1. ¿Cómo se ejerce el poder?^*

La existencia de un régimen político democrático no garantiza la producción de una gobernanza que se corresponda con los valores de la democracia, especialmente la inclusión de los ciudadanos en la decisión pública. La gobernanza depende de instituciones del Estado a las que el régimen no siempre consigue infundir decisiones democratizadoras de cumplimiento con los procedimientos del Estado de derecho y de los derechos estipulados constitucionalmente.

El Estado es el monopolio de la violencia legítima y la administración establecida por ella. A menudo se cita a Max Weber de este modo para definir la institución estatal, pero suele olvidarse que el mismo autor consideraba a ambos elementos como componentes de una “comunidad política” que “reclama para sí” esas dos funciones (^{Weber, 1978 I, p. 314 y passim}). Al definir el Estado, Weber tenía dos objetivos en mente: un concepto universal que abarcase todos los Estados conocidos y el estudio comparativo de los distintos Estados. Para este segundo propósito, añadió a la definición universal el conjunto de valores que definen cada “comunidad estatal” o, en otras palabras, la “racionalidad ética sustantiva” que induce “formas metódicas de vida” (^{Kalberg, 1980}).

Siglos antes que Weber, Montesquieu señalaba que esa comunidad puede ser más o menos oligárquica, más o menos tiránica, más o menos aristocrática o más o menos democrática (^{Montesquieu, 2015, Libro VIII}). Nótese que al gran filósofo político le importan los grados (los más y los menos) y no solo las dicotomías (monarquía, república, despotismo, etc.). Como veremos, esto tiene la mayor relevancia. Algo hace el régimen democrático para que esa comunidad política produzca o no produzca los bienes públicos objetivos y la satisfacción subjetiva que le son requeridos por la sociedad, por la ciudadanía y por sus representantes. Las cualidades democráticas del Estado no son las mismas que las del régimen político.¹ En el primer caso se trata del carácter de la decisión pública soberana instituida en políticas públicas y formas administrativas cuyos procedimientos (las instituciones son siempre procedimientos arreglados conforme a valores) conducen al cumplimiento de las obligaciones constitucionales. En el segundo, el régimen, se trata de las reglas y arreglos regulares que hacen posible la transmisión de las preferencias sociales hacia su expresión política poniéndolas en competencia a través de actores partidarios para alcanzar mediante elecciones el poder del gobierno y así incidir en el Estado. De ahí que pueda predicarse del Estado un carácter democrático o no democrático, además de otras cualidades, y que “lo democrático” no se pueda reducir exclusivamente al régimen, lo que no equivale a incurrir en la tautología de pensar que los rasgos democráticos distintivos del régimen y del Estado sean los mismos. Una lectura no reduccionista de la legitimidad del poder abre esta perspectiva y evita el sesgo tecnocrático que limita el Estado a sus capacidades burocráticas y coercitivas.

Los estudios pormenorizados del desempeño del Estado (^{Brinks et al., 2020}; ^{Fukuyama, 2008}; ^{Mazzuca & Munck, 2020}; ^{Soifer, 2015}) y de la inclusión en él de la democracia (^{Kapiszewski et al., 2021}; ^{Pinto & Flisfisch, 2011}; ^{Tilly, 2007}) y los derechos (^{Ansolabehere et al., 2015}, ²⁰²⁰), durante la “era democrática (o transicional)”, coinciden en que hay un avance relevante en algunos rubros de desempeño estatal, de reducción de la desigualdad y de inclusión ciudadana, aunque en ambos casos se está lejos de alcanzar los estándares declarados en las constituciones y expresados en las aspiraciones llevadas al régimen por la pluralidad de los grupos sociales. Más aún, la polarización política derivada de la insatisfacción con la democracia tiene una de sus fuentes en la discrepancia acerca de las políticas públicas para atender la pobreza y la desigualdad. Esta polaridad atraviesa al continente bajo la oposición binaria “más Estado/menos Estado”.

A continuación, examinaremos el panorama de la desigualdad socioeconómica como trasfondo de realidades sociales más o menos polarizadas. Luego analizaremos indicadores de la calidad de la gobernanza democrática para contrastarlos con índices de exclusión y el grado de cumplimiento de un grupo de derechos, a modo de asociar el desempeño estatal con el grado de inclusión en la vida pública. Consideramos estos indicadores como proxies de la ausencia/presencia o insuficiencia/suficiencia de los acuerdos estatales referidos arriba y que están asociadas a “racionalidades éticas sustantivas” o modos de vida metódicos de la comunidad política.

2. Desigualdad

Partimos del concepto desarrollado por Charles Tilly de que la “desigualdad categórica” es la separación de “conjuntos enteros de personas que difieren colectivamente en sus oportunidades de vida” y que “en la medida en que tales desigualdades se traducen directamente como diferencias categóricas en derechos y obligaciones políticas, la democratización sigue siendo imposible” (^{Tilly, 2007, p. 75}). Estas desigualdades pueden ser de diferentes tipos: de clase, género, nacionalidad, religión, etnia, casta, etc. También pueden ser superadas o incrementadas por varios medios, entre ellos la acción pública, en la que ponemos el acento. El concepto permite aproximarnos a saber hasta qué punto la desigualdad es “categórica”.

Según cifras de la CEPAL,² América Latina y el Caribe tendrán en 2024 una población de 670 millones de personas, de las cuales más de la mitad (350 millones) habitan en Brasil y México y son casos de aguda desigualdad social. Para 2022, en Brasil, el quintil más pobre de la población percibía el 3.7% de la renta nacional y el quintil superior el 57%. En el mismo año, en México, los ingresos del quintil inferior eran de 5.4% mientras que para el más alto de 50% del total. No obstante, entre 2002 y 2022 el coeficiente de Gini para Brasil bajó de 0.570 a 0.514 (-0.056) y en México de 0.506 a 0.441(-0.065). Si bien disminuye la desigualdad, sobre todo en Brasil, es evidente que en los dos países más poblados de América Latina persiste la desigualdad social, lo que se expresa en malestar político³ y conflictos agudos como los estallidos sociales en Chile, Colombia y Ecuador en 2019. En el resto de la región las cosas no son muy diferentes. Los datos disponibles para 17 países (^{Banco Mundial, 2024}) indican que, en 2020, las mayores desigualdades se registraron en Guatemala (0.535) y Colombia (0.552) y la menor en Venezuela (0.378).⁴ En cualquier caso el panorama es desalentador (gráficas 1 y 2).

Fuente: Elaboración propia con datos de CEPAL, sobre la base de encuestas de hogares de los países. Banco de Datos de Encuestas de Hogares (BADEHOG).

