Antecedentes y contexto del conflicto electoral

Identificar o señalar un hecho o acontecimiento como un antecedente claro que marque el inicio de las diferencias entre el INE (a través de sus consejeros electorales) y el presidente de la República, Andrés Manuel López Obrador, y MORENA, en las elecciones federales del 2021, no ayuda mucho a entender la naturaleza del conflicto que se analiza en este artículo. Sus desencuentros no fueron algo nuevo durante el proceso electoral de 2021; sin embargo, en determinadas situaciones llegaron al punto del desbordamiento.

No obstante, nosotros destacaríamos que el 19 de agosto del 2019 se presentaron dos situaciones paralelas: por una parte, López Obrador fue cuestionado por el INE sobre el hecho de que los “Servidores de la Nación” portaran indumentaria con el nombre del Presidente de la República, a lo que dijo estar de acuerdo, pero señaló que

antes se usaba no sólo el chaleco, el dinero del gobierno para comprar votos a favor de los partidos políticos, es decir, había una política clientelar hace poco y eso nunca lo vio el INE (…) nunca hubo una sanción, estaban ahí con todo respeto (…) de adorno, de florero … (Guerrero, 2019: 4).

Por otra parte, en la Cámara de Diputados se había reactivado la discusión sobre una reforma electoral inmediata, por lo que un conjunto de diputados se reunió con el Consejo General de INE. Los diputados de MORENA plantearon que pretendían coincidir en dos cosas: buscar consensos y no vulnerar la certeza en las elecciones, pero “derivado del proceso electoral del 2018, la principal exigencia de los ciudadanos es la austeridad, por lo que se puede revisar y hacer ajustes al INE y a los partidos” (^{Hernández, 2019: 5}). Los consejeros electorales, por su parte, señalaron deficiencias en la legislación, así como las áreas en las que puede reducir el gasto y aquellas en las que no estaban dispuestos a renunciar. El presidente del INE, Lorenzo Córdoba, insistió que no estaban en contra de una modificación al sistema electoral, pero advirtió que no se debía vulnerar la certeza que se había alcanzado en los procesos electorales. “Toda reforma ha supuesto un avance y no un retroceso”, manifestó (^{Hernández, 2019: 5}).

El planteamiento al que en todo momento y en todo foro hizo referencia el presidente del INE, fue que no estaba en contra de las reformas electorales, pero sí de aquellas que fueran producto de la ocurrencia, pues a la distancia de la reforma electoral del 2014 se conocía qué aspectos tenían eventualmente que modificarse, aunque el contexto no era favorable para refundar el sistema, sobre todo cuando “hay problemas a los que se debe dar prioridad, como la pobreza, la desigualdad, la corrupción o la impunidad”; y advirtió que si no se ampliaba el presupuesto del INE, se colocaría al órgano electoral en una zona de riesgo, en la que podría no cumplir sus obligaciones legales (^{Redacción, 2019b: 11}).

Luego entonces, el INE fue acusado de resistirse a someterse a la austeridad del gasto público; el instituto electoral respondía en voz de su consejero presidente, insistentemente, en que requería de recursos suficientes para preservar las condiciones de autonomía, equidad y respeto al pluralismo de la democracia mexicana.

Contra la falacia “creacionista” de la democracia

Frente a la organización del proceso electoral del 2021 y en medio de las discusiones sobre su presupuesto, Lorenzo Córdova, mediante mensajes en redes sociales o bien en artículos periodísticos, descalificó a aquellas visiones “creacionistas” acerca de la democracia mexicana que estiman que ésta apenas comenzó el 1 de julio de 2018 y criticó a aquellos que revindican que los avances democráticos son fruto de un solo partido, movimiento u hombre, y señaló que estos planteamientos abrían la puerta a regresiones autoritarias; “lo que ocurrió el 1 de julio de 2018 fue producto de un cambio que permitió que cualquier fuerza política pueda obtener el poder”.

El 30 aniversario del Instituto Nacional Electoral

A inicios del 2020, durante su mensaje con motivo del año nuevo, el presidente del organismo electoral reconoció que en los últimos meses el INE había vivido una relación de tensión tanto con el gobierno federal, como con el presidente López Obrador, por los recortes a su presupuesto e iniciativas para reformar su estructura; pero reiteró que enfrentaría con optimismo los desafíos que se presentaran en el año en que el INE (antes IFE) cumpliría 30 años.² Dijo estar dispuesto a colaborar y a dialogar con el gobierno federal, pues si bien “somos un INE celoso de nuestra autonomía, estamos conscientes que formamos parte del Estado mexicano, y por eso siempre estaremos dispuestos a dialogar y colaborar con el gobierno dentro de los límites constitucionales y legales para generar bienes públicos” (^{Hernández, 2020d: 5}).

Ya en la celebración del 30 aniversario IFE-INE, exconsejeros electorales y académicos señalaron que el organismo enfrentaba la declarada desconfianza del presidente López Obrador, lo que se había visto reflejado en la reducción de su presupuesto, aunque también estimaron que el Instituto debía hacer ajustes en su funcionamiento. Por ejemplo, tendría que revisar el impacto que en su imagen pública tienen las altas percepciones de sus funcionarios (^{Saldierna, 2020b: 10}).

La designación del secretario ejecutivo del INE

La designación anticipada del secretario ejecutivo del INE, Edmundo Jacobo, tuvo implicaciones en la cohesión del Consejo General. Se interpretó que existía una división frente al enfrentamiento de dos visiones: la del necesariato y la del debate y la transparencia. La mayoría de los consejeros se manifestaron en pro de la virtual ratificación de Jacobo, argumentando sobre su excelente desempeño y del daño inminente al órgano electoral si se le apartaba de la muy importante Secretaría Ejecutiva (^{Huchim, 2020: 9}).

