I. Introducción

La Constitución es un instrumento para racionalizar el fenómeno del poder estatal, cuya complejidad no permite encuadrarlo sólo a través de reglas de organización y funcionamiento. Las relaciones entre norma y poder implican una multiplicidad de interacciones y la forma como se articulen determina el régimen de gobierno. En este ensayo presento un panorama acerca de algunas de las expresiones del poder contemporáneo que inciden en la configuración del ordenamiento. La normativa constitucional acentúa, mitiga o dificulta determinadas expresiones del poder. Abordo diferentes aspectos, iniciando con la práctica del poder, y concluyendo con la enunciación de algunos de sus contenidos. No es un ejercicio enciclopédico, por lo que seleccioné algunos de los aspectos que considero más relevantes para el constitucionalismo contemporáneo.

II. La práctica del poder

Los problemas prácticos del ejercicio del poder fueron advertidos con claridad desde el mundo clásico. Sócrates decía que “reyes y gobernantes no son precisamente los que llevan cetro ni los que, por azar, fueron elegidos por la mayoría, o favorecidos por la suerte o que hayan usurpado el poder por la violencia o por la astucia, sino los que saben mandar. [...] es propio del gobernante impartir órdenes sobre lo que es útil para la práctica, y propio del súbdito obedecerlas” (^{Jenofonte, 1993}).

Si bien se identifica al poder con la capacidad de imponer conductas a terceros, en la práctica el poder tiene también otros objetivos y procedimientos que no están regulados ni atienden al deber ser. En la puridad del constitucionalismo un ejercicio razonable del poder se caracteriza por la formulación de reglas, siguiendo los procedimientos vigentes que las legitiman; por aplicarlas sin exceso ni defecto, y por dirimir conflictos sujetándose a normas basadas en los principios de justicia y equidad que nutren al constitucionalismo. Además de regular, juzgar y administrar a través de normas que ordenan, permiten, prohíben y premian, el poder político se proyecta hacia la sociedad con efectos secundarios que pueden transgredir el ordenamiento, para cuyo caso por lo general hay remedios previstos por la propia norma, pero hay una diversidad de formas de incidir en la conducta de terceros que no son sólo las de contenido coercitivo. Por ejemplo, la acción política no regulada ni sancionada confiere a los titulares del poder la oportunidad de amenazar, atraer, cooptar, doblegar, hostilizar, inhibir, persuadir o seducir a terceros. Para esto el poder político no tiene que utilizar sus facultades legales sino sólo aplicar la fuerza que le confiere su posición preeminente.

III. La apariencia del poder

Uno de los grandes problemas para construir y operar instituciones políticas, que son la esencia del poder, consiste en las concesiones para ofrecer una apariencia democrática. La democracia es un concepto polimorfo que se utiliza con fines contrapuestos y que lo mismo da lugar a que se le aborde con la mayor objetividad posible mediante la observación y sistematización científica de sus contenidos, o que se le manipule con la subjetividad propia de la demagogia. Hay una miríada de concepciones que componen un abanico de opciones, que van del candor que atribuye a la democracia efectos taumatúrgicos, al rigor, que le entiende como la menos mala de las formas de organizar, ejercer y controlar el poder. Fue en este sentido que Churchill recordó una expresión de origen impreciso cuando señaló: “se ha dicho que la democracia es la peor forma de gobierno, excepto todas las demás que ha sido intentadas a través del tiempo” (^{Churchill, 1947}).¹ La democracia está lejos de significar lo que en todos los casos se le atribuye. La transferencia del poder al pueblo es un constructo; ni siquiera las instituciones de la democracia directa evitan la formación de élites que apelan al electorado como una forma para encumbrarse en el poder y ejercerlo en el supuesto nombre del pueblo.

IV. Constitucionalismo y poder

En el constitucionalismo es esencial preservar los mayores espacios posibles para las libertades, como base de la igualdad, la seguridad jurídica, la verdad y la justicia. El constitucionalismo contemporáneo cuenta con los instrumentos para mantener al poder político en los cauces de lo razonable. Para conseguirlo, en la organización y ejercicio del poder se deben aplicar las siguientes prevenciones: legitimarlo, distribuirlo, equilibrarlo, supervisarlo, limitarlo y controlarlo.

Legitimidad. Las formas de legitimación democrática están bien identificadas; sin embargo, no siempre son diseñadas con el cuidado necesario. El sistema electoral debe ser construido midiendo todos los efectos de su contenido. Por ejemplo, a veces se considera que la fuente de legitimidad está en la mayoría absoluta de los electores. La experiencia demuestra que es un error, pues a trueque de conseguirla se pulveriza a los partidos y se fuerza a los electores a votar por opciones secundarias, con las que no se identifica y a las que sólo acude para sortear un episodio electoral coyuntural. Esto desnaturaliza a los partidos, en detrimento de la confianza ciudadana.

Distribución. La separación de poderes es un elemento medular en el proceso evolutivo del constitucionalismo. Si bien su implantación fue influenciada por Montesquieu, conviene tener en cuenta que las bondades de distribuir el poder fueron valoradas desde la Antigüedad. En el libro VI de Política, Aristóteles hizo un extenso análisis de las funciones del poder público y de las razones por las cuales conviene mantenerlas separadas, haciéndolas parte de magistraturas diferentes. De esta manera, dijo, nadie sería depositario de la totalidad del poder ni podría hacer por sí solo todos los bienes ni causar todos los males.

