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I. Contexto global de la pesca y acuacultura
La Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO, por sus siglas en inglés) en su último Informe sobre el Estado Mundial de la Pesca y la Acuacultura del año 2020, estima que 59.8 millones de personas participan en el sector pesquero y acuícola en sus diferentes eslabones de la cadena productiva (pre-captura, captura y post-captura). Sin contabilizar a aquellas personas, en su mayoría mujeres, que realizan actividades complementarias (e.g. inspección, servicios, mantenimiento, apoyo familiar) (Solano et al., 2020). Los alimentos obtenidos de la producción de organismos acuáticos son la principal fuente de proteína animal para más de un billón de personas a nivel global (Castilla y Defeo, 2005). A pesar de la importancia de la pesca y acuacultura en términos de seguridad alimentaria y creación de empleos, la población de peces en niveles biológicamente sostenibles ha continuado descendiendo del 90% en 1974 al 65% en el año 2017 (FAO, 2020). El mantener esta tendencia para las siguientes décadas significaría una pérdida de empleos y un atentado al bienestar y medios de vida de las comunidades pesqueras, principalmente en países en vías de desarrollo, así como a la diversidad marina, al verse impactadas las cadenas tróficas al remover especies de los ecosistemas y el hábitat por los métodos de extracción, entre otros (Sala et al., 2004; Shester y Micheli, 2011).
El Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (UNEP, 2011) afirma que el sector pesquero y acuícola tiene un papel fundamental para la conservación de la biodiversidad y el uso sostenible de los recursos, asegurando el ejercicio sostenible de la actividad, manteniendo la seguridad alimentaria y generando beneficios económicos para el bienestar social. Estas acciones resultan vitales para lograr la implementación de la Agenda de Desarrollo Sostenible 20/30, particularmente en lo referente a los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS): 1. fin de la pobreza, 2. hambre cero, 3. igualdad de género y 4. vida submarina (FAO, 2018). Sin embargo, es obligación de los Estados regular, fomentar y administrar el uso de los recursos naturales considerando aspectos sociales, económicos, ambientales y de conservación, y tomando en cuenta los retos que las pesquerías enfrentan a nivel global (e.g., acidificación de los océanos, cambio climático, sobrepesca, contaminación, etcétera), y la relevancia de la pesca para el bienestar social (generación de empleos y medios de vida). Tomando en cuenta esto, los Estados diseñaron políticas públicas como parte de una posible solución a los retos que enfrenta el sector pesquero y acuícola.
II. Las políticas públicas
1. Definición y creación de las políticas públicas
De acuerdo con Roth-Deubel (2002), las políticas públicas son toda acción gubernamental que tiene como objetivo atender un problema público. Los problemas públicos son aquellos que afectan a la sociedad y ésta reconoce la intervención del gobierno para poder solucionarlos, razón por la que es introducido en la agenda gubernamental (Gusfield, 1984). Para su creación, Nateras-González (2006) señala que se deben considerar combinaciones de ideas propuestas con la participación de instituciones públicas, privadas y de la ciudadanía, que cuentan con conocimientos específicos de los temas que se quieren abordar para una problemática. A su vez, se expresa que las políticas públicas son influenciadas por contextos políticos y los distintos actores de éstos (Castillo-Alemán y Quintana-Nedelcu, 2018); por tanto, se deben de considerar los sistemas políticos, administrativos y sociales en todo su proceso (Salazar-Vargas, 2009). Desde esta perspectiva, Knoepfel et al. (2007) señalan que todo individuo o grupo social vinculado con el problema debe considerarse actor potencial durante el proceso; de lo contrario es posible que se lleven a cabo actividades al mismo tiempo impulsadas individualmente por interpretaciones diferentes, pudiendo incluso obtener resultados antagónicos (Valentín-Mballa, 2017).
2. El ciclo de las políticas públicas
El ciclo de las políticas públicas comienza con la identificación de un problema público (Aguilar-Villanueva, 1993). El segundo paso abarca la formulación de la política, la cual se centra en la elaboración de la estrategia para erradicar dichos problemas y posteriormente iniciar la fase de implementación y finalizar con la evaluación (Díaz, 1998). Acorde con este mismo autor, dichas fases son interdependientes, lo que permite que en la etapa de implementación se diagnostique la correcta elaboración de todo el ciclo.
