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Sumario: I. Introducción. II. Método. III. Hacinamiento carcelario. IV. Los Principios y Buenas Prácticas sobre la Protección de las Personas Privadas de Libertad en las Américas. V. Vinculatoriedad. VI. Conclusiones. VII. Referencias.
I. Introducción
A pesar de que el hacinamiento carcelario no es nada novedoso, sigue siendo el más grave de los problemas que enfrentan la mayoría de países americanos (Comisión Interamericana de Derechos Humanos [CIDH], 2011). Se estima que en lo que va del siglo la población carcelaria mundial creció un 24 %, habiendo Centroamérica y Sudamérica registrado un incremento respectivo del 77 % y 200 % (Forero-Cuellar, 2023).
Además de suponer una directa transgresión a las condiciones carcelarias mínimas, así como un trato cruel, inhumano y degradante (Carranza, 2012), el hacinamiento viene acompañado de sendas y serias vulneraciones iusfundamentales, especialmente a los derechos a la vida e integridad (Verdugo, 2023), al punto de erigirse en la principal causa de violación de derechos al interior de los establecimientos penitenciarios de todo el mundo (Naciones Unidas, 2021).
Abordar este fenómeno “no se trata de medir únicamente la proporción entre cupos, personas presas y espacio disponible [...] sino de las características que debe reunir un establecimiento de reclusión para ser jurídicamente aceptable” (Ariza y Torres, 2019, p. 235); por lo que no es baladí ni tiene una connotación exclusivamente estadística, al gozar de relevancia constitucional y ser su combate una tarea, más que jurídica, humanitaria (Dünkel, 2017).
Los países de la región han desplegado diversas acciones en el afán de suprimir el problema o, al menos, mitigar sus efectos. Brasil declaró el estado de cosas inconstitucional (ECI) (Gutiérrez y Rivera, 2021), construyó nuevos establecimientos penitenciarios, y descriminalizó el porte y consumo de drogas para uso personal (CIDH, 2018); Ecuador dispuso un estado de excepción, reguló nuevos supuestos de indultos presidenciales, creó mega cárceles (CIDH, 2022) y cambió constantemente a las autoridades de su sistema (Verdugo, 2023); Colombia aplicó el estado ECI hasta en tres oportunidades, ofreciendo cada vez una lectura distinta del fenómeno (Ariza y Torres, 2019); medidas todas que resultaron ineficaces, habida cuenta de que no se produjo una disminución sustancial de la población carcelaria o, incluso, esta se incrementó (respectivamente, Ariza y Torres, 2019; CIDH, 2018; CIDH, 2022; Gutiérrez y Rivera, 2021; Verdugo, 2023).
En el caso peruano, el sistema penitenciario atraviesa una crisis sistemática que niega el cumplimiento del fin más importante de la pena (Pezo y Bellodas, 2023), habiendo el Tribunal Constitucional (TC) declarado el ECI “respecto del permanente y crítico hacinamiento de los establecimientos penitenciarios y las severas deficiencias en la capacidad de albergue, calidad de su infraestructura e instalaciones sanitarias, de salud, de seguridad, entre otros servicios básicos, a nivel nacional” (Sentencia 5436-2014-PHC/TC, 2020, apartado 3 del fallo). Además, con ocasión de la propagación de la COVID-19 y el ECI el gobierno aprobó normativa para facilitar la excarcelación.
Lamentablemente, la situación de albergue no mejoró significativamente. A pesar de las medidas adoptadas en pandemia, entre el 2007 y 2022 se produjo un incremento del 116.8 % de la población penitenciaria, lo que es incongruente con el 18.3 % de aumento de la población demográfica del mismo periodo (Pezo, Bellodas y Ponce, 2024); asimismo, de acuerdo al Instituto Nacional Penitenciario peruano (INPE), para mayo de 2024 el total de internos fue de 97,235, mientras que la capacidad de albergue era de solo 41,556, por lo que la ocupación ascendía al 234 % (2024) y se presentó un escandaloso 134 % de sobrepoblación.
La literatura denuncia la ineficacia de las medidas estatales para afrontar al hacinamiento y postula algunas alternativas, siendo las más recurrentes la excarcelación inteligente o compasiva -generalmente empleada en contextos de crisis de salud, como la producida por la COVID-19-; la reforma de la ponderación de severidad de las penas; la excarcelación monitoreada por mecanismos electrónicos y sociales de trabajo comunitario; y, la reclusión domiciliaria (Chará, 2021).
Uno de los mecanismos menos abordados en este campo, pero que es considerado por Bombini (2014, 2020) y Zaffaroni (2011) como el único modo de poner coto al encarcelamiento masivo que se viene produciendo a nivel global es el sistema de cupos carcelarios, en cuya virtud se fija un límite a la ocupación de los establecimientos penitenciarios y establece la imposibilidad jurídica de superarlo, como una restricción concreta y cierta a las políticas radicales en la materia.
El sistema de cupos encuentra sustento internacional en el principio XVII, denominado medidas contra el hacinamiento, de la Resolución 1/08, Principios y Buenas Prácticas sobre la Protección de las Personas Privadas de Libertad en las Américas y tiene como eje a una ley de control de cupos que cada Estado debería promulgar (Resolución 1/08, 2008).
Pese a ello, y a pesar de que la Resolución 1/08 y el Estado peruano pertenecen al Sistema Interamericano de Derechos Humanos, a la fecha no existe una norma interna como la mencionada, situación que determinó la necesidad de reflexionar acerca del aludido sistema, en clave a los derechos fundamentales de los internos y los estándares en materia penitenciaria.
II. Método
El estudio tuvo como finalidad explorar las pautas de aplicación del sistema de cupos carcelarios y analizar su vinculatoriedad tomando como referencia al ordenamiento peruano. El enfoque fue cualitativo al no contemplar unidades cuantificables (Sánchez, Reyes y Mejía, 2018), sino categorías, las cuales fueron: hacinamiento carcelario y sistema de cupos carcelarios.
La investigación fue exploratoria, toda vez que el estado del arte en torno al aludido sistema es escaso y la técnica aplicada fue el análisis de contenido, que permitió la obtención de información por medio del estudio de documentales (Ríos, 2017), consistentes en la literatura y normativa.
Se desarrollaron tres apartados. El primero -acápite III- estuvo centrado en el hacinamiento carcelario, sus implicancias fácticas y jurídicas, y regulación en instrumentos regionales; el segundo -acápite IV- abordó la Resolución 1/08, su principio XVII y las pautas de su aplicación en los ordenamientos internos; y, el tercero -acápite V- se avocó a la vinculatoriedad del citado instrumento tomando en cuenta su naturaleza y acogida en el ordenamiento peruano.