La tensión entre distribuir y concentrar el poder es una constante histórica, y la distribución se ha convertido en una de las claves del constitucionalismo moderno y contemporáneo.

Equilibrio. La concentración del poder es una propensión atávica. Las pulsiones hegemonistas están presentes, siempre, en toda organización. El constitucionalismo es el mayor esfuerzo político que se haya hecho nunca para organizar y hacer funcionar al poder conforme a pautas previsibles, reguladas y razonables. Conforme a ese propósito, los sistemas políticos y la experiencia muestran que la sola distribución de facultades no es suficiente. Las asimetrías, deliberadas o imprevistas, perturban la actividad institucional, por lo que es indispensable adoptar equilibrios entre los órganos y las funciones que les son asignadas, de manera que no se evite al máximo posible que haya predominios o bloqueos en el interior de las estructuras del Estado que mermen la eficacia del aparato del poder en perjuicio de la gobernabilidad.

Supervisión. El poder tiene por definición un componente jerárquico. De ahí que, para distribuirlo y ejercerlo, se tenga que contar con niveles superpuestos dentro de los mismos órganos y con estructuras laterales propias de otros órganos. La idea de supervisar al poder es sencilla de enunciar, pero no todas las actuaciones del poder son fáciles de identificar e individualizar. Así parezca un oxímoron, lo que se vuelve público del poder púbico es apenas un segmento de un quehacer cuya mayor parte se lleva a cabo en una zona umbrosa. Trasciende lo que interesa al poderoso o lo que no consigue evitar que aflore. Por lo mismo, la supervisión del poder requiere mecanismos que permitan acceder al menos a una parte de sus secretos. Las fuentes documentales son las más relevantes; también cuentan las testimoniales. Cada sistema tiene sus formas de tomar decisiones y de dejar constancia del proceso decisorio; varía asimismo el rigor para elaborar y resguardar la documentación correspondiente. Por estas razones, además del acceso a la información pública del que toda persona dispone en las sociedades abiertas, es indispensable adoptar al menos un par de medidas: atribuir facultades de investigación a las minorías parlamentarias de manera que dispongan del instrumental adecuado para indagar todo lo que resulte de relevancia institucional, y además instituir el derecho a la verdad por virtud del cual los titulares de los órganos del poder deban documentar sus decisiones.

Limitación. Además de evitar la concentración del poder y su ejercicio críptico, el Estado constitucional implica otras salvaguardias para su forma democrática. La limitación del poder político se produce por diversas vías entre las que sobresalen una temporalidad razonable en la titularidad de los órganos políticos y la menor discrecionalidad posible en cuanto a las decisiones.

El límite temporal está relacionado con los periodos electorales, de manera que incluso donde la reelección esté permitida, la ciudadanía disponga de la posibilidad de no refrendar el mandato. La lógica de los nombramientos vitalicios o por plazos largos que caracterizan a los integrantes de las cortes de justicia se explica porque en su caso la temporalidad como salvaguardia opera en el sentido de garantizar su independencia, en tanto que los gobernantes y representantes deben someterse a evaluaciones periódicas por parte de los gobernados y representados. Los periodos de gobierno extensos o la reelección de los gobernantes carecen de justificación democrática en la medida misma en la que los límites se imponen a los electores.

Control. Las modalidades de control son muchas. Desde la perspectiva de quienes ejercen el control en un Estado constitucional, hay controles administrativo, jurisdiccional, político y social. Por lo que respecta al ámbito donde se llevan a cabo, hay controles intraorgánicos e interorgánicos. En lo que atañe a la interacción entre los órdenes del poder, los controles pueden ser verticales, si los agentes se encuentran en planos jurídicos diferenciados; u horizontales, si se relacionan de manera lateral.

La teoría del control está muy desarrollada, toda vez que uno de los enunciados básicos del constitucionalismo moderno consistió en que el poder debía controlar al poder. Esta es, por lo demás, una regularidad en el ejercicio del poder en tanto que no es posible la existencia de un poder absoluto, porque se liquidaría a sí mismo. Las instancias y procedimientos de control son una aportación del constitucionalismo; pero como fenómeno propio del poder siempre han existido resistencias o condiciones que, en cierta forma, funcionaban como un sistema de poderes y contrapoderes. Incluso en sus versiones más arcaicas, la hegemonía de los jefes tribales ha debido corresponder al menos con algún tipo de rito y contar con la asistencia de algún subordinado, a su vez detentador de una cuota mínima de poder.

Esos seis factores: legitimidad, distribución, equilibrio, supervisión, limitación y control, son el mínimo que un ordenamiento bien construido debe incluir para que el poder político funcione de la manera más razonable posible. Tales factores sólo son posibles donde el sistema de derechos fundamentales incluye el acceso al poder mediante sufragio universal, secreto, libre, directo e informado. Además, según el enfoque desde el cual se contemple el diseño constitucional, se incluirán otros elementos. Por ejemplo, si el diseño se hace con la perspectiva de la razón pública, se tendrán presentes los valores aceptados y practicados por la ciudadanía (^{Rawls, 2001, pp. 131 y ss.}). En síntesis, los contenidos específicos de los factores mencionados deben ser afines con los objetivos procurados.