Aunque todas las fases son de vital importancia, para Roth-Deubel (2002) la fase de implementación tiene un papel fundamental debido a que su funcionamiento está relacionado con el contexto en el que se encuentra, abarcando los entornos sociales, ambientales, culturales y económicos. Basu (1997) define la fase de implementación como el proceso continuo de actividades gubernamentales que deben ser supervisadas y administradas para lograr los objetivos planteados de las políticas públicas, mientras que Barret y Fudge (1981) consideran la implementación como el proceso de negociación para llevar la política a la práctica.
La implementación es un proceso complejo y existen varios modelos para llevarla a cabo. Uno de ellos es el top-down, que consiste en una implementación centralizada, donde el Estado se centra en objetivos específicos sin la participación de todos los actores. Mientras que el otro modelo, denominado bottop-up, toma en cuenta a todos los actores y niveles del Estado al proceso, pues reconoce sus competencias para lograr la implementación (Hill, 2009). De tal manera, la evaluación nos da un sentido amplio de la política implementada y permite medir los resultados actuales o pasados en cualquier ciclo de la política pública a fin de saber si se ha obtenido lo que se espera o es necesario corregir, mejorar y formular nuevos planes (Sanderson, 2002).
3. Retos en las políticas públicas del sector pesquero y acuícola
En el contexto del sector pesquero y acuícola, la participación de la ciudadanía local no es promovida en la toma de decisiones para generar las políticas públicas (Bennett y Dearden, 2014), tampoco es integrada la diversidad cultural proveniente de comunidades costeras (Narchi et al., 2014), lo que afecta el acceso de tenencia a los recursos marinos de los pescadores de pequeña escala (Bennett, Govan y Satterfield, 2015).
Las pesquerías enfrentan desafíos como la sobre-explotación, ilegalidad, mal manejo, bajo involucramiento del sector productivo en la toma de decisiones y falta de información (Salas et al., 2007). La transparencia de la información representa un papel fundamental para la conservación de los recursos pesqueros (Petersson, 2020), y la transparencia influye en la implementación de las políticas públicas (Pla, 2008).
III. El caso de estudio: México
1. Contexto de la pesca y acuacultura en México
La pesca en México posee una relevancia significativa, en virtud de sus características geográficas, productivas y sociales, al poseer una línea costera con una extensión de 11,122 kilómetros (Lanza-Espino, 2004), los cuales abarcan 589 especies que son aprovechadas (Diario Oficial de la Federación [DOF], 2012). La Comisión Intersecretarial para el Manejo Sustentable de Mares y Costas tiene registro que dicha actividad es realizada predominantemente de manera artesanal o a pequeña escala, a lo largo de 17 entidades federativas y 150 municipios costeros (Arreguín-Sanchéz y Arcos-Huitron, 2011).
La FAO (2018) sitúa a México en el puesto número 16 como productor pesquero a nivel mundial. La actividad resulta una fuente fundamental de empleo, proteína accesible de calidad y medios de vida para aproximadamente 300,000 pescadores de pequeña escala (Comisión Nacional de Acuacultura y Pesca [CONAPESCA], 2018). El peso desembarcado es de 1,998,839 toneladas, de las cuales 1,451,717 toneladas son destinadas al consumo humano directo, con un valor de 40,790,615 pesos mexicanos (CONAPESCA, 2018b).
De acuerdo con la Carta Nacional Pesquera (DOF, 2012), en el Golfo de México y el Pacífico, 29.4 y 25.9% de recursos pesqueros evaluados se encontraban en condiciones de deterioro y respectivamente el 58.8 y 31.5% estaban en condiciones de aprovechamiento máximo sostenible; mientras que el 8.8 y 25.9% tenían potencial de desarrollo. Debido a los retos que enfrenta la pesca en México, y a su vital importancia, la creación de políticas públicas que tomen en cuenta la diversidad y complejidad del sector pesquero en el país (diversidad en sus características geofísicas, bio-ecológicas y socioeconómicas), resulta fundamental a fin de asegurar la viabilidad del sector pesquero a largo plazo.
2. Gobernanza en México
Los retos a los que se ha enfrentado el sector pesquero y acuícola en México han sido el objetivo de diferentes políticas públicas y éstas reflejan los cambios en la gobernanza del sector a través del tiempo. Nuestro país ha realizado una transición de un sistema centralizado y jerárquico, hacia una gobernabilidad compartida (Espinosa-Romero, 2021).