La descripción de las implicancias del hacinamiento -subacápite 1 del acápite III- estuvo basada en información de artículos extraídos de Scopus, coincidentes con los términos de búsqueda overcrowding y prison, integrados al área temática de ciencias sociales y de una antigüedad no mayor a diez años, habiéndose empleado veinte artículos que satisficieron los criterios de inclusión y exclusión, y describían al menos un efecto fáctico o jurídico del hacinamiento. En el resto del trabajo -a partir del subacápite 2 del acápite III- se invocaron fuentes normativas que, dado el corte cualitativoexploratorio de la investigación, fueron complementadas con literatura seleccionada con base en su pertinencia con el objeto de investigación y la postura favorable a la descarcelación que el autor asume.
En concreto, como aparece en la Tabla I, en los instrumentos regionales sobre carcelería se seleccionaron productos normativos de la OEA, CIDH y Corte IDH -subacápite 2 del acápite III-; mientras que en el siguiente apartado, de la Resolución 1/08 -acápite IV-, se invocó la normativa de deshacinamiento europea y americana; y, finalmente, en lo pertinente a la vinculatoriedad de la resolución -acápite V- se precisaron las normas peruanas que sostienen su obligatoriedad interna.
Tabla I Fuentes normativas
| Instrumentos regionales sobre carcelería | |
|---|---|
| Origen | Norma |
| OEA | Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre. |
| Convención Americana sobre Derechos Humanos. | |
| Convención Interamericana para Prevenir y Sancionar la Tortura. | |
| CIDH | Resolución 1/08. |
| Corte IDH | Asunto del Instituto Penal Plácido de Sá Carvalho. |
| Caso García Asto y Ramírez Rojas vs. Perú. | |
| Caso López Álvarez vs. Honduras. | |
| Caso Montero Aranguren y otros (Retén de Catia) vs. Venezuela. | |
| Normas de deshacinamiento | |
| Origen | Norma |
| Europa | Reglas penitenciarias europeas. |
| Sentencias piloto del TEDH (Rusia, Italia, Bulgaria, Hungría, Bélgica, Rumanía y Ucrania). | |
| América | Resolución 1/08. |
| Caso Brown vs. Plata (EE.UU). | |
| Caso Verbitsky (Argentina). | |
| Sentencia del exp. 5436-2014-PHC/TC, Caso Pocollay (Perú). | |
| Proyecto de ley que crea el Registro de cupos carcelarios de la provincia de Buenos Aires (Argentina). | |
| Ley para la acreditación funcional de establecimientos para la privación de la libertad y control de la superpoblación, de 2017 (Argentina). | |
| Ley para la acreditación funcional de establecimientos para la privación de la libertad y control de la superpoblación, de 2018 (Argentina). | |
| Proyecto de ley de estándares mínimos sobre condiciones de habitabilidad y cupos de alojamiento en establecimientos penitenciarios (Argentina). | |
| Proyecto de Ley 201, de 2013 (Colombia). | |
| Normas peruanas relativas a la vinculatoriedad de la Resolución 1/08 | |
| Origen | Norma |
| TC peruano | Sentencia del exp. 5436-2014-PHC/TC. |
| Sentencia del exp. 2579-2003-HD/TC. | |
| Sentencia del exp. 3741-2004-AA/TC. | |
III. Hacinamiento carcelario
El hacinamiento o sobreocupación se produce cuando existen más personas privadas de libertad (PPL) que la capacidad prevista para una prisión o la totalidad del sistema (Noel, 2015). De acuerdo Hernández, puede ser explicado en clave a la diferencia entre la cantidad de plazas carcelarias y la de privados de libertad, hablándose de hacinamiento cuando la segunda es superior a la primera (2018). En consecuencia, el hacinamiento se vincula a la ocupación de los establecimientos penitenciarios y es definido en función a la diferencia entre su capacidad teórica y ocupación real.
El término puede ser aplicado tanto a los establecimientos -en particular- como a todo el sistema penitenciario -en general-. Lo último es por demás relevante, al explicar por qué el hacinamiento es uno de los estándares más empleados para analizar y presentar la gravedad de la situación carcelaria, al medir los altibajos en la consolidación de la política criminal y penitenciaria de los países (Ariza y Torres, 2019; Pérez, Cavallaro y Nuñovero, 2021).
Así, este fenómeno no sólo tiene vínculos con el sufrimiento de las PPL y la vulneración de sus derechos, sino también con la crisis de los sistemas penitenciarios y la política criminal de cada Estado (Chará, 2021); lo que lo convierte en un punto relevante en los debates sobre si puede justificarse la cárcel (Lugo y Wooldredge, 2017) y la violencia histórica con la que se ensaya respuestas al delito.
El hacinamiento carcelario es un problema global (Coyle, Heard y Fair, 2016; Olaya, Gomez-Quintero y Navarrete, 2018; Zaitzow y Willis, 2021). Es revelador que, a lo largo de todo el mundo, las prisiones de 22 países alberguen un número de reclusos que supera el doble de su capacidad máxima, que las de otros 28 operen entre el 150 % y 200 % de su capacidad (Di Vita, 2020) y que, en general, más del 60 % de los países estén afectos de hacinamiento (Heard, 2020), llegando algunos informes a revelar que son 115 los que tienen sistemas superpoblados (Al-Fijawi, Shah, Aung y Muhammad, 2019).
Una mirada superficial del hacinamiento podría dar a entender que este es un asunto de mera infraestructura y relativa fácil superación mediante el crecimiento de los establecimientos penitenciarios -en número y capacidad-. No obstante, la academia considera que el aumento de la capacidad de las prisiones no ofrece una solución duradera (Turturro, 2020), al ser el hacinamiento más que un simple problema de falta de espacio (Van Zyl y Snacken, 2013), cuya solución pasa por cuestiones amplias y confusas (Pfaff, 2017).
El hacinamiento es multicausal (Osorno, 2020), y no obedece única ni principalmente a la ausencia o deficiencia de infraestructura (Sentencia 05436-2014-PHC/TC, 2020, fj. 26). El encarcelamiento masivo en América Latina y los problemas de hacinamiento se pueden entender mejor a través de un enfoque multidimensional, que considere las tendencias e influencias sociales, políticas y económicas de cada nación (Limoncelli, Mellow y Na, 2020).
Como precisara la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), entre los factores fundamentales que dan lugar a la congestión se encuentran las políticas de tolerancia cero o mano dura, que ven en la cárcel a la respuesta fundamental del problema de inseguridad ciudadana, el abuso de la prisión cautelar y sancionatoria, y la incapacidad estatal para desarrollar los procesos penales y la ejecución de las penas de forma adecuada y célere (CIDH, 2011).
Lo que se ve reflejado en el Perú, pues se advirtió que los factores más relevantes en el alza de la población penitenciaria del último quindenio residieron en el incremento desproporcional de las penas, la prohibición de beneficios penitenciarios de liberación anticipada, el empleo de la cárcel preventiva y, en general, la alta diferencia entre el número de ingresos y egresos penitenciarios (Pezo, Bellodas y Ponce, 2024).