Las opiniones coincidieron en que había razones para cuestionar la ratificación de Jacobo -que asumiría un periodo de seis años más, después de haber ejercido el cargo doce años previamente- en forma adelantada, ya que su mandato concluía el 10 de abril de 2020 y al hacerla en febrero “Córdova evitó que los cuatro consejeros que debían entrar en funciones el 4 de abril participaran en el proceso” (^{Sarmiento, 2020: 8}), además de que era una muestra de que había “un grupo de poder que se siente dueño del organismo, que está peleando por su patrimonio y le ha dicho al gobierno de Andrés Manuel López Obrador que no se va a quitar…” (^{Saldierna, 2020d: 3}).

La designación de Edmundo Jacobo fue aprobada en el Consejo General por ocho votos contra tres. La mayoría de los consejeros se manifestaron en pro de su ratificación. No obstante, para algunos, la causa de la ratificación adelantada del secretario general había sido por el temor de que los nuevos consejeros que se integrarían fueran “correas de trasmisión de morena y el gobierno federal” y hubieran podido frenar su ratificación (^{Huchim, 2020: 9}).

También se dijo que en el INE existía una polarización y su relación con la “Cuarta Transformación” se encontraba en medio de una atmosfera enrarecida, primero por la elección de cuatro consejeros por parte de la Cámara de Diputados y, después, por la poco aseada iniciativa para reelegir a Jacobo, el cual fue considerado como “un madruguete que reflejaba una proclamación belicosa por parte del grupo en torno a la presidencia del INE” (^{Barranco, 2020: 7}).

MORENA impugnó ante la sala superior del TEPJF la reelección adelantada de Edmundo Jacobo, bajo el argumento de que se vulneró el principio de reelección por una sola vez, ya que el 11 de abril de 2014 fue designado en el mismo cargo por segunda ocasión y se impidió que los nuevos consejeros que llegaran decidieran al respecto (Impugna MORENA…, 2020: 3).

La solicitud de la Presidencia de la República al INE para ceder tiempos en radio y TV

La Presidencia de la República pidió a Lorenzo Córdova, presidente del INE, el 17 de diciembre de 2020, destinar los tiempos de radio y televisión que les corresponde administrar en la difusión de las campañas, para la atención de la situación de emergencia sanitaria que experimentaba el país con motivo de la COVID-19. El gobierno consideró

de vital importancia, reforzar las acciones institucionales de comunicación para advertir a la población en general sobre las medidas emergentes y extraordinarias que deberían llevarse a cabo ante el incremento de casos asociados con la enfermedad, en relación a las bajas temperaturas de la temporada invernal en gran parte del territorio nacional (^{Saldierna, 2020c: 8}), señaló el vocero de la presidencia en una misiva dirigida al INE

Mientras el dirigente nacional de MORENA, Mario Delgado, anunció que cedería el 100% de sus tiempos de radio y televisión que le corresponden al gobierno federal para transmitir mensajes relacionados con la emergencia sanitaria por la pandemia (además de hacer un llamado al resto de los institutos políticos y al INE a hacer lo mismo), el consejero electoral Ciro Murayama sugirió que el presidente López Obrador recuperara los tiempos fiscales a los que había renunciado en abril de 2020, pues ocho meses antes López Obrador había regresado tiempos fiscales a las televisoras (14 minutos diarios a las radiodifusoras y a las televisoras 7);

ahora el Ejecutivo quiere usar lo que quedó del tiempo del INE y los partidos para difundir las medidas contra la pandemia, lo cual no está mal (…) lo incorrecto es que no recupere los tiempos fiscales que entregó a los concesionarios privados, en detrimento del interés público, en este caso de protección a la salud (^{Salazar, 2021c: 4}).

Murayama refirió que tal decisión presidencial le afectó al INE con tres anuncios de radio menos al día y dos de televisión, que utilizaba en un 50 por ciento para difundir la credencial para votar y 50 por ciento era prerrogativa de los partidos políticos; “hubo perjuicios en la decisión presidencial de devolver los tiempos fiscales (…) el gobierno renunció a tiempo gratuito para informar de la emergencia sanitaria y se redujo el acceso a radio y televisión de otros poderes y organismos autónomos” (^{Salazar, 2021c: 4}).

Además de la polémica que ocasionó la reacción inmediata de consejeros y partidos, el rechazo del INE a la solicitud de ceder tiempos de radio y televisión se consideró que fue debido a un error. Sólo MORENA confirmó que cedería sus tiempos para ese tipo de campañas, mientras que sus aliados, el PT,PES y PVEM, no se sumaron al llamado, por lo que a pesar de que el Consejo General del INE aprobó un procedimiento para que los partidos cedieran sus tiempos, si así lo determinaban,³ el argumento que difundieron algunos medios fue que la vocería y Coordinación General de Comunicación Social de la República no estaba facultada para realizar tal solicitud, toda vez que la ley dispone que es la Secretaría de Gobernación la que en su caso puede realizar estos actos (^{Índigo Staff, 2021}).