En 1925 iniciaron las experiencias de descentralización a partir de las jurisdicciones compartidas para la expedición de permisos de pesca, a nivel federal, estatal o municipal, y la implementación de labores de inspección y vigilancia a cargo del municipio (Espinosa-Romero 2021). Posteriormente en 1948, la co-gobernanza se reflejó al establecer un proceso de consulta con las federaciones de pescadores, para señalar el máximo volumen extraíble de especies reservadas a cooperativas. Fue hasta 1986 cuando se incluyeron temas como cuotas, derechos y provisiones legales, involucrando a otras Secretarías para la administración de estos recursos. En 2004, se otorgaron a través del Diario Oficial de la Federación (DOF), facultades a los municipios costeros, actores privados y sector social en asuntos pesqueros y acuícolas en el artículo 73, fracción XXIX-L, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM).
A nivel legal, estos cambios pueden observarse en CPEUM, que delinea aspectos de auto gobernanza en relación con las concesiones de uso de los recursos pesqueros y el reconocimiento de ejidos, comunidades agrarias y pueblos indígenas (Artículo 27).
3. El marco pesquero acuícola legal actual
El sector pesquero y acuícola en México es regulado a través de la Ley General de Pesca y Acuacultura Sustentable (LGPAS), publicada en el DOF en el año 2007, ordenamiento legal que se desprende del artículo 27 de la CPEUM. Dicha ley tiene como finalidad regular el sector en todo el territorio nacional, abarcando los diferentes niveles de gobierno federal, municipal y estatal, así como todas las actividades que están directa e indirectamente relacionadas con el aprovechamiento de los recursos marinos (Artículo 119, bis 9). Asimismo, la ley establece los permisos, concesiones, programas de ordenamiento y planes de manejo, como los principales instrumentos de política del sector pesquero (Artículo 36).
La LGPAS abarca varios artículos respecto a la co-gobernanza, entre ellos destaca su artículo 119 bis 9, donde se establecen relaciones de coordinación entre la actual Secretaría de Agricultura y Desarrollo Rural (SADER), a través de la CONAPESCA y el Servicio Nacional de Sanidad, Inocuidad y Calidad Agroalimentaria (SENASICA) para el establecimiento de un sistema de trazabilidad de productos pesqueros y acuícolas, así como un sistema de competencias y acciones específicas en materia de inspección y vigilancia a cargo de los tres niveles de gobierno. De igual forma, se encuentra en el artículo 31 la producción de conocimiento científico, a través de la creación de la Red Nacional de Información e Investigación en Pesca y Acuacultura (RNIIPA), a fin de involucrar a la academia y organizaciones pesqueras en la creación del Programa Nacional de Investigación Científica Tecnológica en Pesca y Acuacultura (Artículo 31).
4. Desafíos en el ciclo de las políticas públicas en México
Para Urrea-Ballesteros y Valencia-Santafé (2017), la definición del problema en la política pública tiene el poder de condicionar la perspectiva del proceso de implementación, de tal modo que una definición mal planteada afectaría el desarrollo de la política. En ese sentido, Lahera (2006) expone la debilidad en la fase de implementación de las políticas públicas en América Latina, en razón al deficiente planteamiento del problema público, en cuanto a su contenido, componentes, interacciones socio-políticas, definición de actividades y acciones concretas para ejecutarlas.
La complejidad para definir los problemas públicos, especialmente los que hacen referencia al uso de recursos naturales, requiere de las perspectivas de las comunidades locales para poder formular soluciones adecuadas y duraderas que permitan la sostenibilidad del recurso (Narchi et al., 2014). En contraste, la definición del problema y la manera de abarcar su ejecución en la agenda gubernamental es resultado de los límites que ponen los actores privados con mayor poder económico y los actores públicos (Elder y Cobb, 1993). En México, el Poder Legislativo se encarga de proponer, estudiar, discutir, votar, aprobar o rechazar las leyes que ordenan asuntos de interés público; sin embargo, el Poder Ejecutivo tiene prioridad ante la agenda pública de establecer iniciativas en el Congreso de la Unión que crea de vital importancia pública (DOF, 2021). Un ejemplo claro de ello es el covid-19, que en cuanto comenzó sus consecuencias en ámbitos de salud y economía, el Estado decretó normas y acuerdos oficiales para mitigarlas.