1. Implicancias
El hacinamiento carcelario incide negativamente en las condiciones de privación de la libertad, así como en los derechos de los internos y, por ende, en el cumplimiento de las obligaciones de los Estados. En tal sentido, sus implicancias son tanto fácticas como jurídicas.
A. Implicancias fácticas
Partiendo de la premisa que mientras más personas estén recluidas, menores serán los recursos para distribuir en los establecimientos penitenciarios (Mancheno, Andrade y Guaranga, 2022), es posible advertir que los efectos de la sobreocupación desbordan a la sola disminución de un espacio físico disponible por prisionero.
En líneas generales, el hacinamiento extiende sus alcances a las condiciones de vida de los internos, deteriorándolas (Guimarães, Barata y Rebelo, 2022; Mancheno, Andrade y Guaranga, 2022). Lo que se agrava en el caso de América Latina, pues sus prisiones aglutinan un microcosmos de todos los desafíos que padece la región (Palacios, 2022).
Con el hacinamiento se imposibilita la satisfacción de las necesidades básicas de las PPL, como alimentación y saneamiento (Arandia, Ronquillo, García y Macias, 2022); entrando en riesgo la privacidad y condiciones mínimas de vivienda, lo que incide negativamente en aspectos como la higiene de los internos y del propio alojamiento, la presencia de luz natural y artificial, las condiciones climáticas, la ventilación, el volumen cúbico disponible y el uso de mobiliario (Guimarães, Barata y Rebelo, 2022).
Se brinda una deficiente o nula atención médica a los internos, los problemas individuales de salud mental y el estrés se elevan (Mancheno, Andrade y Guaranga, 2022), es mayor la propagación de enfermedades -tanto dentro de la prisión como hacia el exterior- (Zaitzow y Willis, 2021; Craig, Kim y Beichner-Thomas, 2024; Mei, Kowalski, Reddy, MgGlynn, Stohr, Hemmens, y Lil, 2024) y se profundiza el estado emocional negativo de las PPL (Guimarães, Barata y Rebelo, 2022).
Desde una perspectiva social, se reduce la asistencia (Jesús, Plaza y Herráez, 2020) y traba la participación en programas de resocialización (Hernández, 2017). El hacinamiento afecta el acceso a actividades laborales (Quirino, Rolim y Barbosa, 2020) y educativas (Rangel, 2019), y puede interferir con las asignaciones de trabajo, la disponibilidad de programas, las visitas y la accesibilidad telefónica, con lo que se reduce el tiempo de productividad, y genera aburrimiento, estrés y frustración, así como una mayor probabilidad de mala conducta (Glazener y Nakamura, 2018).
Existe más racismo y violencia, se incrementan los grupos delictivos dentro de los establecimientos penitenciarios (Mancheno, Andrade y Guaranga, 2022). El gran número de reclusos dificulta su seguimiento (Guimarães, Barata y Rebelo, 2022) y las labores de los guardias penitenciarios (Arandia, Ronquillo, García y Macias, 2022), tanto más si la cantidad de estos últimos ya es de por sí insuficiente (Rangel, 2019), lo que es negativo desde el punto de vista de la seguridad del propio centro penitenciario.
Se impide la separación o segregación de las PPL, lo que puede contribuir a la violencia, desorden y angustia (Muirhead, Butler y Davidson, 2020). Los internos están continuamente compitiendo por recursos limitados - ropa, camas, sábanas, etcétera-, por ende, aumenta la tensión, sumándose a ello que la escasez de espacio dificulta que las autoridades mantengan separadas a facciones que rivalizan (Quirino, Rolim y Barbosa, 2020), desencadenando enfrentamientos, separatismo y violencia aun mayor (Guimarães, Barata y Rebelo, 2022).
Las deficientes condiciones causadas por el hacinamiento no son perjudiciales solo para los reclusos, también impactan en todos los que están directa o indirectamente conectados con el sistema penitenciario, llámense funcionarios, familiares, abogados, proveedores de bienes y servicios, etcétera (Magán, 2016).
A grandes rasgos, son estos los efectos factuales negativos del hacinamiento; sin embargo, se deber tener cautela al intentar generalizarlos ya que pueden variar en función al contexto en que se inserta el fenómeno.1
B. Implicancias jurídicas
En la medida en que las PPL no pierden la condición de sujetos, sólo son admisibles aquellas restricciones en estricto necesarias porque así lo impone la ley, la decisión condenatoria o la condición de recluso, debiendo por imperio del principio de normalización modelarse la vida cotidiana en los entornos penitenciarios para asemejarla en la mayor medida posible a la vida en el exterior (Heard, 2020), pues no puede existir un tratamiento y resultados penitenciarios adecuados cuando la sobrepoblación reduce las condiciones para el crecimiento individual (Arandia, Ronquillo, García y Macias, 2022).
Sin embargo, la literatura es contundente al considerar que el hacinamiento carcelario entraña una frecuente o, incluso, sistemática transgresión de los derechos (Jesús, Plaza y Herráez, 2020). Con él se pierde la necesidad de respeto a los derechos que sustentan la dignidad (Mancheno, Andrade y Guaranga, 2022) y se confrontan las nociones de lo que debe ser humanamente tolerado (Ballon, 2016).
El hacinamiento transgrede los derechos de personalidad, siendo los más afectados la integridad física, salud, integridad personal y privacidad (Guimarães, Barata y Rebelo, 2022). Se restringe el ejercicio de otros derechos como la educación (Rangel, 2019), y por la sobrepoblación y las deficientes condiciones de reclusión, tanto físicas como relativas a la falta de provisión de servicios básicos, se contraviene la progresividad de los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales (Palacios, 2022).
No solo se limita las condiciones de vida de las PPL, sino también el cumplimiento de los fines de la pena (Olaya, Gomez-Quintero y Navarrete, 2018). “El porcentaje de efectividad en la resocialización presenta una alta correlación inversa con el porcentaje de hacinamiento” (Gómez, Zapata y Sandoval, 2022, p. 110), creando la sobreocupación ambientes propicios para la reincidencia (Limoncelli, Mellow y Na, 2020).
Pese a que el respeto de los bienes jurídicos fundamentales obliga a que, por coherencia, se procure la resocialización o, al menos, evitar la desocialización, el Estado impulsa el uso del sistema carcelario con recursos limitados y orientado a poblaciones específicas, con lo que no se satisface las necesidades vitales de las PPL, empujándolas a cometer delitos para sobrevivir, convirtiéndose las prisiones en centros delincuenciales guiados por la ley del más fuerte y la libertad delictual (Mancheno, Andrade y Guaranga, 2022).
2. Instrumentos regionales sobre carcelería
Las guerras mundiales revelaron la importancia de desarrollar normas de carácter universal que luego dieran lugar a actos jurídicos regionales, vocación holística de los instrumentos internacionales que, desde luego, extiende sus alcances al fenómeno carcelario, sobre el que muestra cierta desconfianza (Castro, 2018).