V. Taxonomía del poder

La taxonomía del poder permite la individualización de cada uno de sus componentes para efectos de análisis, pero el funcionamiento concierne a la integralidad del conjunto. La fluidez del poder hace que en un mismo momento y en un mismo lugar coexistan elementos democráticos y autoritarios. Los titulares de los órganos del poder pueden derivar su legitimidad de un entramado de legalidad y carisma. Los tipos puros, identificados por Weber, lo son sólo para efectos de estudio pues los esquemas electorales de nuestro tiempo, todavía inexistentes durante la vida del sociólogo alemán, facilitan que “la devoción personal” por el “gran demagogo” (^{Weber, 2014, p. 1390}) se exprese a través de procedimientos regulados, libres, democráticos.

El Estado puede ejercer de manera simultánea el monopolio de la coacción legítima y practicar la coerción ilegal. Aquí surge un dilema existencial para el constitucionalismo pues el ordenamiento se ve atrapado por realidades excluyentes en el ejercicio del poder. Cuando se da la ruptura del orden constitucional, el problema se simplifica pues quien perpetra ese golpe queda excluido del sistema; pero lo que se presenta en numerosos casos es que la suma de incidencias autoritarias no son lo bastante contundentes para que se registre esa fractura constitucional, y coexisten con otras acciones relacionadas con el desempeño autorizado del poder.

En un sistema electoral libre, abierto, plural y competitivo los contendientes pueden ser y declararse adversarios de la democracia y, no obstante, concurren al proceso para obtener un poder legítimo desde el que atentan contra la democracia. En estos casos se abre un flanco vulnerable en el constitucionalismo cuya remediación se dificulta cuando no existen medios eficaces de control político al alcance de las minorías parlamentarias, como son las acciones de investigación y las mociones de censura, que aun siendo rechazadas por la mayoría sirven para alimentar el debate democrático y alertar a la sociedad. También es relevante la presencia de una judicatura competente e independiente, que preserve el ejercicio de los derechos fundamentales, para que así puedan operar los controles sociales, como los que desempeñan los intelectuales, los medios de comunicación, las organizaciones sociales y profesionales, por ejemplo.

VI. Poder e hybris²

La lucha por el poder es en extremo compleja. Entre sus móviles convencionales están los ideológicos y los programáticos, pero estos se entremezclan con intereses, afán de prestigio o de riqueza, e incluso con patologías personales. La lucha llega al paroxismo cuando ese tejido de motivos impide distinguir entre lo lícito en un sistema democrático, el pluralismo, y lo subyacente, lo que se oculta bajo la apariencia de una posición política tutelada por las libertades. Eso sucede cuando el desequilibrio emocional afecta a los gobernantes.

Para determinar lo más cercanamente posible los estados emocionales de los protagonistas del poder son de utilidad los relatos personales y testimoniales. En las culturas políticas donde se habitúa llevar diarios o notas personales para documentar reuniones de trabajo, es posible disponer de materiales que, cotejados, permiten alcanzar cierto grado de certidumbre acerca de las razones aducidas e incluso de las palabras pronunciadas al tomarse decisiones. Esta práctica permite a los biógrafos e historiadores reconstruir escenarios políticos relevantes. Heródoto y Tucídides, dos historiadores de la Antigüedad, fueron testigos de muchos de los hechos que relataron; Julio César hizo otro tanto con su Guerra de las Galias. Las relaciones de Antonio Pérez exhibieron la crueldad de Felipe II, de quien fue secretario; los Diarios de Samuel Pepys, parlamentario y alto cargo real, publicados un siglo después de su fallecimiento, dejan ver la intimidad de la corte de James II, el último monarca católico, en las cercanías de la Revolución Gloriosa; las Memorias de ultratumba, de René de Chateaubriand, son un documento literario y político excepcional para entrar a los salones de la restauración. Estos son sólo ejemplos eminentes de ese gran género literario que ayuda a navegar por los meandros del poder; en nuestro tiempo los ejemplos se pueden multiplicar, sobre todo en Europa occidental y en Estados Unidos. Una obra de particular importancia, por ejemplo, es la historia de la Segunda Guerra Mundial de Winston Churchill, en cuyos seis robustos volúmenes se transcriben, entre otros documentos, los comunicados entonces secretos cruzados entre él, Franklin D. Roosevelt y Joseph Stalin. En textos de esa naturaleza fluye la espontaneidad y dejan ver las interioridades del poder.

En esas confidencias se puede advertir una de las dolencias que a veces afectan a los detentadores del poder; la que en el mundo clásico se conoció como hybris (ὕβριν). Esta voz fue utilizada para denotar arrogancia, desenfreno, ofensa de los derechos de los demás, espíritu dominante, agresividad por parte del poderoso.³ Merced a la nocividad de la hybris, Eurípides explicó la derrota de Jerjes a manos de los griegos en Salamina, batalla en la que el poeta también combatió.⁴ En la Grecia clásica hybris era una patología caracterizada por la insaciabilidad del apetito de poder (^{Jaeger, 1978, p. 238}).

