SciELO - Scientific Electronic Library Online

 
vol.19 número37Estimación del tiempo de satisfacción de los servicios públicos en México: comparativo 1996-2000 y 2001-2005La teoría del desarrollo humano y sustentable: hacia el reforzamiento de la salud como un derecho y libertad universal índice de autoresíndice de materiabúsqueda de artículos
Home Pagelista alfabética de revistas  

Servicios Personalizados

Revista

Articulo

Indicadores

Links relacionados

  • No hay artículos similaresSimilares en SciELO

Compartir


Estudios sociales (Hermosillo, Son.)

versión impresa ISSN 0188-4557

Estud. soc vol.19 no.37 México ene./jun. 2011

 

Artículos

 

El concepto de pobreza y su evolución en la política social del gobierno mexicano

 

The concept of poverty and its evolution within the social policy of the Mexican government

 

Hipólito Mendoza Enríquez*

 

* Maestrante del programa de Administración Pública y Gobierno. Universidad Autónoma del Estado de México

 

Dirección para correspondencia:
hipo_lito26@yahoo.com.mx

 

Fecha de recepción: noviembre 2009
Fecha de aceptación: junio 2010

 

Resumen

Existen múltiples representaciones y formas para definir a la pobreza, así como una gran cantidad de métodos para medirla, no obstante, ello no se ha reflejado en la disminución de esta problemática social. De ahí que el objetivo del trabajo sea mostrar la interrelación entre las diferentes conceptualizaciones y metodologías utilizadas para medir la pobreza, con la política social desarrollada por el gobierno mexicano, de la década de los setenta del siglo anterior a principios del siglo XXI.

Palabras clave: pobreza, estado de bienestar, políticas sociales, marginación, vulnerabilidad y desigualdad social.

 

Abstract

There are multiple forms and representations to define poverty, as well as a wide assortment of methods to measure it; nevertheless, this has not been reflected in decreasing this social problem. Based on that, the aim of this work is to show the existing interrelationship between the different conceptualizations and methodologies used to measure poverty and the social policy developed by the Mexican government, from the seventies of the previous century to the beginning of the 21st century.

Key words: poverty, welfare state, social policies, marginalization, vulnerability social inequality.

 

Introducción

Durante los últimos treinta años en el país se han gestado importantes transformaciones, las cuales han tenido un impacto considerable en la conceptualización y atención de la pobreza por parte del gobierno mexicano. Por un lado, se han dado cambios en la relación Estado–sociedad, lo cual se ha traducido en el pasaje de una política unipartidista a un sistema multipartidista en la descentralización de servicios públicos como la educación y la salud, el fortalecimiento de la sociedad civil de sus distintas formas de expresión, mayores y mejores condiciones para las expresiones de la pluralidad que le dan forma al país, la creación de organismos de rendición de cuentas (IFAI, Secretaría de la Función Pública, etcétera). Asimismo, se ha logrado aminorar ciertos rezagos sociales en torno a aspectos que tienen que ver con la educación, la salud y los servicios públicos básicos. Sin embargo, estas características no parecen ser los rasgos que prevalecen en la situación económica, política y sociocultural del país, debido a que por otro lado, se han agudizado los procesos de pobreza y exclusión de los diversos sectores toda vez que se mantienen las desigualdades sociales de manera que, un gran número de mexicanos han quedado rezagados de los beneficios creados por el crecimiento económico y el desarrollo social. Por lo que la equidad sigue siendo un tema pendiente dentro de la agenda gubernamental.

En esa lógica, desde los años setenta del siglo pasado el gobierno ha instrumentado una serie de políticas tendientes a aminorar los niveles de marginación y pobreza que afectan a una parte importante de la población. En un primer momento, dichos programas sociales se orientaron a brindar atención a la pobreza en áreas rurales, de esta manera, se pusieron en marcha políticas tales como el Programa de Inversiones Públicas para el Desarrollo Rural (PIDER), la Coordinación del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados (COPLAMAR) y el Sistema Alimentario Mexicano (SAM). Estos últimos tenían como eje de atención a la salud y la alimentación, respectivamente. Así, para ese entonces, la pobreza se consideraba como un problema rural y como tal, los esfuerzos gubernamentales se orientaron hacia ese sector. Aunado a ello, la pobreza, tanto en el ámbito académico como en el gubernamental, era observada como carencia de ingresos y de necesidades básicas insatisfechas.