Empero, el ordenamiento interamericano que proviene de la Organización de los Estados Americanos (OEA) no contiene una declaración específica sobre los derechos de las PPL, siendo una de las actividades previstas en el Plan de trabajo de la Relatoría sobre los Derechos de las Personas Privadas de la Libertad en las Américas la elaboración de un proyecto de Declaración de Principios sobre la Protección de las Personas Privadas de Libertad (Posada, 2010), esto es, de una norma regional vinculante en la materia.
La protección interamericana de los derechos de las PPL tuvo que ser plasmada a partir de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, que en su artículo 25 prevé que todo interno tiene derecho a un tratamiento humano, norma que goza de obligatoriedad para los Estados miembros de la OEA (Posada, 2010).
En similar sentido, la Convención Americana sobre Derechos Humanos recoge en su artículo 5o., entre otros, el derecho a la integridad física, psíquica y moral -inciso 1-, el derecho al respeto de la dignidad de las PPL, la prohibición de la tortura u otros malos tratos o penas -inciso 2- y el fin resocializador de la pena -inciso 6- (1969), normas cuyo cumplimiento entra en cuestión cuando se habla de congestionamiento penitenciario.
Siguiendo con las normas provenientes de la OEA, de los artículos 6o. y 7o. de la Convención Interamericana para Prevenir y Sancionar la Tortura se desprende la obligación de los Estados de adoptar medidas eficaces para prevenir y sancionar severamente la tortura y otros malos tratos o penas en contra de las PPL (1985).
Por su parte, la CIDH emitió la Resolución 1/08, Principios y Buenas Prácticas sobre la Protección de las Personas Privadas de Libertad en las Américas, que comprende estándares varios aglutinados en: a) principios generales; b) principios relativos a las condiciones de privación de libertad, y c) principios relativos a los sistemas de privación de libertad (2008).
A nivel jurisprudencial, entre las múltiples resoluciones en que la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) se ha pronunciado sobre este fenómeno resalta la del Asunto del Instituto Penal Plácido de Sá Carvalho, en que se estableció que el hacinamiento causa a los internos una aflicción antijurídica mayor que la de la mera carcelería y, eventualmente, que se transgreda los incisos 2 y 6 del artículo 5o. de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, relativos a la prohibición de tortura y otros malos tratos o penas, y el fin resocializador de la pena. Frente a lo que, por compensación y políticas de descarcelación, es menester que se establezca un cómputo diferenciado de la ejecución de la privación de libertad, en cuya virtud debe disminuirse su duración de forma proporcional al hacinamiento -a la mitad cuando la ocupación es del 200 %- (2018, párrs. 120 y 121).
Si bien la suerte de beneficio del dolor del cómputo diferenciado no soluciona el problema de raíz, el aceleramiento del flujo de internos tiene importantes consecuencias prácticas y debe ser extendido de forma sistemática (Godoi y Silva, 2021); sin embargo, resultará siempre antitético que, reconociéndose la vulneración iusfundamental que proviene del encarcelamiento, sólo se busque reducir el periodo por el que transcurre y no suprimir la transgresión por completo.
Así mismo, en el Caso García Asto y Ramírez Rojas vs. Perú (2005) la Corte IDH sostuvo que el hacinamiento sumado a situaciones de falta de mobiliario, luz natural, ventilación, higiene, visitas y la posibilidad de comunicarse con el exterior transgrede la integridad personal y la resocialización (párrs. 221 y 223).
En el Caso López Álvarez vs. Honduras (2006), se manifestó que cuando se expone a alguien a hacinamiento permanente, una celda reducida habitada por numerosos reclusos y dormir en el suelo durante un largo período, sin contar con alimentación adecuada, agua potable ni condiciones higiénicas indispensables, el Estado incumple su posición de garante respecto a los derechos de los detenidos, al no otorgarles un trato que respete la dignidad (párrs. 108 a 110).
En el Caso Montero Aranguren y otros [Retén de Catia] vs. Venezuela (2006), se precisa que un espacio aproximado de 30 cm2 por recluso es manifiestamente inaceptable y per se un trato cruel, inhumano y degradante, contrario a la dignidad y violatorio del artículo 5.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, que además elimina la privacidad de los internos en su vida diaria, exponiéndolos a riesgos altos de intimidación y violencia (párrs. 91 y 92).
Lo que reprocha la Corte IDH en todos estos casos no es el mandato de carcelería, sino la forma en que es ejecutado. Es en función de la materialidad de la cárcel que podrá decirse que el hacinamiento entraña vulneraciones iusfundamentales.
IV. Principios y Buenas Prácticas sobre la Protección de las Personas Privadas de Libertad en las Américas
Preocupada por la latente situación crítica de los lugares de privación de libertad en las Américas, en el año 2008 y a instancia de la Relatoría sobre los derechos de las personas privadas de libertad en las Américas, la CIDH sancionó la Resolución 1/08, Principios y Buenas Prácticas sobre la Protección de las Personas Privadas de Libertad en las Américas.
La resolución es actualmente el único instrumento específico que se puede mencionar a nivel de la región en materia de hacinamiento. Como su nomen iuris indica, adopta una serie de principios como requisitos sine qua non para la reinserción (Gómez, 2019). Los diferentes principios -que en realidad tienen estructuras de principios y reglas- fueron agrupados en: a) principios generales; b) principios relativos a las condiciones de privación de libertad, y c) principios relativos a los sistemas de privación de libertad (Resolución 1/08, 2008).
Los principios generales o rectores son producto de criterios jurisprudenciales del tribunal supranacional orientados a regular la privación de la libertad en el ámbito estatal (Bombini, 2015), estos son los de trato humano, igualdad y no discriminación, libertad personal, legalidad, debido proceso legal, control judicial y ejecución de la pena, y petición y respuesta (Resolución 1/08, 2008, principios I al VII).
En los principios relativos a las condiciones de privación de la libertad se enmarcan aspectos tan diversos como los derechos y restricciones de las PPL, el ingreso, registro, examen médico y traslado de los internos, la salud, la alimentación y agua potable, el albergue, condiciones de higiene y vestido, la educación y actividades culturales, el trabajo, la libertad de conciencia y religión, la libertad de expresión, asociación y reunión, las medidas contra el hacinamiento, el contacto con el mundo exterior, y la segregación de los internos por categorías (Resolución 1/08, 2008, principios VIII al XIX).
Mientras que, en los principios relativos a los sistemas de privación de libertad se engloba el perfil del personal de los lugares de privación de libertad, los registros corporales, inspección de instalaciones y otras medidas, el régimen disciplinario, las medidas para combatir la violencia y situaciones de emergencia, las inspecciones institucionales y la interpretación más favorable al privado de libertad (Resolución 1/08, 2008, principios XX al XXV).