En el país existen principalmente tres tipos para la evaluación de las políticas públicas: el legislativo, administrativo y judicial (Lanz-Cardenas, 1984). Para Barrera-Riviera (2010) es necesario que en este ciclo haya una intervención tanto interna (del Estado) como externa (de los ciudadanos) con transparencia de información completa, de modo que se logre una mayor participación ciudadana para demandar resultados.
IV. Objetivo de estudio
En este estudio se analizan los deberes y potestades del Estado, así como la implementación de la LGPAS, como principal instrumento ordenador de la pesca y acuacultura en México.
V. Materiales y métodos
El análisis se realizó en el 2019 y se dividió en tres diferentes etapas: 1. descripción y clasificación de elementos normativos contenidos en la LGPAS; 2. investigación sobre tipos de evidencia de implementación, divididos en implementación, no implementación y sin evidencia; 3. sistematización y clasificación de evidencia del origen de la información.
1. Descripción y clasificación de los elementos normativos contenidos en la LGPAS
En este primer paso se estableció un análisis descriptivo del ordenamiento legal, seguidamente se realizó una clasificación a partir del lenguaje legal del ordenamiento, considerando la palabra deberá como indicativo de las obligaciones del Estado, a través de los Poderes del Estado particularmente el Poder Ejecutivo Federal, entidades federativas y municipios.
Por su parte, la palabra podrá se identificó con las acciones consideradas como opciones o potestades para el Estado, no estableciéndose una obligación positiva o negativa, sino sólo una posibilidad.
2. Investigación de evidencia de implementación de la LGPAS
A partir de la descripción y clasificación de los elementos normativos, se realizó una investigación sobre la existencia de evidencia de implementación de las políticas públicas que se enuncian en la LGPAS, a fin de conocer si han sido o están siendo efectivamente ejecutadas en la realidad. Lo anterior respecto a las obligaciones y facultades a cargo de las autoridades gubernamentales en sus distintos niveles, en materia de pesca y acuacultura. No se consideraron en dicho análisis los proyectos y programas emitidos por instituciones no gubernamentales ni por otros actores.
Siguiendo las recomendaciones de Bowen (2019), se realizó una revisión y análisis de documentos impresos y electrónicos, ubicados en bases de datos e internet. Las fuentes de información consultadas fueron las siguientes:
Portal de datos abiertos en posesión del gobierno federal, que abarcan datos de 280 instituciones del Estado Mexicano (datos.gob.mx), particularmente se inspeccionaron las bases de datos generadas por CONAPESCA.
Bases de datos ubicadas en el Sistema de Portales de Obligaciones de Transparencia, pertenecientes a la CONAPESCA.
Revisión de comunicados oficiales y noticias ubicada en el sitio web oficial de la CONAPESCA (www.gob.mx/conapesca).
Revisión de documentos oficiales de política pública publicados en el DOF en el periodo del 2007 al 2019.
Con la intención de fortalecer y contrastar lo encontrado en los documentos y fuentes de información señaladas, se realizaron dos entrevistas: un funcionario de la Comisión Nacional de Acuacultura y Pesca (CONAPESCA), y una representante de la Asociación Nacional de Titulares de Pesca y Acuacultura (ANTAP) de gobiernos estatales.
Una vez realizado esto, se siguió con la metodología de Bowen (2019) de análisis, selección, comprensión y resumen de la información obtenida para organizarse en categorías. Las categorías fueron las siguientes:
Evidencia de implementación, refiriéndose a los datos que permiten comprobar el efectivo cumplimiento de las obligaciones y facultades establecidas en la LGPAS.
Evidencia de no implementación, refiriéndose a los datos que permiten tener certeza de que las disposiciones legales no se encuentran siendo aplicadas.
Evidencia no encontrada, es toda disposición de la normatividad pesquera y acuícola, cuyo cumplimiento no puede ser confirmado ni tampoco negado, al no existir registro documental o de otro tipo de su cumplimiento.
3. Clasificación de la evidencia de implementación
La evidencia de la implementación de la LGPAS fue clasificada de acuerdo al origen de la información: a) noticia no oficial en medios de comunicación; b) noticia y/o comunicado oficial del gobierno federal mexicano; c) documento de política pública oficial en el DOF sin evidencia material de implementación, es decir, aquellas políticas públicas que constan en un documento oficial pero no existe prueba de que hayan sido efectivamente ejecutadas en la realidad, a través de una o un conjunto de acciones concretas; d) documento oficial del gobierno federal con reporte de implementación material. A partir de dichas categorías, se estableció una escala utilizando los números del 1 al 4, en donde 1 corresponde a la fuente de menor fiabilidad y el 4 la de mayor fiabilidad (Tabla 1).