Gráfica 1 América Latina: Índice de desigualdad de Gini, 2002-2021 

Nota: La medición del Gini “riqueza” por hogares de esta gráfica no es igual al Gini “ingreso” de la gráfica anterior, porque el primero (gráfica 2) incluye ingresos más activos, mientras que la gráfica 1 considera solo ingresos.

Fuente: World Inequality Database (^{Bajard et al., 2024}). La fecha de inicio es 1995.

Gráfica 2 Coeficiente de Gini, riqueza de los hogares neta 

A pesar de la desigualdad y la pobreza, un dato contraintuitivo, pero relevante en la relación democracia/autocracia, lo ofrece el índice de satisfacción de vida,⁵ según el cual México y Brasil son, entre las economías emergentes, los países donde los estratos medios y bajos están más satisfechos con su vida. La emergencia de clases medias en las economías latinoamericanas es uno de sus procesos más característicos. Según la fuente citada (CEPALSTAT), en el subcontinente se ha incrementado el número de personas que han superado los niveles de pobreza y viven de un ingreso medio, al pasar de 277 millones en 1990 a 362 millones en 2005; esto quiere decir que la cantidad de personas en este estrato aumentó más de 30%.

Según ^{CEPAL (2019)}, en varios países de América Latina, la población con ingresos altos se incrementó más del doble. En Colombia pasó de 0.6 a 1.5 millones y en Argentina de 0.4 a 1.6 millones. Mientras que en Ecuador, entre 2001 y 2011, la clase media alta pasó de 0.4 a 1.5 millones, mismo periodo en el que Brasil tuvo una disminución en las clases bajas y el crecimiento de la población perteneciente a la clase media, media alta y alta; la clase media pasó de 31 a 54.8 millones. En México, esta población se incrementó en 14 millones de personas en el periodo 2001-2011; y analizándolo por ingresos se observa un aumento en la población media, media alta y alta, con la media como la de más crecimiento al pasar de 17.8 a 30.70 millones. Es probable que este incremento de la población con ingresos medios influya en una percepción mayor de bienestar o, dicho de otra manera, que disminuya la presión del descontento con la desigualdad.

Fuente: Elaboración propia con datos de ^{World Value Survey (2014)}.

Gráfica 3 Porcentaje de personas que dicen ser felices, 1984-2014 

La CEPAL reporta que “la participación de los estratos de ingreso medio en el total de la población de América Latina pasó de un 26,9% en 2002 a un 41,1% en 2017. A su vez, la población de estratos de ingreso bajo (que corresponden a la suma de la población en situación de pobreza extrema, pobreza no extrema y bajos no pobres) se redujo del 70,9% al 55,9%. También se aprecia un leve incremento del estrato de ingresos altos (personas cuyos ingresos per cápita superan las 10 líneas de pobreza): del 2,2% al 3,0% de la población” (^{CEPAL, 2019, p. 27}).⁶

Este crecimiento de los estratos medios se origina parcialmente en el boom de las commodities del periodo 2000-2014. Cerrado el ciclo de esta expansión se produce una regresión en materia de distribución entre estratos. Esto muestra que la distribución del ingreso a favor de los sectores menos favorecidos depende en exceso del comportamiento del mercado. Durante el ciclo de crecimiento, la representación democrática no produjo suficientes transformaciones en la estructura de capacidades estatales para la protección y redistribución conforme a los derechos reconocidos. Al disminuir el ritmo de crecimiento, la distribución del mercado se polarizó y los gobiernos se encontraron desprovistos de las instituciones distributivas que compensan ese deterioro en las democracias avanzadas. Esta evolución representa una enorme presión social sobre los regímenes políticos que agudiza el conflicto al enfrentarse a las barreras que se le oponen, aumenta las demandas distributivas al Estado y recibe de este último una pobre respuesta.

En las gráficas 1 y 2 se observa una disminución paulatina de la desigualdad en términos generales. Pero si analizamos el índice latinoamericano antes y después de la distribución en comparación con otros países fuera de la región (^{Roser & Ortiz-Ospina, 2022}), hay algunos cuyo ingreso de mercado per cápita muestra un coeficiente de Gini alto, como el caso de Irlanda con 0.58, pero que una vez que interviene el sector público en la distribución disminuye a 0.31, o como el de los países nórdicos que después de la distribución presentan alrededor del 0.25, mientras que antes de la intervención estatal tienen niveles altos de desigualdad (Finlandia 0.50, Dinamarca 0.44, Noruega 0.41). En Bélgica, el coeficiente de Gini antes de impuestos y transferencias sería de 0.49 (es, decir, casi igual al de Chile, Brasil o México), pero gracias a que dispone de un sector estatal generador de bienes públicos, reduce su coeficiente a 0.27. Con la misma conceptualización, Australia disminuye su desigualdad de 0.48 a 0.34, Italia de 0.52 a 0.33, Estados Unidos de 0.51 a 0.39 y Japón de 0.49 a 0.33. Por contraste, en el caso concreto de los países latinoamericanos la diferencia antes y después es mucho menor. Por ejemplo, en Chile pasó de 0.50 a 0.47, y en México de 0.48 a 0.46. La mediocridad de este desempeño es manifiesta.⁷

Lo anterior quiere decir que, en general, la desigualdad de mercado no distingue grandemente entre países más o menos desarrollados, sino que la diferencia proviene de la distribución realizada por vía de la intervención estatal y esta, a su vez, es resultado de historias políticas distintas. En esto radica la diferencia entre países respecto de uno de los rasgos centrales del desarrollo: la mayor igualdad socioeconómica. De ahí la importancia del desempeño estatal en la disminución de las desigualdades. Las democracias desarrolladas establecen siempre una diferencia entre el ingreso de mercado y el ingreso después de la distribución que realiza el Estado. El contraste entre países que disminuyen la desigualdad a través de la acción pública y los que no lo hacen depende, en cambio, de los niveles de recaudación fiscal en sus economías y del destino de los recursos a políticas públicas que mejoran la calidad de vida de la población.⁸ Un estudio del Banco Mundial (^{De Ferranti et al., 2003}) permite calcular que entre 1990 y 1999 los gobiernos centrales de los países latinoamericanos recaudaban por concepto de contribuciones tributarias el 15.15% del PIB, mientras que entre 1991 y 2000 los países desarrollados recaudaban el 28.7%. En 2017 el promedio de recaudación en la OCDE era de 34.19% y en América Latina y el Caribe de 22.82%. Además, la relación entre gasto social como porcentaje del PIB y la proporción total del gasto público destinado al sector social coloca a los países latinoamericanos en posiciones diversas. En México, el gasto público total se ubica por debajo del 20% del PIB y destina el 9.1% a gasto social, lo que lo asemeja en términos relativos a Guatemala y Paraguay. En cambio, Brasil, Argentina y Uruguay destinan más del 30% del PIB al gasto fiscal y de este canalizan más del 60% a gasto social.