La elección de cuatro consejeros electorales

Los consejeros electorales Enrique Andrade, Pamela San Martín, Benito Nacif y Marco Antonio Baños, concluirían su gestión de seis años el 3 de abril de 2020. Para elegir a los sustitutos, el grupo mayoritario de MORENA en la Cámara de Diputados tenía que preparar el proceso de selección en un contexto en el que a este partido se le acusaba de que buscaba debilitar a la autoridad electoral, debido a los recortes presupuestales. De acuerdo con el artículo 41 Constitucional, sus sucesores tenían que ser elegidos por las dos terceras partes de los miembros presentes en la Cámara baja. Además, el organismo electoral tendría que enfrentar la iniciativa de legisladores de MORENA, para que su presidente Lorenzo Córdova dejara su cargo en el 2020 y no el 2023 (^{Hernández, 2020f: 3}).⁴

Cabe recordar que tradicionalmente la elección de consejeros ha estado regida por la repartición de cuotas entre los partidos con más diputados en la Cámara y los resultados habían sido desiguales. Debido a esto hubo señalamientos de que, en el pasado, la falta de mayorías obligaba a establecer acuerdos entre los partidos, lo que había generado un “Consejo General saludablemente diverso” (^{Sarmiento, 2020: 8}).

Otras opiniones señalaron que, por primera vez en décadas, la izquierda podría participar plenamente en el proceso de nombramiento de los nuevos consejeros, por lo que esta coyuntura de ninguna manera implicaba la imposición de consejeros afines al partido político en el poder, sino “simplemente la recuperación del principio del consenso, así como la plena pluralidad de enfoques y orientaciones en el Consejo General del INE (^{Ackerman, 2020: 8}).

Por su parte, Mario Delgado, coordinador de MORENA en San Lázaro, se comprometió a que su bancada no aplicaría la mayoría para quedarse con esas posiciones como acusaban legisladores y partidos de oposición, sino “hacer un proceso abierto, transparente y plural para elegir a personas con independencia y capacidad de garantizar un instituto imparcial que promueva la democracia y acabar con el reparto de cuotas” (^{Hernández, 2020f: 2}), además de garantizar de que se daría preferencia a las mujeres para que hubiera paridad entre consejeros.

De acuerdo con la reforma electoral de 2014, se tenía que considerar la designación de un Comité Técnico de Evaluación, integrado por siete personas de reconocido prestigio, de las cuales tres serían nombradas por el órgano de dirección política de la Cámara de Diputados, dos por la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH) y dos por parte del Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (INAI). El comité evaluaría el cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales, así como la idoneidad de los aspirantes al cargo.

Se incorporaron nuevos requisitos de elegibilidad para integrar al Comité, los cuales consistieron en que no hubiesen sido postulados a un cargo de elección popular, que no se ejerciera algún cargo de elección popular y que no se hubiera desempeñado algún cargo de dirección en partidos políticos. Con esta acción se buscaba salvaguardar la independencia de las personas que conformarían dicho Comité. Esta medida garantizaba, en principio, que las personalidades ejercieran un trabajo libre de condicionamientos políticos.

El 13 de febrero de 2020, la Cámara de Diputados aprobó con 443 votos a favor el proceso de integración del Comité y la convocatoria. De ese acto legislativo se derivaron cambios que fortalecieron la legitimidad de las designaciones, lo cual fue considerado un buen presagio de que el proceso contara con el aval de todas las fuerzas políticas (^{Hernández, C., 2020}).

Los grupos parlamentarios en la Cámara de Diputados -tras varias horas tensas de negociación entre el dirigente de MORENA, Mario Delgado, y los coordinadores del PAN, PRI, PRD y Movimiento Ciudadano- alcanzaron el acuerdo para la designación de los cuatro consejeros electorales. Sin embargo, el proceso se vio envuelto en la polémica, ya que más de 75 legisladores de MORENA y el PT mostraron inconformidad sobre la lista de aspirantes que el Comité Técnico de Evaluación remitió a la Junta de Coordinación Política. Cabe señalar que el PAN, PRI, PRD y Movimiento Ciudadano actuaron como bloque y contemplaban entre sus opciones a los cuatro nombres que al final fueron aprobados, pero no dejaron de intentar incluir otros tres distintos. Hubo tensión, pero no enfrentamiento.

El proceso se realizó conforme al procedimiento establecido. Las bancadas del PRD, PRI, PAN, MC y PT respaldaron el proceso y la elección cumplió con los parámetros constitucionales. En la sesión camaral se registraron 409 legisladores; se requería una mayoría calificada para aprobar la cuarteta de finalistas de cuatro nuevas consejeras y consejeros. Fueron designados Norma Irene de la Cruz Magaña, Carla Astrid Humphrey Jordán, José Martín Fernando Faz Mora y Uuc-Kib Espadas Ancona, para el periodo del 27 de julio de 2020 al 26 de julio de 2029.

Con mayoría calificada, la votación fue de 399 votos a favor, cinco en contra y cinco abstenciones. Los diez sufragios que rompieron la unanimidad fueron de legisladores de MORENA (^{Caballero, 2020}). Lorenzo Córdova, consejero presidente del INE, felicitó a los nuevos consejeros y celebró el consenso alcanzado en la Cámara de Diputados.

López Obrador reconoce diferencias con la autoridad electoral, descarta su desaparición y señala que debe ser imparcial

Sin dejar de reconocer sus diferencias con la autoridad electoral, “porque consideramos que no ha actuado con rectitud y se ha sometido a grupos de intereses creados, políticos y económicos”, durante las campañas electorales, el presidente López Obrador negó que pretendiera someterla, pues su único interés era que el pueblo votara en libertad (^{Garduño y Jiménez, 2021: 4}).

Esta posición la manifestó varias veces en diferentes términos durante sus conferencias mañaneras, la cual fue acompañada del pronunciamiento por una reforma para reducir los costos de dicho organismo. Después de afirmar que el INE es el organismo electoral más costoso del mundo, después de las elecciones intermedias, enviaría iniciativas al Congreso también para seguir ahorrando presupuestos y terminar con los lujos y gastos excesivos en otros poderes y organismos (^{Baranda, 2021: 7}).

