Agua e inequidad

La inequidad en el acceso al agua es uno de los principales problemas a los que se enfrentan los gobiernos en América Latina, sobre todo en zonas rurales y zonas habitadas por comunidades indígenas (^{Nieto, 2011}; ^{Gargarella, 2017}). Si bien las condiciones geográficas varían de una región a otra, en general las crisis de agua no se deben a su escasez sino a políticas de desigualdad como lo anotan autores en Costa Rica, Colombia y Ecuador (^{Wilson y Villarreal, 2022}; ^{Defensoría del Pueblo, 2005}; ^{Dupuits y Bernal, 2015}). Diseños institucionales centralizados que favorecen el uso urbano del agua han promovido estas desigualdades (^{Wilson y Villarreal, 2022}; ^{Dupuits y Bernal, 2015}), así como lo han hecho también sistemas políticos y económicos que han favorecido contextos de atracción de capitales extranjeros en sectores como la minería, las hidroeléctricas y el cultivo de flores (^{Dupuits y Bernal, 2015}). Estos sistemas han perjudicado notablemente a proveedores en sectores rurales, como los acueductos comunitarios en Colombia (^{Dupuits y Bernal, 2015}) y las Asadas en Costa Rica (^{Ramírez y Obando, 2022}).

Las raíces de la inequidad en el acceso al agua se encuentran en la década de 1990, cuando se implementaron políticas de privatización y desregulación que fueron apoyadas por agencias de cooperación y entes internacionales, como el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional (^{Nieto, 2011}; ^{de Vos et al., 2006}). Estas iniciativas llevaron a los Estados a impulsar actividades económicas e inversión extranjera que generaron un impacto negativo en la protección de derechos de la población en torno al agua (^{Perera, 2015}). Además, los países diseñaron regulaciones fundamentadas en tendencias tecnocráticas y top-down (^{Perera, 2015}) que con frecuencia distanciaron las normas de las dinámicas de las comunidades.

Esta tendencia también propició una desarticulación entre el centro y el descentro, ya que las políticas públicas se han diseñado para las ciudades, ignorando las estructuras locales-rurales de la gobernanza del agua (^{de Vos et al., 2006}). Este marco normativo complejo y centralizado ha dificultado la participación ciudadana al generar un entramado institucional difícil de navegar para los ciudadanos (^{Ramírez y Obando, 2022}). Estas medidas han mantenido la inequidad en el acceso y han originado daños ambientales, ya que los controles sobre contratistas privados no han sido efectivos (^{de Vos et al., 2006}). Recientemente, el papel del Estado como regulador se soporta en la intersección entre el ordenamiento doméstico y el conocimiento transnacional (^{Urueña, 2012}), espacio en el que las dinámicas locales tienden a ser desatendidas.

Las comunidades en zonas rurales de América Latina han diseñado sus propias normas y sistemas de provisión de agua que con frecuencia no son reconocidas por el Estado, llevándolas a enfrentar serios problemas de sostenibilidad económica (^{Dupuits y Bernal, 2015}; ^{Paerregard et al., 2016}). Estos sistemas se han considerado una forma de superar la “tragedia de los comunes” al fortalecer la posibilidad de que las comunidades administren sus propios recursos de forma sostenible (^{Ostrom, 1990}). En países como Colombia, Ecuador y Costa Rica organizaciones comunitarias distribuyen el servicio de agua a la población en zonas rurales (^{Dupuits y Bernal, 2015}; ^{Ramírez y Obando, 2022}). Estas organizaciones no se perciben a sí mismas como prestadoras de un servicio, mientras que el Estado las regula como tal (^{Schomberger y López Murcia, 2008}).

Gobernanza del agua y autogestión

El término gobernanza es polisémico y se ha estudiado desde diferentes disciplinas, como el análisis institucional (^{Ostrom, 2011}; ^{Pacheco-Vega, 2014}), el análisis jurídico y de políticas públicas (^{Villada-Canela et al., 2019}) y la antropología (^{Bocarejo Suescun, 2018}). Uno de los principales elementos de la gobernanza es la acción conjunta del gobierno y la sociedad para alcanzar un objetivo de política pública (^{Murillo-Licea y Soares-Moraes, 2013}). La gobernanza del agua se entiende como la articulación de roles del gobierno, la sociedad civil y el sector privado en el manejo de los recursos hídricos (^{Bocarejo Suescun, 2018}). En este modelo se entiende que los procesos de diseño e implementación de política pública están íntimamente relacionados y que dependen de las relaciones interdependientes de actores de diferente naturaleza (e.g. pública, privada y social) y de multiplicidad de procesos (^{Osborne, 2006}). Parte de la literatura ha enfatizado el rol de la participación social en el diseño e implementación de políticas públicas en materia de agua (^{Mussetta, 2009}).