Tabla 1 Clasificación de las fuentes de información de evidencia de implementación
| Escala | Criterio |
| 1 | Noticia no oficial en medios de comunicación |
| 2 | Noticia y/o comunicado oficial del gobierno en página oficial |
| 3 | Documento de política pública oficial publicado en el DOF sin evidencia material de implementación |
| 4 | Documento oficial del gobierno federal con reporte de implementación de la materia |
VI. Resultados
1. Descripción y clasificación de los elementos normativos contenidos en la LGPAS
La LGPAS, actualmente en vigencia, se encuentra conformada por 152 artículos, que en conjunto con sus respectivos incisos y fracciones suman 617 elementos normativos. Esta ley abarca un gran número de temas relacionados con la distribución de competencias, el fomento, investigación, ordenamiento, planes de manejo, sanidad, información legal, procedencia, vigilancia y sanciones para las actividades de pesca y acuacultura, los cuales están distribuidos de manera general en 15 Títulos (Tabla 2).
Tabla 2 Títulos de acuerdos a las obligaciones y facultades del Estado
| Títulos | % Podrá | % Deberá |
| I. Disposiciones Generales | 15% | 85% |
| II. Competencias y Concurrencia en materia de Pesca y Acuacultura | 7% | 93% |
| III. De la Política Nacional de Pesca y Acuacultura Sustentables | 1% | 99% |
| IV. Del Fomento a la Pesca y a la Acuacultura | 19% | 81% |
| V. De la investigación y capacitación pesquera y acuícola | 0% | 100% |
| VI. Instrumentos de la política pesquera | 7% | 93% |
| VII. De la Pesca | 9% | 91% |
| VIII. De la Legal Procedencia | 0% | 100% |
| IX. De la Acuacultura | 1% | 99% |
| X. De la Administración de la Acuacultura | 38% | 62% |
| XI. De la Sanidad, Inocuidad y Calidad | 9% | 91% |
| XII. De la Información sobre Pesca y Acuacultura | 0% | 100% |
| XIII. Inspección y Vigilancia | 25% | 75% |
| XIV. Infracciones, Sanciones y Responsabilidades | 2% | 98% |
| XV. Del Premio a la Pesca y Acuacultura Sustentables | 0% | 100% |
De los 617 elementos normativos encontrados, se establecen obligaciones y potestades del Estado Mexicano. Por ello, a partir de un análisis del lenguaje jurídico utilizado en el cuerpo de la ley, se encontró que en un 91% sus disposiciones normativas resultan ser obligatorias para el Estado Mexicano, en tanto que el 9% una facultad, resultando optativo por parte de la autoridad implementadora la realización de tales acciones. Al analizar los Títulos de la Legislación, se desprende la existencia de temas clave para el sector pesquero y acuícola, en donde el 100% de obligaciones se encuentra a cargo del Estado en temas tales como la Investigación y Capacitación Pesquera y Acuícola (100%), la Legal Procedencia (100%), el Sistema de información de Pesca y Acuacultura (100%) y el Premio Nacional de Pesca y Acuacultura (100%) (Tabla 2). Esto da cuenta de la naturaleza todavía centralizada de la LGPAS, siendo el Estado el orden de gobierno clave, a cargo de la implementación de la ley.
Por su parte, los Títulos de la ley que establecen un mayor número de facultades opcionales para la autoridad implementadora son la Administración de la Acuacultura con un 38% y de la Inspección y Vigilancia con un 25% de potestades identificadas. La Administración de la Acuacultura abarca temas que incluyen las actividades que requieren concesiones y permisos de acuacultura, así como las concesiones sobre aguas de jurisdicción federal en materia de acuacultura. Mientras que la Inspección y Vigilancia considera todos los temas que abarcan el que se cumpla con la legislación pesquera (Tabla 2).
2. Investigación de evidencia de implementación de la LGPAS
A partir del análisis general de los elementos normativos (artículos, fracciones e incisos) de la LGPAS, identificamos que el 40% de ellos cuenta con evidencia de implementación, conformada por alguna de las fuentes de información clasificadas (Tabla 1): un 4% cuenta con evidencia de no implementación de los elementos normativos y en el 56% de los elementos normativos no se encontró ningún tipo de evidencia. Se debe considerar que dentro de este último porcentaje existe la posibilidad de que sí ejecute dicho elemento normativo pero la información no sea de fácil disposición o no se tiene acceso público.