Los poderosos de nuestro tiempo no siempre se sustraen a incidir en esa hybris, que encuentra refugio en las libertades y en el pluralismo, introduciendo un factor más de distorsión en el proceso del poder público. En la operación de las instituciones lo subjetivo cuenta. El talante de una persona con poder se deja sentir en la orientación de las instituciones. Se puede ser rijoso o conciliador; voraz o mesurado; esforzado o indolente; empático o indiferente. Se puede tener vocación democrática o despótica; se puede estar sano y enfermar al contacto con el poder. Las combinaciones son tantas como las personalidades de quienes desempeñan altos cargos. Las salvaguardias institucionales tienen que estar construidas para potenciar las virtudes y atenuar las perturbaciones de los protagonistas. No todos los caracteres están hechos para resistir la presión, el halago, el deslumbramiento o la seducción de los excesos.

VII. Enfermedad en el poder

La gestión del demagogo es predecible antes de que arribe al poder; pero hay otros personajes que actúan conforme a una conducta estándar y el contacto con el poder modifica su forma de actuar. A veces, por ejemplo, acentúa su propensión por el consumo de alcohol o de otras sustancias, o desarrollan padecimientos que afectan sus facultades intelectivas. A manera de ejemplo, Woodrow Wilson sufrió episodios circulatorios que modificaron algunos aspectos de su personalidad y, en una fase grave, también mermaron su excepcional capacidad oratoria. Los efectos de ese padecimiento, ocultado por su médico y su esposa, pudieron ocasionar que fracasara el trámite en el Senado para aprobar el tratado de la Sociedad de las Naciones. Es posible que los equívocos en la negociación del tratado se hayan debido a los padecimientos circulatorios y neurológicos del presidente estadounidense, con las consecuencias adversas para la paz que condujeron al segundo gran conflicto mundial del siglo XX.⁵

Wilson llegó a la presidencia de Estados Unidos antecedido por una carrera brillante en la que hizo numerosas aportaciones a las ciencias sociales, como profesor, escritor y dirigente académico. Ya en el poder aparecieron síntomas que llamaron la atención de su círculo, y un colaborador cercano, el embajador Bullitt, convenció a Freud para hacer un estudio psicológico del presidente. El texto fue publicado en 1966, casi treinta años después de la muerte del científico y apenas unos meses antes de que falleciera el diplomático.⁶ En 2023 Weil dio a conocer numerosos fragmentos inéditos.

Según ^{Freud y Bullitt (1973, p. 208)}, los signos de neurosis de Wilson aparecieron en 1919, mientras discutía con los primeros ministros George Clemenceau y David Lloyd George los términos del Tratado de Versalles y de la Liga de la Naciones. Con la formación de esta Liga, Wilson aspiraba a ser el constructor de una paz perpetua. Cuando regresó a Estados Unidos, encontró en el Senado una resistencia del Partido Republicano con respecto al posible compromiso de que Estados Unidos se involucrara en los potenciales conflictos bélicos europeos del futuro, sin la aprobación del Congreso. Con este motivo, el senador Henry Cabot Lodge propuso una reserva en el sentido de que la eventual participación estadounidense en una lucha armada estaría sujeta a cumplir con lo dispuesto por la Constitución. Wilson se negó, aduciendo que eso estaba sobreentendido (^{Weil, 2023, p. 23 y ss.}). La reserva era muy razonable y habría permitido a Estados Unidos participar en la Sociedad. La negativa presidencial tuvo mucho de enigmático.

Una de las funciones del constitucionalismo es adoptar disposiciones para que las instituciones superen el riesgo, siempre presente, de que las tensiones que generan las luchas por el poder y en el poder quebranten el ordenamiento. De ahí la relevancia de que la norma constitucional regule el ejercicio del poder en términos tales que los gobernados tengan la certidumbre de sus derechos ante el poder, y que los gobernantes puedan resolver entre sí las contradicciones y las divergencias ocasionadas por el poder. Las constituciones regulan procesos muy dinámicos y no siempre armoniosos. Los actores públicos disponen de fuerza real para dañar. El rumbo de las instituciones está expuesto a presiones intensas. La vida pública depende de múltiples vicisitudes.

VIII. Factores reales de poder

En un par de célebres conferencias pronunciadas en abril y agosto de 1862 ante círculos obreros, ^{Lassalle (2012)} construyó una teoría sociológica de la Constitución, identificando como autores de la norma suprema a los factores reales del poder. Al aludir a un concepto formal de Constitución, como “la ley fundamental proclamada en el país, en la que se echan los cimientos para la organización del derecho público de la nación”, señaló que con eso se alude a la formación de la norma, pero no al ser de la norma (^{Lassalle, 2012, p. 67}). Mucho después, Loewenstein resolvió este problema mediante su clasificación ontológica de las constituciones. En la definición de las constituciones actúan los “factores reales de poder que rigen en el seno de cada sociedad”, como la fuerza “activa y eficaz que informa todas las leyes e instituciones jurídicas”. Entre esos factores Lassalle incluyó a la monarquía, la aristocracia, la gran burguesía, los militares, los pequeños banqueros, la pequeña burguesía y la clase obrera. En este punto es en el que reside la argumentación de Lassalle, con la que también dio las bases de la doctrina socialdemócrata. Al inquirir acerca de qué sucedería si algunos de esos factores se aliaran para privar de sus derechos a la pequeña burguesía y a la clase obrera, respondía que estos también son un fragmento de la Constitución y que, llegado el caso, actuarían solidarios en un frente común para defender sus libertades. “Nos dejaremos matar” antes que consentir la pérdida de las libertades, decía ^{Lassalle (2012, p. 68)}.