Desde la perspectiva institucional, la literatura se ha fundamentado en el trabajo de Elinor Ostrom para analizar las reglas y normas de interacción en el manejo colectivo del recurso hídrico (^{Pacheco-Vega, 2014}). Un aspecto de los arreglos institucionales en torno al manejo del agua es el análisis de las normas y políticas en los Estados que consagran diferentes principios atinentes al manejo del recurso hídrico. ^{Murillo-Licea y Soares Moares (2013)} muestran la evolución histórica en el manejo de los recursos hídricos en México. ^{Villada-Canela y colaboradores (2019)} analizan los mecanismos de participación pública en la formulación y ejecución de políticas públicas en la gestión del agua dentro del marco de la Ley de Aguas Nacionales (LAN). En este contexto, ^{Villada-Canela y otros (2019)} resaltan la importancia de un marco normativo que contenga competencias y responsabilidades explícitas de los participantes, así como capacidad institucional sustancial para la participación.

Algunos autores han enfatizado la necesidad de investigar la gobernanza del agua desde una perspectiva que involucre a los actores, las normas que enmarcan sus relacionamientos, los puntos nodales y procesos involucrados, porque desde esta perspectiva se da espacio a los entendimientos situados y que abarcan reglas formales e informales (^{Líppez-De Castro et al., 2021}). La presente investigación responde a este llamado, resaltando las prácticas formales e informales que se han creado en torno a la gestión del agua en zonas rurales, y dando visibilidad a los entendimientos situados tanto de la gestión como de las normas y los recursos disponibles.

En este mismo sentido, algunos autores han resaltado la existencia de enfoques de la gobernanza del agua que se construyen sobre diferentes abstracciones de las articulaciones entre los actores, el lenguaje de los recursos y servicios, y los entrelazamientos que surgen en torno al agua (^{Bocarejo Suescun, 2018}). Esta perspectiva antropológica del agua asume que la gobernanza conlleva “algún tipo de traducción de los entrelazamientos cotidianos de las personas con animales, plantas, elementos, entre otros, en formas incluyentes de gestión” (^{Bocarejo Suescun, 2018: 112}). Esta comprensión de la gobernanza del agua como entrelazamientos es uno de los presupuestos de esta investigación en la medida que resalta las diferentes dimensiones del acceso al agua que no son reconocidas por el sistema normativo colombiano. La falta de reconocimiento de estos relacionamientos ha conllevado el distanciamiento en las relaciones entre los acueductos rurales y el Estado colombiano, afectando a su vez los relacionamientos entre los diferentes actores que participan en la gestión del agua en zonas rurales.

Coincidimos con Bocarejo Suescun en que de cara a la gobernanza del agua y la participación efectiva de la población es importante concentrarse en relaciones más que en actores que operan dentro de modelos preestablecidos de gobernanza del agua (^{Bocarejo Suescun, 2018}). Así, el objetivo no es la traducción de entendimientos entre actores sino más bien entender la gobernanza del agua como una “disyunción comunicativa” (^{Bocarejo Suescun, 2018: 117}). Es nuestra perspectiva que la visibilización de los diferentes entendimientos, procedimientos y formas de interacción con el agua son categorías esenciales dentro de esa “disyunción comunicativa”, y al estudiarlas puede formarse el fundamento de un espacio efectivo de comunicación entre los acueductos comunitarios, el Estado y demás actores que participan en la gestión del agua en el sector rural.

Una forma de relacionamiento entre los recursos hídricos y las comunidades es la autogestión. La autogestión es un sistema de organización en el que actores sociales, actores comunitarios o la sociedad civil participan directamente en la toma de decisiones, administración y ejecución de acciones para beneficios colectivos (^{Sandoval y Günther, 2015}). La autogestión va más allá del manejo del agua y abarca valores que van más allá de la racionalidad económica del agua, ya que entiende el agua como esencial para la vida de las personas y de las comunidades (^{Sandoval y Günther, 2015}). Otra característica de la autogestión es el uso de mecanismos tradicionales en las comunidades que favorecen el abastecimiento de agua de manera sostenible y conforme a sus expectativas culturales (^{Núñez Marín y Serrano, 2020}). En Colombia, una de las principales organizaciones de autogestión del agua son los acueductos comunitarios. La gestión de los acueductos comunitarios es esencial para la protección del derecho al agua y para su sostenibilidad ambiental debido a los sistemas de bocatomas y pequeñas infraestructuras que salvaguardan los ecosistemas y la identidad de las comunidades (^{Motta, 2018}).

La autogestión de los acueductos comunitarios en Colombia se enmarca dentro de los principios de la gobernanza; la autogestión describe el rol de estas comunidades en la protección, administración y distribución de agua y el territorio. También abarca las relaciones con los entes estatales en diferentes niveles encargados del diseño e implementación de políticas públicas en materia de agua. De hecho, uno de los retos que enfrenta la autogestión es la tensión suscitada en torno a mecanismos de descentralización de la gestión del agua que fortalezca burocracias locales; estas tensiones generan desgastes en los municipios en los que existen organizaciones comunitarias para la gestión del agua (^{Galindo-Escamilla y Palerm-Viqueira, 2007}).

^{Bernal y colaboradores (2014)} han definido la distribución del agua por acueductos comunitarios como un ambiente de cogestión en el que surgen los arreglos institucionales de compromisos compartidos a nivel nacional, regional y comunitario. Muestran que los acueductos comunitarios operan en un espacio anidado entre los niveles de toma de decisiones en el que tienen que navegar diferentes arreglos institucionales de los que depende la distribución de agua a nivel rural (^{Bernal et al., 2014}).