A. Elementos normativos con evidencia de implementación
De los 15 Títulos que conforma la LGPAS, los que obtuvieron evidencia de implementación por encima del 50% fueron siete: Disposiciones Generales (100%), De la Legal Procedencia (100%), Del Premio a la Pesca y Acuacultura Sustentables (100%), De la Investigación y Capacitación Pesquera y Acuícola (82%), Del Fomento a la Pesca y la Acuacultura (74%), Competencia y concurrencia en materia de Pesca y Acuacultura (60%), y De la Información sobre Pesca y Acuacultura (60%) (Tabla 3).
Tabla 3 Títulos según el porcentaje de implementación
| Títulos |
Evidencia de
implementación |
Evidencia de no
de implementación |
Evidencia no
encontrada |
| I. Disposiciones Generales | 100% | - | - |
| II. Competencias y Concurrencia en materia de Pesca y Acuacultura | 60% | 2% | 38% |
| III. De la Política Nacional de Pesca y Acuacultura Sustentables | 47% | 42% | 11% |
| IV. Del Fomento a la Pesca y a la Acuacultura | 74% | - | 26% |
| V. De la Investigación y Capacitación Pesquera y Acuícola | 82% | 6% | 12% |
| VI. Instrumentos de la Política Pesquera | 31% | - | 69% |
| VII. De la Pesca | 23% | - | 77% |
| VIII. De la Legal Procedencia | 100% | - | - |
| IX. De la Acuacultura | 40% | 8% | 53% |
| X. De la Administración de la acuacultura | 35% | - | 65% |
| XI. De la Sanidad, Inocuidad y Calidad | 43% | - | 57% |
| XII. De la Información sobre Pesca y Acuacultura | 60% | - | 40% |
| XIII. Inspección y Vigilancia | 5% | - | 95% |
| XIV. Infracciones, Sanciones y Responsabilidades | 10% | - | 90% |
| XV. Del Premio a la Pesca y Acuacultura Sustentables | 100% | - | - |
B. Elementos normativos con evidencia de no implementación
Los Títulos que cuentan con evidencia de no implementación son los siguientes: Competencias y Concurrencia en materia de Pesca y Acuacultura (2%), De la Investigación y Capacitación Pesquera y Acuícola (6%), De la Acuacultura (8%), y De la Política Nacional de Pesca y Acuacultura Sustentables (42%) (Tabla 3).
C. Elementos normativos con evidencia no encontrada
Fueron ocho los Títulos en los que no se encontró evidencia: De la Legal Procedencia (100%), De la Inspección y Vigilancia (95%) e Infracciones, Sanciones y Responsabilidades (90%), De la Pesca (77%), Instrumentos de la Política Pesquera (69%), De la Administración de la acuacultura (65%), De la Sanidad, Inocuidad y Calidad (57%), De la Acuacultura (53%) (Tabla 3).
3. Clasificación del origen de la evidencia de implementación
Para los elementos normativos que cuentan con evidencia de implementación, el origen de las fuentes consultadas fueron los siguientes: el dof (63%), bases de datos oficiales del gobierno (27%), comunicados de páginas oficiales gubernamentales (7%) y noticias en medios de comunicación (3%).
VII. Discusión
La LGPAS es de orden público e interés social y tiene por objetivo regular, fomentar y administrar, el aprovechamiento de los recursos pesqueros y acuícolas en el territorio nacional y las zonas sobre las que la nación ejerce su soberanía. En este trabajo identificamos que esta Ley otorga un alto porcentaje de obligaciones del Estado, el cual se encuentra encargado de su implementación en temas claves como la planeación para el desarrollo y ordenamiento pesquero y acuícola; fomentar el desarrollo de la pesca comercial, deportiva y acuacultura; la regulación de medidas sanitarias para asegurar la sanidad e inocuidad de los recursos; la coordinación con otras autoridades; regular la inspección y vigilancia, así como determinar las sanciones por su no cumplimiento y apoyar a la investigación. Asimismo, la principal herramienta de evaluación de las políticas públicas es por medio del Estado.