A diferencia de K. Marx, que durante mucho tiempo fue amigo suyo, Lassalle no aceptaba la lucha de clases como solución; él se decantaba por el parlamentarismo, la democracia, y el sistema electoral abierto y plural. Fue por esto por lo que Lenin, en diferentes escritos, lo tildó como socialista burgués. Para ^{Bernstein (1982, pp. 194, 199, 204, 213, 225)}, en cambio, fue objeto de referencias frecuentes y encomiásticas.

Si la Constitución organiza al poder, y esta, a su vez, es un producto de los factores de poder, significa que el poder se autorregula. En cierta forma, esta concepción lasaliana anticipa la identidad entre Estado y derecho, así como la intuición de una configuración policéntrica del poder que sería entendida y sistematizada mucho después por Dahl. Con la expresión poliarquía, Dahl alude al conjunto de procesos sociales que caracterizan la democracia, con lo que amplió la visión de los solos pesos y contrapesos de Filadelfia. Además, introdujo una perspectiva innovadora de lo que Lassalle llamaba “factores reales de poder” al admitir la presencia de una diversidad de grupos con poder político. Para ^{Dahl (1993, p. 23)} la democracia se consigue cuando, luego de transitar de un sistema hegemónico a uno oligárquico competitivo, se avanza hacia una poliarquía inclusiva. Esta evolución hacia la poliarquía debe ir acompañada por un incremento en la autoridad “de las instituciones políticas sensibles” a los nuevos intereses (^{Dahl, 1993, p. 197}). Gobiernos y congresos adquieren una dimensión diferente en un sistema abierto en contraste con uno cerrado, por lo que la configuración al completo del poder debe ponerse en sintonía con el pluralismo.

La poliarquía sugiere una participación diversificada en el poder. Su consecuencia, por consiguiente, es que surja una policracia. Esto significa que los centros de poder tienden a multiplicarse. La composición de cada palabra, arkhê (origen) y kratos (poder), permite construir dos conceptos complementarios. La policracia facilita acomodar la tesis de Lassalle en un horizonte democrático, máxime que ayuda a sortear el problema de la concentración del poder. Esto no implica una fragmentación del poder estatal; por lo contrario, el Estado es un orden jurídico, y este orden incluye a todos los integrantes del pueblo soberano que habitan un espacio determinado.

IX. Otros actores del poder

En mi estudio sobre el control del poder (^{Valadés, 1998}) apunté la emergencia de un Estado intangible. Aunque implica una licencia semántica, toda vez que el Estado sólo es uno, algunas potestades coercitivas se han ido diversificando en la sociedad contemporánea por vías variadas y son ejercidas de manera legítima e ilegítima, en ambos casos eficaz. El Estado intangible no equivale a los grupos de presión, como organizaciones que influyen, o pretenden hacerlo, en las políticas del Estado; ni a los grupos de interés, como asociaciones formales o informales con objeto de conseguir un objetivo determinado en la relación con el Estado. Además de estas expresiones, existen organizaciones legales que llevan a cabo servicios públicos y que imponen sus condiciones al Estado y a los gobernados. En este caso los ejemplos abundan. A raíz de las decisiones políticas para reducir la presencia estatal en la actividad económica, como las protagonizadas por el thatcherismo británico, numerosos servicios públicos fueron reintegrados a los particulares. Aunque los títulos de concesión son otorgados por el Estado, en muchos casos las asimetrías entre el prestador del servicio y el Estado sin tales, que quien se ve obligado a aceptar las condiciones del concesionario es el concedente. Hay empresas trasnacionales cuyo capital es superior al producto nacional de los estados con los que contratan, de manera que son ellas quienes dictan los términos en los que están dispuestos a operar. En otros casos puede no darse una desproporción tan ostensible, pero las condiciones de exclusividad o el contexto en el que se presta un servicio dan lugar a que el concesionario actúe en los márgenes de las reglas, y que incluso ejerza actos que ponen en riesgo la prestación del servicio (eléctrico, de agua, de trasportación, etcétera) a cambio de modificaciones tarifarias o de la extensión de los términos del contrato.

También en las áreas de seguridad está presente la acción privada, no siempre en términos de sujeción a las políticas del Estado. Sucede así con los servicios de vigilancia aduanera, portuaria, aeroportuaria, de instalaciones públicas o en la administración de reclusorios, por ejemplo. Como casos elocuentes extremos se tienen las nuevas modalidades mercenarias, como las que ejemplifican las fuerzas Wagner y Blackwater, pero existen decenas de empresas que reclutan a exmilitares, expolicías e incluso a personas de origen menos identificable, les proporcionan adiestramiento de combate y les proveen de armamento ultramoderno, para luego actuar por cuenta y orden de estados que no desean involucrar a sus tropas o que llevan a cabo acciones combinadas de tropas regulares y mercenarias.

