I. Crecimiento del Mercado Negro

Bajo la perspectiva de la sociología económica, el autor define al Mercado Negro de Combustibles en México (MNCM) como el “intercambio sistémico de bienes y servicios por dinero en condiciones competitivas, donde su intercambio y consumo violan estipulaciones legales. Los mercados ilícitos son distintos entre sí, unos son puramente ilegales en todos los segmentos y otros pueden ser actividades ilícitas que se desarrollan en ámbitos legales” (^{León Sáez 2022. pp. 35}). El control de territorios es un punto fundamental para entender el MNCM, para la extracción ilegal de los combustibles se requiere del control absoluto sobre ductos, refinerías y terminales de almacenamiento y distribución. Para los criminales también es esencial controlar los procesos de envío del producto bajo el resguardo de actores infiltrados estatales que faciliten el delito, por lo que la dominación y control de espacios no solo alude a las zonas físicas, sino a las relaciones de alto nivel que se establecen entre los personajes de poder involucrados. Algunos de los grupos hegemónicos surgen a partir de la fragmentación de organizaciones delictivas más grandes, éstas comienzan a concentrar el control en puntos regionales y hoy en día operan interestatalmente, compitiendo contra redes macrocriminales en las propias arenas locales. Las redes se aprovechan de lo que el autor llama la “macrocorrupción”.

En relación con México, León Sáez reconoce que existió un evidente y torpe golpe al avispero en la persecución estatal desatada con la “guerra contra el narco” del gobierno de Felipe Calderón, dado que se multiplicaron y diversificaron los grupos delincuenciales vinculados al tráfico ilícito de hidrocarburos:

La represión indiscriminada del Estado contra el narcotráfico eliminó cualquier incentivo para que los delincuentes mantuvieran sus operaciones ocultas o se abstuvieran de la violencia. La opresión bajo el gobierno de Calderón también puso de manifiesto la capacidad coercitiva del Estado mexicano, mostrando deficiencias considerables que alentaron a los criminales a desafiar violentamente a las instituciones de seguridad. Las limitaciones de la represión militarizada reforzaron a algunos grupos criminales y debilitaron a otros, dando lugar a organizaciones más pequeñas y violentas.” (^{León Sáez, 2022. pp. 71}).

Sin embargo, esta postura podría dar lugar a una idealización de lo que el autor llama la “pax narca” que caracterizó al régimen de partido de Estado además de que su análisis podría cargar la balanza hacia la responsabilidad del Estado.

El libro relata cómo en nuestro país la incorporación de los grupos del crimen organizado en el tráfico de combustibles se debe a una migración de actividades delictivas, producidas por la diversificación de redes criminales, ello incrementó la violencia homicida, a través de la conquista, defensa y disputa de los territorios. También identifica no sólo la competencia y confrontación violenta, sino también la cooperación entre redes delictivas para su autopreservación frente a la represión estatal. El autor deduce que “la fragmentación de redes se debe a las alianzas delincuenciales que colapsan, las fracciones que se independizan y las sucesiones internas que provocan disputas por control de territorios” (^{León Sáez, 2022. pp. 68}). Algunos de estos grupos comenzaron con controles regionales y hoy en día operan interestatalmente, compitiendo contra redes macrocriminales a nivel local.

Nosotros discrepamos de algunas de estas aseveraciones dado que muchas veces sólo ofrecen una parte del panorama. Si bien, la competencia entre grupos delictivos, así como su excepcional cooperación para ciertos asuntos tácticos vis a vis el Estado, responden en mayor medida a la proliferación de corrupción en las relaciones que operan en la administración pública, creemos que el verdadero origen del problema en el tráfico de hidrocarburos y la ominosa violencia que lo caracteriza tiene su origen en la esencia misma del neoliberalismo y sus abundantes conflictos de interés. Por ello, desde nuestra lente, tienen más relevancia las facilidades otorgadas por los llamados actores grises que en una dinámica de dominación se vienen gestando desde la década de los setenta en el tráfico de los hidrocarburos, que los esfuerzos de una administración presidencial u otra por acabar con el narcotráfico.

La corrupción y la impunidad empezaron desde mucho antes de la llegada de las estrategias coercitivas contra el crimen organizado. Pero si algo caracteriza la llegada de la corrupción y la prevalencia de impunidad a nuestro MNCM eso fue la llegada de la égida del neoliberalismo y la contaminación de la democracia por la tecnocracia neoliberal.