En esencia, a lo largo de estos principios se plasman diversos estándares internacionales (Palacios, 2022) que versan sobre los supuestos más trascendentales de la privación de libertad por parte de un Estado, así como de las garantías y mecanismos de protección de los derechos (Castro, 2010), convirtiéndose la resolución en una herramienta importante para regular la relación del Estado con las PPL (Villagra, 2020), bajo un enfoque centrado en los derechos de estas últimas.
1. El principio XVII
La resolución es, sin duda, el documento prácticamente exclusivo que regula soluciones concretas para reducir y controlar el hacinamiento carcelario (Bombini, 2015), al ser muy clara sobre la necesidad de que la ocupación carcelaria no alcance niveles que impidan cumplir la normativa internacional (UNODC, 2014).
El sistema de cupos carcelarios encuentra sustento en su principio XVII, denominado Medidas Contra el Hacinamiento, del que se desprenden cuatro pautas de acción: a) la implementación del mecanismo de cupos carcelarios mediante una norma interna -ley de cupos-; b) la intervención judicial inmediata en tanto en cuanto la norma interna no se haya evacuado; c) la determinación e investigación de las razones que motivaron la sobrepoblación y el establecimiento de la responsabilidad funcional derivada, y d) la adopción de medidas preventivas para evitar la reiteración de lo ocurrido (Bombini, 2014).
A. Ley de cupos carcelarios
La ley de cupos o ley de control de cupos es la norma que consagra el sistema cupos carcelarios dentro del ordenamiento interno y sirve para que los Estados den cumplimiento a la Resolución 1/08 (Noel, 2015).
Este sistema entraña un control de la ocupación de las prisiones. Si bien la mayoría de Estados tienen meridianamente definidos sus cupos, estos son de conocimiento público y existen procedimientos varios para cuestionar la forma en que se ejecuta la carcelería, por lo que, podría parecer que una ley al respecto es un acto irrelevante por declarativo; la existencia de la ley entraña importantes consecuencias vinculadas a la existencia de medidas para superar al hacinamiento y no regresar a él.
De la revisión de la literatura y normativa internacional no se advierte una ley de cupos carcelarios que sirva de marco referencial a nivel comparado. Las mayores aproximaciones se encuentran en Argentina, donde se cuenta con proyectos de ley de control de cupos a nivel provincial y federal que no fueron aprobados por los entes legislativos correspondientes (Noel, 2015).
Entre estos textos propositivos se hallan: el Proyecto de ley que crea el Registro de cupos carcelarios de la provincia de Buenos Aires, gestado en la Honorable Cámara de Diputados de la provincia de Buenos Aires (2012); Ley para la acreditación funcional de establecimientos para la privación de la libertad y control de la superpoblación, de la Procuración Penitenciaria de la Nación (2017); proyecto de la Ley para la acreditación funcional de establecimientos para la privación de la libertad y control de la superpoblación, del Senado y Cámara de Diputados de Argentina (2018); proyecto de ley de estándares mínimos sobre condiciones de habitabilidad y cupos de alojamiento en establecimientos penitenciarios, del Senado y Cámara de Diputados de Argentina (2020).
Sin embargo, considerando el tenor del principio XVII, es posible afirmar que la ley ha de acopiar el marco normativo de la prevención, investigación, sanción y erradicación del hacinamiento. Son aspectos medulares: a) el mecanismo de control de cupos carcelarios, mediante controles cuantitativos y cualitativos; b) las medidas de regularización de estado de ocupación, y c) la investigación y sanción de los causantes del hacinamiento.
Sobre estos puntos, en primer lugar, se contempla la obligación estatal de acopiar información estadística precisa para concordar los cupos declarados con los efectivamente ocupados. Esta tarea es más compleja de lo que aparenta, la resolución se remite a otros estándares vigentes en materia internacional sin especificar cuáles, por lo que no se conocen las reglas aplicables ni, mucho menos, el espacio mínimo que debería existir entre una persona y otra para asegurar su vitalidad y derechos.
La verificación del cumplimiento ha de ser tanto cuantitativa como cualitativa ya que además de comprobar que se conozcan los cupos ocupados y se respeten los declarados, corresponde que, celda por celda, pabellón por pabellón y prisión por prisión, un grupo de especialistas determine si se respetan los estándares de alojamiento y se viabiliza la resocialización a través de condiciones coherentes a los derechos de los internos.
En segundo lugar, que se prevean las medidas para regularizar la ocupación exige que se consoliden mecanismos jurídicos que disminuyan la ocupación carcelaria hasta niveles tolerables y respeten los cupos disponibles, dando respuesta a los factores empíricamente conducentes a la sobreocupación, a saber: el mayor ingreso que egreso penitenciario, el mayor tiempo de permanencia en prisión y la falta de mecanismos eficaces de descompresión carcelaria (Salinero, 2012).
La Resolución 1/08 impulsa las medidas sustitutivas de la cárcel (Escobar, 2011). Para reducir el hacinamiento mediante la descarcelación no basta con equiparar el número de egresos de los establecimientos penitenciarios al de ingresos, pues la mayor permanencia en prisión por la alta duración de las penas ocasiona que el fenómeno persista (Gómez y Zapata, 2020). Adicionalmente, si el sistema se encuentra ya hacinado y las tendencias carcelarias son solo de crecimiento, la normalización de las cifras de ocupación demanda que los egresos superen a los ingresos. Es la admisión a las prisiones lo que demanda mayor atención, incluso más que la liberación anticipada (Pfaff, 2017), debiendo en consecuencia la normativa de descarcelación comprender medidas capaces de disminuir la aplicación de la cárcel y disminuir el tiempo en prisión, imprimiendo especial rigor en las primeras.
Al ser la carcelería de ultima ratio en los sistemas procesal y de sanciones, la libertad es siempre prevalente (Chaiña, 2024) y son las prohibiciones o restricciones a la descarcelación las que requieren justificación, debiéndose para ello acudir a evidencia empírica que sustente la necesidad de aplicar y mantener la privación de la libertad en clave a la probabilidad de reincidencia.
Si no se identifica y aplica lo que funciona en la prevención del crimen desde el ámbito de la ejecución penal, es probable que con el uso la cárcel se desperdicien recursos o, peor, que se tenga un resultado contrario al buscado -efecto criminógeno- (Sherman, Farrington, Welsh y MacKenzie, 2004), por cuanto, paradójicamente, existe evidencia de que las personas sometidas a medidas de evitamiento de la cárcel presentan menores tasas de reincidencia (Dobbie, Goldin y Yang, 2018), que la liberación anticipada reduce el riesgo de reincidencia de forma más significativa que el cumplimento integro de la prisión (Monnery, Wolff y Henneguelle, 2020), que elevar el tiempo de encarcelamiento necesario para alcanzar la liberación anticipada no influye en la reincidencia -previniéndola o generándola- (Al Weswasi, Sivertsson, Bäckman y Nilsson, 2023) y que se pueden hacer grandes liberaciones de la población carcelaria, sin poner en peligro la seguridad del público (Sundt, Salisbury y Harmon, 2016).