Lo anterior ejemplifica lo señalado por Alcalá (2003) respecto a la intervención masiva del gobierno en la actividad pesquera, considerando que el Estado implementa y evalúa la política pública. Dicha centralización resalta la aplicación del modelo top-down, donde la participación de actores no gubernamentales en el proceso de política públicas es baja (Hill, 2009), siendo un impedimento para el Estado el no incluir los actores clave que podrían aportar diferentes puntos de vista para solucionar el problema. Se deben de realizar esfuerzos para formular el proceso de políticas públicas y lograr la aplicación del modelo bottom up (ascendente), para que se logre una participación en el diseño e implementación de políticas públicas.
En las últimas décadas, las exigencias sociales al diseño e implementación de políticas públicas más justas y con una mayor participación civil, han sido impulsadas por acuerdos internacionales (ONU, 2015; FAO, 2014). Esto ha llevado a que los Estados (principalmente en países en vías de desarrollo) deben reconocer sus limitaciones y vacíos (Jentoft, 2014) derivado de la complejidad natural de las cuestiones públicas (Aguilar-Villanueva, 2007). A fin de explorar diferentes caminos de intervención, la participación de actores no gubernamentales como organizaciones de la sociedad civil, la academia y el sector productivo, deviene de suma importancia, en tanto que sus conocimientos respecto al aprovechamiento sustentable marino y costero hacen que sea posible lograr un mayor porcentaje de implementación de la legislación que contiene a las políticas públicas pesqueras.
Considerando esto último, al ser la pesca un sector fundamental para lograr la seguridad alimentaria y erradicación de la pobreza, es de vital importancia incluir a los actores involucrados y con conocimientos en los temas relacionados al ámbito social, económico y ambiental, para generar una interacción adecuada hacia la sostenibilidad. Según Valentín-Mballa (2017), esta interacción entre elementos debe ser un flujo dinámico de intercambio de conocimientos e información para poder lograr los objetivos planteados. Sin embargo, en México no existe una participación real, a pesar de existir los elementos formales establecidos en la LGPAS. Como ejemplo de lo anterior, se encuentra el funcionamiento del Consejo Nacional de Pesca y Acuacultura, y los Consejos Estatales, organismos establecidos por la LGPAS, como uno de los espacios más relevantes para el sector productivo y sociedad civil. Estos no son utilizados de manera óptima, puesto que, en la práctica, a pesar de su instalación, las sesiones han sido escasas y en algunos años nulas (Hayashida-Carrillo et al., 2018; CONAPESCA, 2019).
En relación con el análisis de implementación de los elementos normativos contenidos en la LGPAS, un 40% de ellos indicó evidencia de implementación, entre los que destacan los temas como la legal procedencia, la cual es importante para acreditar a los titulares del aprovechamiento pesquero y acuícola, y el premio a la Pesca y Acuacultura Sustentables, el cual reconoce las prácticas trascendentes y genera una motivación al sector para imitar (el premio no se celebró durante 2020 y 2021; Cárdenas et al., 2021). El resultado concuerda con la establecido por la UNEP (2019), que señala con frecuencia que la implementación y el cumplimiento de las leyes ambientales no son altas, debido a la falta de claridad y precisión al abordar los desafíos ambientales. No obstante, siguiendo con las recomendaciones de Carrillo et al. (2016), localizada la evidencia de implementación de la ley pesquera y acuícola, es necesario la evaluación de ésta para comprobar su efectividad.
Un 4% de elementos no son implementados. A pesar de ser un porcentaje bajo, abarca elementos normativos de temas de gran relevancia, como el Programa Nacional de Pesca y Acuacultura, el cual contempla contar con información sobre la distribución, abundancia, estado y sustentabilidad de los recursos de interés. Además, busca la generación de programas que promuevan la infraestructura y el desarrollo de la investigación científica y tecnológica, y estrategias para el combate a la pesca ilegal. De acuerdo con la FAO (2016), este documento es de vital importancia para la regulación de las actividades en el sector pesquero y acuícola, y debe ser utilizado como base para la planeación de estrategia referentes a la legislación pesquera, resultando así en retos significativos a resolver para México.