Así, uno de los retos que enfrentan los acueductos comunitarios como actores esenciales de la gobernanza del agua es la tensión entre el enfoque top-down de diseño e implementación de políticas estatales con su naturaleza de autogestión que es esencialmente bottom-up. Aunque los modelos de gobernanza buscan abrir espacios para el estudio y reconocimiento de formas de acción colectiva más cercanas a lo local, actores con poder de toma de decisiones (públicos y privados) no reconocen el poder de autorregulación y autogestión de las comunidades; así, terminan reduciendo los valores democráticos que allí subyacen y dan lugar a conflictos entre los diferentes actores (^{De la Mora-De la Mora, 2022}). Este ha sido el caso de los acueductos comunitarios en Colombia, que son el objeto de este estudio.

En investigaciones previas se ha documentado cómo la Red Nacional de Acueductos Comunitarios en Colombia se refiere a uno de los principios de su gestión como autogestión, en lugar del término gobernanza del agua (^{Defensoría del Pueblo, 2005}; ^{Bernal, 2020}; ^{Gómez Rey, 2023}). Sin embargo, se trata de una autogestión que reclama como propia la gestión del agua y no a través de mecanismos de participación. En palabras de ^{Brown (2021: 17)}, “la mayor parte de la teoría y práctica políticas de la tradición occidental ha […] preferido identificar ‘la gestión de la comunidad’ como la preocupación de un poder administrativo cuya fuente de legitimidad es un conocimiento adecuado de lo que es una ‘buena comunidad’”.

Sin embargo, en el caso de los acueductos comunitarios, el reclamo es precisamente porque la decisión, la distribución, las reglas y los saberes son locales, no de élites de poder y, por ello, son ellos quienes deciden. Entonces su participación determina las reglas, no las negocia con el Estado conforme a su racionalidad. Por lo tanto, desde la autogestión como foco de este artículo, queremos mostrar parte del relacionamiento entre acueductos comunitarios y entidades del Estado colombiano. Más adelante, en el apartado de implicaciones reflexionaremos sobre la gobernanza y la autogestión.

Los acueductos comunitarios en Colombia

Los acueductos comunitarios¹ son organizaciones que distribuyen el agua en zonas rurales con fundamento en la autogestión y en acuerdos democráticos con su organización comunitaria (^{Red, 2017}). Si bien poseen particularidades que los diferencian de los prestadores urbanos (^{Aguilar y Monforte, 2018}), el régimen jurídico colombiano equipara a los rurales con los urbanos y los obliga a cumplir con las obligaciones que trae el régimen. De acuerdo con la Ley 142 de 1994 (art. 14), los prestadores deben adoptar una forma societaria, registrada ante una cámara de comercio y la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. Esta obligación es de difícil cumplimiento, pues su organización no se encuadra dentro de las formas societarias comunes y genera costos adicionales de asesoría jurídica y administrativa. Además, este registro aumenta el control de los entes estatales.²

Otras reglamentaciones aplicables a los prestadores de servicios públicos domiciliarios contienen obligaciones desde la perspectiva ambiental (Ley 99 de 1993 y el Decreto 1076 de 2015) y el sector vivienda (Decreto 1077 de 2015). Ejemplos de ellas son la obtención de permisos para el uso de recursos naturales renovables y obligaciones en términos de calidad de servicios y metodologías tarifarias. Además, los municipios pueden establecer regulaciones adicionales al tener la función de aseguramiento en la prestación de los servicios públicos domiciliarios (art. 5 de la Ley 142 de 1994).

El gobierno nacional ha desarrollado algunas estrategias para reconocer la gestión de los acueductos comunitarios, pero aún resultan insuficientes y descontextualizadas. Por ejemplo, en 2014 el Departamento Nacional de Planeación aprobó el Conpes 3814 “Política para el suministro de agua potable y saneamiento básico en la zona rural”. Este documento intenta proponer soluciones desde la visión empresarial estatal que choca con las formas de funcionamiento de los acueductos rurales. Un ejemplo son los procesos de educación y disciplinamiento propuestos para que los acueductos “puedan cumplir” con los esquemas normativos, pero esta política no plantea un diseño de reglas que apoye la autogestión y las dinámicas propias de los acueductos comunitarios.

A pesar de que cada acueducto comunitario es único y que sus relaciones con el agua determinan sus principios y procesos, existen algunas características generales que son comunes a todos. En primer lugar, estos acueductos son producto de la autogestión del agua: “[son] estructuras sociales tradicionales, generalmente rurales, mediante las cuales las poblaciones por sí mismas han resuelto necesidades básicas; en este caso, el acceso al agua” (^{Defensoría del Pueblo, 2013: 35}). Las comunidades asumieron la realidad de que sin la autogestión no tendrían acceso, lo que dio lugar a estas organizaciones. En palabras suyas: “somos gestores sociales y públicos del agua y nos hemos distinguido a lo largo de la historia por nuestra incidencia en el desarrollo local e integral en los territorios. Somos un legado que ha pasado de generación en generación, consolidando y defendiendo la identidad de nuestras comunidades” (^{Salazar, 2013: 3}). Cada comunidad imprime en sus procedimientos y decisiones sus propias prioridades y refleja los saberes que han pasado de generación en generación.