Fuente: Elaboración propia con datos de CEPAL (CEPALSTAT, u7 (02/24).

Gráfica 4 América Latina y el Caribe: gasto social del gobierno central 2000-2021 (porcentaje del PIB) 

Como puede verse, la baja recaudación, la escasa cantidad de recursos destinados a la seguridad y gasto sociales, la desigualdad persistente y la mala distribución del ingreso y la riqueza revelan una condición que, a pesar del crecimiento del estrato medio, nadie podría atreverse a equiparar con la igualdad política de los ciudadanos o “miembros del demos”, según la expresión de Robert Dahl. La persistencia de la pobreza y de la pobreza extrema de grandes grupos de la población, a lo largo de más de tres décadas en las que ha predominado la democracia en el subcontinente, es un signo ominoso de las barreras que les impiden acceder a los niveles elementales de vida digna. La gráfica 5 muestra que de 2001 a 2010 la población en pobreza pasó de la mitad a un tercio, a pesar de que la pobreza extrema se mantiene casi estática. También muestra que en los últimos 13 años se perdió la capacidad para absorber la que se había puesto de manifiesto en las dos décadas precedentes.

Fuente: Elaboración propia con datos de CEPAL (CEPALSTAT, https://statistics.cepal.org/portal/cepalstat/index.html, recuperado en febrero de 2024).

Gráfica 5 Población en situación de pobreza extrema y pobreza según área geográfica 

La ausencia de escalas de recaudación progresiva sobre los ingresos es parcialmente aliviada por las remesas de los migrantes, un paliativo que sirve de escape a la presión distributiva. Y ello nos lleva a ese otro saldo de la precariedad social, el migratorio, que resulta de la expulsión de 40.5 millones de personas por motivos económicos, lo que equivale al 6% de la población de América Latina y el 15% de la migración total mundial (^{CEPAL, 2019, p. 32}). Es innegable el peso que tienen las remesas en la disminución de los niveles de pobreza. Para 13 países de América Latina el no recibir remesas incrementaría la tasa de pobreza en los hogares que las reciben entre un 4.1 y un 27.6%. Ejemplos son México, donde ese promedio incrementaría un 15.5%, Guatemala un 17.7%, Ecuador un 17.2% y República Dominicana un 27.6%. (^{CEPAL, 2019, p. 34}).

Respecto al gasto en salud como porcentaje del PIB que destinan los países de América Latina, en 2018 el promedio de la región fue de 7.2%, con Cuba (11.2%), Argentina (9.6%) y Uruguay (9.2%), como los que más destinan; mientras que los de menor gasto en salud para el mismo año fueron Perú (5.2%), México (5.4%) y Guatemala (5.7%). El gasto público en educación como porcentaje del PIB que reporta ^{CEPAL (2021)} en 2020 muestra que de los países que seleccionamos los que menos invirtieron fueron Venezuela (1.3%), Panamá (3.1%) y Paraguay (3.5%), contrastando con aquellos con más gasto en este rubro: Costa Rica (6.8%) y Brasil (6.1%). Por su parte, la OECD⁹ reporta que, para el año 2019, el gasto social promedio como porcentaje del PIB de los países miembros fue del 20%, con Francia (31%), Finlandia (29.1%) y Bélgica (28.9%) a la cabeza. En comparación, los miembros latinoamericanos destinan menos del promedio del grupo: Colombia (13.1%), Costa Rica (12.2%), Chile (11.4%) y México (7.5%), este último como el que menos destina de los 34 países pertenecientes a ese organismo.

La desigualdad en América Latina es un rasgo persistente, y aunque las variaciones sean significativas no son decisivas en el periodo que analizamos. Las relativas mejorías representan una válvula de escape de la desigualdad “categórica” en el plano socioeconómico, pero también de incertidumbre para los grupos que no alcanzan mejoría en ingreso. Los tiempos de crecimiento de los sectores medios se caracterizan por depender del ingreso de mercado y la redistribución vía el Estado consiste en una proporción muy baja. La desigualdad categórica se rompe en el plano socioeconómico si lo permite el mercado, pero no por la vía de la igualdad política.

3. Krátos excluye a demos

Los Estados latinoamericanos adolecen de fallas fundamentales que los hacen Estados débiles, propensos al enquistamiento de intereses especiales en sus estructuras. Una parte de la brecha distributiva se origina en el hecho de que muy pocos de esos Estados están constituidos con base en acuerdos sólidos y durables para generar protección y bienestar social. Las peculiaridades de la desigualdad y la relativa indiferencia del Estado hacia el bienestar general están asociadas a la inexistencia de acuerdos transversales entre las fuerzas políticas acerca de los niveles mínimos de bienestar de los que es responsable el Estado, i. e., del intervalo de bienestar social aceptable, necesario y deseado por la sociedad.¹⁰ La inexistencia o precariedad de esos acuerdos es aceptada activa o pasivamente por esas fuerzas y por la sociedad civil. Las fuerzas políticas suelen disputar los arreglos constitucionales referidos a los derechos de las mayorías haciéndolos depender de acuerdos de corto plazo restringidos normalmente a la competencia entre partidos y al corto tiempo de los ciclos en que esta se desenvuelve por definición: periodos de gobierno o, aún menos, virajes drásticos en un mismo término gubernamental. En el peor de los casos, usan los derechos para adornar las fachadas de sus gobiernos, pero sin cumplimiento de facto. Esta disputa no produce un consenso colectivo de trasfondo sobre las modificaciones del statu quo que impide la realización de derechos enunciados. A pesar de la existencia de constituciones cuyos valores y normas debieran informar el comportamiento de los gobernantes, estos no se traducen en “afinidades electivas” de las fuerzas y movimientos políticos.¹¹ En lo que sigue mostraremos en detalle la evidencia que apoya esta hipótesis basándonos en los indicadores del Worldwide Governance Indicators (WGI) del Banco Mundial. Estos indicadores están concentrados en seis factores: 1) Estado de derecho, 2) voz y rendición de cuentas, 3) estabilidad política y ausencia de violencia/terrorismo, 4) eficacia del gobierno, 5) calidad regulatoria, y 6) control de la corrupción.¹² Más Adelante agregaremos los indicadores de V-Dem que miden la exclusión por diferentes variables,¹³ y otros referidos a cumplimiento constitucional.

a) Estado de derecho.