AMLO descartó la desaparición del INE

porque se requiere un organismo para la organización de las elecciones; lo que hay que buscar es que sea profesional, imparcial, recto, incorruptible, no sometido al poder (…) yo pienso que se debe garantizar que el INE y el TEPJF sean órganos autónomos, independientes, conducidos por mujeres, por hombres rectos, íntegros, honestos, eso es lo que tiene que procurarse y no los ha habido (^{Jiménez y Garduño, 2021: 5}).

La firma del Acuerdo por la democracia sin presencia del INE

El 1° de marzo de 2021, en su conferencia de prensa matutina, el presidente López Obrador dijo contar con el respaldo de 25 gobernadores a su propuesta de un acuerdo nacional por la democracia. Afirmó que las condiciones políticas en el país eran “inmejorables para establecer de una vez y para siempre un verdadero sistema democrático; dejar atrás el fraude electoral que ha caracterizado la vida pública del país, para vergüenza de nuestro pueblo y de nuestra nación” (^{Garduño, 2021: 10}). López Obrador mencionó que este acuerdo lo promovía para evitar el fraude: “los partidos tendrán que decidir, nosotros lo que vamos a procurar es que se respete el voto (…) (ellos) deben asegurar que sus candidatos no tengan antecedentes penales” (^{Garduño y Martínez, 2021: 14}).

El acuerdo con los gobernadores lo firmó el presidente de la República el 23 de marzo con la ausencia del INE, pues la autoridad electoral encargada de la vigilancia en el cumplimiento de las normas en materia electoral no fue convocada, tampoco fueron invitados los consejeros y magistrados electorales, así como los dirigentes partidistas. Frente a esta situación, el presidente del INE, Lorenzo Córdova, señaló que el respeto y cumplimiento de la ley no depende de acuerdos; “el INE no fue convocado, pero celebramos que haya un instrumento así para reducir el nivel de encono en el entorno político” (^{Villanueva, 2021: 10}).

Gasto electoral y privilegio salarial del INE: el factor principal del conflicto

El 22 de enero de 2019, el INE anunció que presentaría una controversia constitucional ante la Suprema Corte de Justica de la Nación (SCJN) en contra del presupuesto que le otorgó la Cámara de Diputados para ese año, el cual era objeto de un recorte de 950 millones de pesos. Los consejeros electorales Ciro Murayama y Marco Antonio Baños señalaron que la reducción impuesta por los legisladores ponía “en riesgo la autonomía y las funciones constitucionales del organismo, entre ellas, la organización de las elecciones locales de 2019” (^{Gutiérrez, 2019: 9}).

Cabe señalar que un Tribunal Federal confirmó que el INE podía seguir pagando a sus empleados los mismos salarios que en 2018, por lo menos hasta el cierre de febrero de 2019, en tanto no aprobara su manual de percepciones del 2019, que detallaría los montos a pagar, puesto por puesto. Como el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) 2019 no contenía ese nivel de detalle sobre los salarios del INE, el Tribunal federal consideró aplicable el artículo 75 de la Constitución que ordena mantener las retribuciones del año anterior, si las del nuevo no aparecen en el PEF (^{Fuentes, 2019: 10}).

El 18 de febrero de 2019, el INE aprobó 17 medidas que denominó de racionalidad y austeridad, pero dejó abierta la puerta para que los ahorros generados se destinaran “a prioridades institucionales” y no se reintegraran a la Tesorería de la Federación. El acuerdo aprobado por 10 de los 11 consejeros tampoco canceló la posibilidad de crear plazas nuevas, pues sólo las condicionó a una justificación por parte del área respectiva (^{Irízar, 2019: 1}).

La posición del INE fue considerada por expertos en materia electoral como un despropósito, si se toma en cuenta que el presupuesto para procesos electorales era de 619.3 millones de pesos, monto que contrastó con lo asignado a la Dirección Ejecutiva de Administración: 1.510 millones de pesos (^{Huchim, 2019: 10}).

El secretario ejecutivo del INE, Edmundo Jacobo Molina, en enero de 2020 tramitó un juicio de amparo contra la Ley de Remuneraciones de los Servidores Públicos, la Ley de Austeridad Republicana, la Ley General de Responsabilidades Administrativas, la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y el Presupuesto de Egresos de la Federación 2020.

Cabe recordar que en 2019 el órgano electoral presentó una controversia constitucional ante la SCJN contra la Ley de Remuneraciones -que señala que nadie puede ganar más que el presidente de la República- y contra el presupuesto, que la Corte no había resuelto. En esa circunstancia, algunos consejeros electorales se encontraban interesados en generar una situación de exigencia, pues consideraban que la falta de criterios claros y objetivos de la Cámara de Diputados para fijar el tope mínimo salarial había propiciado incertidumbre y falta de certeza jurídica (^{Saldierna, 2020a: 8}).

El tabulador del INE fue aprobado el 20 de diciembre de 2019 en sesión de la Junta General Ejecutiva. Para el 2020, el organismo electoral estimaba tener una mayor plantilla laboral, pues aumentaría 3 mil empleados adicionales para operar una plantilla total de 28,527 personas, además de establecer que un grupo de 155 funcionarios, desde asesores hasta consejeros electorales, por ser “técnicos especializados”, podrían ganar más que el presidente López Obrador y tendrían sueldos superiores hasta en un 25 por ciento respecto al 2019 (^{Hernández, 2020b: 2}).

A finales de enero de 2020 se dio a conocer que en el INE sólo tres consejeros electorales ganaban menos que el presidente López Obrador: Marco Antonio Baños, Pamela San Martín, José Roberto Ruiz Saldaña, que percibían 93 mil 769 pesos; el resto obtenía 264 mil 634 pesos al mes, y descontando los impuestos, sus ingresos quedaban en 178 mil 324 pesos, según el acuerdo y el tabulador de remuneraciones del órgano electoral publicados en el Diario Oficial de la Federación (DOF) (^{Redacción, 2020b: 12}).

Este acuerdo de las remuneraciones fue de inmediato objeto de críticas de diputados y representantes de MORENA y de Movimiento Ciudadano, quienes consideraron que con esa decisión los consejeros perdían autoridad moral para exigir que se aumentara el presupuesto del INE. Por su parte, el Órgano Interno de Control (OIC) del INE abriría una investigación de oficio para determinar si la alta burocracia del organismo violaba la Constitución al argumentar la especialización del personal para tener sueldos superiores al del presidente de la República (^{Hernández, 2020b: 2}).

Con el voto dividido de las bancadas de MORENA, PT y PES, la Cámara de Diputados acordó impugnar los altos sueldos del INE. Consideraron que las remuneraciones en el INE generaban un daño a la hacienda pública y violan la prohibición expresa de que ningún funcionario gane más que el presidente. El acuerdo se presentó el 11 de febrero de 2020 y los coordinadores del PAN, MC y PVEM firmaron con abstención, el PRD en contra y el PRI no firmó. En los considerandos del proyecto se refiere que el INE adecuó los tabuladores de sus funcionarios, incluidos los consejeros electorales y el secretario ejecutivo, y autorizó que los salarios de nivel superior sean “por encima de lo aprobado por la Cámara de Diputados en el PEF 2020” (^{Garduño y Méndez, 2020: 13}).

En este contexto, la Auditoría Superior de la Federación (ASF) afirmó que en la elección presidencial de 2018 el INE sobreestimó los recursos que necesitaba para cumplir con algunos proyectos relacionados con el proceso, una práctica que desde 2009 ha incrementado 8.8 por ciento en promedio trianual el costo del voto, al pasar de 240.6 a 309.8 pesos; esto podría encarecerlo 66.7 por ciento en las intermedias de 2021 y 44 por ciento en las elecciones de 2024 (^{Méndez, 2020b: 12}).⁵

Por su parte, el OIC del INE informó que el organismo electoral había inflado en los ocho años recientes su presupuesto para el pago de salarios, y en el rubro de servicios personales el monto del sobre presupuesto en 2018 fue de 545.3 millones de pesos (^{Méndez, 2020a: 12}).

En pleno proceso electoral, el consejero electoral Lorenzo Córdova presentó una demanda de amparo para impugnar posibles investigaciones penales o administrativas en su contra, por la persistencia del pago de salarios superiores a los del presidente de la República y señaló como acto reclamado la reducción a la solicitud presupuestal del INE para 2021, aplicada por la Cámara de Diputados. Es pertinente reiterar que la SCJN hasta esta fecha no había aclarado si es constitucional reducir salarios a los órganos autónomos, pero durante los últimos tres años (2019, 2020 y 2021) sus salas han permitido a varios de ellos mantener percepciones superiores a las del presidente de la República (^{Reforma/Staff, 2021b: 7}).

La demanda tramitada por el consejero presidente del INE fue interpretada como la búsqueda de la anulación de la distribución presupuestal establecida por el Poder Legislativo, con base en las capacidades financieras del Estado y las prioridades nacionales, a la vez que se protegía contra las consecuencias de sus actos de desacato y en el caso del INE “le restaba legitimidad de cara a la ciudadanía a una de las instituciones que más deben velar por su imagen pública y por la confianza depositada en su labor” (^{Editorial, 2021: 2}).

La aprobación del INE de mecanismos para la aplicación de la fórmula de asignación de Diputados plurinominales

El periódico Reforma publicó el 4 de diciembre de 2020 que el INE buscaba frenar la sobrerrepresentación en la Cámara de Diputados, la cual había provocado que en las tres últimas Legislaturas los partidos en el gobierno tuvieran más curules de los que les correspondían por el número de votos obtenidos en las urnas (^{Hernández, 2020g: 6}). En reacción, Andrés Manuel López Obrador dijo que la propuesta le hacía “lo que el viento a Juárez” y afirmó que cuando pasaran las elecciones podía haber reformas en la materia, pero ahora ya no porque debía aplicarse la ley vigente: “…no se puede modificar la ley electoral porque hay plazos. Como ya está cerca la elección, se tendrían que esperar a que pasara la elección para hacer la reforma” (^{Baranda y Guerrero, 2020: 3}).

La pretensión del INE empezó a ser objeto de atención de varios analistas, pero lo que el periódico Reforma llamó “Mayoría inflada” fue planteada en julio de 2019 en un artículo de la revista Nexos por el consejero Ciro Murayama, que intituló: “La captura del Congreso por MORENA”, con lo que se inició la crítica a la “mayoría fabricada” que dicho partido obtuvo en la elección de 2018, producto “de la explotación de ciertas áreas grises de la ley electoral que durante años permitieron a las coaliciones de partidos violar la letra y el espíritu de la Constitución” (^{Medina, 2021}), y que en pleno proceso electoral fuese considerada “una de las ilegalidades rampantes de la vida pública” (^{Aguilar, 2021}). Esto reabrió, por una parte, la discusión sobre el Poder Legislativo como un contrapeso al Ejecutivo, y lo que estaba en juego en las elecciones de 2021 era el principio de representación, bajo la idea de que cada fuerza política debe tener un número de curules equivalente a la votación que recibe; por otra, sobre la posible revisión del sistema de representación en el país en el sentido de su proporcionalidad: el sistema mixto con dominante mayoritario (300 distritos uninominales y 200 curules de proporcionalidad) (^{Gómez, 2021}).

Murayama planteó que no se había analizado suficientemente el hecho de que los partidos de la coalición ganadora en el 2018 no reunieron la mayoría de los votos al Congreso de la Unión, pero contaban con la mayoría de los asientos en ambas Cámaras, por lo que su interés era explicar que la diversidad expresada en las urnas no se traducía con nitidez en la integración del Congreso de la Unión:

En las elecciones federales de hace un año, en julio de 2018, Andrés Manuel López Obrador -postulado por la coalición formada por MORENA y los partidos del Trabajo (PT) y Encuentro Social (PES)- obtuvo la mayoría de los sufragios a la presidencia con 53% de los votos. Además, los partidos de su coalición alcanzaron la mayoría de los asientos en ambas cámaras del Congreso, por lo que es el primer presidente en más de dos décadas sin necesidad de negociar con la oposición, por ejemplo, el presupuesto de egresos de la federación año con año (^{Murayama, 2019: 28-33}).

Insistió en que poco se había reparado que en las elecciones 2018 hubo una mayoría aún más amplia, del 56% del electorado, que la obtenida por el candidato presidencial ganador, que votó al Congreso de la Unión por partidos distintos a los que conformaron la coalición Juntos Haremos Historia.

Fueron más los mexicanos (28.9 millones en Diputados y 28.5 millones al Senado) quienes a través de su voto optaron por construir un contrapeso legislativo al actual titular del Ejecutivo que aquellos que otorgaron su respaldo a la coalición ganadora en el Congreso (24.5 millones y 24.7 millones, respectivamente). Hubo más de cinco millones de votantes del presidente de la República que, al mismo tiempo, sufragaron a la Cámara de Diputados y al Senado por partidos hoy opositores (a MORENA) (^{Murayama, 2019: 28}).

El consejero electoral afirmó que existía mayoría en el Congreso “sin haber cosechado la mayoría en las urnas, [lo cual] implicaba que los partidos del gobierno estuvieran sobrerrepresentados, mientras que la oposición estuviera subrepresentada”, o en otros términos: “la minoría de votos acabó convirtiéndose en mayoría parlamentaria y viceversa; la expresión mayoritaria de los ciudadanos es minoría en el Congreso” (^{Murayama, 2019: 29}).

Después de explicar cómo se llegó a las actuales reglas con las que se integra el Congreso a partir de la reforma electoral de 1986, los cambios de la reforma 1989-1990, el límite establecido a la sobrerrepresentación de 1993 y la fórmula actual, en el sentido de que la Constitución establece un 8% de sobrerrepresentación a la primera fuerza, el consejero electoral señaló que dicho límite puede ser vulnerado a través de los convenios de coalición electoral que la ley permite, tal como fue detectado en 2015 y en 2018, aunque no argumentó la razón institucional por la que no se impidió tal vulneración que generó una distorsión del mandato constitucional.⁶

En opinión de Jorge Alcocer, en el Convenio de Coalición de 2018, MORENA pactó con sus tres aliados para postular la fórmula de candidatos en más de la mitad de los 300 distritos electorales; sin embargo, en un buen número de estos distritos los postulados fueron afiliados o simpatizantes de MORENA que después de ganar y antes del inicio de la Legislatura, decidieron inscribirse a la bancada de su partido; algunos más lo hicieron las primeras semanas de septiembre de 2018, y otros más tarde. En este sentido, Alcocer afirmó que MORENA alcanzó y mantuvo la mayoría absoluta por los diputados que decidieron inscribirse en su bancada posterior a la elección y eso es constitucional, además de que en 2018 los convenios de coalición fueron aprobados por el INE sin que nadie cuestionara esa regla (^{Alcocer, 2020: 11}).⁷

El consejero electoral Murayama replicó en un artículo publicado un día después que lo que se buscaba regular no era el transfuguismo (cuando un diputado cambia de partido), sino

definir como cumplirá el INE con su facultad legal de asignar los diputados de representación proporcional (…) en concordancia con la votación popular y con la Constitución, pero a su vez insistir en la idea de que la verificación a la sobrerrepresentación se aplicara tanto a partidos en lo individual como al conjunto de cada coalición para evitar que la voluntad popular depositada en las urnas se distorsione en más del 8% en la integración de la Cámara (^{Murayama, 2020: 10}).

Seguramente la intención de los promotores del proyecto de este acuerdo fue que se aprobara en la segunda semana de diciembre, pero la existencia de diferencias al interior del Consejo General obligó a posponer su aprobación. Algunos consejeros advirtieron que el Instituto no tenía facultades para regular la sobrerrepresentación en coaliciones, pues la Constitución sólo la menciona a nivel individual, por partido, y no en grupo de aliados. Incluso, recordaron que la Sala Superior del TEPJF ya había juzgado este asunto, al determinar que al revisar la sobrerrepresentación no era posible considerar a una coalición como una unidad o un solo partido político, pues la reforma constitucional de 2014 evalúa el desempeño de los partidos en lo individual, a efecto de determinar su representatividad.

Sin embargo, otros consejeros advirtieron que dicho criterio no era obligatorio para el Instituto, pues en otras sentencias, las SUP-CDC-8/2015 y la SUP-REC-934/2018, se obliga a esta autoridad electoral administrativa a cuidar que la asignación de diputaciones por representación proporcional se ajuste a los parámetros constitucionales para evitar la sobrerrepresentación en el Congreso (^{Hernández, 2020c: 3}). No obstante, para Murayama el asunto debía abordarse nuevamente por el INE antes de que se registraran las coaliciones participantes en las elecciones del 2021.

Tres meses después, el INE reagendó la discusión sobre las reglas para evitar la sobrerrepresentación, y para darle salida al dictamen se modificó el proyecto presentado en diciembre (^{Hernández, 2021b: 4}). La Comisión de Prerrogativas aprobó un dictamen con el aval de todos los consejeros de dicha comisión y el respaldo de los partidos políticos que participaron en la sesión en la cual MORENA no intervino en el debate.

Con el rechazo de los partidos, MORENA, PT y PES, el Consejo General del INE aprobó con nueve votos a favor y dos en contra, los nuevos criterios para la asignación de diputados plurinominales y así reducir la sobrerrepresentación, que había sido una práctica que no sólo había beneficiado a MORENA, sino también al PRI, que respaldó el proyecto junto al PAN, Movimiento Ciudadano y PRD.

Durante el debate registrado, los portavoces de MORENA, el PT y el PES consideraron que con este acuerdo se afectaba el principio de certeza, pues a dos días de iniciar el registro de candidatos se estaban cambiando las reglas del juego. Acusaron también que el acuerdo se derivaba de una campaña emprendida por los consejeros Murayama y Córdova desde hace dos años, para tratar de bloquear a la fuerza política mayoritaria. Estimaron que de nueva cuenta el INE asumía tareas legislativas que no le corresponden. Tras destacar que no había fundamento jurídico para revisar la afiliación efectiva, anunciaron que impugnarían ante el TEPJF (^{Saldierna, 2021b: 12}).

Por su parte, el consejero presidente Lorenzo Córdova y el consejero electoral Ciro Murayama rechazaron que la medida tuviera dedicatoria para un partido político en particular: “no se equivoquen, no estamos estableciendo reglas a los partidos políticos, estas reglas son para nosotros”, y pidió a los legisladores trabajar en una reforma. Murayama, al responder los señalamientos críticos, asumió que el INE se equivocó al no dimensionar hasta dónde se podría afectar la representación popular con la sobrerrepresentación. Puntualizó que el proyecto se aprobaba antes de que iniciaran las campañas y que “con esa decisión, el órgano electoral refrendaba su autonomía” (^{Hernández, 2020a: 12}).

La reacción del dirigente de MORENA, Mario Delgado, fue no sólo inmediata en el sentido de que nuevamente el INE exhibía sus sesgos partidistas, “pues ni en el 2015 ni en el 2018 les interesó reglamentar respecto a la sobrerrepresentación, sino hasta que MORENA ganó la mayoría en la Cámara de Diputados y el Senado de la República” (^{Salazar, 2021a}) y exigió la renuncia de los consejeros; que el INE se comportara de manera imparcial “y no como una extensión del PRIAN”, ya que con las nuevas reglas que había impuesto en torno a la sobrerrepresentación en la Cámara de Diputados, afirmó, lo que “pretende es acotar a MORENA para beneficiar a la coalición de panistas, priístas y perredistas” (^{Becerril y Saldierna, 2021b: 8}).

Lo que sorprendió a muchos fue que se haya permitido la violación de la disposición constitucional establecida en el artículo 54 de la Constitución en 2012, 2015 y 2018. El litigio por la sobrerrepresentación de parte de MORENA se convirtió en una batalla, pues al ser mayoritario, la interpretación de este partido fue que recibía un golpe dirigido específicamente en su contra, por su aspiración a mantener esa condición.

En el recurso presentado al TEPJF, MORENA se asumió como un partido “hostigado” por el árbitro electoral, el cual considera debe ser imparcial. MORENA y el PT anunciaron que presentarían una solicitud de juicio político encaminado a la destitución del presidente del INE, Lorenzo Córdova. En ese momento, los legisladores de MORENA reconocieron, en un amplio debate en el Pleno, que sus dos bancadas en el Congreso habían cometido un error, por haber congelado la reforma legislativa en la materia. Por su parte, PRI,PAN MC y PRD afirmaron que en la actual legislatura había una “simulación” que permitió formar una mayoría ficticia, por lo que defendieron el acuerdo del órgano electoral (^{Jiménez y Méndez, 2021b: 10}).

La cancelación de candidaturas para gobernador del partido MORENA

El conflicto entre el INE y MORENA durante el proceso electoral tuvo un punto culminante cuando el primero canceló las candidaturas de Félix Salgado Macedonio en Guerrero y de Raúl Morón en Michoacán, el 25 de marzo de 2021. La decisión tomada por el INE, que también ratificó el TEPJF⁹, además de complicar el panorama para MORENA en esas entidades -ya que debió cambiar a sus abanderados e iniciar las campañas con mes y medio de retraso frente a sus adversarios-, elevó la confrontación con el órgano a cargo de Lorenzo Córdova.

En principio, la decisión fue reclamada por Salgado Macedonio como “grosera y arbitraria” (^{Briseño, 2021: 5}). El propio presidente de la República, la dirigencia y la militancia, reprocharon al INE entrar en la contienda a favor de la alianza de PAN, PRI y PRD, mediante una sanción que calificaron de exagerada para Salgado y Morón, mientras permitían que en la mayoría de los gobiernos opositores se practicara abiertamente la compra del voto y otros delitos electorales.

Tras la decisión del INE de cancelar más de 40 candidaturas registradas por MORENA, entre ellas las gubernaturas mencionadas, Mario Delgado aseguró que hay consejeros que fueron puestos por el PRI y el PAN, y en lugar de ser árbitros imparciales actúan “como gatilleros del PRIAN”. Afirmó que se tendría que pensar seriamente si es necesario renovar a los consejeros electorales o “exterminar al INE” para dar pie a una institución que garantice una verdadera democracia (^{Jiménez y Méndez, 2021a: 5}).

Por su parte, López Obrador calificó de “extraña” la resolución del INE y afirmó que dicho órgano se había convertido en el “supremo poder conservador”, pues decidía quién podía ser candidato y quién no. Equiparó la decisión en perjuicio de abanderados de MORENA con episodios del pasado, cuando por intereses de “los malandros de cuello blanco se pisotea la democracia, y por instrucciones de los jefes políticos o de los presidentes de la República, las autoridades niegan candidaturas con pretextos o las otorgan a quienes no cumplen con los requisitos” (^{Martínez, 2021: 5}).

El INE aseguró que respetó el derecho de audiencia de quienes les fue cancelada su candidatura, pues les otorgó un plazo de tres días para que manifestaran lo que a su derecho convenía. Sin embargo, no se subsanó la irregularidad de no haber presentado el reporte de gastos e ingresos de precampaña (^{Saldierna, 2021a: 5}).¹⁰

En este momento del proceso electoral, el consejero presidente del INE, Lorenzo Córdova, advirtió “que la contienda se desarrollaba más allá de los naturales esquemas de confrontación en una campaña”. Le preocupaba la polarización aderezada con un sesgo de intolerancia entre los actores políticos, “donde las posturas se asumían cada vez más irreconciliables con riesgo de que se desborden los cauces institucionales de la contienda” (^{Urrutia, 2021: 5}).

La conducta colegiada del TEPJF en entredicho

Frente a la incertidumbre propia del proceso electoral se sumó la generada por la actuación del TEPJF, pues los siete magistrados que debían calificar las elecciones del 2021 se encontraron, en algún momento de su carrera, expuestos a presiones, señalamientos de corrupción y cercanía con los partidos políticos. En términos generales, “dicho órgano se encontraba tocado por escándalos de corrupción y acusaciones de conflictos de interés que lo debilitaban en su principal fortaleza de un juez: su independencia” (^{Beaudegard, 2021}).

Ciertamente, el TEPJF-máxima autoridad en materia electoral- atravesaba por una situación de fragilidad que lo hacía especialmente vulnerable. El diferendo entre consejeros de la Judicatura Federal y el magistrado presidente José Luis Vargas Valdés, era un episodio que se sumaba a la cauda de hechos que hacían inviable su Presidencia.

La imagen del TEPJF al inicio del proceso electoral era de ser un órgano permisivo con el titular del Ejecutivo. Las incidencias en la cúpula del Tribunal tenían como telón de fondo la inconformidad interna en el comportamiento del citado presidente Vargas,¹¹ quien era señalado porque “había hecho un extraordinario esfuerzo por mostrarse alineado a los intereses de palacio nacional” (^{Hernández, J., 2021: 8}), ya que a lo largo de sus más de cuatro años como magistrado electoral había estado en polémica por el sentido de sus resoluciones, que parecían beneficiar a AMLO y a MORENA, ya que en al menos una decena de sentencias de impacto se había inclinado en favor de la “Cuarta Transformación” durante los últimos siete meses (^{Hernández, 2021a}).

Tanto el PRD como el PAN mantuvieron una constante solicitud de denuncias para que el TEPJF acotara al presidente de la República; para que su consejería jurídica lo exhortara a que la información que se difundiera se ajustara a las excepciones constitucionales de propaganda gubernamental.

Sin embargo, en medio de una rebelión de los magistrados de dicho Tribunal se verificó una serie de fallos derivados del principal conflicto electoral; además de atribuir su dilación a su presidente por la existencia de cientos de expedientes en trámite.

La oposición de los magistrados al magistrado presidente inició cuando rechazaron su solicitud para que dieran a conocer sus votos sobre los proyectos de sentencia antes de las sesiones públicas (^{Irízar, 2021a: 11}), y continuó hasta que cinco de los siete magistrados dieron un paso al frente y lo defenestraron, para nombrar a otro magistrado para sustituirlo, por lo que el TEPJF experimentó una crisis institucional, pues tuvo por algunos días en forma inédita dos presidentes.

Durante el proceso electoral, los magistrados del TEPJF, entre otras resoluciones, validaron por unanimidad los criterios elaborados por el INE para evitar mayorías artificiales en San Lázaro al momento de asignar diputaciones plurinominales, con base en el planteamiento de que los criterios aprobados por el INE no violaban la Constitución ni la ley electoral al incorporar el concepto de “afiliación efectiva”, lo cual permitiría verificar el vínculo de candidatos ganadores con partidos políticos antes de realizar una asignación de legisladores plurinominales (^{Benítez, 2021: 44}),¹² esto con el objetivo de no sobrepasar el 8 por ciento con respecto a la votación recibida (^{Irízar, 2021b: 1}).

Asimismo, resolvieron por mayoría de votos confirmar el acuerdo del INE por el que ordenó retirar la candidatura de MORENA a la gubernatura de Guerrero a Félix Salgado Macedonio, por no presentar informes de gastos de precampaña. Las magistradas y los magistrados de la Sala Superior también reactivaron la vigencia de sustitución, por lo que una vez que el partido político MORENA fuera notificado oficialmente, correría el plazo para que pudiera registrar a otra candidata o candidato que cumpliera con los requisitos legales. Aprobaron también la pérdida de registro de Raúl Morón Orozco como candidato a la gubernatura de Michoacán, por no entregar reportes de gastos de precampaña (^{TEPJF, 2021}).