Por otra parte, estas organizaciones han establecido una relación de cuidado con las fuentes de agua en la que la prioridad no es sólo el acceso a un servicio, sino la protección del recurso (^{Mesa Cuadros, 2018}; ^{Quintana Ramírez, 2010} y ^{Roca-Servat et al., 2021}; ^{Gómez Rey y Rodríguez, 2017}). Además, la protección de los usos múltiples del agua es un elemento esencial en la relación de los acueductos comunitarios con el recurso (^{Gómez Rey y Rodríguez, 2017}). Esto implica que el consumo humano no es la única prioridad en la gestión de los acueductos comunitarios, ya que para estas comunidades el agua está íntimamente relacionada con actividades esenciales para su subsistencia, como la agricultura y la ganadería. Este aspecto es fuente de conflicto con el Estado debido a que los usos múltiples del agua no están protegidos por las normas vigentes.

La tercera característica es que estas son organizaciones comunitarias; es decir, nacen de la comunidad y siguen modelos de toma de decisión comunitarios. Cada acueducto comunitario es el producto de dinámicas familiares, comunitarias y colectivas concretas que se reflejan en los procesos de gestión y de toma de decisiones de estas organizaciones. Esto permite que los acueductos habiliten la cohesión social (^{Correa, 2006}; ^{Red, 2017}) e integren los saberes locales relacionados con ideales de justicia hídrica (^{Llano-Arias, 2015}).³

En el contexto de este artículo la realidad comunitaria se refiere a estas dinámicas que hemos caracterizado en los párrafos anteriores. Desde la perspectiva del Estado, los acueductos comunitarios son pequeños prestadores porque tienen menos de dos mil quinientos suscriptores y responden a formas jurídicas de asociación legal llamadas “organizaciones autorizadas” (Ley 142 de 1994). El esquema legal de “organizaciones autorizadas” no da cabida a las necesidades ni al esfuerzo de cada comunidad y genera relaciones conflictivas en las que los acueductos comunitarios terminan bajo presión para cumplir con los ideales estatales (^{Gómez-Bustos, 2014}). El contenido legal se aleja de la realidad comunitaria y, por ello, presenta un conflicto constante para estas organizaciones (^{Bernal, 2020}; ^{Carrasco, 2011}; ^{Correa, 2006} y ^{Motta, 2010}).

A pesar de las tensiones que surgen con el Estado, los acueductos comunitarios siguen existiendo para atender las necesidades de agua de 25 por ciento de los habitantes de las comunidades en zonas rurales (aproximadamente 11 millones de personas) (^{Dupuits y Bernal, 2015}). La información alrededor de la gestión comunitaria del agua es difícil de encontrar, compleja, política y contradictoria, como lo plantea ^{Merry (2009)} alrededor de los algoritmos que conforman la datificación. Existe una diferencia en las cifras reportadas por el gobierno y las reportadas por la ^{Red Nacional de Acueductos Comunitarios (Red) (2017)}: la Red afirma que hay aproximadamente 12 000 acueductos comunitarios, mientras que el Sistema Único de Información de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios tiene inscritos un poco más de 5 000. El Conpes 4004 de 2020, no indica cuántos acueductos comunitarios existen, pero sí se refiere a porcentajes de cobertura. Esta falta de claridad en la información soporta la existencia de una política pública que no apoya la autogestión del agua y disminuye la responsabilidad del Estado de fortalecer las estructuras de gobernanza en colaboración con estas organizaciones.

Los acueductos comunitarios han conformado organizaciones de diferentes niveles buscando generar sinergias y apoyo a su gestión. Así, el papel de organizaciones regionales como las del Valle del Cauca,⁴ Meta, Casanare y Guaviare,⁵ Santander,⁶ Boyacá,⁷ Bogotá,⁸ Antioquia,⁹ entre otras, lograron la consolidación de la Red Nacional de Acueductos Comunitarios en 2006. La Red ha permitido a líderes comunitarios la articulación de sus necesidades y ha ofrecido una plataforma para que se visibilice su rol en el país, aumentando su influencia en el ambiente político colombiano (^{Dupuits y Bernal, 2015}).

Narrativas en la relación entre los acueductos comunitarios y el Estado

Las narrativas que encontramos de la relación entre acueductos comunitarios y Estado poseen puntos en común sobre cuatro temas que presentaremos a continuación. El primero plantea la importancia de los acueductos comunitarios para las partes; el segundo, algunas razones por las cuales el relacionamiento entre ellos es complejo, como los procesos de formalización y la desconfianza mutua; el tercero, algunas formas cotidianas de las dinámicas comunitarias y, por último, la necesidad de contar con un esquema normativo apropiado para impulsar la gestión comunitaria del agua.