Por otra parte, en los primeros años de la década de los noventa, el referente de pobreza y los fenómenos que le son inherentes adquirieron nuevas dimensiones en política social. De ahí que se modificara el tratamiento de esta problemática a través de la creación del Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL), mediante el cual ya no sólo se consideró a la pobreza como un fenómeno eminentemente rural, sino que también como un fenómeno urbano. Sin embargo, ante los efectos causados por el neoliberalismo y la globalización, la pobreza es observada como una falta de capacidades y para ser atendida se creó el Programa Educación, Salud y Alimentación (PROGRESA) que con posterioridad se transformaría en el Programa de Combate a la Pobreza OPORTUNIDADES.

El objetivo de este trabajo es mostrar los conceptos y/o representaciones de la pobreza existentes vinculándolas con los distintos modelos de desarrollo y con la política social que el gobierno mexicano ha instrumentado para su atención. Así, en primer lugar nos remitimos a los antecedentes históricos del referente pobreza, a las tendencias para su estudio, a los conceptos de pobreza, a sus características, a los tipos de pobreza que existen y a todos aquellos fenómenos que se dan a la par de la misma, para luego explicar el tratamiento que el Estado mexicano le ha dado a esta problemática.

 

Antecedentes en el estudio de la pobreza

Históricamente, el estudio de la pobreza se remonta a principios del siglo XIX, cuando la pobreza de las multitudes se acentuó, principalmente en las sociedades más adentradas en la Revolución Industrial, como consecuencia de la aparición de nuevos factores de producción, así como de la perdida de los medios de subsistencia y empleo. Filósofos, economistas, politólogos y sociólogos de ese entonces, se empiezan a preguntar qué es la buena vida y como medirla. De esta manera, los primeros científicos sociales que tematizaron la cuestión de la reproducción masiva de la pobreza se ubican en el área de la economía política; destacaron las aportaciones de Malthus, David Ricardo y Marx (citados por Álvarez, 2008). El primero mencionaba que la pobreza era consecuencia de un crecimiento aritmético de los alimentos y otro geométrico de la población, en tanto que los dos últimos sostenían que la posesión de los medios de producción y de subsistencia eran las causas del fenómeno. Fue Booth (citado por ODay y Englander, 1993) el primero en combinar la observación como un intento sistemático de la medición y extensión del problema de la pobreza, elaborando un mapa de la pobreza de Londres, entre los años de 1982 y 1897. La obra de este autor resultó ser el parteaguas casi instantáneo en la política social británica.

Posteriormente, Rowntree (1901) realizó un estudio para medir la pobreza en York, utilizando como estándar para cuantificarla a los requerimientos nutricionales que cada persona necesitaba para desarrollarse a plenitud (Rowntree, 1937). Sus opiniones acerca de la pobreza eran más solidas que las de Booth, debido a que se basaban en diversas consultas con expertos en alimentación. Las principales aportaciones de dicho autor en torno al estudio de la pobreza se refieren a la división que hizo entre pobreza primaria y secundaria, así como el establecimiento de una línea de pobreza. Por ello, a partir de ese momento histórico, se establecieron las primeras conceptualizaciones de la pobreza y se desarrollaron diversas metodologías para su medición, así como distintas acciones para su atención.

Por otra parte, en el diccionario de la Real Academia Española, se establece que la pobreza "...es la carencia de lo necesario para el sustento de la vida" (García, 1987: 369). Y como nos los explica Salmen (citado por Mota, 2004) ésta va a tener distintos significados, los cuales se establecen de acuerdo a un espacio y momento histórico determinado. De ahí, que definir con precisión el concepto de pobreza se puede decir que es algo muy complicado, debido a que el término, como cualquier otro en las Ciencias Sociales, es muy relativo por el simple hecho de que cada autor, escuela de pensamiento, paradigma o sociedad lo conceptualiza de manera diferente. Es decir, existen diferentes significados del término pobreza, los cuales, encuentran explicación de acuerdo al referente que se utilice o desde los lentes metodológicos desde los que se observe.