Sin embargo, este punto no se agota con la descarcelación, al no ser la única respuesta posible al hacinamiento, correspondiendo al Estado hacer uso inteligente de todas las medidas posibles para combatir al hacinamiento. Por ejemplo, podría tener lugar la construcción de nuevos establecimientos o el incremento de cupos carcelarios, así como la redistribución de los internos de espacios hacinados a no hacinados. Dada la precaria situación actual de la infraestructura penitenciaria, ocupar construcciones modernas podría conferir a los internos un entorno acorde a sus derechos.
No obstante, debe siempre considerarse que el crecimiento de la infraestructura carcelaria es un paliativo rápido (Limoncelli, Mellow y Na, 2020), pero insostenible en el tiempo, pues no solo demanda muchos recursos, sino que tampoco se cuenta con data fáctica que evidencie su éxito a largo plazo como estrategia de deshacinamiento (Noel, 2010). Por el contrario, se advirtío que la construcción de nuevas prisiones eleva las cifras de encarcelación, en una espiral en que la necesidad de construir nuevos establecimientos penitenciarios no tiene dónde acabar (Bonneau y Hall, 2024; Mathiesen, 2003).
Algo similar ocurre con la redistribución de internos, ya que la migración masiva a espacios no hacinados puede terminar extendiendo el hacinamiento (Asunto del Instituto Penal Plácido de Sá Carvalho, 2018, párr. 116) al punto de generalizarlo, sin mencionar que el desplazamiento incide en los derechos de los internos y fines resocializadores de la pena, dada la extracción de las PPL de sus arraigos.
En todo caso, ante la ineficacia de las medidas que pretenden solucionar el hacinamiento manteniendo las cifras de carcelería es imperativo acudir a la descarcelación -incluso masiva- y considerarla como el único medio posible para cesar la vulneración de la normativa internacional en materia de derechos humanos (Asunto del Instituto Penal Plácido de Sá Carvalho, 2018, párr. 117).
En tercer lugar, quizá el más problemático de los aspectos que ha de abordar la ley es el de la investigación y sanción de los responsables del hacinamiento. La sobreocupación es un fenómeno estructural en cuyas causas se encuentran involucrados múltiples actores, cuya participación y responsabilidad individual puede aparecer difusa e insignificante a la luz de la magnitud del problema. Es, sin embargo, crucial comprender que el encarcelamiento masivo es un producto casi exclusivo del sector público y la política, cuyos agentes encuentran ciertos incentivos al actuar del modo en que lo hacen y deben ser controlados por ello (Pfaff, 2017).2
B. Intervención judicial
La intervención judicial a la que alude el principio XVII es de suplencia - opera en tanto la norma interna no esté vigente-, pero inmediata y, al igual manera que la ley, persigue que se supere el hacinamiento de forma concreta y sostenible en el tiempo (Bombini, 2014).
Como la experiencia práctica indica, el rol de los jueces respecto al hacinamiento es clave. Dependiendo de la posición en que estos se encuentran, pueden operar como auténticos controles internacionales y nacionales (Castro, 2018).
A nivel internacional, adquieren particular relevancia las sentencias piloto del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, con las que es posible atender los graves problemas de hacinamiento persistente (Brenda Pascual, 2020),3 lo que se vio concretizado en las sentencias contra el estado carcelario de Rusia, Italia -en el tan conocido Caso Torreggiani-, Bulgaria, Hungría, Bélgica, Rumanía y Ucrania, países que adoptaron cambios legislativos, jurisprudenciales y administrativos que lograron reducir las PPL (Turturro, 2020).
Siendo también de importancia la labor de la Corte IDH, que impuso medidas concretas de descarcelación que deberían ser aplicadas de forma sistemática por los miembros de la OEA (Godoi y Silva, 2021).
No obstante, la Resolución 1/08 está orientada a los Estados y a los actores nacionales del sistema de justicia, es decir, los que son parte de la justicia ordinaria y constitucional, mismos que reciben un estándar internacional a considerar en sus decisiones: la ocupación de un establecimiento por encima del número de plazas, en caso implique la vulneración de derechos humanos, deberá ser considerada una pena o trato cruel, inhumano o degradante.
El repaso jurisprudencial de diversos tribunales permite avizorar una enjundiosa doctrina a favor del desarrollo y preservación de los derechos de las PPL (Bombini, 2020). Dentro de todos estos pronunciamientos, cabe seguir la línea de aquellos pronunciamientos internos que se orientan a la sobreocupación como problema estructural y plantean respuestas concretas, es decir, con incidencia factual.
Resulta paradigmática la decisión de la Corte Suprema de los Estados Unidos en el Caso Brown vs. Plata, de 2011, en que se condenó la combinación tóxica de hacinamiento, enfermedad crónica y negligencia médica, propia de los sistemas penitenciarios estadounidenses (Simon, 2021). Pronunciamiento que, considerando el vínculo entre hacinamiento, sufrimiento y muerte, fuera el que produjo una de las mayores descarcelaciones en la historia de aquel país, al haberse ordenado la liberación de decenas de miles de reclusos -se ordenó la reducción del 25 % de la población carcelaria de California en el plazo de 2 años- (Zaitzow y Willis, 2021).
Desde aquella sentencia California se mantiene a la vanguardia de los esfuerzos para reducir el encarcelamiento, pues impulsó el Proyecto de Ley 109 de la Asamblea en el 2011 -de transferencia de prisiones estatales a establecimientos locales de administración del condado, a agentes no violentos, no graves y no sexuales- y la Proposición 47 en el 2014 -de reducción de las penas de delitos de drogas y contra la propiedad de menor nivel-, medidas ambas que fueran objeto de críticas basadas en el temor del incremento de la delincuencia, pero resultaron altamente efectivas -se pasó de 165,062 PPL en el 2010 a 128,625 en el 2018, disminución equivalente al 22 %-, sin que exista evidencia de un impacto negativo en las cifras de crimen, arrestos o enjuiciamiento (Groff, Ward y Wartell, 2021); tendencia de descarcelación que trascendió a la propagación de la pandemia sin que, nuevamente, se haya verificado detrimento alguno a la seguridad pública (Kubrin y Bartos, 2024).
Especial relación al sistema de cupos encuentra la sentencia del Caso Verbitsky, de 2005, proceso constitucional en que se enjuició la insostenible situación carcelaria bonaerense, que luego diera lugar a los Proyectos de ley de control de cupos carcelarios (Noel, 2015). Decisión en que la Corte Suprema de Justicia de la Nación Argentina confirió valor normativo a las Reglas Nelson Mandela y estableció la necesidad de involucramiento de todos los poderes públicos provinciales junto a la sociedad civil, pero que no arribó a buen puerto (Bombini, 2020), toda vez que, luego del inicial decaimiento de la carcelería punitiva y cautelar en los tres primeros años, el uso del encierro volvió a ascender (Schiappa, 2011).