Desde que planteé en 1998 esa presencia de un Estado intangible a la fecha han aparecido otros fenómenos. A pesar de su intangibilidad, esas modalidades de la acción estatal están reguladas; sin embargo, en los estados donde sus condiciones de gobernabilidad entran en déficit no se registra la presencia de un Estado intangible, sino de anomia, que es un fenómeno diferente. En estos casos el ordenamiento experimenta tensiones máximas originadas por la incapacidad de una respuesta articulada de las instituciones. Casos como estos se registran donde, por razones estructurales, como la ausencia de instrumentos adecuados, o coyunturales, como la ineptitud de los titulares de las instituciones, el aparato estatal deja de dar las respuestas que las crisis exigen.

En cambio, hay otro tipo de circunstancias patológicas que afectan la vida del Estado y comienzan a dar lugar a otro tipo de intangibilidad estatal. La presencia de organizaciones delincuenciales tiene diferentes expresiones según sea la posición del Estado. Las acciones del poder pueden tener éxito o pueden fracasar por falta de recursos organizativos, técnicos o de otro orden. En este caso, la gravedad del problema consiste en que las instituciones no tenían o habían visto menguada su capacidad de respuesta. Esto tiene solución mediante acciones de recuperación institucional. Hay un caso aún más complejo: que el fracaso ante el embate delictivo se deba a que las estructuras del poder no dieron respuestas adecuadas por incapacidad, por temor o por connivencia. Sea cual fuere la causa, o la combinación de causas, el hecho denota una corrupción intrínseca en el sistema.

En México se registra una situación que la retórica oficial ya no puede ocultar. Las organizaciones delincuenciales crecen cada año y, según datos difíciles de corroborar, sus efectivos alcanzan cifras muy significativas, con tasas elevadas de crecimiento anual merced a varios factores: reclutamiento forzado de jóvenes, en especial en comunidades rurales y en circuitos urbanos marginados; adhesión espontánea motivada por el atractivo del éxito económico súbito; emulación, en la que influye una cultura popular que enaltece a las figuras emblemáticas de la delincuencia; propensión a la violencia, afán de notoriedad, y muchos otros factores que estudian la antropología social, la sociología, la psicología social y la criminología.

X. Poder, autoridad e influencia

La distinción entre autoridad (auctoritas), en el sentido de contar con conocimientos reconocidos de manera general, y poder (potestas), en cuanto que se dispone de atribuciones públicas a las que se obedece, encuentra su génesis en la Roma republicana y no hay indicios de que cuente con precedentes griegos (^{Domingo, 1999, p. 14}). Sus implicaciones constitucionales consistían en que el derecho era el conjunto de principios contenidos en las obras elaboradas por los juristas con autoridad reconocida, en tanto que la ley era la regla específica dictada por los magistrados en ejercicio de facultades (^{Domingo, 1999, p. 29 y ss.}). Un buen ejemplo de la distinción la ofrecen los códigos Teodosiano, que recopila y sistematiza leyes y decretos de los emperadores emitidos entre 313 y 438, y el de Justiniano, de 529, que hace otro tanto, y el Digesto, también de Justiniano, de 533, que compila la doctrina de los jurisconsultos.

Autoridad y poder siguen siendo formas diferenciadas de aludir al ejercicio de tareas de relevancia pública. Los juristas de nuestro tiempo no son considerados autoridad para efectos de formular enunciados vinculantes, y su autoridad se asocia al prestigio por la obra realizada, a su reputación personal, a su capacidad intelectual y de trabajo, a la independencia de su criterio y a la objetividad de sus juicios. En este caso la autoridad consiste en emitir opiniones con cierto efecto en la opinión pública y en algunas personas que desde sus cargos públicos mantienen cierta receptividad.

Se ha extendido el uso de la voz autoridad para referirse a personas que ejercen un cargo y, en general, a corporaciones públicas; de ahí que haya autoridades especializadas (centrales, civiles, eclesiásticas, fiscales, judiciales, hacendarias, militares, portuarias, etcétera). También se aplica a las denominadas “altas autoridades”, para significar una posición jerárquica especialmente encumbrada. Otra acepción equipara autoridad con potestad, facultad, función u órgano. Esta dirección tiende a equiparar autoridad con poder desde la perspectiva del desempeño de una tarea pública.

En 1967 Friedrich publicó sus lecciones en Harvard, donde subrayaba que la distinción entre autoridad y poder es una de las claves de la ciencia política contemporánea. Señalaba también que la influencia es “poder oculto” (^{Friedrich, 1967, p. 124}). El tiempo le ha dado la razón. La influencia no es poder ni autoridad; es un género intermedio. La definición de Friedrich resulta funcional. Con un abordamiento aún más preciso, Luhmann caracterizó la influencia como “una orientación significativa compartida”, cuyo objeto es “provocar no solamente la experiencia, sino también la acción”. El polímita alemán agrega la distinción entre autoridad, que ejerce una “influencia temporalmente generalizada”, y liderazgo, que corresponde a una “influencia circunstancialmente generalizada” (^{Luhmann, 1995, p. 105 y ss.}).