La importancia de los acueductos comunitarios en Colombia es reconocida tanto por líderes de estas organizaciones como por funcionarios públicos en diferentes niveles (entrevista 1). La importancia para las comunidades y los líderes se soporta en la labor de distribución del agua en zonas en las cuales no existe atención estatal, en la consolidación del tejido social, la visión de territorio, el cuidado ambiental, entre otros. Líderes de acueductos comunitarios resaltan el importante rol de estas organizaciones como núcleos de participación democrática y constructores de territorio (entrevista 4). Especialmente resaltan sus modelos de toma de decisión inclusivos y efectivos: “[…] el trabajo de la Red [Nacional de Acueductos Comunitarios] es interesante porque allí no se toman decisiones por mayoría más uno, cincuenta por ciento más uno, sino que debe ser un proceso de concertación de los que somos parte de la Red” (entrevista 3). Los acueductos comunitarios tienen un rol importante más allá de la prestación del servicio de agua, ya que fortalecen los territorios: “[…] que se reconozcan a las organizaciones comunitarias, pero no como esos prestadores de servicios, sino como esos motorcitos importantísimos del territorio […]” (entrevista 4).

Sobre el rol de los acueductos, un entrevistado (funcionario público) afirmó que la gestión de los acueductos le permite al Estado reportar cobertura del servicio de agua sin invertir en estos servicios:

[…] es más fácil para un gobierno decir: tengo 11 000 acuerdos comunitarios que con asistencia técnica, algunas chichiguas de recurso de aquí de allá de un aliado del PDA,¹³ del municipio, del mismo gobierno en proyectos básicos me subsanó el hecho de que tiene bien su tanque, de que le echa un clorito al agua, de que más o menos cumple con su […] (sic) y no me desgasta recursos institucionales para estar allá con todos los ojos encima y además me permite reportar en salud que no hay tantos problemas y me conserva el agua entonces todos estamos ganando (entrevista 2, cursivas fuera de texto).

A pesar de que existe consenso entre las partes en torno a la importancia de los acueductos, este es dispar para cada actor, lo cual genera tensiones en las relaciones entre los acueductos comunitarios y el Estado, ya que cada uno busca priorizar e impulsar aquello que considera relevante y rechaza aquello que no. Esta disparidad de prioridades ha consolidado una relación conflictiva.

En las entrevistas con líderes de acueductos comunitarios y con servidores públicos identificamos narrativas que recogen la desconfianza entre ellos. Estas narrativas se cimentan en dos motivos: las promesas y los supuestos beneficios de los procesos de formalización y la visión del otro como contraparte en procesos estatales que rompe la posibilidad de colaborar con el otro. Ambas partes se acercan a la relación bajo el supuesto de que el otro no está en capacidad de cumplir con su parte en la relación de colaboración. Esto debido a que cada uno espera acciones diferentes del otro. Los acueductos comunitarios esperan ayuda, apoyo económico, técnico, logístico y otros, y las entidades del Estado esperan el cumplimiento de los mandatos normativos.

Desde la perspectiva de los acueductos comunitarios existen profundas dudas sobre la capacidad del Estado de comprender y apoyar la gestión comunitaria del agua, sin coartar su capacidad de autogestión. A manera de ejemplo, los acueductos plantean que el Estado no comprende las dinámicas construidas y apropiadas por las comunidades, tales como sus formas de resolver conflictos, tecnologías propias, formas de participación y aporte comunitarios. Desde la perspectiva del Estado, algunos funcionarios enfatizan las serias limitaciones que tienen los acueductos de prestar un servicio de agua de calidad protegiendo los derechos de los usuarios. Un ejemplo de este cuestionamiento es esta narrativa en la que se describe a los gestores en acueductos comunitarios como niños que requieren la ayuda del Estado:

[…] estamos haciendo también talleres con los prestadores rurales, hicimos uno hace poquito en Tabio, enfocado en la sensibilización y la cultura de pago, de sensibilizar […] creamos un juego como tipo escalera […] porque con ellos es así, con ellos toca de una manera les digo yo que son como niños, no sé, a ellos toca que de manera gráfica o sea si uno pudiera explicarles con plastilina pues lo hace […] ellos no es de llegarles con diapositivas de mire tiene que cumplir con eso, no, sino crear […] hacerlos dinámicos, que ellos participen […] (entrevista 11).

Estas narrativas exponen las serias dificultades que existen para entablar relaciones de colaboración entre las dos partes. Además, denotan que para establecer relaciones de colaboración efectiva se necesita no sólo un cambio en las regulaciones existentes, sino también cambios en las formas de pensar y las presunciones de las personas que participan en estas relaciones.

En este sentido, el Estado ha dispuesto una serie de mecanismos para relacionarse con los acueductos, pero desde una racionalidad tendiente al cumplimiento normativo. Los líderes y miembros de acueductos comunitarios se refirieron principalmente a tres procesos: la formalización, los controles de calidad y los procedimientos de registro.

Estos procesos son percibidos de manera negativa por parte de los acueductos comunitarios porque en los tres el Estado ejerce su poder de policía administrativa, sometiéndolos a controles excesivos y sin recibir apoyo como consecuencia de acogerse a ellos (entrevistas 3, 4, 5 y 8). En la historia de las relaciones entre estos actores, el Estado pasó del desdén por las necesidades de agua de estas comunidades directamente al papel de control de los sistemas utilizados por los acueductos comunitarios. Respecto a los procesos de formalización, los entes de control, particularmente la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, utiliza sus facultades de control para presionar a los acueductos a inscribirse en el Registro Único de Prestadores so pena de sanción. Al inscribirse, nacen otros requisitos de formalización, tales como: asumir un tipo societario aceptado por la Ley 142 para prestar el servicio; consolidar una estructura de organización aceptada por la ley; adoptar las condiciones propias del contrato de condiciones uniformes; realizar el cobro del servicio conforme a las metodologías tarifarias; obtener los permisos, concesiones y licencias ambientales del caso; mantener la continuidad del servicio; recibir y tramitar peticiones, quejas y reclamos. En entrevistas tanto a líderes de acueductos comunitarios (entrevista 3) como a funcionarios públicos (entrevistas 1, 2 y 10), encontramos que estas obligaciones son excesivamente onerosas y no responden a las necesidades y recursos de estas comunidades. A pesar de ello, los entes de control siguen adelantando acciones para que los acueductos cumplan con estas exigencias.