Cabe señalar que las categorías conceptuales más importantes que se utilizan dentro de las ciencias sociales para nombrar a la pobreza se vinculan con la filosofía predominante del Estado, la cosmovisión del desarrollo imperante, las necesidades sociales, así como la producción simbólica de problemas sociales promovidos por la burocracia estatal (Álvarez, 2008). Ello, quiere decir que en regímenes poco democráticos (tales como los latinoamericanos) no existen procesos de deliberación pública y como consecuencia de ello, problemáticas tales como la pobreza son definidas por la burocracia gubernamental y los Organismos Financieros Internacionales como el Banco Mundial (BM), Fondo Monetario Internacional (FMI) y Banco Interamericano de Desarrollo (BID), mientras que en sistemas políticos democráticos por lo general existe un alto grado de participación social que ubica dentro de la esfera pública sus problemáticas, existiendo a la vez, mayor autonomía de la academia para determinar las situaciones problemáticas del ser humano, entre las que destacan la pobreza y los fenómenos que le son inherentes. De ahí, que en el presente trabajo sólo se abordarán los conceptos de pobreza que se interrelacionan con la política social llevada a cabo por el gobierno mexicano, con el modelo de desarrollo y con las condiciones estructurales imperantes.

Aunado a la existencia de diversas conceptualizaciones y representaciones de la pobreza, hay dos grandes tendencias para el estudio de esta problemática. La primera que se ubica dentro de lo que se llama la ingeniería social, la cual, está vinculada con cuestiones administrativas y de política. Mientras que la segunda, denominada socio–estructural, se interesa por instituciones societales y por los procesos mediante los cuales se crea y reproduce la pobreza, por lo cual, ésta se ubica en el contexto de una sociedad global (Schteingart, 1997). Dichas tendencias, nos ayudarán a explicar el porqué existen determinados niveles de pobreza, qué políticas se implementan para erradicarla y porqué este fenómeno se acrecienta cada vez más en nuestro país.

 

Pobreza y política social durante el Estado de Bienestar en México

A partir de la primera mitad del siglo XX en Latinoamérica, y particularmente en México, se fueron resquebrajando las estructuras semi–serviles con los países centrales, asimismo, se conformó un mercado interno para favorecer los incipientes procesos de industrialización que el país requería (Álvarez, 2008). Ello trajo consigo que el país adoptara al Modelo de Sustitución de Importaciones (SI) como estrategia de desarrollo. Con dicho modelo el Estado asumió nuevos roles, entre los que destacan: regulador del desarrollo, interventor, planificador y empresario social (Franco, 2001). Lo anterior, se tradujo en que el país tuviera altas tasas de crecimiento económico, establecimiento de derechos sociales hacia los trabajadores organizados1 y en la consolidación de una clase media para sostener la capacidad de demanda de los nuevos bienes manufacturados nacionales.

Dicho momento coincidió "...con la aparición de lo social como saber especializado y como forma de intervención sobre los pobres" (Álvarez, 2008: 52). Es decir, se comenzó a gestar un saber particular para interpretar, conocer y nombrar a la pobreza en el ámbito académico, así como para gestionarla en el campo gubernamental. Cabe resaltar que en este momento histórico la pobreza y las diferentes problemáticas sociales fueron definidas por políticos, científicos sociales y los militantes de base del partido político en el poder (PRI), fue así como dichos actores fungieron como especialistas para determinar las problemáticas sociales y por consiguiente, las categorías y conceptos de la pobreza. Aunado a ello, los países capitalistas pero fundamentalmente los Estados Unidos comenzaron a promover el mito del crecimiento económico sostenido y la necesidad de crear programas de alivio a la pobreza en el tercer mundo con la finalidad de que estas naciones alcanzaran el "desarrollo".2