II. Neoliberalismo y lógica tecnocrática

La llegada del neoliberalismo y la lógica tecnocrática hicieron que la desregulación y la falta de control fuera la norma en la operación de la todavía empresa estatal PEMEX. El propio autor de esta obra así lo reconoce al señalar que durante los noventa, años emblemáticos del neoliberalismo: “los auditores nacionales ya advertían la falta de vigilancia en las terminales marítimas de PEMEX durante el gobierno salinista” (^{León Sáez, 2022. pp. 74}).

La falta de control y vigilancia tecnocrática junto a la tradicional antidemocracia sindical y la abierta corrupción en el manejo de la empresa eclosionaron dando lugar al inicio del huevo de la serpiente. Este es el momento histórico de nacimiento del crimen organizado alrededor del MNCM. El robo de combustibles no podría entenderse sin mencionar un nombre clave para la falta de monitoreo de la paraestatal petrolera y sus relaciones con empresas privadas: Jorge Díaz Serrano, quien sería un claro ejemplo de un “actor gris” para la corrupción dentro de la empresa paraestatal. Díaz Serrano comenzaría a operar el 1º de diciembre de 1976 y terminaría hasta 1981, siendo designado por el presidente José López Portillo en un acto de evidente compadrazgo. Antes de su gestión, PEMEX concentraba la perforación de sus pozos en tierra, de cada 10 operaciones, solo 1 se hacía en el mar. El panorama cambió cuando una nueva empresa (de corte neoliberal) llamada "Perforaciones Marinas del Golfo” (PERMAGO) obtuvo un contrato con Pemex para trabajar en las costas del sureste mexicano. Esa empresa privada, de la que Díaz Serrano era socio fundador en un claro conflicto de interés, fue una incesante maquinaria de corrupción y tráfico de influencias. Su viciada y corrupta gestión provocaría un rápido crecimiento de las ganancias económicas para PEMEX, que a partir de ese momento responderían a la adopción de conceptos gerenciales como la eficacia, la eficiencia y flexibilidad administrativa, dejando de lado los principios democráticos que involucraban la transparencia y la rendición de cuentas.

La utilización de empresas privadas a través de diversos medios fue asimismo una clara muestra de la senda neoliberal por venir: se inauguró así el pisoteo de la Constitución y florecimiento de la contratación. Esta tendencia que violentaba el artículo 27 Constitucional¹, rompió con la idea de la “autosuficiencia” que había establecido Jesús Reyes Heroles en PEMEX a mediados de los sesenta. Él consideraba que la empresa paraestatal no tenía necesidad de depender de privados para su desarrollo. Sin embargo, durante el inicio del neoliberalismo la administración de Petróleos Mexicanos no sólo sostenía negociaciones con privados en las dinámicas de poder, sino que también daría lugar a que entrara en la arena de disputa un actor que ya estaba involucrado en actos ilícitos: el Sindicato de Trabajadores Petroleros de la República Mexicana (STPRM).

Desde 1962, Joaquín Hernández “La Quina” se afianzó en la dirigencia del STPRM bajo prácticas basadas en el cacicazgo y la corrupción, teniendo una estrecha relación servil con los presidentes y disputas constantes con los directores generales de PEMEX. Las dinámicas de poder en Petróleos Mexicanos suponían una constante negociación entre cuatro actores principales: la presidencia de la República, el STPRM, las empresas privadas con contratos leoninos y muchas veces fuera de la ley, y la propia Dirección General de PEMEX.

La administración de “La Quina” al frente del STPRM buscó por años hacerse con las plazas importantes dentro del organigrama de la paraestatal, pero esta intrusión se consolidaría hasta 1976. Cuando por mandato del presidente Luis Echeverría, varios puestos estratégicos en los campos petroleros, plataformas y pozos pasarían a ser plazas del sindicato. Esta situación llevó a prescindir de los perfiles especializados capacitados, entrando en juego la venta de plazas de trabajo al mejor postor, una práctica común de “La Quina”. Así, la venta de puestos estratégicos y los negocios de Jorge Díaz Serrano con empresas privadas, muchas de su propiedad a través de interpósitas personas (prestanombres), marcarían un punto de quiebre en la apertura del crecimiento de actores grises dentro de Petróleos Mexicanos. Una vez allanado el camino de la corrupción dentro de la paraestatal petrolera a través de la cooptación de mafias que partían del STPRM, la inclusión de otros actores como los grupos de crimen organizado, solo terminarían de allanar el camino para potencializar el MNCM.