La voz influencia en el sentido vigente inicia, en casi todas las lenguas, en la Edad Moderna. Tiene ciertos trasuntos de asociación con las predicciones astrológicas de la Edad Media tardía. Las derivaciones de la voz latina influo estaban vinculadas con fluir, como los ríos; con la riqueza (de ahí afluencia, en el sentido de abundancia), y sólo de manera ocasional con producir efectos en el ánimo de las personas. Es en este sentido que Cicerón decía: “Coincido con Platón que creía que nada influye tanto en los ánimos tiernos y delicados como la música”.⁷ En la actualidad, la palabra influir ha adquirido una dimensión excepcional. De suerte que a los viejos conceptos de autoridad y poder puede añadirse el de influencia; no en el sentido de mantener una relación personal con alguna persona, sino en el de generar corrientes de opinión que tienen efecto en la elección de cargos públicos o en las decisiones públicas.

XI. Autoritarismo

Un fenómeno lingüístico significativo consiste en que el desbordamiento del poder es calificado como autoritarismo, es decir, como un exceso en el ejercicio de la autoridad. Resultó más sencillo derivar la denominación de esa patología de la palabra autoridad que de poder, que habría dado poderismo u otras expresiones análogas.

La trayectoria de las voces autoritario y autoritarismo, a la que se puede añadir autoritarista, todavía no registrada en los lexicones de la Asociación de Academias de la Lengua Española, nos ofrecen un panorama acerca de cómo ha cambiado, en un sentido negativo, el antiguo concepto de autoridad.

Aunque el concepto jurídico político es polisémico, en términos generales el adjetivo autoritario y el sustantivo autoritarismo se entienden como un régimen en el que prevalece la voluntad de quien ejerce un poder muy concentrado y arbitrario.

A su vez poder, como concepto y como fenómeno, lleva siglos de debate. La sustantivación del verbo poder se produjo en francés antes que en las demás lenguas europeas. Hay registros de podir, en el sentido de una facultad para obligar a otro, desde el año 842. En el siglo XII ya se aplicaba en francés a la autoridad del gobierno (^{Rey, 2006}), y en el XIII en inglés (^{Oxford English Dictionary, s. f.}). En español el primer registro de sustantivación es de la misma época, aunque todavía no en el sentido de político de mando o imperio sino en el de posesión (^{Corominas, 1970}).⁸ El caso más llamativo aparece en el siglo XIII, cuando el poeta toscano ^{Chiaro Davanzati (1965, XXI, 15)}, amigo de Dante, escribe un verso según el cual “el nombre de rey no vale sin poder” (“Nome di re non val senza podere”).⁹ Sin duda fue una inferencia circunstancial, pero denota que, en la época que escribía, esa acepción tal vez no fuera corriente aunque comenzaba a usarse.

XII. Carácter polisémico de poder

Para identificar los alcances del gobierno constitucional es necesario desdoblar los pliegues del poder, pues en cada uno de ellos se localiza una reserva de energía cuyos efectos contribuyen a un mejor o peor desempeño de quienes ejercen funciones gubernativas. Ese desempeño se proyecta en la promoción y observación de los derechos fundamentales, o en su afectación, así como en la calidad y la eficacia del gobierno. Por esto conviene recurrir a los hallazgos conceptuales acerca del poder político llevados a cabo con diferentes métodos de observación.

Por la complejidad del fenómeno, el análisis de los contenidos y del funcionamiento del poder exige de múltiples miradas metodológicas. El poder contiene una miríada de elementos que sólo pueden ser desentrañados merced a un ejercicio analítico muy versátil. Además, por su carácter proteico muchos de esos elementos presentes hoy, no lo estaban en el pasado; y a la inversa, muchas de sus especificidades corresponden a etapas superadas y no figuran en el elenco de contenidos actuales. Proceder a esa identificación no es una tarea sencilla. En mi caso, tampoco es un objetivo de este estudio. Aquí me interesa subrayar apenas algunos rasgos relevantes para el mejor diseño del gobierno constitucional contemporáneo.

Maquiavelo fue el primer tratadista moderno que abordó los procesos del poder político; empero, no empleó la voz poder. En su extensa obra utilizó las palabras potentato, potente y potenza, pero no potere ni podere. En 1576 Bodino aludía a puissance (potencia) que se volvía absoluta, soberana y perpetua cuando alguien disponía de los bienes, de las personas “y de todo el Estado a su placer” (^{Bodin, 1986, p. 187}). En cambio, Grocio, en su célebre De iure belli ac pacis, publicada en 1625, ya distinguía diversos tipos de poder: de los monarcas, de los nobles, del Estado y del pueblo, en este caso como parte de un gobierno republicano (^{Grocio, 2005, p. 133}).

El primer gran tratado que de manera expresa versa sobre el poder se debe a Hobbes (1651). El título completo de su obra más influyente es: Leviatán o la materia, forma y poder de una república, eclesiástica y civil. Al ser prohibida la reedición de la obra en Inglaterra, en 1668 aparece la edición latina en Ámsterdam; y en 1683, ya fallecido el autor, sus obras Leviatán y El ciudadano (De cive) son quemadas en Oxford. El ciudadano es anterior a Leviatán; su primera edición apareció en 1642. Ahí formula su primera teoría del contrato (utiliza de manera indistinta contractus y pactum) (^{Hobbes, De cive, II, 9 y 10}) y societas contracta (^{Hobbes, De cive, V, 5}) como origen y fundamento del poder político. Incluso formuló una fuerte crítica a la doctrina de que “el poder supremo se puede dividir”, argumentando que la potestad civil, que incluye la fiscalidad, no puede compartirse (^{Hobbes, De cive, XII, 5}).