Los entes de control han informado a los acueductos que el acceso a ciertas ayudas o fuentes de financiación están condicionadas a la formalización, por lo que algunos han accedido a ello (entrevista 3). En las entrevistas encontramos ejemplos de acueductos que después de formalizarse no sólo no han tenido acceso a financiación, sino que además recibieron sanciones:

Ese caso del Restrepo es uno de los más tristes, lo digo así porque la señora se da cuenta lo que le significó la formalización, fue cuando le llegó una multica de 9 millones de pesos, en el 2012 le llega eso más o menos, 9 millones de pesos de multa de la DIAN porque no habían reportado lo de la rete fuente, era un tema de eso […] cuando vamos a ver el dichoso acueducto, porque se formaliza y vamos, era literal, era en medio de una planta de guadua, un charco, y allí conectadas nueve mangueras que iban a la vereda. Y eso estaba formalizado. Dijimos no, casi ni agua había en ese charco […] (entrevista 3).¹⁴

Este acueducto comunitario que terminó con una deuda considerable con la administración de impuestos estaba ya enfrentando dificultades para abastecer de agua a esta pequeña comunidad y su inclusión en el Registro Único de Prestadores aumentó las cargas que enfrenta sin recibir beneficio alguno.¹⁵

La experiencia de los acueductos que han decidido no formalizarse tampoco ha sido positiva. Una de las consecuencias es que entidades públicas se refieren a ellos como acueductos ilegales:

Tratamos de demostrar que sí, que es un discurso y una política muy fuerte porque se nos llama ilegales dentro de nuestras mismas veredas y territorios […] porque entonces esto si usted no está registrado en cámara de comercio y, por ende, no está en DIAN, es ilegal y pues todo porque me llaman ilegal si todos acá tenemos cédula, si llevamos un montón de tiempo y si tenemos nuestras propiedades y nos conocen de todas las instituciones, entonces ¿por qué me van a llamar ilegal? (entrevista 4).

El calificativo de ilegales tiene consecuencias sociales, culturales y jurídicas para ellos. Este entrevistado menciona que ellos son ciudadanos colombianos, dueños de sus tierras y que prestan el servicio de agua producto del abandono estatal y con conocimiento de las autoridades, por lo que el calificativo de “ilegales” no tiene cabida. Este es uno de los ejemplos en los que las prácticas de las entidades estatales han generado una profunda desconfianza en los acueductos comunitarios y el rechazo hacia la presencia estatal.

Algunos de los funcionarios públicos entrevistados resaltan la importancia de la formalización como único medio para lograr una prestación eficiente, cumplir con el esquema normativo y supuestamente proteger a los usuarios (entrevista 11). De ahí que las exigencias en materia de calidad del agua, capacidad administrativa y financiera deben ser cumplidos por todos los prestadores sin importar su tamaño o recursos disponibles.

Por ello, tanto líderes de acueductos como funcionarios públicos resaltan que existe una brecha entre los intereses de las partes, el marco normativo y las formas financieras y organizacionales comunitarias, y esta brecha debe ser solucionada. Según las personas entrevistadas, las alternativas para abordar la problemática son dos: 1) reconfigurar y resignificar el derecho desde la discrecionalidad administrativa de tal forma que los funcionarios puedan ofrecer alternativas acordes a las dinámicas, recursos y necesidades de los acueductos comunitarios, como lo plantea ^{Gómez Rey (2023)} en la idea del derecho regateado; 2) modificar el esquema reglado del derecho existente, ya sea desde la aprobación de una ley propia y especial que imponga obligaciones y asigne recursos acorde con la realidad de los acueductos o desde el diseño de una regulación diferencial que reconozca las particularidades en la prestación del servicio entre los grandes prestadores y los acueductos comunitarios.

Sobre el uso de las facultades discrecionales, algunos funcionarios públicos responsables de adelantar funciones de vigilancia manifestaron haberlas utilizado para no exigir a los acueductos comunitarios el cumplimiento de requisitos en las mismas condiciones que otros prestadores del servicio de acueducto o para adaptar las existentes (entrevista 7). Algunos describen procedimientos técnicos concertados entre diferentes entidades de vigilancia que buscan “nivelar” el terreno de las normas de vigilancia que aplican a los diferentes tipos de prestadores (entrevista 10) en lo relativo a normas de calidad del agua, estructura tarifaria y facturación, y registro de información.