III. Acciones realizadas desde la Secretaría de la Función Pública

Históricamente siempre existió una correlación directa entre el crecimiento del parque vehicular y el consumo nacional de gasolina y diésel. Siempre que crecía el parque vehicular crecía el consumo nacional de gasolinas y los años donde el parque vehicular disminuía o se mantenía estable, el mercado de combustibles se comportaba de la misma manera. Sin embargo, entre 2008 y 2017 (años emblemáticos de la profundización del proyecto neoliberal) se rompió abruptamente esta correlación, mientras que el parque vehicular creció sostenidamente, el consumo de combustibles se mantuvo sin crecimiento. Entre los años 1990 y 2008 por cada 18,895 carros adicionales registrados en el parque vehicular, se reportaba un incremento aproximado de 540 MDB. Entre los años 2008 y 2017 se registraron 1,104,400 unidades adicionales al parque vehicular y el consumo aumentó aproximadamente en tan solo 7.5 MBD.

Desde la Secretaría de la Función Pública que tuve el honor de encabezar durante la primera mitad de la actual administración, promoví una revisión a profundidad de estos temas y a través de nuestro estudio de perspectiva histórica observamos que 2007 fue el primer año en el que se registran faltantes en los volúmenes de gasolina y diésel de PEMEX. En 2007 se potencializa el mercado ilegal de combustibles, mismo que por razones obvias no se registra en el consumo oficial de la Secretaría de Energía y es a partir del 2008 cuando se refleja que el mercado oficial deja de crecer mientras que el parque vehicular seguía al alza o al menos en una tendencia creciente. Para 2017, se registraron 10,363 tomas clandestinas de ductos en esa empresa productiva del Estado. Este número seguiría en aumento y en 2018 las tomas clandestinas llegaron a 12,581.²

Ante la urgencia de atender el desafío que implicaba el galopante crecimiento del MNCM, a menos de un mes de haber asumido el cargo, el 20 de diciembre de 2018, el presidente López Obrador dio a conocer un Plan Conjunto para Combatir el Robo de Hidrocarburos (DOF, 2018), donde participamos más de quince dependencias e instituciones públicas del Gobierno Federal. En el anuncio y ejecución del plan propuesto se señaló que el huachicoleo era “un robo contra el patrimonio de los mexicanos, a bienes de la nación, a recursos públicos, a dinero de todos los mexicanos” (^{López Obrador, 2018}). El presidente buscaba mostrar la capacidad de su administración para acabar con la corrupción y frenar la inseguridad, además de que necesitaba reforzar el control estatal sobre el sector energético, concretamente el petróleo, sus derivados y el gas natural, como parte fundamental de su esfuerzo por lograr la autosuficiencia energética de México (DOF, 2020).

Se tomaron una serie de medidas legales e incluso constitucionales para reducir el robo de combustible. Los críticos cuestionaron la eficacia de estas medidas a largo plazo. Se recortó de manera temporal la producción en ciertas refinerías, se cerraron seis oleoductos propensos a robos y se trasladó la distribución a carrotanques y trenes. Y en efecto, dado que los oleoductos son mucho más eficientes que las otras alternativas de transporte cuando se distribuye combustible, la transportación a través de carreteras y caminos provocaron una breve escasez de combustible en todo el país. En términos de cambios legales, se modificó el artículo 22 de la Constitución Federal contemplando delitos en materia de hidrocarburos, se aumentó la pena máxima por robo de combustible (de 20 a 30 años) y se revocaron las licencias a las gasolineras en las que se acreditó la venta de gasolina robada. No obstante, todos estos esfuerzos de estrategia y de cambios normativos, siguió prevaleciendo la incapacidad de las fiscalías sobre todo las locales y estatales para judicializar las carpetas de investigación y penalizar a los culpables es decir prevaleció la impunidad.