De esta manera, con los gobiernos posrevolucionarios y el desarrollo del Estado de Bienestar3 en México, ".. .la política social nació como una práctica sobre la sociedad ejercida por el Estado para establecer las formas de integración social moderna" (Incháustegui y Martínez, 1998: 65). Es decir, la política social surgió como una necesidad para darle estabilidad política al país en un contexto de posguerra con el propósito de controlar el ciclo económico y el orden social (Cunill, 1997). Ante este escenario, de acuerdo a lo que mencionan autores como Boltvinik (1994) y Mota (2004) la pobreza era definida por las agencias de desarrollo (FMI, BM y BID) como resultado de las deficiencias productivas. De ahí, que se considerara como pobres a aquellos individuos u hogares cuyos ingresos eran y son insuficientes para acceder a una canasta básica de alimentos. Sin embargo, también se consideraban pobres si estos ingresos eran insuficientes para cubrir los gastos de activos tales como vivienda, salud, educación, transporte, recreación y vestimenta. Por lo que se puede observar, que el indicador principal con el que se medía la pobreza durante el "EB" fue el ingreso, debido a que este determina el acceso que tienen las personas a la alimentación, educación, salud y otros servicios públicos.

Durante este periodo, el método que se utilizó para calcular los diferentes grados de pobreza fue el de Líneas de Pobreza (LP) o de ingreso.4 Dicho instrumento metodológico fue definido por el Banco Mundial (1990: 26–27) como ".la incapacidad para alcanzar un nivel de vida mínimo". Este nivel de vida se puede alcanzar a través del consumo y consta de dos elementos. Por un lado, el gasto necesario para acceder a un estándar mínimo de nutrición y otras necesidades básicas y, por otro, el costo de la participación en la vida diaria de las sociedades. No obstante, con este método se ha utilizado predominantemente el primer elemento. Hecho por el cual, se comparan los ingresos del hogar con el costo de una canasta básica de consumo, la cual, se elabora de acuerdo a las necesidades nutricionales de la población, determinándose tres grupos poblacionales; hogares en pobreza extrema, hogares intermedios y hogares con niveles de bienestar superior al intermedio.

Con respecto al primer grupo poblacional, se puede decir que el ingreso total de un hogar es menor al valor de una canasta básica alimentaria, mientras que los hogares intermedios se caracterizan porque las percepciones del hogar son superiores a ésta, pero inferiores dos veces esa cantidad. Por otro lado, el tercer grupo de población tiene un ingreso superior a dos canastas básicas de alimentos. De manera tal, que con este método son considerados pobres extremos, quienes poseen ingresos o gastos per cápita por debajo del valor de la canasta mínima alimentaria y pobres no extremos, quienes tienen ingresos o gastos per cápita por arriba de la línea de la pobreza total. De ahí que ".tras este método subyace la idea de que la pobreza es resultado de la distribución desigual del ingreso" (Lerner, 1996: 134).

El método de cuantificación de la pobreza fue muy utilizado en México durante las décadas en que imperó el modelo de Sustitución de Importaciones (SI). Sin embargo, desde ese entonces, aunque se comenzaban a medir los grados de pobreza de la población mexicana, el gobierno hizo muy poco para aminorar la problemática, debido a que en ese momento histórico le interesaba más el crecimiento económico del país que la atención de la pobreza. Más bien había una creencia de que por sí solo el crecimiento económico conduciría al desarrollo y bienestar social (Mota, 2004). Las políticas, prácticas e inversiones del desarrollo de la época produjeron destrucción y debilitamiento de las economías de subsistencia doméstica, lo que en países como el nuestro generó masivos procesos de urbanización, así como de empobrecimiento.