Otros pronunciamientos nacionales de ineludible mención son todos aquellos que aplican el ECI en materia carcelaria, como ocurrió en el Perú hace no mucho (Sentencia. 05436-2014-PHC/TC, 2020, apartado 3 del fallo). Con tales actos se comprende el corte estructural del fenómeno, así como la vinculación de múltiples actores y la necesidad de adoptar medidas, también, de nivel estructural.
Pese a todo lo expuesto y al inestimable valor de las decisiones judiciales, a diferencia de la ley de cupos carcelarios, que debería tener una vocación general y abstracta, tales decisiones son en su mayoría concretas y de alcance restringido, pudiendo quedarse cortas dadas las limitaciones de la justicia ordinaria y constitucional, así como el hecho que las reformas exitosas del sis tema penitenciario no suelen partir de la judicatura sino, desde la acción política del más alto nivel de Gobierno: la Presidencia de la República y el ministerio respectivo (Carranza, 2012). Por ello, la actuación judicial no puede ser considerada homóloga a la ley, resultando necesario la promulgación de esta última.
C. Investigación y sanción de las conductas sobrepobladoras
Dada su complejidad, es sin duda difícil abordar la investigación y sanción de las conductas sobrepobladoras. La administración penitenciaria se encarga de la reclusión, pero cumple mandatos de la autoridad judicial, a su vez, el aparato judicial aplica la ley evacuada por el legislador, mientras que, el legislador puede haber reflejado demandas sociales de dudosa justificación.
A los jueces les escuda la independencia, a los parlamentos la inviolabilidad, a los legisladores las prerrogativas constitucionales de inviolabilidad e inmunidad (Lasagabaster, 2020), y a la población, la democracia. Sin embargo, tales instituciones no pueden cobrar vigencia para nada más que vulnerar derechos fundamentales.
Esta pauta del principio XVII tiene dos enfoques, la identificación y respuesta ante las prácticas que dan génesis al hacinamiento, y que se evite una reiteración en las mismas. Además, por coherencia, la conducta sobrepobladora que se pretende perseguir no es sólo la del sistema en su conjunto, sino, principalmente, la particular; es decir, aquella presente en algunos establecimientos o pabellones, pese a que pudiera no existir un hacinamiento generalizado.
Para hacer posible este tipo de sanción debería haberse cumplido previamente la primera pauta del principio XVII. No se podrá sancionar a los actores si desconocen la cantidad de cupos carcelarios disponibles, ni, mucho menos, la condición de estos y lo que ofrecerían a los internos. Tampoco es posible atribuir responsabilidad alguna si no existe una posibilidad legal y material de actuar en diferente sentido -dejar de contribuir al hacinamiento-.
Además, se ha de prever las tasas permisibles de ocupación carcelaria, luego de las que la reclusión será sancionable. En este sentido, Bombini destaca al Proyecto de Ley 201, de 2013, que expide el Código Penitenciario y Carcelario colombiano, cuyo artículo 240 prevé la calificación de las tasas de ocupación carcelaria, siendo el 105 % de hacinamiento temprano, el 110 % de hacinamiento crítico y el 120 % de hacinamiento extremo, mientras que en sus artículos 267 y siguientes se dirige mandatos de no hacinamiento a todo el aparato público; en particular, en el artículo 268 se señala en relación a la magistratura: “en todo caso los jueces de control de garantías y los jueces penales de conocimiento deberán abstenerse de enviar personas privadas de la libertad a establecimientos penitenciarios que registren niveles de hacinamiento crítico”, y en el artículo 269, respecto a los legisladores: “al legislar sobre reformas a la normatividad penal o de procedimiento penal, el Congreso de la República tendrá en cuenta el impacto que estas tengan en las condiciones de reclusión del sistema penitenciario y carcelario de reclusión” (2020).
Por otro lado, es vital que una se evalúe las causas del hacinamiento y, dentro del entramado de conductas generadoras, se identifique aquellas que son indebidas, ameritan reproche y han de ser tipificadas. El ejercicio sancionatorio demanda como presupuesto que se tipifiquen las infracciones -sobrepobladoras-, mismas que deben estar recogidas en una norma con rango de ley e inherente a la actividad en la que se desenvuelve el agente.
Es también posible implementar mecanismos patrimoniales de protección a los internos y sanción al Estado por el deficiente funcionamiento del ente penitenciario. Precisamente por ello, en el Proyecto de ley que crea el Registro de cupos carcelarios de la provincia de Buenos Aires (2012) la Cámara de Diputados de Buenos Aires propone obligar al aparato estatal a contratar seguros de vida para los internos afectos por el hacinamiento, siendo sus familiares los beneficiarios.
Es inadmisible que quede impune la vulneración de los derechos de los internos. Al margen de que pueda reducirse el tiempo efectivo de privación de la libertad mediante un cómputo diferenciado, corresponde disponer medidas adicionales de reparación a favor de las PPL.
D. Evitamiento de la reiteración
El evitamiento de la reiteración supone actuaciones de cumplimiento de las obligaciones internacionales de los Estados. Es el Estado el ente que asume una posición de garante y, paralelamente, causa la vulneración de los derechos de las PPL, por lo que está obligado a remediarla y evitar que vuelva a acaecer.
Se busca un salir y no regresar al hacinamiento. La ley de cupos carcelarios puede alcanzar mayor vigencia en esta finalidad que en cualquier otra. Es ilusorio que el hacinamiento sea suprimido solo a través de una ley que indique que no debería existir, no cabe caer en la confianza desmedida y ciega en el normativismo (Bombini, 2020); sin embargo, luego de aplicadas las medidas que sirven para deshacinar, que ha de promover el Estado, esta norma alcanza relevancia al prever un mecanismo de control que niega la posibilidad de incremento de la ocupación en base a la cantidad de cupos penitenciarios que respetan las condiciones mínimas de alojamiento y dignidad.
V. Vinculatoriedad
La literatura invoca la Resolución 1/08 con frecuencia, pero no hace mayor hincapié en su vinculatoriedad. Al emprender la tarea de esclarecer si la resolución es -o no- de obligatorio cumplimiento, debe considerarse al órgano emitente y la naturaleza del acto.
La resolución fue evacuada por la CIDH, institución convencional receptada por la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Salvioli, 2022), que es de las de mayor antigüedad a nivel del derecho internacional de los derechos humanos y, también, la que cuenta con más funciones y atribuciones (Donaires, 2006), teniendo sus productos un notorio valor moral, jurídico y político (Hitters, 2008).
Entre los actos de la CIDH cabe distinguir a los que provienen de ella como órgano de protección de los que son parte de su rol de órgano de promoción (Donaires, 2006). La resolución no fue evacuada en mérito a una actividad cuasijudicial o de protección, sino más bien, como una directriz propia -abstracta- en materia carcelaria, con miras de servir de base a una declaración posterior en la materia (Resolución 1/08, 2008, exposición de motivos), mostrando por tanto ser una actividad de promoción, en que está presente una suerte de ambivalencia -como directriz interna y antecedente de un proyecto normativo dirigido al Sistema Interamericano-.
