza a través de promotores o agentes que buscan “asesorar a las madres, padres y cuidadores respecto a sus prácticas de crianza y sobre el desarrollo de los niños mediante actividades orientadas a ejercitar sus competencias personales, sociales y teórico-metodológicas” (^{Conafe, 2014:10}).

Por otro lado, en la modalidad escolarizada, la EI constituye una deuda histórica por su escasa cobertura y la ausencia de una estructura de profesionalización del personal que desempeña la función frente a grupo en los distintos tipos de centros infantiles a cargo de instituciones gubernamentales como la SEP, el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), el Instituto de Seguridad Social y Servicios para los Trabajadores del Estado (ISSSTE) y otras dependencias oficiales. Dichos organismos son prácticamente los únicos que cuentan con personal especializado para atender a bebés, infantes y niñas(os) menores de tres años.¹ Por parte de la iniciativa privada, además de los centros particulares, se encontraban las guarderías que recibían entre 2006 a 2019 una subvención estatal de la Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol) y las subrogadas del IMSS.

El panorama en EI al cierre de la administración de Enrique Peña observó solamente crecimiento en los servicios subrogados de atención indirecta del IMSS con una matrícula de poco más de 185 mil infantes y la mayor cobertura correspondía a las guarderías de la Sedesol, con una matrícula superior a 315 mil niñas y niños atendidos, mientras que la de la SEP, de 62 mil, se mantuvo sin variación desde 2010 (^{Infomex, 2019}).

Con respecto a la formación de docentes para la EI, entre 2002-2018 surgieron tres programas de licenciatura para la infancia temprana. Sin embargo, la principal característica de la formación docente en EI corresponde a la certificación laboral, mecanismo de habilitación generalizado al establecerse como requisito para abrir centros infantiles de las guar­derías de Sedesol, en ella se privilegió el estándar de competencia EC0024 en Cuidado de las Niñas y los Niños en Centros de Atención Infantil (^{Consejo Nacional de Normalización y Certificación de Competencias Laborales, 2007}), que básicamente orientaba sobre la nutrición infantil, o la Certificación 035 (^{IMSS, 2014}) correspondiente a cuidados básicos.

La administración peñista heredó al gobierno de Andrés Manuel López Obrador un nuevo marco legal con la aprobación de la Ley General de Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes (LGDNNA) de 2014 y derivado de ella la conformación del Sistema Nacional de Protección Integral a Niñas, Niños y Adolescentes (SIPINNA); además, estableció un programa nacional para la EI: Un Buen Comienzo, que pretende romper con una perspectiva asistencial del cuidado y profundizar en el conocimiento integral del desarrollo infantil. Estas medidas obedecieron más a la presión internacional de posicionar a la infancia como sujeto de derecho y atender la agenda global de Naciones Unidas establecida en los objetivos del milenio, pues si bien el Plan Sectorial de Educación 2013-2018 planteaba impulsar la EI para favorecer a los grupos vulnerables como estrategia para alcanzar mayor cobertura e inclusión con equidad educativa (^{SEP, 2015}), en el Sexto Informe del Programa Sectorial de Educación 2013-2018, no se hace referencia alguna a la EI (^{Gobierno de México, 2024}).

El marco legal comprometió para el sexenio de López Obrador el diseño de una estrategia de atención para la primera infancia, así como la creación de mecanismos de coordinación intersectorial con autoridades de los distintos niveles de gobierno y organizaciones de la sociedad civil para cambiar el enfoque asistencial en las políticas de atención y educación para la primera infancia.

La impronta del gobierno de la autollamada “4ª Transformación”

Una de las primeras acciones del presidente López Obrador fue la cancelación del programa de guarderías de Sedesol por presunto uso político y desvío de recursos del programa sin que mediara una sola investigación o denuncia. Con ello, el Ejecutivo devolvió a la perspectiva tutelar familiar la atención infantil al sustituir la prestación del servicio educativo por una transferencia monetaria, lo que significó una disminución importante de los recursos destinados a la EI.

La mayoría legislativa del partido Movimiento de Regeneración Nacional (Morena) y sus aliados permitió a la LXIV Legislatura aprobar, en mayo de 2019, la reforma al artículo 3º Constitucional, que reconoció la obligatoriedad de la educación inicial y superior. La primera, comprometió el diseño de la Estrategia Nacional de Atención a la Primera Infancia (ENAPI) con el objetivo de garantizar el derecho a la educación (inicial y preescolar) sin importar las brechas de desigualdad (^{Segob-SEP-SIPINNA, 2020}). El Programa Sectorial de Educación (2020-2024) trazó como objetivo el fortalecimiento la calidad de la EI (^{SEP, 2020b}), al reconocer que representaba una oferta fragmentada e inequitativa. Lo que implícitamente requería mejorar la formación del personal habilitado que atiende dicho nivel educativo.