Uno de los entrevistados -funcionario público- manifestó:

[…] en la zona rural la calidad del agua es […] un tema muy diferencial […] la calidad del agua para ellos es, digamos, que ellos reciben agua de la fuente y la fuente tiene muy buena calidad, no necesitan otra cosa, y el día que se instale un tratamiento y se trata el agua la gente se va a enfermar (entrevista 11).

Esto muestra que la desconexión entre los estándares legales y la cotidianidad en estas comunidades pone en riesgo no sólo el acceso al agua, sino también la vida y la salud de las personas. Además, resalta la poca fuerza vinculante que tiene la ley en dichas comunidades. El mismo entrevistado así lo reconoció: “[…] sí, efectivamente la calidad del agua no puede ser negociada pero no puedo determinar esos factores específicos para medir la calidad del agua específicamente en la zona rural porque […] en temas culturales es muy fuerte, donde por más ley, por más lo que sea, tú no lo vas a lograr, tú no vas a lograr cambiar eso […]” (entrevista 11). Los funcionarios públicos terminan enfrentando una encrucijada: ignorar los estándares legales y trabajar con las comunidades según sus propios estándares y regulaciones o presionarlas para que se ajusten a los estándares legales, aun sabiendo que dicha presión solo traerá como resultado el aumento de la falta de confianza.

Otros entrevistados manifestaron que la discrecionalidad no cumple un papel importante al establecer relaciones con los acueductos comunitarios y que a pesar de entender que la realidad de estos entes es diferente a la de otros prestadores, es poco lo que pueden hacer para ajustar los requisitos normativos a la realidad de los acueductos comunitarios (entrevista 1 y entrevista 2). Esta actitud ha ampliado la mella entre los acueductos comunitarios y los funcionarios públicos, fortaleciendo la percepción de desinterés hacia la gestión comunitaria.

Entonces la discrecionalidad administrativa abre la puerta a reacciones diferentes de funcionarios públicos, de tal suerte que, aunque algunos de ellos quieran comunicar su apoyo a la gestión comunitaria del agua, terminan generando inestabilidad para los acueductos comunitarios, dada la falta de previsibilidad de la conducta gubernamental.

Por ello una de las apuestas de los acueductos comunitarios es una ley propia. Es una propuesta liderada por los acueductos comunitarios que busca el reconocimiento de la gestión comunitaria del agua, como una forma de igualar, superar o competir con un sistema reglado estatal que históricamente los ha invisibilizado y estigmatizado. Uno de los entrevistados -funcionario público- explicó que la Ley Propia es la respuesta de los acueductos a la presión formulada por el Estado, usando las mismas herramientas que el Estado usa: “¿Qué necesito para poder pelear con el gobierno? una ley, ya no tengo más, o sea tengo que sacar algo que compita con sus reglas y ¿cómo lo hago con norma si todo el tiempo me dicen que el problema es la norma? Se necesita una norma que enfrente ese problema porque ya no pudimos más con diálogo” (entrevista 2). Esto resalta la tensión constante en la relación entre estos actores en la que el Estado formula constantes demandas en materia de calidad de agua, de tarifas, de requisitos financieros y administrativos que los acueductos no se encuentran en capacidad de cumplir. El proyecto de ley que se encuentra en curso fue redactado por la Red Nacional de Acueductos Comunitarios y es actualizado en cada Encuentro Anual de la Red (entrevista 3).

La Ley Propia resalta la dualidad de los acueductos comunitarios que, por un lado, quieren disminuir la injerencia del Estado para así poder mantener su autogestión y, al mismo tiempo, tienen altas expectativas del apoyo del Estado. Esta dualidad en las expectativas de los acueductos explica en parte las tensiones en las relaciones entre ellos.

Principales actores y relaciones: sinergias y desencantos

Si bien lo anterior es una muestra sumaria de narrativas en la relación, podríamos pensar que la relación entre acueductos y Estado es tensa y fraccionada, dada la cantidad de entidades con competencias diferentes que actúa. Esto lleva a que el acercamiento de las entidades varíe dependiendo de la ubicación espacial, el tamaño del acueducto, el tipo de relación construida entre los dos, el área de la política pública, el cumplimiento de la ley,¹⁶ entre otros factores.

Por ello preguntarnos quiénes son los actores -gubernamentales y no gubernamentales- relevantes en la distribución de agua en zonas rurales es importante. El fin de esta sección es mostrar que el rol de las entidades gubernamentales tiene muchas particularidades que se alejan del esquema normativo, como la selectividad territorial, y que estas dinámicas se alimentan de la relación compleja antes descrita. Este aspecto ha sido poco estudiado.

Durante las entrevistas con diferentes actores notamos la frecuencia con la que ciertos actores eran nombrados, mientras que extrañamos referencias a otros actores que si bien son relevantes desde la perspectiva normativa no tenían presencia. Esto nos llevó a elaborar dos gráficas que presentamos en esta sección y que resaltan estas diferencias. La Gráfica 1 muestra las entidades del Estado colombiano y algunas no gubernamentales que, desde su objeto social o las normas que rigen su competencia, tienen o deberían tener relacionamientos constantes con los acueductos comunitarios. Esto con el fin de contrastar su presencia en la realidad, de acuerdo con las narrativas de los entrevistados. Así, al analizar estas normas identificamos la siguiente red de actores en las diferentes circunscripciones: nacional, departamental y local.