Se consideró que, al eliminar el robo de combustible, las ventas registradas iban a subir proporcionalmente al volumen en que dejaran de robar a PEMEX, pero ello no ocurrió completamente así. Después de poner en marcha ese plan, se registraron nueve meses consecutivos sin volúmenes faltantes en PEMEX y paradójicamente el incremento en las ventas legales registradas por parte de privados o de PEMEX fue insignificante o cercano a cero.

Por otro lado, siempre nos hizo falta mayor transparencia en nuestras tareas de auditoría. Los datos presentados públicamente por PEMEX respecto al robo de combustible no fueron nunca consistentes debido a que PEMEX no ha actualizado su reporte de tomas clandestinas desde octubre de 2018 a la fecha. Siempre se trató de justificar la falta de transparencia refiriendo aspectos como la seguridad nacional o la competitividad de la empresa, pero ello perdía de vista la verdadera amenaza a la seguridad del país y a la misma empresa Productiva del Estado: el MNCM. Para nuestros trabajos de auditoría nunca conocimos las cifras reales de toda la cadena de transporte y distribución del combustible que incluyera robo a ductos, robo a pipas, robo en las terminales de almacenamiento y en las gasolineras. En consecuencia, nunca pudimos ver indicadores que desde PEMEX se estuvieran dando para tener una perspectiva clara de cómo avanzaba el combate al robo de combustible.

Pero pudimos ver otras cosas y en un documento interno de la empresa productiva del estado, denominado “Revisión de balances en refinerías” fechado el 8 de marzo de 2021, la Dirección General de PEMEX informó que se llevaban presentadas hasta esa fecha 12,937 denuncias, la mayoría por robo de combustible de las cuales el 66.7 por ciento (8 mil 628) las interpuso PEMEX Logística; el 26.5 por ciento (3,417) PEMEX Transformación Industrial; el 4.6 por ciento (591) PEMEX Exploración y Producción, y el 2.3 por ciento, (301) de las denuncias las hizo directamente el Corporativo central (^{Badillo, 2022}). Sin embargo, desafortunadamente la relevancia que el tema tuvo al inicio del sexenio pasó a segundo y tercer plano en los últimos años de la administración, dado que la Dirección General de PEMEX no continuó dándole al problema del huachicoleo la importancia que debería tener, sólo si consideramos las pérdidas de miles de millones de pesos que se han dejado de obtener con la continuidad del robo de combustible.

Desde la SFP a mi cargo pudimos constatar diversas irregularidades técnicas y falta de actualización de equipos utilizados en el proceso de producción de las refinerías. Entre otros destacaron los siguientes problemas:

Ahora bien, si PEMEX ya tiene diagnosticado desde por lo menos el 8 de marzo de 2021, el problema de la obsolescencia de sus equipos; si se conoce cuáles son las deficiencias de los mismos; se sabe sobre las discrepancias entre los reportes del movimiento de sus productos y se están consciente de la falta de disciplina del personal, cabe preguntarnos por qué nunca se han implementado las acciones necesarias para resolver esos problemas ni en las pasadas administraciones, ni en la administración actual. O en todo caso ¿cuáles han sido son los resultados que a la fecha se han obtenido de los esfuerzos realizados en este gobierno?

Durante la actual administración, entre el 2019 y hasta el pasado 4 de agosto de este 2021, Petróleos Mexicanos registró un quebranto por 1,622 millones 783,518 pesos derivado de las tomas clandestinas realizadas a sus ductos. Según un informe de PEMEX que se encuentra disponible en la plataforma de transparencia con el folio: 1857200249621, dicho monto incluye las pérdidas para la petrolera causadas por el robo de gasolinas; Diesel; petróleo; gas; turbosina; combustóleo; entre otros hidrocarburos producidos por la empresa estatal (^{Molina, 2021}).

Por otro lado, en abril de 2022 el SAT presentó un cálculo del tamaño del MNCM en México correspondiente a los primeros trimestres de 2021 y 2022. Entre enero y marzo de 2021, de una demanda total de 112.5 millones de barriles, 24.9 millones fueron provistos por el mercado ilícito. Para el mismo periodo de 2022, de una demanda de 144.8 millones de barriles, 16.9 millones fueron de origen ilegal. Esto quiere decir que los primeros tres meses de ambos años, el Mercado Negro de Combustible en México (con su rama interna y externa) equivalió al 22.1 y al 14.7 % del consumo de combustibles del país. La complejidad y escala descritas señalan que esa actividad es uno de los mercados ilícitos de hidrocarburos más complejos y sofisticados a escala global y que continuará siendo una amenaza a la seguridad pública y al sector energético del país por varios años más.