Las críticas que se hacen al método de LP giran en torno a que la satisfacción de las necesidades básicas depende sólo del ingreso, sin tomar en consideración el nivel de vida de las familias, las características de los miembros del hogar y la diversidad cultural. A ello se suma su carácter coyuntural y el que dejaba de lado otros aspectos tales como el acceso a la educación y la salud (Lerner, 1996), que para esos años se consideraban graves problemas sociales. Éstos limitaban el desarrollo pleno de las capacidades de las personas, lo que iba mermando en algunos sectores sociales (medio y bajo) el acceso a la educación y al empleo y por ende a una remuneración económica. La pobreza de ese momento se percibía como una "necesidad" que debía ser satisfecha para acceder al bienestar.

Al considerarse la pobreza como una necesidad, en Latinoamérica se desarrollo un nuevo método de medición de la misma, como respuesta a los límites del Método de Ingreso. Fue así como se diseño el Método de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), que establece diferentes niveles de pobreza en función de las carencias o necesidades que presenta un hogar. El método menciona que no sólo el ingreso determina los diferentes niveles de pobreza, sino que se especifican por otras variables tales como la educación, la vivienda, los servicios públicos básicos, entre otros. Además, para determinar el grado de necesidades básicas insatisfechas, el método utiliza variables como: habitar una vivienda que no tenga materiales precarios básicos de construcción; que en la vivienda se disponga de los servicios esenciales de agua, luz y drenaje; que el grado de hacinamiento medido por el número de personas por cuarto no sea excesivo; que los miembros del hogar en edad de recibir educación básica dispongan de la posibilidad de asistencia escolar; que exista en la familia una relación adecuada de preceptores de ingreso en función del número de miembros (la mayoría de las variables se utilizan para determinar los grados de marginación de una población). A través de estos indicadores se determinan las necesidades básicas insatisfechas de un hogar y a la vez, se especifican los diversos grados de pobreza, distinguiendo entre; pobres moderados y pobres extremos (Mota, 2004).

De acuerdo a lo establecido por este método, los pobres moderados son aquellos que pueden satisfacer una o dos necesidades básicas como canasta básica alimentaria, educación, salud, vivienda, transporte, vestido, calzado, entre otras, pero no tienen acceso a satisfactores como tiempo para recreación, diversión, servicios públicos de calidad, etcétera. Por otro lado, se entiende como pobres extremos a quienes viven en una situación crítica de analfabetismo, hacinamiento, con graves carencias de servicios públicos básicos como agua potable, drenaje, energía eléctrica y con ingresos menores al mínimo, lo que les impide acceder a una canasta básica y a la postre no tener los requerimientos nutricionales adecuados para tener un rendimiento aceptable en sus labores. Es decir, los pobres extremos se encuentran en condiciones de completa vulnerabilidad social, debido a que son quienes más padecen los efectos de una crisis económica, desastres naturales, entre otros.

El método de NBI presenta ciertas ventajas para la observación y cuantificación de la pobreza, entre las que destacan, el considerar al consumo real como la capacidad de satisfacer las necesidades básicas, lo cual, permite generar diagnósticos de la magnitud que tienen distintas carencias en los hogares y en una sociedad, así como en la elaboración de mapas de la pobreza con una desagregación geográfica muy detallada. Sin embargo, también muestra algunas limitaciones, entre las que se identifican que el número de pobres no es independiente del número de necesidades básicas seleccionadas y el que toma en consideración algunas necesidades que permiten elevar la calidad de vida, pero omite necesidades esenciales como la alimentación, vestido, calzado y sólo considera de manera relativa a la salud como determinante de la pobreza y el bienestar (Lerner, 1996).

 

La atención a la pobreza durante el sexenio de Luis Echeverría Álvarez (1970–1976)

Hasta la primera mitad del siglo XX, la atención de la pobreza en México se daba por la beneficencia pública, de ahí que no existiera ningún programa para combatirla. Fue, precisamente, hasta el periodo presidencial de Luis Echeverría Álvarez (1970–1976), denominado "desarrollo compartido", que en el discurso de la política social oficial se incorporó una concepción más amplia de la pobreza por la medición que se había hecho sobre la misma, bajo el método de LP, determinándose, a la vez, el diseño de diferentes políticas para disminuir las desigualdades sociales (Villarespe, 2001).