En el mismo año inició el Programa de Expansión de la Educación Inicial (PEEI) que otorgó financiamiento federal a los estados que atendieron las convocatorias anuales del programa. Se consideraron seis rubros entre los que se incluyó la capacitación a agentes para modalidades escolarizada (pública y privada) y no escolarizada (^{SEP, 2020a}).²

Tres años después se publicó la Política Nacional de Educción Inicial (PNEI) como una línea transexenal para el periodo 2023-2028, con tres propósitos: a) expandir la cobertura priorizando grupos en condición de vulnerabilidad, b) mejorar la calidad de los servicios y c) promover en las familias prácticas de crianza enriquecidas, acorde al PEEI. En el mismo tenor la Comisión Nacional para la Mejora Continua de la Educación (Mejoredu) señaló que “el desarrollo integral de la niñez tiene un papel central en la política pública” (^{Mejoredu, 2022:183}), al reconocer que tiene tasas de retorno más altas que la inversión en primaria o secundaria. En síntesis, “la PNEI busca expandir la cobertura […] especialmente en los grupos de niñas y niños en condiciones de vulnerabilidad y en riesgo de exclusión” (^{SEP, 2022:31}). Sin embargo, a pesar de todos estos argumentos, no se privilegió este tipo de atención en la EI, como veremos más adelante.

La Mejoredu implementó el Programa de Formación. Educación Inicial No Escolarizada 2023-2028 (^{Mejoredu, 2023}). De manera paradójica, la instancia encargada de la profesionalización del magisterio solamente se propuso fortalecer la capacitación laboral a partir de la experiencia de las y los agentes educativos, en lugar de un esquema que llevara gradualmente a su profesionalización en el mediano plazo. Particularmente estaba destinado a los agentes del Conafe, es decir, para orientar a madres, padres y cuidadoras(es) respecto de las prácticas de crianza como un esquema de atención no escolarizada y a las personas beneficiarias del PEEI.

Alcance de la Política Nacional de Educación Inicial

Vale la pena mencionar que durante el periodo de la pandemia por covid-19 se emitieron cápsulas televisivas de 30 minutos del programa Aprende en casa para EI, que trataban de orientar a madres, padres y cuidadoras(es) en un modelo de crianza compartida y paternidad activa sin establecer un sitio web o atención telefónica para orientación al respecto. El cierre de guarderías de Sedesol y la pandemia impactaron en una disminución de la matrícula de EI a apenas 8.7% de la población infantil menor de tres años (^{SEP, 2022}) y un ahorro de 20.7 millones de pesos.

También en la pandemia se implementó el PEEI que si bien se propuso atender población en condiciones de vulnerabilidad y marginación, no priorizó sus recursos en las entidades con mayor población infantil ni en las de mayor pobreza, a pesar de que 55.8% de un total de 7 millones 872 mil 460 niñas y niños de cero a tres años, reconocidos en 2021, se ubicaron en condición de pobreza (Tabla 1).

Las entidades con mayor población menor de tres años en condición de pobreza como Chiapas, Oaxaca y Puebla recibieron menos recursos, en comparación con las entidades de desarrollo alto que también se encuentran por debajo del promedio nacional de pobreza infantil y recibieron más recursos.

Si bien el PEEI tiene un componente de capacitación de agentes, se puede señalar como una de sus debilidades que desde su diseño la SEP reconocía “no consideran potenciales mejoras en la calidad del servicio” (^{Banco Mundial, 2021:33}); es decir, no se propuso ni priorizó la profesionalización docente. Además de las diferencias en los montos ejercidos en cada entidad expresados en la Tabla 1, es posible apreciar que, en el marco de respeto al federalismo, cada uno de los estados determinó en cuales de las líneas del programa ejercieron los recursos, la mayoría optó por la regularización de inmuebles y destinó un bajo porcentaje a la capacitación de sus docentes. De las entidades de bajo nivel de desarrollo socioeconómico, Puebla y San Luis Potosí destinaron más de 700,000 pesos, mientras que Chiapas, Durango, Guerrero y Tlaxcala invirtieron menos de medio millón. De los estados de desarrollo intermedio, Sinaloa destinó 1.8 millones de pesos mientras que los que menos recursos invirtieron fueron Colima, Nayarit y Quintana Roo con montos menores a los 400,000 pesos. En el grupo de desarrollo económico alto, Aguascalientes, Baja California, Chihuahua y Jalisco designaron menos de medio millón, mientras que Sonora fue la entidad con mayor inversión para sus docentes con 5.5 millones (^{Alaníz-Hernández, 2024}).

Al analizar las lógicas de la PNEI, se puede afirmar que parte de un diagnóstico cercano a la realidad que reconoce las limitaciones de información respecto de la población objetivo. Es necesario construir un censo confiable que complemente su información del registro de nacimiento; sin embargo, debe considerarse que la tasa de registro oportuno en el país es baja y empeoró en la pandemia al llegar a 49.4%. En 2023 el estado con mejores cifras en registro fue Querétaro con 86.4% y empeoró en los estados más pobres (^{Gobierno de México, 2023}).