La mayoría de los países considerados en este artículo tienen mal desempeño en el cumplimiento de las normas jurídicas. Casi todos se hallan por debajo de la media mundial en el índice del Estado de derecho. Esto quiere decir que existe una amplia percepción de que los agentes desconfían y evaden las reglas sociales. En particular, recelan del “cumplimiento de los contratos, los derechos de propiedad, la policía y los tribunales, así como la probabilidad de delincuencia y violencia”.¹⁴ Como se muestra en la gráfica 6, al principio del periodo considerado (1995-2022), cuatro países (Chile, Costa Rica, Uruguay y Argentina) superaban la media de cumplimiento con las normas. Sin embargo, esta última muy pronto (1998) abandona este grupo para unirse con la mayoría de los de bajo desempeño. Fugazmente, Brasil y Panamá superan la media, pero pronto regresan por debajo del promedio. Venezuela tiene la peor trayectoria al ser el país cuyo puntaje desciende desde un desempeño bajo hasta casi llegar a la inexistencia de las condiciones que definen el Estado de derecho. Es decir, cae al nivel en que la arbitrariedad se impone por encima de lo esperable en un sistema jurídico confiable. La mayoría de los 17 países considerados se concentran en torno a la parte baja de la media mundial. Solo cuatro (Brasil, Panamá, República Dominicana y Perú) se sitúan por encima de la media del conjunto y por debajo de ella se ubica la gran mayoría (10). De este modo, la mayor parte de las democracias latinoamericanas tienen estándares de Estado de derecho por debajo de la media mundial y de la media del conjunto considerado. A la mejoría del promedio contribuyen Chile, Costa Rica y Uruguay, mientras que el resto concurre en el empeoramiento. Con excepción de Venezuela, el grupo se mantiene relativamente estable a lo largo de los 27 años de medición.

Fuente: Elaboración propia con base en Worldwide Governance Indicator 2023. Las medidas compuestas de gobernanza están en unidades de una distribución normal estándar, con media cero, desviación estándar de uno, y van aproximadamente de -2.5 a 2.5, correspondiendo los valores más altos a una mejor gobernanza (WGI, Aggregation Methodology).

Gráfica 6 Estado de derecho. América Latina (WGI) 

b) Voz y rendición de cuentas.

En este indicador, el promedio latinoamericano se ubica por encima de la media mundial, lo que señala un mejor desempeño relativo en el grado en que “los ciudadanos de un país puedan participar en la elección de su gobierno, así como la libertad de expresión, la libertad de asociación y medios de comunicación libres.”¹⁵ Esta definición representa más la “voz” y sus efectos como accountability diagonal y vertical o la capacidad de la población, sociedad civil y medios de comunicación de responsabilizar al gobierno, y presenta un fuerte contraste con el nivel de corrupción. Hacia 2020, doce países se ubican por encima de la media global (que es inferior a la media de la muestra) y solo cinco se colocan por debajo de ella. No obstante, la media de la muestra se ubica del lado del desempeño positivo; ocho países la superan y nueve se colocan por debajo de ella. El mejor desempeño es el de Uruguay, seguido de Costa Rica y Chile; luego se sitúan Argentina, Panamá, Brasil, Perú y República Dominicana. En el lado negativo se ubican los demás con México rebasando apenas la media mundial, pero por debajo de la latinoamericana. Venezuela, habiendo comenzado en el cuadrante positivo en 1995, se desliza hacia la peor calificación (-1.5), antecedida por Nicaragua, Guatemala y Bolivia. El conjunto de la selección de países tiende a mantenerse estable en torno a la calificación original a lo largo de los 27 años en estudio con la excepción de Uruguay, que registra una mejoría casi continua a lo largo del periodo, y de Venezuela y Nicaragua, que empeoran en caída libre.

Fuente: Elaboración propia con base en Worldwide Governance Indicators. World Bank 2023. Las medidas compuestas de gobernanza están en unidades de una distribución normal estándar, con media cero, desviación estándar de uno, y van aproximadamente de -2.5 a 2.5, correspondiendo los valores más altos a una mejor gobernanza (WGI, Aggregation Methodology).

Gráfica 7 Voz y rendición de cuentas. América Latina (WGI) 

c) Estabilidad política y ausencia de violencia/terrorismo.

En este indicador que mide la “probabilidad de inestabilidad política y/o violencia por motivos políticos, incluido el terrorismo”,¹⁶ la media de los países seleccionados se ubica por debajo de la media mundial. Solamente cuatro países se mantienen por encima de ella a lo largo del periodo (Uruguay, Costa Rica, República Dominicana, Chile y Panamá, que se agrega en la última década). No obstante, Chile registra una caída continua en este indicador entre principios de siglo y el fin de la segunda década, para bajar hasta la media mundial. Argentina, al igual que México, sube y baja de la línea media mundial y Colombia mejora su calificación consistentemente cruzando en sentido opuesto la línea descendente de Venezuela. La mayor parte del conjunto se agrupa por debajo de ambas medias, manteniendo una inestabilidad política crónica.

Fuente: Elaboración propia con base en Worldwide Governance Indicators. World Bank 2023. Las medidas compuestas de gobernanza están en unidades de una distribución normal estándar, con media cero, desviación estándar de uno, y van aproximadamente de -2.5 a 2.5, correspondiendo los valores más altos a una mejor gobernanza (WGI, Aggregation Methodology)).

Gráfica 8 Estabilidad política. América Latina (WGI) 

d) Eficacia gubernamental.

La efectividad del gobierno consiste en “la calidad de los servicios públicos, la calidad de la función pública y su grado de independencia de las presiones políticas, la calidad de la formulación y aplicación de las políticas y la credibilidad del compromiso del gobierno con dichas políticas”.¹⁷ Este indicador refleja, entonces, la calidad del desempeño de la administración pública y su autonomía, así como la calidad de las políticas públicas y del compromiso gubernamental con ellas. Es una aproximación a la calidad del gobierno y de los bienes públicos que entrega a la sociedad. De nuevo encontramos una gran dispersión en el desempeño de los países. Chile, Uruguay y Costa Rica vuelven a aparecer como punteros en la calificación positiva. En un segundo grupo, Panamá y México (este último se desploma hacia la media latinoamericana), y después el resto de los países con calificaciones negativas estables a excepción de Paraguay, que registra mejoría, y Venezuela que cae hasta el extremo de la baja efectividad del gobierno.

Fuente: Elaboración propia con base en Worldwide Governance Indicators. World Bank 2023. Las medidas compuestas de gobernanza están en unidades de una distribución normal estándar, con media cero, desviación estándar de uno, y van aproximadamente de -2.5 a 2.5, correspondiendo los valores más altos a una mejor gobernanza (WGI, Aggregation Methodology).

Gráfica 9 Eficacia del gobierno. América Latina (WGI) 

e) Calidad regulatoria.

Esta indica la “capacidad del gobierno para formular y aplicar políticas y normativas sólidas que permitan y promuevan el desarrollo del sector privado”.¹⁸ Chile destaca muy por encima del resto de los países, seguido de Uruguay. Notablemente, se unen a un desempeño positivo siete países más: Uruguay y Costa Rica, Perú, Panamá, Colombia, México y El Salvador. Este grupo de calificaciones positivas ayuda a que la media de la muestra casi empate con la media mundial, mientras que del lado negativo se sitúa el resto. Argentina, Nicaragua, Ecuador, Bolivia descuellan hacia la baja y Venezuela presenta la mayor caída en la calificación. Esta dimensión requiere una mención especial. Siendo este indicador el que denota el apoyo gubernamental al sector privado, el mayor empeño que las políticas públicas ponen en proteger y promover a este sector discrepa con el que dedican a los que caen en los demás indicadores. La idea de apoyar la inversión y cuidar el “clima de negocios” predomina sobre cualquier otro indicador que se refiera al beneficio del interés público, tales como la estabilidad política, el control de la corrupción, el Estado de derecho o la eficiencia para producir bienes públicos. Indudablemente, esto denota la existencia de capacidad estatal en una decisión y descuido de las demás que aquí consideramos.

Fuente: Elaboración propia con base en Worldwide Governance Indicators. World Bank 2023. Las medidas compuestas de gobernanza están en unidades de una distribución normal estándar, con media cero, desviación estándar de uno, y van aproximadamente de -2.5 a 2.5, correspondiendo los valores más altos a una mejor gobernanza (WGI, Aggregation Methodology).

Gráfica 10 Calidad regulatoria. América Latina (WGI) 

f) Control de la corrupción.

El control de la corrupción muestra “la medida en que el poder público se ejerce en beneficio privado, incluidas las formas de corrupción a pequeña y gran escala, así como la ‘captura’ del Estado por las élites y los intereses privados”.¹⁹ Es un indicador que complementa la visión del desempeño institucional del Estado en la mayor parte de los países. Como puede observarse en la gráfica 11, es el indicador en el que menor calificación obtiene la mayor parte de los países. Esto recorre la media de la muestra varias décimas por debajo de la mundial (-0.25). Los tres países que siguen sobresaliendo con calificaciones superiores a la media mundial son Uruguay, Chile y Costa Rica, con Argentina y Colombia entre ambas medias. Con excepción de esos tres o cinco países, según se quiera contabilizar, los 15 o 12 restantes se comportan negativamente.

Fuente: Elaboración propia con base en Worldwide Governance Indicators. World Bank 2023. Las medidas compuestas de gobernanza están en unidades de una distribución normal estándar, con media cero, desviación estándar de uno, y van aproximadamente de -2.5 a 2.5, correspondiendo los valores más altos a una mejor gobernanza (WGI, Aggregation Methodology).

Gráfica 11 Control de corrupción. América Latina (WGI) 

Los indicadores anteriores motivan varias puntualizaciones. Lo primero que salta a la vista es la contradicción entre el relativamente buen desempeño general en “voz y rendición de cuentas” y el mal desempeño en “control de la corrupción”. Este contraste es revelador. La primera mide el grado de presencia de las libertades para elegir gobiernos, la libertad de expresión, asociación y de los medios de comunicación, así como la accountability vertical y diagonal que la ciudadanía ejerce sobre el desempeño del gobierno, mientras que la segunda se refiere al ejercicio del poder por encima del interés privado que se apropia indebidamente de recursos públicos. La presencia de mayores libertades para elegir es real y se explica por la existencia generalizada de sistemas electorales y de partidos legales y legítimos. Es decir, a excepción de Nicaragua y Venezuela, los países cuentan con un régimen político democrático en el que es posible procesar pacíficamente los conflictos y tomar decisiones mediante la negociación. Sin embargo, hay menor voluntad estatal y medios de enforcement para controlar la corrupción. Los altos niveles de percepción pública de corrupción corroboran la distancia entre el ejercicio de las libertades en el régimen político, donde se ejecutan por excelencia, y el ejercicio del poder en el gobierno y su regulación por el Estado. Si el régimen es el ámbito de procesamiento libre del conflicto, el Estado es reacio a traducir las libertades en voluntad y acción colectiva. En segundo lugar, la baja estabilidad, aunada al disfrute de libertades, sin que el Estado sea eficiente para producir los bienes públicos reclamados por la sociedad es también reveladora de los escollos con que se topa la democracia representativa. La mayor calidad de la regulación estatal, que refleja el respaldo a la inversión privada, deja ver el privilegio que recibe este sector en las políticas públicas, mientras que, en la producción de otros bienes, destinados a favorecer el interés público sobre el privado (como el Estado de derecho y el control de la corrupción), el desempeño de las instituciones tiene menor capacidad de actuación. Estos datos permiten acercarnos a varias generalizaciones válidas. La primera y más evidente es que en la mayor parte de los países no existe un Estado que ofrezca suficientes garantías a las expectativas de acción en favor del interés colectivo o, dicho de otra forma, que el Estado no dispone de instituciones capaces de traducir la movilización de las demandas sociales en acción colectiva orientada en la práctica a la satisfacción de interés público. Asimismo, se desprende de lo anterior que las instituciones del Estado permiten un grado elevado de free-riding en cualquiera de sus formas, por parte de actores que, por ocupar un lugar favorable en la estructura económico-social, pueden beneficiarse desproporcionadamente de recursos públicos materiales, monetarios o de poder, gracias a su mayor influencia (indebida) sobre los gobiernos. En tercer lugar, podemos ver que la otra cara de la moneda del mal desempeño estatal es el buen desempeño localizado en la calidad regulatoria. La calidad regulatoria positiva (por contraste con el bajo nivel de los demás indicadores( muestra que el patrimonialismo sigue siendo una forma desproporcionada de ejercicio del poder y una práctica contrapuesta al interés público. Al mismo tiempo, demuestra que sí existe la capacidad de un ordenamiento racional de la acción de gobierno cuando se hace presente la fuerza para llevarla a cabo, lo que en general no se hace en beneficio del interés público. En cuarto lugar, el sistema de partidos políticos representa insuficientemente al conjunto de la población y se rinde a los intereses creados que no se atreve a tocar (y/o participan de ellos( para facilitar el cambio consecuente con las demandas representativas. Bajo estas circunstancias, es natural que la ciudadanía tienda a decepcionarse de los partidos e inconformarse con los gobiernos en general. Se produce, así, un círculo vicioso del que solo se puede salir resignificando la democracia representativa como un sistema autorizado a reformar el Estado en función del interés colectivo que pueda expresarse debidamente en la esfera pública. La búsqueda de alternativas de canalización política por fuera de las instituciones representadas por los estallidos y turbulencias sociales apelan a esta condición que, al hacer crisis, son tierra fértil del populismo y los radicalismos de izquierda y derecha.²⁰

4. Exclusión política e insatisfacción con la democracia

Pasemos ahora a observar el desempeño del Estado en materia de provisión de los elementos esenciales para afirmar un piso parejo e igualitario para las personas. En América Latina la exclusión es pronunciada. V-Dem ofrece datos de exclusión para diferentes grupos: socioeconómicos, por género, por ubicación rural-urbana, política y social.²¹

América Latina no solo es la región más desigual del mundo, sino también una de las más excluyentes. La desigualdad va de la mano de los mecanismos de exclusión que la perpetúan, pero es distinta en cada país. Las diferencias dentro de la región son también muy grandes. Comparando dos grupos, la muestra de países que hemos seleccionado y un conjunto de países europeos, es posible ver con mayor claridad en dónde están las situaciones de exclusión que agudizan la desigualdad. En cada uno de los indicadores, la calificación numérica mayor significa más inclusión. En un primer acercamiento agregado, para el periodo 1990-2021 (durante la tercera ola de la democratización), podemos ver que todos los países europeos seleccionados se ubican en el tramo superior de la escala (relativamente igual), mientras que solamente uno de diecisiete países de América Latina se ubica en ese mismo intervalo (Uruguay). En el mismo periodo, de los dos países con mayor población (Brasil y México), el primero se encuentra por debajo del límite inferior del intervalo más alto, mientras que México se distancia considerablemente hacia cerca de la mitad de los valores de Brasil. En estos dos países habita el 61% del total de la población latinoamericana y sus condiciones de exclusión son agudas y mayores a las de cualquier país europeo considerado.

Al comparar el periodo 1950-1989 (casi por completo anterior a la tercera ola de la democratización), entre la selección latinoamericana y la europea tenemos un promedio de 1.38 para la primera y de 2.9 para la segunda. América Latina presenta un nivel de inclusión bajo (desigual), mientras que Europa salta dos escalones para situarse en la zona baja de relativamente igual. En América Latina, alrededor de 25% la población estaría al margen de servicios públicos y libertades básicas, mientras que Europa las tendría en forma ampliamente superior. La diferencia entre países en América Latina va de 0.53 (Nicaragua) a alrededor de 3 (Argentina y Uruguay), y de 1.99 (Chequia) a casi 4 (Dinamarca y Suecia) en Europa. En cuanto a población mayoritaria y en América Latina, Brasil y México se situaron en ese periodo en la calificación más baja 1 (desigual), mientras que los países que explican el 60% de la población europea se ubicaron en 3 (relativamente igual).

Un promedio simple de todas las calificaciones para el periodo 1990-2021 arroja un panorama mejor. Un promedio de 2.3 para América Latina (un punto superior respecto a la etapa anterior) y un 3.6 para Europa (0.7 superior a la etapa previa). Los países seleccionados en la subregión latinoamericana adquieren un valor limítrofe inferior en la calificación de algo igual mientras que la selección europea obtiene un indicador cercano al más alto posible (4) en la escala de medición de la inclusión (0 extrema exclusión y 4 máxima inclusión). Si redondeásemos el resultado, América Latina estaría en 2 (Algo igual. Entre el 10 y 25% de la población carece de acceso a servicios públicos básicos de buena calidad) y Europa en 4 (Igual. Menos del 5% de la población carece de acceso a servicios públicos básicos de buena calidad). La diferencia entre países en América Latina varía entre 1.25 y 3.7; mientras que Europa va de 2.9 a 3.9. Si tomamos en cuenta los países con más del 60% de la población, el resultado es prácticamente el mismo. En América Latina, el 58% de la población (Brasil, México y Colombia) experimenta un grado de inclusión de 2.3 (algo igual), mientras que en Europa el 60% de la población (Rusia, Alemania, Francia, Italia, España, Polonia y Bélgica) viven el alto grado de inclusión de 3.6 (relativamente igual).

Al analizar la exclusión por diferentes aspectos, se observa que, en Latinoamérica, para ambos periodos, la exclusión socioeconómica ha sido la mayor, teniendo incluso el menor cambio entre periodos, pasando apenas de extremadamente desigual a desigual. La exclusión por grupo político fue la que más cambio tuvo al ir de 1.4 (desigual) a 2.7 (algo igual). Es decir, con excepción de la exclusión por grupo socioeconómico, los demás tuvieron un avance a algo igual. En cuanto al grupo de países seleccionados de Europa, en general, la exclusión pasó de algo igual (2.9) a relativamente igual (3.6); sin embargo, analizando por aspectos, exclusión por género y por grupo político son los que mejoraron más. Comparando Latinoamérica con Europa, la exclusión por grupo político es la que tiene una diferencia menor, siendo aun así de un punto (1) el promedio entre ambos grupos, y el puntaje más alto por promedio que tiene Latinoamérica, es decir, la inclusión por grupo político es en promedio la que se encuentra mejor, aunque sigue siendo algo igual. A pesar de los avances obtenidos, en promedio, América Latina no ha logrado alcanzar el nivel de relativamente igual, mientras que en el grupo de países seleccionados europeos todos los aspectos son relativamente igual, siendo la inclusión por género la que ha logrado obtener mayor avance.

Si comparamos el promedio latinoamericano con los tres países europeos con transiciones en la tercera ola de la democratización (España, Portugal y Grecia, sin contar la democratización poscomunista), y cuyos índices de desarrollo eran los más bajos de Europa Occidental, se advierte en ellos un cambio mayor hacia la inclusión que en los latinoamericanos, a pesar de que sus transiciones son coetáneas. El contraste es revelador porque estos tres países transitan de niveles de exclusión inferiores hasta colocarse en el promedio de su región, con el notable rasgo de duplicar sus niveles de inclusión en 1990-2021 respecto del periodo anterior. Este salto cualitativo no puede explicarse únicamente por el mejoramiento material, sino también por la acción deliberada para producir igualdad.²²

A los factores anteriores de exclusión se puede agregar el nivel de respeto de los derechos fundamentales como otra ventana para mirar el problema de la desigualdad política. Sin entrar en una descripción detallada,²³ el panorama latinoamericano está plagado de aprietos. Considerando los ejemplos seleccionados arriba, México y Brasil, la estructura de los sistemas políticos ofrece realidades como la inoperancia del acceso general a la justicia, patrones elevados de violencia y violación de los derechos humanos por parte de agencias gubernamentales en contra de los grupos más débiles por género, etnia y región. En ^{Valdés-Ugalde & Ansolabehere (2012)} realizamos una clasificación detallada de 20 países latinoamericanos por su nivel de protección de una selección de derechos humanos (civiles, económicos, sociales, étnicos y de género). Considerando las variables significativas de cada uno de ellos consignadas en el Cingranelli-Richards Human Rights Data Set (CIRI), así como la forma y grado de inclusión de cada uno de estos derechos en cada Constitución, encontramos que estos países pueden dividirse entre los que tienen alta o baja efectividad en el cumplimiento de los derechos y los que tienen un nivel básico o elevado (incluyente) de incorporación de esos derechos en el texto de sus constituciones, dando lugar al resultado que se observa en el cuadro 5.

Las diferencias tienen explicación histórica. En otro lugar (^{Valdés-Ugalde, 2023b, cap. 1}) me he referido a las nervaduras centrales de las rutas seguidas por las luchas contra la desigualdad en Europa²⁴ y América Latina. Las diferencias contemporáneas, respaldadas por los datos que hemos presentado, ofrecen varias pistas para comprender su situación actual. En primer lugar, la mayor presencia del Estado regulador y de bienestar en Europa en comparación con América Latina. Sistemas de seguridad vs. redes de seguridad débiles (weak safety nets); partidos populares y de izquierda fuertes vs. partidos relativamente débiles y desarticulados; mayor organización social vs. fragmentación de la sociedad y sus organizaciones, y élites económicas y políticas que admiten de jure derechos colectivos (aunque no respondan directamente a sus intereses particulares( vs. oligarquías económico-políticas que resisten o rechazan reformas conducentes a identificar el interés público con el interés general, si implican efectos distributivos que se alejan de sus intereses. La ausencia en la práctica de protección y cumplimiento del derecho es un rasgo fundamental de este problema. En América Latina es proverbialmente deficitario el cumplimiento (compliance) constitucional. La distancia entre los derechos que establecen las constituciones y el cumplimiento efectivo es elevada y crea un conflicto constitucional entre los titulares del derecho y las autoridades gubernamentales (Valdés-Ugalde & Ansolabehere).²⁵ Se espera de la inclusión democrática que los arreglos negociados en el espacio del régimen político se hagan norma fundamental del Estado, es decir, que formen parte integral de la “comunidad política” y que la brecha entre las palabras y los hechos, entre las promesas y la realización de los derechos se reduzca. ^{Gutmann et al. (2022a)} elaboraron una base de datos que permite observar la distancia entre cumplimiento constitucional de jure y de facto en 168 países de 1900 a 2020. Este esfuerzo se dirigió a medir 14 derechos resumidos en cuatro factores: “[1] derechos de propiedad y Estado de derecho, [2] derechos políticos, [3] derechos civiles y [4] derechos humanos fundamentales.” (^{Gutmann et al., 2022b, p. 3}).²⁶ La metodología empleada les permite arribar a un indicador que concentra los cuatro factores en uno solo (“CC_T”), cuya propiedad es medir el valor medio de la brecha no omitida (“the mean value of the non-missing gap”) (^{Gutmann et al., 2022b, pp. 12-13}).²⁷

Tomando esta base de datos, y al igual que en las referencias a exclusión hechas arriba, observamos dos periodos que contrastan fuertemente entre sí, tanto en el caso de los países latinoamericanos como en el de los europeos.

Fuente: ^{Gutmann et al. (2022b)}. Indicador: Constitutional Compliance (CC_T).

Gráfica 12 Brecha del cumplimiento constitucional de jure y de facto en América Latina y Europa en dos periodos, respectivamente 

La historia que cuentan los datos es elocuente. En el periodo de la posguerra y hasta los albores de la tercera ola democratizadora, los países latinoamericanos mostraban una gran brecha de cumplimiento constitucional; solo cuatro países la cerraban en algún grado. El resto se colocaba abiertamente en el incumplimiento mostrando una grieta entre promesas constitucionales y su cumplimiento efectivo. En el mismo periodo, los países europeos mostraban una tendencia opuesta casi simétrica. A partir de la década de 1980, esta realidad comienza a cambiar en América Latina. Todo indica que las constituciones adquieren un significado diferente al de la etapa anterior. Los países que reducían la brecha, Colombia y Venezuela, retroceden al lado negativo, pero salvo estas excepciones, los demás tenderán a cerrar la brecha, aunque algunos de ellos no consiguen pasar del lado negativo al positivo de esta historia. En el campo europeo, Grecia, Portugal y España dan un giro espectacular al cerrar considerablemente la brecha, y las repúblicas exsoviéticas de la hoy Federación Rusa (y Ucrania que se independiza) se mantienen en la brecha de incumplimiento, mientras que República Checa, Polonia y Hungría se vuelcan hacia valores positivos del cierre de la distancia en el cumplimiento de la letra constitucional.

Después de la Segunda Guerra Mundial, Europa inició su proceso de unificación y fue incluyendo paulatinamente a los Estados del Mediterráneo que transitaron a la democracia y luego a algunos de los que salieron de la órbita soviética. La tendencia al mayor cumplimiento constitucional es más pronunciada en estos países, tanto en Europa Occidental como en la del Este. Indudablemente, la Unión Europea está en la base de este cambio. Pero a pesar de esta influencia, España, Portugal y Grecia tienen en común la salida de dictaduras (dos de ellas de larga data( hacia regímenes democráticos cuyo cambio endógeno se explica más por acuerdos políticos de largo plazo que dieron lugar a nuevas constituciones (1978, 1976 y 1975, respectivamente). Y otro tanto puede decirse del impulso que producen las constituciones nuevas en Chequia (1993), Polonia (1997) y Hungría (2011). La democracia importa para el cumplimiento constitucional, especialmente cuando se cambia de un régimen autoritario a otro democrático, como es el caso de estos seis países que pactaron y sometieron al debate público sus nuevos arreglos constitucionales bajo los principios democráticos.