A pesar de que el contenido y fórmula de redacción de la resolución le dan la apariencia de un tratado, los documentos normativos que sostienen las facultades de la CIDH dan cuenta de que este ente no tiene competencia para generar normas de tal envergadura y comprometer a los Estados como sujetos internacionales del sistema regional.
La resolución no puede ser calificada como hard law ni soft law, dado que en ambos casos este tipo de normas son evacuadas por la negociación de entes con capacidad de vincular los Estados (Salmón, 2017); correspondiendo, en consecuencia, tomarla como un estándar internacional, cuyos postulados no son por sí mismos de obligatorio cumplimiento.
Es por lo que autores como Posada (2010) y Noel (2015) niegan que la resolución tenga fuerza vinculante, posición desde la que, no obstante, remarcan su relevancia y abogan por su uso voluntario en cada Estado.
Sin embargo, se pueden encontrar posturas diferentes, como la defendida por Bombini, para el que la resolución es vinculante al ser un estándar constitucional primordial en materia de privación de libertad (2015). Para arribar a tal conclusión, Bombini acude a los criterios interpretativos formulados tanto por la Corte IDH como -principalmente- por la jurisdicción bonaerense en el caso Verbitsky, expresándose sobre estos últimos que existió una suerte de sometimiento voluntario con carácter retroactivo (2015).4
Al respecto, los criterios interpretativos de la Corte IDH se encuentran en normas que si bien tienen carácter vinculante -su jurisprudencia-, ello no implica que un texto que las acopie y ordene pueda encontrar igual vinculatoriedad. Así mismo, al margen de la innegable importancia de la sentencia del caso Verbitsky, este pronunciamiento no proviene de un ente con capacidad normativa a nivel interamericano ni, mucho menos, puede vincular a los Estados de la región, a los que se deja espacio de decidir no adoptar la Resolución 1/08.
Por lo anterior, se puede advertir que prima facie la resolución no tiene carácter vinculante, pudiéndose, sin embargo, defender su obligatoria observancia a nivel local si cada Estado le reconoce fuerza normativa, bajo el entendido que la resolución es el único documento internacional que contempla de forma específica los estándares en la materia e, igualmente, el único capaz de guiar la actuación de los Estados de la OEA.
En lo que atañe al plano peruano, en la sentencia del Caso Pocollay, el TC invocó múltiples fuentes de carácter universal y regional, entre las que figura la Resolución 1/08 y su principio XVII, señalando de forma seguida que
bajo dichos estándares, en aplicación de la IV Disposición Final y Transitoria de la Constitución y del artículo V del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional, corresponde interpretar los mandatos de la Constitución en lo que respecta a las condiciones básicas que el Estado debe garantizar a una persona que ha sido detenida o recluida en establecimientos penitenciarios. [...] [El] trato digno, al que estas personas tienen derecho, se materializará en el cumplimiento del conjunto de estándares, mencionados supra (principalmente, las Reglas Mandela, los “Principios y Buenas Prácticas sobre la protección de las personas privadas de libertad en las Américas”, entre otros complementarios que resulten pertinentes). (Sentencia 5436-2014-PHC/TC, 2020, fj. 52 y 92, respectivamente)
Con ello, queda claro que en lo que importa a la Resolución 1/08 -en general- y el principio XVII -en particular-, el máximo intérprete de la Constitución peruana explicita que sólo mediante su cumplimiento será posible el respeto de la normal constitucional, especialmente en lo que incumbe al derecho de los internos a un trato digno.
En tal sentido, puede afirmarse que el Perú ha dotado de valor normativo a la Resolución 1/08, mediante una vinculación voluntaria a nivel interno, reflejando con ello el cumplimiento de la obligación positiva de adoptar todas las medidas internas de tutela para las personas recluidas en establecimientos penitenciarios.
Podría objetarse al respecto que los pronunciamientos del TC en mérito a un procedimiento concreto solo pueden vincular a las partes del conflicto; sin embargo, es de recordar que la jurisprudencia del máximo intérprete de la Constitución peruana es vinculante para todos los poderes públicos a los que se dirige, siendo los destinatarios en el Caso Pocollay todos los del sistema, habida cuenta del empleo de la técnica del ECI y el corte estructural del problema, por lo que los efectos de la sentencia se extienden más allá de las partes del proceso (Sentencia 2579-2003-HD/TC, 2004, fj. 19).
Como este mismo ente señalara, dado que las sentencias del Tribunal Constitucional contienen la interpretación constitucional efectuada por el máximo tribunal del país, son fuente de derecho y tienen carácter vinculante respecto a todos los poderes estatales (Sentencia 3741-2004-AA/TC, 2005, fj. 42).
VI. Conclusiones
El hacinamiento carcelario es más que un problema de infraestructura. El fenómeno es multicausal y estructural, siendo patente la vinculación entre hacinamiento y vulneración iusfundamental, así como su inconstitucionalidad, por lo que debe ser combatido.
La Resolución 1/08 es el único instrumento regional que propone medidas concretas para hacer frente al hacinamiento y confiere sustento internacional al sistema de cupos carcelarios a través de su principio XVII; sin embargo, esta no es per se vinculante.
Por su parte, el sistema de cupos es, probablemente, el único mecanismo con el que se puede contrarrestar la tendencia global de encarcelamiento masivo. Son puntos imprescindibles para la implementación del sistema: el establecimiento de una comisión multisectorial que especifique los cupos carcelarios en cada pabellón, establecimiento y en el sistema en general y, luego, se encargue de fiscalizar su respeto; la publicación y control del adecuado registro de los cupos declarados y ocupados; la regulación de las medidas y el procedimiento para alcanzar el deshacinamiento; y, la prohibición de hacinar, con la subsiguiente sanción en caso de incumplimiento.
A pesar de que no existe un instrumento regional vinculante en la materia, el principio XVII fue dotado de valor normativo en el ordenamiento peruano, a través de una decisión del TC que vincula a todos los poderes públicos, siguiendo de ello que, además de jurídicamente viable, la aplicación del sistema de cupos carcelarios es un imperativo para el Perú.
Si bien esta tarea representa una serie de desafíos debido a la complejidad de la administración de los establecimientos penitenciarios, así como los problemas legales, éticos y logísticos que entraña reducir la cantidad de reclusos y asegurar el cumplimiento de los cupos, cuyo abordaje excede los propósitos de la presente investigación; estando a la vinculatoriedad del sistema, así como a la data sobre los efectos favorables de la descarcelación, es posible argüir que la implementación del sistema y el éxito de una comisión multisectorial establecida para buscar su eficacia se encuentran fundamentalmente supeditadas a la voluntad política y el cambio del ideario que subyace al uso de la prisión.