En su informe correspondiente al primer trimestre de 2022, PEMEX reportó que el volumen robado de combustible promedió 6.1 mil barriles diarios, lo que equivale a pérdidas económicas de 3,004 millones de pesos y un aumento del 41.8% respecto al mismo trimestre de 2021 (^{Pemex, 2022a}). Los resultados de PEMEX durante el segundo trimestre de 2022 no fueron mejores, dado que el volumen robado de combustible promedió aumentó a 6.5 mil barriles diarios, comparados con los 4.2 mil barriles diarios reportados en el mismo trimestre de 2021. Como se detalla en la sección financiera, en el segundo trimestre de 2022 las pérdidas por sustracción de combustible ascendieron a 5,629 millones, comparadas con los 1,707 millones del mismo período de 2021 (^{Pemex, 2022b}).

Entre los años 2019 y 2020, desde la SFP a mi cargo, tuve la honra de inhabilitar por 10 años a Emilio Lozoya Austin ex Director General de PEMEX por su involucramiento en la trama de corrupción de la empresa brasileña Odebrecht; a Edgar Torres Galindo, ex Director General de PEMEX Fertilizantes por la compra de FERTINAL, a 5 altos servidores públicos de PEMEX Refinación, al ex Titular de la Gerencia de Suministros y Servicios Administrativos en Regiones Marinas durante 2013, al ex administrador general del Proyecto de Desarrollo “Ayatsil Tekel” y gerente en Pemex Exploración y Producción, quien colaboró en la pasada administración federal y estuvo presuntamente implicado en la Estafa Maestra; y finalmente a Miguel Ángel Lozada, ex Director General de Pemex Exploración y Producción durante el comienzo de la administración del Presidente López Obrador, quien a la postre impugnó la inhabilitación.

Fueron denunciados asimismo más de media centena de altos funcionarios de PEMEX relacionados con el presunto robo de combustible; una veintena en su modalidad de sustracción y 38 por robo de pipas que transportaban hidrocarburos, sin embargo, uno de los principales probables responsables de la comisión de esas presuntas irregularidades administrativas, investigado y sancionado por la SFP a mi cargo fue el General Eduardo León Trauwitz, quien fuera encargado de la seguridad de PEMEX en el Gobierno de Enrique Peña Nieto (2012-2018), y quien fue detenido por autoridades canadienses a solicitud de la Fiscalía General de la República, acusado precisamente de robo de combustibles.

En marzo de 2014, después de la aprobación de la llamada “Reforma energética”, las autoridades de la empresa crearon una subdirección que se denominó “Salvaguarda Estratégica” en la compañía petrolera, misma que se encargó al general León Trauwitz, antiguo jefe de escoltas de Peña Nieto cuando éste fungió como gobernador del Estado de México, con el objetivo formal de proteger los bienes, productos y valores de la empresa productiva del Estado. Sin embargo, eso no ocurrió así, puesto que particularmente las aeronaves que estaban destinadas a realizar la vigilancia de las instalaciones petroleras se utilizaron para fines distintos a esa encomienda y el general León Trauwitz, responsable de la dirección, supervisión, vigilancia y operación de esos bienes de la empresa, presuntamente incumplió con sus obligaciones, por lo que luego de una investigación interna instruida por quien esto escribe al titular de la Unidad de Responsabilidades de PEMEX, el Gral. Trauwitz fue sometido al procedimiento administrativo de responsabilidades correspondiente, y tras agotarse el mismo en la Unidad de Responsabilidades, el expediente fue remitido al Tribunal Federal de Justicia Administrativa por la presunta comisión de faltas administrativas que se consideraron graves. Actualmente, debido a la lentitud de la (in)justicia, el mismo se encuentra en la etapa de desahogo de pruebas, para que posteriormente pase a la fase de sentencia y se resuelva sobre la probable responsabilidad administrativa del ex-servidor público. Esperemos que la justicia administrativa y penal no falle en este importante caso y se combata la impunidad.