Otra de las líneas de este programa ha sido el respeto al federalismo, al dejar que sean las propias entidades las que definan los rubros del programa que prefieran atender. La tercera es la desatención de la calidad de la EI, al no establecer un programa de profesionalización más ambicioso en el financiamiento del PEEI ni en la estrategia de Mejoredu, al decantarse únicamente por la capacitación laboral.

La oferta de formación inicial de docentes de EI en licenciatura se amplió a través de las escuelas normales y de un convenio de la Asociación Nacional de Universidades e Instituciones de Educación Superior (ANUIES) con 15 universidades públicas y dos institutos tecnológicos para abrir una licenciatura en educación inicial y gestión de instituciones, pero lo cierto es que estos programas, junto con los de la Universidad Pedagógica Nacional, no cubren todo el territorio nacional ni presentan alta demanda. En adición, la precarización del trabajo vinculado a la atención infantil contribuye a que no resulte una opción atractiva, se mantiene con una baja demanda que apenas cubre 2% de quienes trabajan de los centros infantiles, predominando la capacitación técnica: 98% de personal con formación técnica o menor (^{Alaníz-Hernández, 2024}).

Retos en la formación docente (2024-2030)

Existe la oportunidad de reorientar las acciones en distintos ejes para alcanzar la meta 2030 de garantizar atención educativa de calidad a la infancia temprana. El Fondo de Naciones Unidad para la Infancia (Unicef por sus siglas en inglés) señala que se requiere un estimado de 4,120 pesos por niña(o) para ampliar la cobertura de servicios educativos en EI con una infraestructura mínima y personal con adecuada formación y remuneración. Continuar con personal voluntario o habilitado no consolida las acciones a favor de la infancia. Se podría tomar como referencia el promedio de inversión en dicho rubro de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (de la cual México es país miembro), ubicado en 900 dólares estadounidenses (^{Unicef, 2023}). Atender la demanda potencial de infantes menores de tres años implicaría destinar 105,000 millones de pesos a partir de la administración 2024-2030. Además de los recursos, se requiere etiquetar los destinados a la profesionalización y contratación docente para empezar a fortalecer trayectorias profesionales especializadas en infancia temprana.

La construcción de un censo es vital para cualquier planeación. Es necesario empezar por concentrar y homologar la que se encuentra dispersa en la actualidad, articulando la información intersectorial del sector salud (registro de nacimientos), registro civil y SEP como medidas iniciales. Incluso la entrega de un paquete didáctico universal al registro del nacimiento aseguraría que cerca de 80% de las madres y los padres contaran con herramientas para promover el desarrollo infantil.

Los retos en la formación docente de EI son diversos, además de los conocimientos específicos para atender la diversidad, es necesario ocuparse de la población monolingüe indígena de la que se reconoce “es limitada la información acerca de la atención educativa de la población menor de 3 años” (^{Mejoredu, 2024:59}), es indispensable garantizar la atención educativa para esta población respetando su derecho a aprender en su lengua materna.

Otros retos implican que las y los docentes estén preparados para atender poblaciones vulneradas en condiciones de violencia (solamente 13 de las 32 entidades del país cuentan con procuradurías especializadas para su atención, la pandemia de covid-19 demostró la vulnerabilidad de la infancia al incrementarse el maltrato intrafamiliar); infancias en desplazamiento forzado (por pugnas religiosas o delincuencia organizada); en condiciones de abandono, abuso, explotación o en migración (solo se han encontrado algunas iniciativas locales en Guanajuato y Quintana Roo). Es necesario dejar de concebir a la infancia mexicana como un ideal homogéneo y reconocer que tiene costos diferenciados y garantizar la atención de infancias diversas que coexisten a nivel subnacional.

Otro punto pendiente es iniciar con la regulación y supervisión pedagógica de los centros y otras iniciativas existentes (públicas y privadas), pues escasamente cubren la función asistencial de resguardo (incluso después del lamentable caso de la guardería ABC en el estado de Sonora), sin que el Estado mexicano se haya preocupado por mejorar ni las instalaciones ni la calidad de las interacciones entre infantes y sus docentes o cuidadoras(es).

Reflexiones finales

En México la deuda con los derechos de las niñas y niños es histórica. La inatención a sus condiciones y desarrollo afecta a la sociedad en su conjunto, retrasa su potencial de aprendizaje, éxito escolar y su calidad de vida. El acceso a la EI constituye un derecho conculcado; por ello, es prioritario invertir en la infancia temprana no solo para garantizar su bienestar y desarrollo integral, sino también para construir sociedades más justas en concordancia con los Objetivos para el Desarrollo Sostenible 2030.

A partir del panorama presentado en las líneas anteriores es posible establecer una agenda para fortalecer la política nacional de educación inicial: