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Introducción
El primero de julio de 2018, Andrés Manuel López Obrador (AMLO) obtuvo una victoria contundente que lo dotó de una fuerte legitimidad (53% de los votos) y le otorgó la mayoría calificada al partido que creó en 2015 -Movimiento de Regeneración Nacional (Morena)- en las dos cámaras del Poder Legislativo. Esta amplia ventaja le permitió impulsar un proyecto de desarrollo contrario al que implementaron los gobiernos anteriores desde 1982. Durante su discurso de toma de posesión, el 1 de diciembre de 2018, el mandatario definió su administración como un cambio de régimen: la “Cuarta Transformación”, conocida como la “4T”. De golpe, AMLO se colocó en la historia del país después de Benito Juárez, Francisco Madero y Lázaro Cárdenas.
El gobierno de la 4T buscó dar nuevamente un papel central al Estado en lo político, económico y social, en contra de políticas que habían fomentado la privatización de ciertas actividades. En este contexto, por varias razones, la energía fue un campo predilecto del presidente: por su necesidad de desarrollar cualquier actividad humana, por la correlación entre la intensidad en su consumo y el crecimiento del producto interno bruto (PIB), sin olvidar su carácter simbólico, en particular después de la expropiación petrolera del 18 de marzo de 1938. Con la intención de devolver el control de las industrias del sector a las dos empresas de Estado, Petróleos Mexicanos (Pemex) y la Comisión Federal de Electricidad (CFE), suspendió las nuevas rondas petroleras y las subastas de largo plazo en generación eléctrica que habían propiciado la llegada de inversiones privadas a partir de 2013. Estas cancelaciones abrieron una caja de Pandora: la incertidumbre legal que ningún inversionista suele apreciar. Paralelamente, cambió la orientación de programas y políticas del sector al reducir, cuando podía, las importaciones de ciertos segmentos de la industria. La voluntad de redimensionar el papel del Estado alejó al jefe de gobierno de los compromisos tanto internacionales como nacionales que adquirió México en términos de descarbonización: el Acuerdo de París (diciembre de 2015) en el que propuso reducir sus emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) en 22% para el 2030 y producir el 35% de la energía nacional con fuentes limpias para 2024. En el plano nacional, también se distanció de lo que establecen la Ley de la Transición Energética (2015) y la Ley General de Cambio Climático (2012), las cuales determinan, entre otros puntos, la meta gubernamental de alejarse de los combustibles fósiles para contribuir en la mitigación del cambio climático. Por diversas razones, estos nuevos propósitos no lograron concretarse del todo ni conseguir el éxito deseado.
En la visión del nuevo mandatario, la política energética de México debía orientarse hacia la consecución de la soberanía energética. Los Pronaces (programas nacionales estratégicos), del entonces Conacyt (Conahcyt a partir de mayo de 2023) en el área estratégica de energía y cambio climático son indicativos al respecto. A saber, el Pronace de esta área lo expresa claramente: “La política energética de la actual administración propone avanzar hacia la construcción de un sistema energético soberano, autosuficiente y sustentable”.1
Las nociones de soberanía y de autosuficiencia -acompañadas del papel central del Estado en el sector- apelan a un modelo de desarrollo endógeno. Antes de examinar los fundamentos de este modelo, así como los conceptos de soberanía, autonomía y seguridad energética, que se citan de manera reiterada en los documentos oficiales, vamos a ubicar este artículo entre los diversos trabajos académicos que ha suscitado el desarrollo de la política energética de la 4T.
I. Soberanía energética y modelo de crecimiento endógeno
Desde 2020, las reflexiones académicas en este tema han privilegiado tres enfoques principales. El “extractivismo” -por sus connotaciones negativas relativas a los efectos sociales y ambientales- ha sido un tema muy estudiado. Surgió con estos trabajos la noción de “nuevo extractivismo” para explicar cómo algunos gobiernos latinoamericanos de izquierda han intensificado la política extractivista sin enfrentar una fuerte resistencia social. Mencionan que la clave ha consistido en acompañar la minería de una estrategia de desarrollo inclusivo, en la que una parte de los recursos públicos originados de la extracción financien políticas públicas destinadas a las poblaciones marginadas.2 Otros papers se enfocaron en el regreso del intervencionismo del gobierno en la economía -en particular en el sector energético (industria eléctrica)- después de un periodo de liberalización. Bajo el concepto de “nuevo intervencionismo”, se proponen como meta comprender y diferenciar las diversas modalidades y áreas de intervención del Estado a partir de tres variables: renacionalización, regulación y gobernanza regulatoria.3 Finalmente, la búsqueda de la soberanía energética como una meta reiterativa del gobierno de la 4T ha sido examinada desde varios ángulos. Algunos analizan las medidas y programas concretos que acompañaron este objetivo en el sector petrolero,4 mientras que otros se han enfocado en los impactos y consecuencias en el comercio, el clima y la economía.5
Aunque nuestro artículo retoma la importancia de la soberanía energética durante la administración de AMLO, lo hace desde una perspectiva diferente. Aquí, el punto de partida es el concepto de modelo de desarrollo endógeno como un eje articulador de su política energética, por la importancia que otorga el nuevo mandatario a la “sustitución de importaciones” (en particular en refinación) para lograr la soberanía. Hay que recordar que este modelo de desarrollo de sustitución de importaciones fue implementado en México desde la década de 1930. Correspondía a una economía bajo el control del Estado y fundamentalmente proteccionista.6
En la década de 1990, Paul M. Romer7 y otros economistas8 ofrecieron una definición de esta teoría. Explicaron que se construyó en contra de la hipótesis fundamental de la economía neoclásica (la competencia perfecta) para explicar el crecimiento económico a largo plazo mediante factores internos de la economía (en oposición a los factores externos o exógenos). Sostuvieron que el crecimiento no sólo es el resultado de la acumulación del capital físico y del trabajo, sino que también lo influyen fuertemente la innovación, el conocimiento y la inversión en capital humano que resultan de la inversión en factores internos.9 El modelo de sustitución de importaciones (ISI) es un mecanismo propio de este modelo. Al sustituir importaciones, se abren nuevos espacios en la formación, el desempeño y el aprendizaje en la producción (learning by doing) de la mano de obra local.10 Esto debe tener repercusiones favorables sobre la productividad y la innovación. Según J. L. Estrada López, este modelo se adapta particularmente bien a países de industrialización intermedia como México, que no pertenece al núcleo de aquellos dotados de avances tecnológicos de punta.11
Sin embargo, en la década de 1930, la sustitución de importaciones en el sector energético no impedía promover los capitales nacionales; es más, en ciertas condiciones, podían asociarse con capitales internacionales. La organización de la industria petrolera tuvo que encajar en este modelo económico y, a partir de 1938, la producción del petróleo se dirigió hacia el mercado interno en aras de desarrollar la industria y la agricultura del país.12 Si el gobierno de la 4T retomó el tipo de uso que se le dio al desarrollo endógeno en los años treinta del siglo pasado, debe admitir que, si bien el mayor peso se otorgará al Estado como rector e impulsor del desarrollo, no pueden descartarse las inversiones privadas nacionales. Para el sector energía, este modelo conduce a la búsqueda de una mayor soberanía, que se entiende como “dotar al país de capacidad para controlar y conducir de manera autónoma sus recursos y elegir sus recursos primarios”.13
Es importante aclarar que la seguridad energética es diferente de la soberanía energética, aunque no son conceptos excluyentes. Según la Agencia Internacional de Energía (AIE), la seguridad en energía es la necesidad de “garantizar un suministro confiable (con bajos riesgos de interrupción inesperada) y adecuado de energía (ajustada a las necesidades de los consumidores) a un precio razonable”.14 Está estrechamente relacionada con la idea de seguridad nacional.15 En México, los gobiernos liberales de los últimos treinta años diferenciaron la seguridad energética de la soberanía energética, dando prioridad y atención a la primera. Pensaban que los segmentos deficitarios en la industria debían venderse o bien ser reforzados por capitales privados (principalmente extranjeros), debido a la debilidad financiera y a menudo tecnológica de la industria estatal. Esta idea ya no corresponde a lo que las nuevas élites europeas piensan: “La soberanía energética está en el corazón de la soberanía económica”.16 Si bien la defensa aparece como el campo privilegiado en el que se manifiesta la potencia del Estado y la soberanía de la nación, la soberanía también adquiere sentido en las áreas económicas. Allí, se trata de satisfacer la demanda de bienes y servicios a la que debe afianzar de manera prioritaria la seguridad (y la sobrevivencia) en todas las circunstancias y -por ende- la prosperidad económica.17 Es una visión que el gobierno de la 4T comparte al asociar la seguridad con la soberanía energética. Además, sin forzosamente buscarlo, el gobierno entra en simbiosis con una corriente de pensamiento que está reactivándose fuertemente en Europa después de la lucha contra la pandemia, la crisis energética y la guerra en Ucrania. “La soberanía está de nuevo en el meollo del discurso político y de las políticas públicas. Al respecto, la ‘soberanía energética’ ha adquirido un lugar especial”, explica Boiteau.18
La soberanía en energía no se diferencia fundamentalmente de la autonomía energética que, de alguna manera, parte de la consideración siguiente: “La energía más cara es la energía que no se tiene”. Desde la perspectiva de desarrollo endógeno, la administración de AMLO en el Programa Sectorial de Energía 2019-2024 (derivado del Plan Nacional de Desarrollo 2019-2024) se propone “Alcanzar y mantener la autosuficiencia energética” y propone que, para ello, se buscará “fortalecer a las empresas productivas del Estado mexicano como garantes de la seguridad y soberanía energética y palanca del desarrollo nacional para detonar un efecto multiplicador en la iniciativa privada”.19
En este marco general, el artículo busca contestar tres preguntas específicas:
1) ¿Qué mecanismos específicos -y dispositivos institucionales- utilizó la 4T en su política energética para llevar a bien un modelo de desarrollo endógeno?; 2) ¿Encajan todos estos mecanismos en lo que suele llamarse “desarrollo endógeno”? y 3) ¿Hasta qué punto este modelo logró aportar al sector una mayor soberanía energética?
Estas tres preguntas van a orientar el análisis de cada industria: hidrocarburos y electricidad. Desde el mismo ángulo, abordaremos luego el tema de la transición energética y sus avances durante la gestión de AMLO.
Antes de apreciar mejor la naturaleza y el alcance de los cambios aportados durante la administración morenista, recordaremos brevemente cuáles fueron los dispositivos institucionales del sistema energético mexicano que la reforma de 2013 propició, así como los compromisos nacionales e internacionales que México adoptó a favor de la transición energética.
En un segundo momento, examinaremos la nueva relación que estableció la 4T entre el modelo de desarrollo del país y el sector energético, y las decisiones adoptadas en política energética. Al final, haremos una evaluación del sexenio -aportaciones, rezagos y errores- en función de los parámetros elegidos: modelo de desarrollo endógeno y soberanía nacional, en aras de puntualizar algunos de los grandes desafíos que la próxima administración tendrá que enfrentar.
II. El sistema energético mexicano antes de 2019
De 1989 a 2012, animados por una visión económica, los diversos gobiernos en turno buscaron transformar de manera paulatina el sector energético. Inquieta por el derrumbe de la producción petrolera a partir de 2004 y sus graves impactos en las finanzas petrolizadas, la administración de Enrique Peña Nieto (EPN) impulsó una profunda reforma en diciembre de 2013. Se trataba de abrir el sector en todas sus cadenas de valor para que fuera congruente con los cambios de la vida política, económica y comercial de un país que había adoptado, desde la década de 1980, los principios del “Consenso de Washington” (democratización del régimen político y predominancia de las fuerzas del mercado en lo económico) y que había multiplicado sus acuerdos comerciales a nivel mundial. La reforma rompía con el modelo político y económico anterior, que había construido una industria basada en dos monopolios de Estado con el fin, primero, de acompañar la industrialización del país y, luego, ser fuente de equilibrio macroeconómico, así como garantizar una lealtad total al régimen político.20
La declinación abrupta de la producción de crudo a partir de 2005 fue el detonador de una reforma que buscó, en un comienzo, fortalecer la industria petrolera por su rol en las finanzas del país. Para los reformadores era necesario inyectar una fuerte dosis de inversiones privadas, dada la frágil capacidad financiera y tecnológica de la empresa estatal. Rápidamente la reforma incluyó también la industria de la electricidad, con sus implicaciones en la transición energética.
El principio de esta reforma consistía en rediseñar el dispositivo institucional para propiciar la creación de un verdadero mercado de la energía en donde, a mediano plazo, competirían las empresas estatales con otros actores -nacionales e internacionales- en todos los segmentos de la cadena de valor. Para ello, se amplió la capacidad de acción de la Comisión de Regulación de Energía (CRE) y de la Comisión Nacional de Hidrocarburos, a la vez que se creó una nueva entidad reguladora -la Agencia de Seguridad, Energía y Ambiente (ASEA)-. Paralelamente, se multiplicaron reglas de transparencia y de auditoría para garantizar un juego parejo entre los actores y tranquilizar a posibles inversionistas deseosos de entrar en un sector dominado por dos empresas gigantescas. También se pretendió transformar la misión de los dos monopolios a favor del objetivo comercial con creación de valor sobre la misión política y social (así cambiaron su nombre a Empresas Productivas de Estado).
Progresivamente, México fue orientándose hacia un desarrollo más sostenible. Fue un camino gradual que empezó a surgir en el contexto del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) y del ingreso del país en la OCDE. Durante la presidencia de Felipe Calderón Hinojosa (2006-2012), México se mostró muy activo en el plano internacional y adoptó criterios exigentes en cuanto a la reducción de emisiones. Sus esfuerzos se concentraron principalmente en temas de energía, por ser el principal sector emisor de GEI. En 2012, se aprobó la Ley de Cambio Climático que será la referencia para la producción de electricidad en los años siguientes.21
La administración de EPN prosiguió con esta visión, aceptando la idea de que la CFE debía dedicarse a generar electricidad con base en el gas natural (GN) por ciclos combinados, mientras que los proyectos de energías renovables (eólicos y fotovoltaicos) serían ofrecidos casi exclusivamente a las compañías privadas.22 Por último, se buscó crear un mercado de carbono con la emisión de Certificados de Energía Limpia (CEL) destinados a los grandes consumidores (más de un MW/año).
Este rápido resumen ofrece varias enseñanzas. La liberalización del sector fue un proceso homeopático (de 24 años) que se concretó con la reforma de 2013. A pesar de la retórica favorable a las energías limpias, la política del “todo petróleo” siguió predominando, aun después de la reforma. En ningún momento los gobiernos “neoliberales” cuestionaron las aportaciones enormes de Pemex a las finanzas públicas. Por otro lado, entre 2000 y 2018, en el marco de una liberalización de los mercados, el proceso de descarbonización en generación eléctrica se fundamentó en una división de roles entre la CFE y los privados.
La 4T se planteó desde el inicio cambiar la orientación de la política energética y su dispositivo institucional concretado con la reforma de 2013-2014.
III. Las nuevas orientaciones de la política energética de AMLO
Desde hace años, AMLO ha encabezado un movimiento de oposición radical a la política energética neoliberal que privatizó progresivamente diferentes cadenas de valor con el objetivo de debilitar o, en el peor de los casos, desaparecer las compañías estatales. En su opinión, la liberalización que permitió un avance considerable de las inversiones privadas en el país (en particular extranjeras) encaminó al país a la pérdida de soberanía y seguridad energética sin que se remediaran las deficiencias de funcionamiento de las dos industrias.
Este diagnóstico negativo no carecía de fundamentos. En 2018, las promesas ofrecidas con la reforma no se habían concretado: la producción de crudo seguía cayendo, afectando exportaciones y renta petrolera; las importaciones de GN y de productos petrolíferos seguían al alza, mientras que, en 2017, el incremento brutal del precio de la gasolina afectó a una gran parte de los hogares mexicanos. Por último, los precios de la electricidad nunca bajaron ni colocaron a México en una posición ventajosa frente a los precios de los Estados Unidos (EE.UU.).
Durante su campaña, AMLO había anunciado que iba a revisar los términos de la reforma de 2013 a la luz de los principios rectores de su política: soberanía y seguridad energética mediante un proyecto de desarrollo endógeno. El Proyecto de Nación (2018-2024) es muy claro al respecto:
El Proyecto de Nación 2018-2024, en materia de energía, tiene como objetivo el rescate del sector energético a través de impulsar la producción nacional de energía, la generación de alternativas de energía renovables, el fortalecimiento financiero y operativo de Pemex y CFE, con la finalidad de reducir la dependencia energética del exterior, para que el sector energético se convierta en una de las palancas de desarrollo de México.23
A. Los grandes principios de AMLO en política energética
Para el nuevo mandatario, sólo el regreso a un Estado rector en este sector podía asegurar soberanía y seguridad energética, por lo que era necesario fortalecer las dos compañías estatales y priorizar las consideraciones políticas sobre los argumentos económicos (y técnicos/tecnológicos) en la toma de decisiones. El fomento de una política de desarrollo endógeno, que busca la autosuficiencia energética vía la reducción de importaciones para equilibrar la balanza comercial energética e impulsar el desarrollo es un modelo favorable para las aspiraciones del mandatario. El plan sectorial derivado del PND enuncia:
[Es necesario] alcanzar y mantener la autosuficiencia energética sostenible para satisfacer la demanda energética de la población con producción nacional; [así como] fortalecer a las empresas productivas del Estado mexicano como garantes de la seguridad y soberanía energética, y palanca del desarrollo nacional para detonar un efecto multiplicador en el sector privado.24
Para lograrlo, en contraposición con la creación de un andamiaje institucional que buscaba equilibrar pesos y contrapesos y ofrecer mayor transparencia, el presidente de la República tomó las decisiones en la soledad del Palacio. Desde el inicio, nombró a tres personas de su total confianza para operacionalizar las decisiones que él adoptara: 1) Rocío Nahle, una mujer, en la Secretaría de Energía (Sener). Dotada de experiencia en Pemex Petroquímica, desde 2005 respaldó a AMLO en todos los debates públicos sobre el sector. 2) Octavio Romero Oropeza, como director general de Pemex. Este agrónomo tabasqueño fue su oficial mayor cuando AMLO gobernó la Ciudad de México (2000-2005). Manuel Bartlett, como director general de CFE, un priista de viejo cuño que fue el instigador de la caída del sistema electoral en 1988 (que dio la victoria a Carlos Salinas contra la candidatura de Cuauh témoc Cárdenas) y luego se acercó a la izquierda y entró en el Partido de los Trabajadores (PT), en protesta contra la ola de la liberalización de la economía, en particular en el sector energía. Con excepción de Rocío Nahle, los demás carecían de experiencia en este sector al asumir sus funciones; esto subraya que la experiencia no es un criterio relevante en comparación con la lealtad al jefe del Estado y a sus convicciones.
B. La nueva política de los hidrocarburos en un modelo de desarrollo endógeno
¿Cuáles han sido los mecanismos y dispositivos institucionales que acompañaron la política de hidrocarburos en aras de reforzar la soberanía nacional? El Estado como actor predominante en la industria de los hidrocarburos es uno de ellos; la sustitución de importaciones como pilar de la autosuficiencia petrolera es el segundo.
i. El Estado: un actor preponderante en los hidrocarburos25
El regreso del Estado como actor principal se visibilizó en el upstream (Exploración y Producción, E&P) desde el inicio, cuando AMLO anunció la cancelación (de manera indefinida) de las rondas petroleras y gaseras previstas en el Plan de Cinco Años.26
Esta decisión redujo el margen de acción de las compañías privadas y obligó Pemex a redefinir sus prioridades en E&P, con un plan de trabajo en zonas donde podía operar solo: aguas someras.27 Se publicó la lista de los 20 campos prioritarios (onshore u offshore) que Pemex tendría a bien desarrollar durante el sexenio, subrayando así la prioridad acordada a la producción sobre la exploración. Esto tiene un costo alto: afecta el estado de los recursos y las reservas petroleras y gaseras en la medida en la cual sólo la exploración señala áreas nuevas y prometedoras que podrían luego transformarse en reservas. Esta decisión no perjudicó a los operadores privados ya presentes en las áreas contractuales (aguas profundas) ganadas en las rondas anteriores;28 en cambio, los operadores en campos onshore (presentes desde 2010) se han quejado de manera continua por el retraso considerable de Pemex para pagarles su cuota de producción cuando comparten bloques con ella.
El caso de Zama ilustra la voluntad de otorgar al Estado la propiedad y rectoría en materia de upstream.29 Este bloque fue licitado en la primera ronda petrolera en 2015 y atribuido a tres compañías lideradas por Talos, quien fungiría como operador. Cuando Zama demostró tener un gran potencial, Pemex, que poseía el bloque vecino, pidió unificar las dos áreas contractuales. Además, bajo el pretexto de poseer un mayor volumen de reservas (lo cual nunca justificó), alegó que le correspondía ser el operador. El largo enfrentamiento entre Pemex y las compañías privadas (en particular, el operador Talos) finalizó con un acuerdo: Pemex consiguió ser el operador del bloque unificado, provocando la renuncia de Talos que vendió su parte a Carso (Carlos Slim).30
En downstream, el tema de las gasolineras manifiesta la voluntad de restaurar la preponderancia de Pemex sobre los privados. Con la llegada de muchas empresas privadas (extranjeras y nacionales) en el mercado al público de gasolinas y diésel, entre 2016 y 2020, Pemex perdió 37% de sus gasolineras que fueron operadas por los privados (de 11,876 a 7,468 estaciones).31 Para contrarrestar este avance, en mayo de 2021, un decreto reformó la Ley de Hidrocarburos, implementando reglas mucho más restrictivas para otorgar permisos de importación, comercialización, distribución y venta al público de gasolinas, diésel y otros combustibles. Las nuevas reglas protegen al permisionario (Sener y CRE) sobre los permisionados (empresas), y facilitan cierta discrecionalidad en la cancelación de los permisos.
La reducción de las importaciones en aras de autosuficiencia fue la segunda modalidad para reforzar la dimensión nacional en los hidrocarburos.
ii. El modelo de desarrollo endógeno en los hidrocarburos
En este apartado, veremos algunas características centrales de cómo se impulsó desde el gobierno federal el desarrollo endógeno en el sector de hidrocarburos.
a. El financiamiento estatal de Pemex en el modelo de desarrollo endógeno
El comportamiento defectuoso de las variables operativas de Pemex y las malas decisiones financieras acumuladas a lo largo de los años generaron problemas estructurales fuertes. Si la capacidad de generación de flujo antes de impuestos no está bajo cuestionamiento, la política fiscal sigue afectando el flujo final residual que es negativo.32 Pemex se sobreendeudó a lo largo del sexenio pasado; hoy en día cuenta como la petrolera más endeudada del mundo (106,000 millones de dólares de EE.UU.). A partir de 2017, el gobierno decidió destinar recursos para cubrir la brecha financiera y rescatar la empresa. El gobierno obradorista siguió con esta política: de 2019 a 2023, Pemex recibió apoyos gubernamentales por aproximadamente 869,000 millones de pesos que se han canalizado a pago de deuda, construcción de Dos Bocas, semiadquisición de Deer Park, rehabilitación del Sistema Nacional de Refinación y fortalecimiento de la cadena de fertilizantes.33 Además, entre 2019 y 2023, el gobierno redujo de manera paulatina el Derecho sobre Utilidad Compartida (DUC)34 -del 65 al 35%- lo que significó para Pemex un ahorro de alrededor de 500,000 millones de pesos.35
A pesar de estos apoyos, debido al monto de su deuda y sus enormes pasivos laborales, las diversas calificadoras otorgaron a Pemex calificaciones negativas (Fitch, Moody’s y Standard & Poors).
b. La autosuficiencia como pilar de la política de sustitución de importaciones
Reducir las exportaciones de crudo (para disminuir la importación de productos petrolíferos) tiene un objetivo económico y comercial: disminuir el desequilibrio de la balanza comercial. En 2018, las exportaciones de crudo eran de 1184 miles de barriles diarios (29,333 millones de dólares, mdd) mientras que las importaciones de petrolíferos eran de 989 Mbd (Miles de barriles diarios) (30,202 mdd) y de 832 Mt (Miles de toneladas) (589 mdd). Esto implicó un déficit en la balanza comercial petrolera de -3502 millones de dólares,36 además de constituir un regreso al viejo principio cardenista que prohibía exportar los recursos del subsuelo por ser de la nación. La misma visión orientó la política de refinación, un sector con muchas deficiencias: construidas en su mayoría en la década de 1970, las seis refinerías producían para 2018 en total 628,508 barriles diarios de petrolíferos.37 Diseñadas para funcionar con crudo olmeca (ligero), desde hace años estaban recibiendo de Pemex Exploración y Producción (PEP) crudo pesado (tipo maya). Esto ha encaminado Pemex a importar una cierta cantidad de crudo ligero de EE.UU. para refinar.38
Ante esta situación, López Obrador decidió construir una nueva refinería -la Refinería Olmeca- ubicada en Dos Bocas, Tabasco, su estado natal.39 Destinada a producir 340,000 barriles diarios, Dos Bocas debía empezar a producir hacia la mitad del sexenio; sin embargo, a fines del sexenio todavía no operaba y su costo se había triplicado.40 Para reforzar este segmento, en febrero de 2022 Pemex terminó de comprar a Shell su mitad de la refinería de Deer Park, en Houston (una capacidad de refinación de 340,000 barriles al día, mayor a las otras que tiene Pemex).41
La decisión de dejar de exportar crudo para refinarlo en casa es coherente con un modelo de desarrollo endógeno. Se erige en contra de la visión rentista -basada en las exportaciones de crudo- que ha permeado esta industria desde la década de 1980. Tardó en concretarse este anuncio: hubo que esperar hasta octubre de 2023, con la llegada del Ing. Miguel Ángel Maciel Torres a la Secretaría de Energía, para que se diera a conocer la intención de reducir la exportación en 71.3% del volumen de crudo para redirigirlo a las refinerías e impulsar la autosuficiencia para abastecer el mercado interno.42 Probablemente, esta decisión es consecuencia de la incapacidad de Pemex para aumentar la producción de petróleo, lo que repercute de manera negativa en la capacidad de refinación (caso de Dos Bocas, por ejemplo).43
Sin embargo, la búsqueda de la autosuficiencia no fue válida para todos los segmentos…
c. Los segmentos olvidados del desarrollo endógeno (ISI)
Dos áreas estratégicas para la industria mexicana -la petroquímica y la exploración y producción de gas natural- no han sido contemplados en la implementación de este modelo económico.
La petroquímica, que usa gas natural (importado), tiene un peso vital. Según Petrochemicals Europe, 95% de los productos manufacturados incluyen algún tipo de petroquímico, lo cual afecta la transición energética.44 En 2018, la AIE anunció que los petroquímicos constituyen la principal fuente de demanda de petróleo (cerca de un tercio del total).45 Desafortunadamente, este eslabón de la cadena de valor ha sido abandonada desde hace varios años; la producción de amoniaco y también de etileno y sus derivados ha caído fuertemente, afectando el volumen y el valor de otros productos (caída de 37%, sólo en 2023). Las importaciones crecieron por varias razones: la disminución de la producción petrolera (y, por ende, de la producción de gas húmedo asociado), la falta de presupuesto y de mantenimiento de los centros procesadores de gas y de los complejos petroquímicos.46
Por otro lado, desde hace muchos años, se decidió dejar de explorar y producir GN. Sin embargo, este recurso primario está vinculado a la industria petrolera (en E&P y en petroquímica) y a la industria eléctrica, para generar electricidad. Desde 2019, la demanda en GN rebasó la demanda de productos petroleros porque desplazó al resto de los combustibles industriales por sus múltiples cualidades en términos económicos y climáticos. Desde 1997, México, siguiendo a EE.UU., optó por efectuar una transición energética con base en centrales de gas natural con ciclos combinados, más económicas y limpias que las centrales térmicas a base de combustóleo para generar electricidad. En vez de aumentar la producción nacional de GN, por su precio tan bajo en EE.UU. (consecuencia de la producción masiva de gas de lutitas), por una lógica económica, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) decidió comprarlo a su vecino del norte. Esta estrategia alentó un crecimiento exponencial de las importaciones, la dependencia de un mercado único (EE.UU.) y un transporte por gasoductos que cruzan la frontera en zonas sumamente vulnerables (con presencia del crimen organizado).47 El gobierno de la 4T en ningún momento buscó remediar a esta doble dependencia.
iii. Reflexión sobre el desarrollo endógeno y los hidrocarburos
La nueva política de los hidrocarburos centrada en la soberanía nacional ha descansado sobre una renovada presencia del Estado en la industria y la sustitución de importaciones. La segunda presenta incoherencias notables al dejar de lado dos segmentos fundamentales para el desarrollo económico del país y del sector: el GN y la petroquímica. El financiamiento de Dos Bocas ¿no hubiera encontrado un mejor destino al reactivar estos dos segmentos? En cuanto a la decisión de poner fin a la exportación de crudo -y por ende a la política rentista-, que responde al anhelo de muchos grupos de izquierda, parece ser hasta la fecha más un voto ingenuo que una realidad. Por último, el nuevo ordenamiento de las petroleras privadas en el upstream señala que la mayor parte de las antiguas “Seven Sisters” se han ido; por el lado de las extranjeras, la compañía ENI se perfila con gran desempeño, seguida por Woodside, mientras que, entre las nacionales, el grupo Carso incursiona con fuerza en este segmento, seguido de lejos por Grupo México.
Respecto a la industria eléctrica, ¿cómo se ha desenvuelto en el contexto de la soberanía nacional, con un Estado rector y un modelo de desarrollo endógeno? En eso nos enfocamos en el apartado siguiente.
C. Una industria eléctrica soberana: regreso del Estado y desarrollo endógeno
El rol preponderante que se vuelve a otorgar al Estado (con la CFE) tendrá manifestaciones más problemáticas que en los hidrocarburos. Esto repercutirá en la transición energética y los compromisos adquiridos en el Acuerdo de París.
i. La rectoría del Estado y sus efectos
La voluntad de restaurar la prioridad de la CFE sobre las compañías privadas -cuyo papel será sólo complementario- predominó a lo largo del sexenio. Varias medidas se tomaron en este sentido.
La decisión de privilegiar ciertas fuentes limpias sobre otras para generar electricidad en la canasta energética ejemplifica la voluntad de privilegiar todos los segmentos a la empresa estatal.
Para empezar, esta administración prosiguió con la generación eléctrica mediante GN con ciclos combinados eficientes como energía de transición. En este esquema, la CFE es el generador y también el agente principal de comercialización del GN en México por los “contratos ancla” -creados en 2013-, que autorizan a la CFE a comprar GN durante 35 años mediante compromisos financieros y comerciales sólidos. Aquí, “las inversiones realizadas para transportar el GN no son el resultado de la libre competencia de los intereses privados; son la consecuencia de la capacidad de coordinación del Estado vía su empresa pública y de la decisión del gobierno de favorecer el consumo del GN”.48
Por otro lado, la 4T revaloró ciertas tecnologías tradicionales, tanto fósiles (el carbón) como limpias (la hidroelectricidad, la geotermia y la nuclear).
En cuanto a las fuentes fósiles, la razón principal fue política más que económica. Por un lado, a pesar de su muy alto costo de mantenimiento, el nuevo gobierno reactivó las tres centrales térmicas con carbón que debían desaparecer en 2026, bajo la presión del senador de Morena (por Coahuila), Armando Guadiana Tijerina.49 Por el otro, la alta producción de combustóleo (muy alto en CO2), debida a la obsolescencia de las refinerías, obligó a Pemex a venderlo a CFE a un precio inferior al del mercado para producir electricidad, lo cual es antieconómico.
Respecto a las energías limpias, tres tecnologías tradicionales fueron seleccionadas por el papel preponderante de la CFE sobre los privados.
La hidroelectricidad, por su papel histórico, ocupa un lugar especial entre las energías renovables para el presidente. En 2018, participaba con el 48% de la energía limpia generada en el país (64.8 TWh) y 8.76 % del mix energético; se pretende aumentar su capacidad instalada: de 12,612 MW a 14,235 MW para 2030, y 17,751 para 2050. Para ello se ha propuesto la modernización de 60 centrales (17% de la capacidad instalada).50 Según el Programa de Desarrollo del Sistema Eléctrico Nacional (Prodesen) 2018-2033, su costo (1000 millones de dólares) reduce su rentabilidad en comparación con las eólicas y las fotovoltaicas.51 Además, las centrales hidroeléctricas plantean diversos problemas: por su vejez (la mitad tiene más de cincuenta años), su ineficiencia (tecnología obsoleta), sus costos de operación y mantenimiento muy elevados y una reducida capacidad de producción (60% de ellas).52 Los problemas derivados del cambio climático (huracanes y sequías) y los reclamos ambientales y sociales reducen también su atractivo.
La geotermia en cambio es una tecnología muy interesante. No es intermitente como las eólicas y las solares, además de que México posee un gran potencial: ocupa el sexto lugar en cuanto a capacidad instalada. Hoy, de las cinco centrales geotérmicas que funcionan, cuatro son operadas por la CFE.53 Sin embargo, a pesar de las promesas gubernamentales, no se ha incrementado su capacidad durante el sexenio.54
Por último, el gobierno valora también la energía nuclear que, en 2018, participaba con el 3.64% en la generación eléctrica. La CFE posee un contrato de treinta años renovable para operar la central Laguna Verde, Veracruz (con dos reactores). A pesar de la importancia que el Prodesen (2020) otorgó a la producción electronuclear, no hubo cambios durante el sexenio: no se construyó una nueva central (planeada para Baja California) ni se agregó otro reactor en Laguna Verde.
La gráfica 1 muestra el mix energético para la generación de electricidad a principios del sexenio de AMLO.
Fuente: elaboración propia, con base en Sener 2023.
Gráfica 1 Generación eléctrica por fuente de energía, 2018
Paralelamente, diversas medidas pretendieron reforzar la centralidad del Estado en la energía eléctrica. De manera similar a la cancelación de las nuevas rondas petroleras, el 31 de enero de 2019, el Centro Nacional de Control de Energía (Cenace) anuló la cuarta subasta de largo plazo para proyectos de energías renovables.55 Asimismo, el licenciado Bartlett quiso renegociar los contratos que la CFE había adquirido con la construcción de gasoductos por empresas extranjeras. Las “cláusulas de fuerza mayor” en los contratos la obligaban a pagar compensaciones multimillonarias por servicios que la empresa no recibía.56 Frente a la negativa de la CFE, las empresas presentaron casos de arbitraje internacional; después de una larga negociación, la CFE ganó la cancelación de las compensaciones debidas, pero se comprometió a comprarles gas durante 35 años, por un monto total de 11,178 mdd (lo que incrementó sus pasivos).
Durante la pandemia -el 15 de mayo de 2020- la Sener publicó el “Acuerdo para garantizar la eficacidad, la calidad, la fiabilidad, la continuidad y la seguridad del sistema eléctrico nacional en relación con la epidemia del virus SARS-COV2 (COVID-19)”.57 En aras de evitar casos de emergencia (léase, cortes eléctricos) durante la pandemia, este acuerdo buscaba garantizar un funcionamiento no disruptivo de las líneas de transmisión. En realidad, era sobre todo una estrategia para afectar las renovables (eólicas y solares): su intermitencia puede dañar las redes de transmisión. En la misma orientación, el 9 de marzo de 2021, se emitió un decreto que reforma la Ley de la Industria Eléctrica (LIE) y da prioridad a las fuentes tradicionales para “Ofrecer energía eléctrica, potencia […] garantizando, en primera instancia, los Contratos de Cobertura Eléctrica con Compromiso de Entrega Física […].58 Elimina el criterio económico de la asignación y despacho de las centrales eléctricas y deja sólo el criterio de continuidad en el abasto (que no tienen las renovables), a fin de satisfacer la demanda de energía en el sistema eléctrico nacional y mantener la seguridad de despacho, confiabilidad, calidad y continuidad del Sistema Eléctrico Nacional.59 De inmediato, varias empresas afectadas por la decisión se ampararon y se suspendió su aplicación. Por la cantidad de amparos y revisiones constitucionales que hubo, el 31 de enero de 2024 se canceló la propuesta de reforma a la LIE de 2021.60
Por su lado, la Comisión de Regulación de Energía (CRE) fue el brazo derecho del gobierno para retrasar los proyectos privados de energía eléctrica, limpia o renovable. Dotado de un equipo a la medida entre los miembros comisionados,61 incrementó las tarifas de los generadores privados. Según el gobierno morenista, la CFE ha estado soportando de manera indebida los subsidios que las leyes anteriores otorgaron a los privados para transportar su energía (50% del costo total de transmisión y distribución).62 Asimismo se negaron o pospusieron permisos para generar electricidad, especialmente en el régimen de autoabasto de empresas y almacenamiento de combustibles por los privados; tampoco se autorizó un solo proyecto eléctrico privado nuevo, entre 2020 y 2021. 63
Desde años atrás, las líneas de transmisión presentaban un cuadro problemático. Por falta de inversión, son insuficientes -lo que ocasiona cuellos de botella- y la falta de mantenimiento suscita pérdidas técnicas y no técnicas (robo) de electricidad. Además, Yucatán y Baja California no están conectados en la red. En este contexto, es difícil entender por qué la CFE canceló, en enero de 2019, las dos licitaciones para construir dos megalíneas de transmisión de corriente directa en alta tensión -las más grandes de la historia de proyectos eléctricos del país-, a menos de que se relacione con la voluntad de evitar que los proyectos privados tengan la posibilidad de transportar su energía renovable.64
ii. El reforzamiento de CFE en el desarrollo endógeno: compra de activos y subsidios
El desarrollo endógeno se hizo presente en la CFE, entre otros aspectos, a través de la compra de activos a empresas privadas y de sustanciosos subsidios brindados a la estatal.
Entre las compañías privadas, Iberdrola fue objeto de ataques incesantes por su tamaño. Era la mayor productora privada de electricidad en México: con una capacidad de 7000 MW en 2020, con 35 plantas, entre eléctricas (GN ciclo combinado) y parques solares, abastecía a 20 millones de personas y generaba el 16% de la energía del país.65 Su fuerza y capacidad de operaciones en el país alentó el antagonismo del gobierno en su contra. La pelea entre estos dos actores finalizó por un acuerdo: en febrero de 2024, Iberdrola vendió al gobierno mexicano una gran parte de sus activos (13 plantas eléctricas por 6200 mdd),66 lo cual permitió a la CFE contar con el 54% de capacidad de generación (versus los privados). Sin embargo, el mecanismo empleado es contrario a lo que reza el modelo endógeno, que considera que lo interno (endógeno) no es exclusivo del Estado, pero puede incluir al sector privado, por lo menos nacional.
Sin duda, la CFE presenta mejores resultados financieros que Pemex, no obstante, su deuda total reportada es sumamente alta. La deuda total de corto y largo plazo que la CFE reportó para 2022 y 2023 rondaba los 450,000 millones de pesos.67 Desde 2019, varios años ha tenido pérdidas importantes, a pesar de los sustanciosos subsidios que le ha otorgado el gobierno a lo largo del sexenio.
iii. Reflexión sobre el desarrollo endógeno en el sector eléctrico
La nueva política eléctrica se ha traducido en la voluntad de restablecer la predominancia de la CFE mediante diversas estrategias, tales como cambios en la LIE u obstáculos a proyectos de generación o transmisión de energía renovable de particulares. En electricidad no hubo intentos explícitos de aplicar una política de sustitución de importaciones. En cambio, se manifestó como una política de adquisición y compra/venta de bienes para restablecer la preeminencia del gobierno en la generación de electricidad.
D. Una transición energética soberana
Aunque la transición energética nunca fue un tema prioritario para el mandatario, tampoco la ha desconocido. El criterio que prevaleció sobre la transición energética fue el siguiente: debe ser “soberana, justa y sostenible” y regirse por un modelo mixto en el que se mantenga la soberanía del Estado.
En un primer momento, el gobierno prometió cumplir con los compromisos adquiridos en el Acuerdo de París para 2024. En 2020, los programas sectoriales y especiales subrayaban el respeto a los porcentajes de producción eléctrica limpia en 2024 y, durante su segundo informe de trabajo a la Comisión de Energía del Senado de la República (octubre de 2020), Rocío Nahle reafirmó el respeto al Acuerdo de París sin dejar de subrayar la prioridad de la justicia social en energía: un acceso universal a energías de calidad, en zonas rurales y periurbanas.68 En efecto algunas medidas, aunque pocas, atestiguan que la transición energética no fue por completo ajena al gobierno de la 4T. Por ejemplo, medidas favorables -poco comentadas- como las modificaciones a los fondos para la investigación financiados por el Conahcyt a favor del desarrollo sustentable sobre los proyectos para hidrocarburos y la eliminación de los subsidios al diésel para los barcos (en el marco del Convenio de Marpol o Convenio internacional para prevenir la contaminación por los buques) ilustran estas disposiciones favorables.69 No obstante, la reticencia hacia proyectos verdes, sobre todo privados, ha prevalecido. La CRE en particular ha obstaculizado, con rechazos o retrasos, el avance de los permisos otorgados a los proyectos renovables. En el plano socioambiental, cuando se presentaron reclamos comunitarios vinculados con daños al medio ambiente por proyectos de energía, la voz de Sener siempre prevaleció sobre la de Semarnat.
i. Control del Estado y nacionalizaciones en relación con la transición energética
Al relacionar el condicionamiento de la transición energética al control del Estado, se entienden ciertas nacionalizaciones, como la del litio y la producción de hidrógeno verde.
La industria del litio fue nacionalizada en México el 20 de abril de 2022, con un cambio en el artículo 5 bis de la Ley Minera: “Se declara de utilidad pública el litio, por lo que no se otorgarán concesiones, licencias, contratos, permisos o autorizaciones en la materia. Serán consideradas zonas de reserva minera aquéllas en que haya yacimientos de litio”.70 Así, las cadenas de valor económico del litio se administrarán y controlarán por el Estado a través de un organismo público, LitioMx, que será auxiliado por el Servicio Geológico Mexicano para ubicar y reconocer las áreas geológicas en las que existan reservas probables.71 Es todavía difícil saber si el litio mexicano tendrá valor comercial: los yacimientos se ubican en arcilla (Sonora principalmente) y no en salmueras naturales, como en la mayoría de los países que lo poseen y lo extraen.
En cuanto al hidrógeno verde, el 29 de diciembre de 2023, un decreto declaró de utilidad pública el suministro de hidrógeno de la Planta Productora de Hidrógeno denominada U-3400, que pertenecía a la empresa francesa Air Liquide, dentro de la Refinería Miguel Hidalgo (Tula de Allende, Hidalgo), y ordenó la ocupación temporal a favor de Pemex Transformación Industrial.72 Luego, en abril de 2024, un segundo decreto explicó que el suministro de hidrógeno era utilidad pública nacional.
No estorbar la prevalencia del Estado es otra manera de promover una tecnología. Tal es el caso de la generación distribuida. Dicho de otra manera, los proyectos verdes deben ser objeto de presiones de los vecinos del norte, como el proyecto de Puerto Peñasco.
ii. La generación distribuida
Entre los proyectos verdes que tienen la aprobación del gobierno morenista, está la generación distribuida. Ha crecido mucho desde el inicio del sexenio (28.7%, entre 2022 y 2023). Se realiza con pequeñas fuentes de energía en lugares próximos a los centros de consumo -plantas pequeñas o medianas- que adquieren autonomía energética. En el caso de las comunidades, son miniproyectos producto de una alianza con el Estado. Aunque son los destinatarios favoritos del gobierno, estos proyectos representan solamente el 20% de la totalidad de la generación distribuida. El 80% corresponde a fábricas pequeñas o medianas que buscan tener un respaldo eléctrico.
Por último, el empujón de EE.UU., a pesar de los discursos nacionalistas y antiinjerencia, ha sido útil algunas veces para alentar grandes proyectos de energía verde, como el caso del megaproyecto solar de Puerto Peñasco.
iii. El proyecto solar de Puerto Peñasco
El proyecto de la planta solar de Puerto Peñasco, en Sonora, anunciado en agosto de 2022, aunque parezca ser producto de un esfuerzo del gobierno mexicano para reducir la huella de carbono, es en realidad la consecuencia de la fuerte presión ejercida por EE.UU. sobre su vecino del sur. Después de dos encuentros a muy alto nivel entre el equipo mexicano y el estadounidense para discutir sobre la reforma a la LIE, México tuvo que negociar: ofreció la posibilidad que las empresas estadounidenses tuvieran más peso en el mercado exportador de gas natural licuado en el país. Hubo cambios de postura.73 En este nuevo marco, se anunció el Plan Sonora, que incluye el parque fotovoltaico de Puerto Peñasco (el más grande de América Latina y el quinto a nivel mundial) y la explotación del litio (Sonora posee la mayor reserva del país).74 Poco después, el discurso oficial cambió a favor de las renovables y los autos eléctricos.75
Al terminar el sexenio, es imprescindible valorar la concreción del cambio de proyecto energético en México desde los objetivos centrales del gobierno (soberanía nacional y desarrollo endógeno) así como sus aportaciones, sus insuficiencias y sus posibles errores.
iv. Reflexión sobre la transición energética en un modelo de desarrollo endógeno
La implementación de la transición energética durante este sexenio va a reforzar aspectos ya analizados con la industria eléctrica, tales como la centralidad del Estado en todos los proyectos. Este regreso en fuerza del Estado se busca sin importar los medios empleados -incluyendo nacionalizaciones arbitrarias- cuando mecanismos como la sustitución de importaciones no son viables. No solamente la transición en energía va a sufrir una fuerte demora en consideración con los tiempos estimados y acordados internacionalmente, además va a alentar procedimientos peligrosos que dañan la confianza de los inversores privados, en particular de los extranjeros.
IV. Evaluación del sexenio en materia de soberanía y desarrollo endógeno
En este apartado, nos proponemos evaluar el proyecto energético de la 4T desde las tres preguntas que formulamos al inicio: 1) ¿Qué mecanismos específicos -y dispositivos institucionales- utilizó la 4T en su política energética para poner en marcha un modelo de desarrollo endógeno?, 2) Todos estos mecanismos ¿encajan en lo que suele llamarse “desarrollo endógeno”?, 3) ¿Hasta qué punto este modelo logró aportar al sector una mayor soberanía energética? Lo haremos para valorar qué tanto estos mecanismos han sido funcionales en relación con el propósito esencial del mandatario: alcanzar la soberanía energética (y la seguridad también). Por otro lado, compararemos los dispositivos o mecanismos empleados en el marco del desarrollo endógeno para ver si realmente son congruentes con lo que señala la teoría de este tipo de crecimiento.
A. Evaluación de los mecanismos y dispositivos empleados en el marco del desarrollo endógeno y su funcionalidad en relación con la soberanía energética y la seguridad
Como lo hemos indicado a lo largo del texto, cada sector (hidrocarburos y electricidad incluyendo la transición energética) ha utilizado dispositivos que derivan de un entorno de desarrollo interno (endógeno). Aquí vamos a evaluar para cada dispositivo hasta qué punto ha permitido reactivar el segmento analizado en aras de reforzar la soberanía y la seguridad energética del país.
Del lado de las dos empresas estatales -Pemex y CFE- el gobierno decidió, en contraste con el sexenio anterior, mantener subsidios muy fuertes en ciertos productos (refinados tipo gasolina, luz para pequeños consumidores y el gas natural). Estos apoyos, al no ser focalizados hacia cierto tipo de población (los más necesitados), fueron muy costosos para el erario público y finalmente beneficiaron más a la población acomodada que a las clases más marginales. No alcanzaron su cometido a nivel social (justicia social), en detrimento de las finanzas de las dos empresas.
Por otro lado, las aportaciones monetarias del gobierno a Pemex a lo largo del sexenio no han permitido reducir de manera tan visible la deuda de la empresa productiva del Estado. De 2082.3 mil millones de pesos (o 105.8 mil millones de dólares) al 31 de enero de 2018, se redujo a 1826.5 mmp (o 99.4 mmd) al 30 de junio de 2024.76 Tampoco permitieron a Pemex aumentar -o por lo menos estabilizar- su producción de crudo.77 De los 22 campos prioritarios atribuidos a Pemex, sólo dos han sido productivos (Ixachi y Quesqui), mientras que el tercero (Tupilco Profundo) está en etapa de desarrollo.
Si nos referimos a la sustitución de importaciones en refinación como una política específica del crecimiento por dentro, los resultados todavía no son muy evidentes. Dos Bocas retrasó mucho su construcción y, a la fecha, no ha demostrado producir la cantidad de productos refinados que prometía -en agosto de 2024, inició la refinación a la mitad de su capacidad, con 170,000 barriles procesados al día78-, sin contar que su costo fue el triple de lo planeado.
Quizá la única aportación de la aplicación del crecimiento por dentro fue la compra a Shell de la mitad de la refinería de Deer Park, pero es demasiado pronto para apreciar sus aportaciones reales. Hay que esperar un mínimo de cinco o diez años para constatar si Deer Park habrá creado una mano de obra mexicana muy calificada para este tipo de refinerías (allá y en México) así como propiciado la creación de una reglamentación en México mucho más estricta en refinación, a la usanza de la que se aplica en EE.UU., en particular en términos de seguridad industrial y mantenimiento.
Si, por otro lado, se busca evaluar hasta dónde el empleo de una política de desarrollo endógeno en este sector ha alentado mayor seguridad y soberanía energética, el resultado es bastante mitigado.
En cuanto al aspecto positivo de la balanza, puede decirse que el crecimiento en capacidad de refinación de Pemex y de producción eléctrica de la CFE vía el GN con ciclos combinados que responden a la voluntad de ofrecer al Estado una mayor capacidad de acción, alientan también una mayor seguridad energética en el país. Pero esto fue el fruto de la compra de Deer Park y la compra de trece centrales a Iberdrola. Son compras -con endeudamiento en el caso de la refinería en Houston- y no el resultado de un crecimiento de capacidad propia de Pemex y la CFE, lo cual disminuye el éxito de estos resultados en términos de un desarrollo endógeno de las capacidades de la fuerza laboral mexicana en el sector. Además, la pertinencia de la compra de las centrales de Iberdrola es cuestionable. En efecto, no añade ningún KW extra a la generación de CFE, puesto que las empresas privadas tienen la obligación de venderle su producción. Sólo adquirió fierros (fierros viejos, por cierto); fue el único valor agregado que recibió.
El incremento importante de la generación distribuida sin duda ha contribuido al porcentaje de energía limpia (renovable) pero, por su tamaño, no dotó al país de mayor seguridad a nivel eléctrico ni contribuyó a una mayor justicia energética (80% de los proyectos son de plantas privadas).
Por último, el empujón que el gobierno le está dando al grupo Carso para insertarse con fuerza en el sector petrolero resulta de una estrategia: favorecer a un grupo mexicano muy poderoso que pueda aliarse con Pemex para operar en áreas que presentan riesgos y necesidad de mucho capital. Así puede entenderse del lado de las compañías privadas, el reordenamiento que deja entrever un futuro liderazgo del grupo Carso.79
Del lado negativo, las dos Empresas Productivas del Estado (EPEs) presentan un cuadro complicado por su situación financiera precaria (en particular en el caso de Pemex) y también por una gobernanza que no ha sido la más adecuada.80
En hidrocarburos, las importaciones aumentaron en ciertos segmentos de la cadena de valor. En GN, crecieron las importaciones de 47% de la oferta en 2015, a 66.6% en 2018 y 69.6% en 2020. Si excluimos Pemex del consumo total, 92.5% del gas ofertado en el país fue importado en 2020. Además, la carencia de infraestructura para su transporte conduce a quemarlo o ventearlo, con lo que se pierde 18% del gas producido.81 Además, estas prácticas impiden a México cumplir con los compromisos nacionales e internacionales.82
Por su lado, la generación de electricidad sigue dependiendo de la quema de combustibles fósiles: 55% proviene de gas natural (ciclos combinados) y 15% del combustóleo, carbón y diésel, con altos niveles de emisiones contaminantes. Y los costos de producción siguen siendo muy altos. La demanda eléctrica crece anualmente alrededor del 3.5%, pero la CFE no ha mostrado capacidad para atender este aumento (de no ser por la adquisición de las plantas de Iberdrola).
Paralelamente, las redes de transporte y distribución de gas natural no alcanzan la cobertura deseada y la existencia de dos tipos de redes de gasoductos resta flexibilidad al sistema de transporte, así como la poca transparencia en acceso abierto que ha privado en la regulación últimamente. La carencia de tecnologías de punta (drones) impide a Pemex detectar fugas o robos. Los rezagos en almacenamiento de GN afectan la industria petrolera y la eléctrica. En la actualidad, México cuenta sólo con tres días de reservas para solventar cualquier emergencia (una décima parte de lo que recomienda la AIE).
Las importaciones de los petroquímicos se han incrementado de manera notoria en una década: en 2011 se importaban 101 Mbd, cifra que se triplicó para 2021 (349 Mbd), con picos en 2018 y 2019 de más de 800 Mbd. En refinación queda la duda: ¿hasta dónde la compra de Deer Park va a atenuar el peso de las importaciones?, sin contar que el gobierno no ha solucionado el grave tema del combustóleo.83
En electricidad, la soberanía eléctrica requiere que se ponga un alto a los cuellos de botellas en el sistema de transmisión, problema que esta administración no ha atendido. Según los expertos en el tema, en aras de solucionar este problema crucial, habrá que invertir entre 5 y 6000 millones de dólares al año. Ahora bien, la CFE invierte solamente una quinta parte, mientras que la inversión privada ha sido detenida por la suspensión de las subastas de largo plazo y por las barreras regulatorias arbitrarias que se impusieron a los proyectos privados de energía renovable. Esto desincentivó la llegada de nuevas inversiones e imposibilitó cumplir con los compromisos de energías limpias en 2024. En tal contexto, es difícil entender la resistencia a acudir a financiamientos privados cuando es permitido por ley, responde a los principios del desarrollo endógeno (si el capital es nacional) y no afectaría la propiedad de las líneas de la CFE ni su operación.
La actitud de la CRE al no responder a las demandas de permisos que recibió en electricidad, gas natural, gas licuado de petróleo y petrolíferos (sólo atendió 287 trámites sobre más de 9000 que siguen en espera)84 ha afectado la seguridad eléctrica del país. El alza importante de los cortes eléctricos estos últimos años -como los ocurridos en mayo de 2024, que desconectaron a un 5% de los usuarios nacionales, una cifra fuera de lo común85- parece indicar que la seguridad está en juego cada vez más. Esto va en contra de la soberanía energética tan buscada por este gobierno.
Durante este sexenio, tanto la CFE como Pemex sufrieron más accidentes, derrames, incendios y explosiones que en el pasado, debido en gran parte a la política de austeridad republicana y los despidos masivos del personal competente en ambas empresas (reducción drástica de los efectivos). De Pemex, por ejemplo, se documentó que tan sólo en la primera mitad del sexenio hubo 46% más accidentes (185) que durante todo el periodo de EPN,86 sin contar que contaminan los suelos, el aire, el agua (ríos, mar, etcétera).87 Finalmente, aunque desde 2014 existen nuevas reglas para propiciar mayor y mejor atención a los temas socioambientales, la convivencia entre los operadores, los gobiernos locales y las comunidades no ha mejorado. En particular, prevalece una enorme discrecionalidad y poca transparencia para atender los reclamos en las comunidades afectadas por los proyectos estratégicos del Estado (Dos Bocas, por ejemplo).88
Por último, la búsqueda de soberanía nacional acompañada de una prevalencia del Estado puede tener repercusiones negativas sobre la seguridad energética del país si se analiza desde la perspectiva del Acuerdo de París y el T-MEC, por ejemplo. Respecto al primero, la generación de electricidad con energías limpias ha sido altamente insuficiente; está por debajo de las metas de México.89 De acuerdo con la Secretaría de Energía, en 2023, únicamente 24.3% de la generación eléctrica (incluyendo la generación distribuida) fue limpia: un porcentaje situado lejos del compromiso de México de generar 35% de su electricidad a partir de fuentes limpias, plasmado en el Acuerdo de París y en su legislación nacional.90 Más allá del Acuerdo, este retraso puede tener impactos sobre la seguridad energética del país. En efecto, las instituciones financieras y bancos internacionales han estado adoptando reglas cada vez más estrictas y solicitan a las empresas que piden préstamos que elaboren planes rigurosos en términos ambientales y sociales.
Respecto al T-MEC, el 20 de julio de 2022, The Office of the U.S. Trade Representative (USTR) presentó formalmente varias controversias en temas energéticos en el marco de este tratado. Los capítulos que podría infringir México son los de Acceso a Mercados, Inversión y Empresas de Estado. También subrayó que se afectó el interés económico de las empresas estadounidenses.91 A inicios de 2024, suavizó su actitud cuando la segunda sala de la Corte Suprema de Justicia resolvió sobre la inconstitucionalidad de la LIE.92 Es cierto que la proximidad de las elecciones en ambos países redujo la prisa de atender quejas o memorandos. Sin embargo, los 20 puntos constitucionales que legó AMLO a la administración siguiente tocan muchos aspectos en términos de energía. Representan focos rojos que pesan sobre el arranque de la nueva administración.93 La seguridad y la soberanía energéticas están en el ojo del huracán.
B. Comparación entre los dispositivos y las acciones empleados para reactivar algunos segmentos del sector y la teoría del desarrollo endógeno
En esta parte, vamos a estimar si los dispositivos empleados responden a lo que la teoría del desarrollo endógeno enseña. En un afán de resumir las principales acciones emprendidas en este marco teórico, se emplearon tres grandes estrategias.
El primero -la sustitución de importaciones únicamente en el campo de la refinación (productos petroleros)- responde a lo que estipula la teoría: el empleo de factores internos de la economía para reemplazar el uso de factores exógenos para crecer. Además, abre nuevos espacios para que se capacite mano de obra local y nacional.
El segundo mecanismo, que consistió a comprar activos de compañías privadas (Shell e Iberdrola), puede someterse a cuestionamiento. En el caso de Deer Park, se trató más bien de extender la compra que Pemex había realizado anteriormente al adquirir el 49.5% de los activos. En esta lógica, esta estrategia puede asociarse a una intención de desarrollo endógeno.
En cambio, el caso de Iberdrola es diferente. Aquí la CFE quiso adquirir las trece plantas de ciclo combinados de GN para recuperar la soberanía (entendida como el control del 54% de la generación eléctrica) sobre los privados. De buscar un crecimiento por dentro, hubiera preferido adquirir plantas nuevas (y no fierros viejos) en un campo predilecto de la transición energética: plantas eólicas de Iberdrola, por ejemplo. Esto hubiera estimulado la posibilidad de “learning by doing” y la formación especializada de técnicos mexicanos de alto vuelo.
Por último, los dos decretos de nacionalización (litio y planta de hidrógeno verde) pueden, de manera similar, examinarse de manera crítica desde la perspectiva de desarrollo endógeno.
Si bien la nacionalización de la planta de Air Liquide podría interpretarse como el deseo de desarrollar un recurso estratégico en México y formar personal de alto nivel, no parece que la manera en que se decretó la nacionalización de los activos haya sido la modalidad más apropiada. Decisiones tan radicales y hasta cierto punto fuera de toda legalidad provocan reacciones de desconfianza extrema de los actores privados, lo cual puede repercutir sobre la seguridad energética (salida de inversiones y ausencia de nuevos capitales cuando la gran fragilidad financiera de Pemex y la CFE no les permite enfrentar solas todas las actividades del sector).
En cuanto al litio, la declaración de nacionalización de un mineral que al ser recurso del subsuelo mexicano constitucionalmente es un recurso de la nación constituyó un gesto simbólico a nivel político.
V. Conclusión
La política energética de la 4T se aplicó mediante un fuerte dirigismo estatal que impulsó el regreso del nacionalismo energético, antiliberal por esencia, que otorgó un papel central a las dos empresas de Estado -Pemex y CFE- por encima de las compañías privadas. Enfocada en la soberanía energética (y nacional), buscó reducir las importaciones para conseguir la autosuficiencia y el desarrollo endógeno. Esto condujo a privilegiar los recursos nacionales (naturales, técnicos y humanos) en todas las cadenas de valor industriales y privilegiar, cuando era posible, el contenido nacional en aras de promover el desarrollo local. En este contexto general, la preferencia por el petróleo se explica por la conquista heroica de un país que, el 18 de marzo 1938, expulsó a las grandes potencias y sus compañías y supo, en contra del escepticismo generalizado, construir una verdadera industria petrolera que sigue en pie, a pesar de sus inmensos problemas hoy en día. Los orígenes de AMLO también cuentan. Es oriundo de Tabasco, una región dotada de mucho petróleo, que fue descubierto durante el choque petrolero de 1973 y dio a México la ilusión de su inminente ingreso al Primer Mundo. A pesar de los males asociados a la renta petrolera, todavía para muchos mexicanos el petróleo es sinónimo de “riqueza”. La hidroelectricidad presenta también un fuerte peso simbólico, vinculado con los inicios de la industria eléctrica en México y su nacionalización en 1960.
El presidente es un hombre atado al pasado. Sus discursos subrayan la importancia que atribuye a los símbolos y las tradiciones, así como su preferencia por una visión política por encima de la dimensión económica y tecnológica del sector. En este sentido, la lucha en contra del cambio climático y la transición energética no son sus referencias, aun cuando nunca ha negado su importancia. En realidad, lo que cuestiona es el modelo liberal que está atrás de la transición energética en México.
En este ámbito estatista, queda una pregunta: ¿hasta dónde es factible un proceso de descarbonización profundo en un entorno que privilegia a empresas muy frágiles por su endeble capacidad financiera y tecnológica (de punta)? Y si fuera posible, ¿qué cambios en el entorno institucional promover para ello?94
Las medidas proteccionistas no han logrado atender los objetivos buscados (la seguridad energética en particular) y han dejado muchos problemas. En este contexto difícil, ¿cuáles son los principales retos que enfrentará la futura administración en términos de energía?
Tendrá que resolver un doble problema: una matriz energética predominantemente fósil en términos de consumo (87%) e importaciones netas de productos energéticos (gas natural, productos petrolíferos y petroquímica). Dicho de otra manera, la política de descarbonización se ha descarrilado y la seguridad energética sigue siendo muy problemática. La nueva administración deberá encontrar de forma urgente la manera de rescatar financieramente a Pemex sin que esto pese en demasía sobre el erario nacional; también tendrá que dar un nuevo impulso al upstream (exploración y producción) en petróleo y en gas natural.
El sector eléctrico ofrece un riesgo mayor en términos de seguridad energética en el futuro inmediato, por posibles recortes eléctricos (“emergencia eléctrica”). La electrificación creciente actual de la economía exige aumentar mucho la capacidad de generación, de transmisión y distribución, pero la endeble situación fiscal nacional y sectorial vuelve problemático atender estos retos.95 Sin embargo, de no realizarse tales gastos, se agravará la situación. Además, la inseguridad jurídica (nacionalizaciones, compras de activos de empresas privadas bajo presión, cambios repentinos en las leyes y reglas del juego) y la judicialización que han prevalecido en el sector han ahuyentado la inversión privada. Habrá que dar señales firmes de estabilidad política y legal para contrarrestar reticencias y miedos actuales. Por otro lado, para conseguir financiamiento internacional, Pemex y la CFE deberán pronto promover mejores prácticas (más limpias, orientadas por un desarrollo sostenible, ambiental y socialmente, en todas sus cadenas de valor) y planes de descarbonización creíbles. Está en juego el sector energía.
Los desafíos son enormes. La presidenta electa deberá encontrar rápidamente soluciones viables para que el proyecto de soberanía energética y de desarrollo endógeno de la 4T perdure.