5. Conclusión. Regímenes hiperreformados, Estados débiles y ciudadanías precarias

Los estudios sobre la inclusión ciudadana o la inclusión social (que no son lo mismo(, durante los cuarenta años de democratización latinoamericana empiezan a surgir en la literatura política (^{Pinto & Flisfisch, 2011}; ^{Flisfisch et al., 2014}; Kapizewski et al., 2021; ^{O’Donnell, 2010}; ^{Ansolabehere et al., 2015}). Todos coinciden en una confirmación empírica: la democracia ha favorecido la inclusión del conflicto social en el régimen político. Sin embargo, la dinámica de retroalimentación entre ciudadanía y Estado a través del régimen político no redunda en que las demandas se traduzcan en arreglos jurídico-políticos para la provisión de derechos y bienes públicos necesarios para satisfacer las demandas sociales, es decir, no conducen a instaurar una nueva estatalidad democrática, esto es, una renovada comunidad política.²⁸

La historia importa y de ella no se puede abstraer el presente, como lo han examinado los estudios que ofrecen explicaciones históricas. No obstante, también importa la calidad democrática. Es cierto que el arribo de Europa, sobre todo la Occidental, a la democracia política no se puede equiparar tout court con el de los países latinoamericanos, pero la comparación es válida para observar que, en los cuarenta años que el subcontinente latinoamericano ha dispuesto de sistemas democráticos, no parece capaz de superar obstáculos que ya estaban presentes en periodos anteriores y que condujeron a dictaduras o sistemas autoritarios. Indudablemente, estos rasgos se han atenuado en diferentes momentos, pero han reaparecido tensiones que parecen llevar a una disyuntiva entre cambios más radicales para la disminución de la desigualdad o desborde del conflicto político fuera de los cauces legales, ya de por sí precarios, con el consiguiente aumento de la probabilidad de fracaso de la democracia y las libertades políticas.

La comparación entre países latinoamericanos y europeos brinda elementos suficientes para adentrarse en el contraste de los mecanismos que conducen a la reducción de la desigualdad. Por una parte, el modelo que Charles Tilly extrae de la revisión histórica del conflicto, la guerra y la disputa describe como elementos esenciales del surgimiento y afirmación de los derechos, que estos (“enforceable claims”) provienen de la repetición de patrones de conducta que contienen relaciones de conflicto y negociación en los que 1) el reclamante y el reclamado puedan castigarse o recompensarse mutuamente, 2) ambos negocian sobre los castigos y recompensas (actuales o futuros), 3) uno de ellos o ambos negocian con terceros interesados en el objeto de reclamación y actúan para asegurar su cumplimiento, y 4) los involucrados tienen identidades perdurables y relaciones entre sí (^{Tilly, 1998, p. 198}). Paralelamente, en los mismos procesos históricos el desempeño fiscal del Estado se dio de manera diferente. Thomas Piketty afirma que entre 1700 y 1980 se produjeron dos grandes saltos en la naturaleza del Estado fiscal. El primero fue elevar impuestos para la guerra y el segundo, que se produjo entre 1914 y 1980, cuando el Estado se amplía para generar bienestar. El autor concluye que este cambio produjo una “revolución antropológica” en la que “ [...] el Estado escapó al control exclusivo de las clases dominantes gracias a la democracia política con la consecuencia de hacer que esta se vuelva un ingrediente sine qua non para la igualdad mediante la inclusión política” (^{Piketty, 2022, pp. 127 y passim}).

Ambos autores se refieren principalmente a procesos ocurridos en Europa y Norteamérica que repercutieron de modo marginal en América Latina generando procesos diferentes en la formación del Estado que influyen directamente en que esta no haya ido de la mano de construcción de estatalidad (^{Mazzuca, 2021}). Mi argumento (^{Valdés-Ugalde, 2023a, intr. y caps. 5 y 6}) consiste en señalar que las trayectorias de la debilidad de los derechos y de la producción de bienes públicos se origina en la desconexión (no en la ausencia( entre los factores causales que les dan origen, es decir, la baja capacidad de los sectores subordinados para llegar al cumplimiento efectivo de sus derechos reclamados, así como en la ausencia de incentivos de los grupos dominantes para satisfacer las demandas de aquellos.²⁹

A pesar de las transiciones a la democracia, en América Latina la politización de las élites no ha cambiado aspectos esenciales de la naturaleza oligárquica y patrimonialista de la sociedad política que domina el Estado, a excepción de los países en los que hay un reemplazo de élites gobernantes que incluyen a los portadores de las aspiraciones democratizadoras. En Europa es el caso de España, Grecia, Portugal, Polonia, Chequia y Hungría, y en América Latina los de costa Rica (con una democracia que preexiste a la tercera ola) Uruguay, y en menor medida, Chile. Por las características del desempeño del Estado y a pesar de la mejoría de los índices de inclusión en promedio y por indicador, la discrepancia entre países sigue siendo pronunciada, y en lo referente al cumplimiento de derechos, la brecha de jure/de facto en la región latinoamericana sigue siendo una de las mayores del planeta. Por otra parte, las formas de organización y acción política de los grupos desaventajados y los partidos que dicen representarlos no han sido capaces de desplegar en suficiencia la acción encaminada a la inclusión popular en la decisión política que hace posible la democracia representativa.³⁰ Cuando las tensiones políticas arrecian, las salidas privilegiadas son los “estallidos sociales” o los liderazgos populistas. Si, como se ha mostrado en la literatura, la violencia política ha jugado un rol central en la democratización de una buena parte de los países europeos, la pregunta que pende en el aire es si América Latina, al haber adoptado regímenes democráticos, podría superar sin violencia las barreras que se interponen a la inclusión de demos en kratos.

Todo indica que el costo que pagan las élites autoritarias y patrimonialistas por ser obedecidas sigue siendo muy bajo; la debilidad de la ciudadanía para emprender el cambio a través de la acción pública por cauces legales y la discrepancia entre los partidos de centro y progresistas de izquierda se ven enfrentados a la emergencia de tendencias crecientes a la autocratización. Las formas autoritarias del ejercicio del poder no han sido transformadas en suficiencia. Este problema apunta, como decíamos al inicio de este artículo, al Estado. Sin reformas del Estado que modifiquen las estructuras administrativas de los asuntos públicos es imposible remover las inercias y las fuerzas enquistadas que impiden, con el solo temor que infunde su presencia, modificaciones de la estructura fiscal y de producción de los satisfactores indispensables para el bienestar general. Esto ocurre a pesar de que esas reformas derivarían del cumplimiento de los derechos constitucionales adoptados que, en la mayoría de los países de América Latina comprenden a los tratados y convenciones de derechos humanos. Estos satisfactores no pueden ser provistos por los juegos competitivos y solipsistas que predominan en los regímenes políticos, sino por la acción del Estado, entendido como comunidad política de valores (Weber), como espacio desde el cual se ejerce el poder legítimo en la democracia y se genera la gobernanza que debería corresponderle creando “racionalidades éticas sustantivas” alternativas a las prevalecientes. Esta cuestión deja abierta la pregunta de si la adopción de la democracia conduce (y a qué grado( a la “comunidad política” a modificar su “racionalidad ética sustantiva” para alcanzar formas de gobernanza (“formas de vida metódica”) acordes con los valores democráticos adoptados.