El porcentaje más alto (56%) que encontramos en este trabajo, fue para los elementos normativos en la LGPAS que no presentan evidencia alguna en cuanto a su implementación. Este resultado se puede deber a dos situaciones: es posible que los elementos normativos sí se estén cumpliendo, pero que dicha información se encuentre restringida y no sea de carácter público. Por otro lado, existe la posibilidad de que los elementos normativos no se estén cumpliendo, pero que tampoco haya un registro. En ambos casos, esto supone una falta de transparencia en cuanto a la pesca y acuacultura en México e incumplimiento de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, que dicta que toda información generada por autoridades federales debe ser “pública, accesible a cualquier persona y sólo podrá ser clasificada excepcionalmente como reservada de forma temporal por razones de interés público y seguridad nacional o bien, como confidencial” (DOF, 2017). Este resultado coincide con el bajo nivel de transparencia identificada en el sector pesquero; de acuerdo con el Índice de Transparencia de los Recursos Naturales (ITRN, 2019), el estado de transparencia que guarda la información pública sobre el manejo de los recursos pesqueros en México es del 33%.
Para Carrillo et al. (2016), el nivel de transparencia se relaciona con la posibilidad de vigilar la implementación de la ley. El acceso a la información permite la evaluación por parte de la ciudadanía (López-Ayllón y Haddou, 2007) y de los actores que elaboraron las leyes. La evidencia de no implementación y de implementación permite que haya un análisis de la política pública, evaluando cada ciclo que la compone para identificar los fallos en el proceso poder replantearla y con ello lograr el objetivo.
Un elemento útil para lograr una mayor transparencia y rendición de cuentas, a fin de acortar la brecha de implementación de las políticas públicas del sector, es la introducción del enfoque de derechos humanos al ciclo de creación de las mismas. Como parte de las obligaciones de garantía y respeto de los derechos humanos, se debe de incluir a todos los interesados y actores en los todos los ciclos de las políticas públicas (CIDH, 2018). Las Directrices Voluntarias para lograr la Sostenibilidad de la Pesca en Pequeña Escala en el Contexto de la Seguridad Alimentaria y la Erradicación de la Pobreza (Directrices PPE), son una herramienta internacional propuesta por la FAO (2014) con un enfoque basado en los derechos humanos. En ellas no sólo se establecen el deber y la obligación del Estado de crear capacidades, transparencia y rendición de cuentas en la formulación de leyes y políticas públicas del sector, sino que considera a los demás actores como el sector pesquero, las organizaciones de la sociedad civil, academia e iniciativa privada para crear mecanismos de control, seguimiento y rendición de cuentas.
En este sentido, las Directrices PPE resultan útiles para involucrar a todos los actores del sector pesquero en el ciclo de las políticas públicas. Considerando que la pesquería y acuicultura es un sector dinámico y la implementación es un proceso adaptativo (Jentoft, 2014), se recomienda que la LGPAS se base en el instrumento internacional y que contenga la metodología necesaria como los indicadores para que el sector pesquero, las organizaciones de la sociedad civil, academia e iniciativa privada puedan evaluar con la finalidad de exigir la rendición de cuentas al Estado y mejorar el nivel de implementación la LGPAS.
VIII. Conclusión
La pesca y acuacultura son actividades primarias clave para la seguridad alimentaria y erradicación de la pobreza, por lo cual se resalta la importancia de establecer políticas públicas que ayuden al sector a cumplir con dichos objetivos. En México, a pesar de que la legislación pesquera y sus políticas públicas han transitado hacia una co-gobernanza en el manejo y uso de los recursos marinos, el proceso de implementación recae en su mayoría en competencia del Estado. Aunado a esto, la LGPAS presenta un déficit de información de la evidencia de implementación que se encuentra restringido por la transparencia gubernamental, lo cual limita la participación de la ciudadanía para la evaluación de la política pública e indica el nivel de centralización que existe en el sector en el ciclo de las políticas públicas.
Se recomienda fortalecer el acceso a la información para toda la ciudadanía a fin de garantizar sus derechos, lo cual abre la posibilidad de optimizar el monitoreo del desempeño de las políticas públicas de manera descentralizada. Para ello se propone utilizar indicadores diseñados por todos los actores interesados en el sector que permiten evaluar y darle un seguimiento a la legislación, a fin último de conocer los aciertos y retos para llegar a los objetivos planteados, y así satisfacer el problema público. Se sugiere el uso de instrumentos como las Directrices PPE. Donde hay un involucramiento de los actores clave que ayudan a definir las políticas públicas, con la intención de que los procesos de implementación de éstas sean de alto nivel, logrando una sustentabilidad en el sector pesquero y acuícola.