Fuente: Elaboración propia.

Gráfica 1 Actores en la prestación y distribución de agua, con base en el sistema normativo. 

La Gráfica 1 incluye los actores tanto gubernamentales como no gubernamentales relacionados con algún tipo de control sobre la gestión de los acueductos comunitarios. Dentro de cada circunscripción no hemos diferenciado de manera jerárquica el rol de unos y otros (por ejemplo, el círculo que representa al presidente de la República tiene el mismo tamaño y está en la misma altura que los ministerios), ya que nuestra finalidad no es hacer un análisis jerárquico normativo, sino resaltar los actores que tienen presencia en estas relaciones. Con ello, la jerarquía normativa no tiene relación con la presencia de las entidades en los acueductos, sino que depende de variables diferentes como veremos más adelante.

El siguiente paso en nuestro análisis fue codificar las transcripciones de las entrevistas y hacer un conteo de frecuencias de menciones de cada actor (gubernamental o no). Los actores que se incluyen en este cuadro se identificaron directamente en las entrevistas por lo que no todos los actores en la Gráfica 1 aparecen en el Cuadro 1.

Desde la perspectiva gubernamental, el actor con más menciones es la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, encargada de ejercer control y vigilancia sobre los prestadores de servicios públicos, incluyendo los acueductos comunitarios. La Superintendencia tuvo más menciones en las entrevistas (146) que los mismos acueductos comunitarios (135), lo que resalta que la presencia de este actor y las relaciones que entabla con otros es de gran importancia para la distribución de agua. La mayoría de las menciones en las entrevistas, tanto con funcionarios públicos como con líderes en acueductos comunitarios, se refiere a esta entidad de manera negativa. Por ejemplo, algunos resaltaron el aire de superioridad con que la Superintendencia se relaciona con otros actores (entrevista 1) e incluso un entrevistado se refirió a esta entidad como el “coco”, dada su facultad sancionatoria (entrevista 3); otros explicaron que, si bien los talleres que ofrece esta entidad se presentan como oportunidades de capacitación, en el fondo son excusas para poder localizar a los acueductos comunitarios y someterlos a su control (entrevista 4). Cabe anotar que, si bien la Superintendencia es la entidad con mayor presencia según las entrevistas, su contacto con los acueductos se realiza principalmente por vía escrita (cartas, documentos, requerimientos y otros) en lugar de comunicación personal (visitas o inspecciones).

Sobre las alcaldías y los funcionarios de carrera (en su mayoría municipales), la narrativa de los acueductos muestra a un personaje ambivalente. Es decir, son descritos con relaciones positivas dadas las posibilidades de cercanía y apoyo desde la gestión municipal (entrevista 3); sin embargo, en otras ocasiones son descritos con connotaciones negativas al verlos como agentes de la Superintendencia.

Sobre espacios de acción participativa, las entrevistas mencionan pocas entidades o espacios, lo que muestra espacios escasos de diálogo directo. A manera de ejemplo, la Mesa Interinstitucional de Agua, que es un escenario de gobernanza del agua liderada por el Ministerio de Vivienda, fue mencionada tan sólo 22 veces, denotando la poca representatividad de este ente en las entrevistas. De igual forma, las cortes y los jueces sólo fueron mencionados tres veces en las entrevistas. Esto es relevante, ya que la participación y la judicialización de la política pública ha sido un fenómeno importante en otros aspectos de la prestación de servicios públicos, pero tiene muy baja presencia en las narrativas de nuestros entrevistados.

También llama la atención el número de menciones a universidades en nuestras entrevistas (21). En dichas menciones los entrevistados se refirieron al apoyo científico, legal y técnico que diferentes universidades han prestado a los acueductos comunitarios, que les ayuda a navegar sus relaciones con el Estado. Este papel de las universidades permite visibilizar una de las tesis de este artículo: la complejidad en los relacionamientos entre actores exige conocimientos profesionales en algunas áreas, cuando los relacionamientos deberían estar abiertos a todas las personas sin restricciones fundamentadas en el lenguaje usado o los requisitos impuestos para navegarlas. Una explicación de esta desconexión radica en que, como lo señalaron Alpuche Álvarez y colaboradores, los conocimientos científicos evolucionan a ritmos diferentes que la política pública, lo cual implica desconexiones que impactan el relacionamiento de la población con el agua (^{Alpuche Álvarez et al., 2021}). Con base en el Cuadro 1, elaboramos la Gráfica 2, que resalta las frecuencias de cada uno de los actores a los que se refirieron los entrevistados.

Fuente: Elaboración propia.

Gráfica 2 Actores en la prestación y distribución de agua, con base en entrevistas. 

El aporte de este escrito no radica en ser un análisis exhaustivo de los relacionamientos de todos los acueductos comunitarios en Colombia. Dado el número de entrevistas realizadas y considerando la diversidad de los acueductos comunitarios, el objetivo de este análisis es visibilizar algunos relacionamientos que no han sido analizados por la literatura académica y que tienen influencia en el papel de los acueductos comunitarios. Este es un primer paso en el mapeo de actores que captura la riqueza y variación de los acueductos comunitarios en diferentes partes del país y que tendrá que ser explorado en investigaciones futuras.