El cúmulo de obras donde se indaga acerca de su contenido ya ha dado material para tratados. Para los efectos de esta monografía me interesa identificar algunas de sus características más relevantes, que permitan ubicar la dinámica del gobierno constitucional de nuestro tiempo. Para tener un horizonte extenso y una visión clara, que permita advertir los desafíos crecientes para el diseño de las instituciones políticas, es necesario contar asimismo con aportaciones complementarias del universo jurídico.

El monumental tratado de ciencia política de Burdeau es, en esencia, un gran tratado de teoría constitucional. La obra se basa en la tesis de que el poder político es a la vez un fenómeno social y jurídico. El primero de los diez volúmenes está dedicado a ese poder, cuya función es enunciada de manera categórica: “la función del poder es crear el derecho”. Esta es la perspectiva que recorre todo el tratado, para lo cual ^{Burdeau (1966, p. 545 y ss.)} contrasta el dualismo que distingue las esferas separadas del derecho y del poder, y la que él mismo sustenta en el sentido de la integración de uno y otro.¹⁰ Sus argumentos descansan en consideraciones lógicas y empíricas, y muestra que sin poder coercitivo la norma carece de validez, mientras que el poder sin derecho es una mera expresión de fuerza ajena a la organización de una sociedad. Con este mismo criterio rechaza la teoría contractual, aduciendo que el contractualismo es la exaltación del individualismo, en tanto que cada individuo se convierte en una parte del contrato. Desde su perspectiva, la sociedad política se caracteriza por la adhesión a los objetivos comunes y se traduce en lo que denomina “sentimiento de comunidad” (^{Burdeau, 1966, p. 79 y ss.}). Esta es una parte débil de la teoría de Burdeau, ya que no explica cómo se forma esa comunidad a la que cada individuo se suma antes de que se dé la adhesión; a menos que se tratara de un acto instantáneo y simultáneo, lo que resulta tan ajeno a la realidad histórica como el pacto o contrato societario. La postura anti contractualista de Burdeau nada agrega a su concepto del poder y el derecho como unidad; y sí, en cambio, prescinde del contractualismo como un constructo que sirve para diseñar los controles que el poder se impone a sí mismo, cuando otorga derechos y garantías a sus destinatarios, y cuando articula mecanismos generadores de equilibrios institucionales y de controles jurisdiccionales y políticos. Para profundizar en el concepto de poder, que ^{Burdeau (1942)} había abordado casi al inicio de su vida académica un año después de publicado el tratado,¹¹ colegas y discípulos suyos publicaron un robusto volumen en homenaje suyo, con el título de Poder (^{Burdeau, 1977}).¹²

En 1942 Ferrero publicó la misma obra con títulos diferentes en inglés y en francés (^{Ferrero, 1942}). La versión original fue escrita en francés; sin embargo, su publicación en Nueva York se debió a que, en plena guerra mundial y muy crítica con el totalitarismo, no hubo editor en Francia ni en algún otro país europeo. No obstante, Ferrero deseaba ser leído en su continente. El subtítulo en francés es con el que se ha difundido en mayor medida en español: “los genios invisibles de la ciudad”. Más que un estudio acerca del poder como fenómeno, es un examen de la legitimidad del poder a través de la historia, que resulta de utilidad especial cuando se indaga acerca de sus fundamentos democráticos. Otra perspectiva histórica es la Rosinski, historiador militar, quien ve al poder en términos de relaciones internacionales basadas en la civilización industrial, el avance tecnológico y la fuerza armada (^{Rosinski, 1967, p. 282}).

Entre los enfoques sociológicos más recientes, además de la monumental obra de Luhmann, descuellan los trabajos de ^{Popitz (2019, p. 250)}, quien hace una revisión crítica de los conceptos del poder, y ^{Lukes (2022, p. 244)}, cuya teoría tridimensional del poder (decidir, fijar la agenda y orientar o influir) alude a las cuestiones que están en el centro del debate contemporáneo.

Habermas profundizó en el concepto de soberanía popular para identificarlo como una forma de relación entre gobernados y gobernantes, con lo que ofrece una nueva base al constitucionalismo democrático. Una derivación de la soberanía popular consiste en distinguir entre el poder social y el poder estatal, que en este caso se concreta al poder gubernativo. Por eso ^{Habermas (1996, p. 168 y ss.)} es categórico al afirmar que conforme al principio de soberanía popular “toda la autoridad gubernamental deriva del pueblo”, y que es el poder comunicativo quien genera la ley, la que a su vez se convierte en poder administrativo. Con apoyo en esta perspectiva se puede concluir que la obediencia del gobernado a la ley está vinculada a la obediencia del gobernante a la ley y, en tanto que el poder originario está en el pueblo, la ley es elaborada por los representantes directos del gobernado, por lo que cuando el pueblo obedece a la ley, en realidad se obedece a sí mismo. Aquí el poder adquiere una dimensión separada de la coerción, lo que explica la adhesión espontánea a la norma por parte del gobernado pues, en el concepto de Habermas, es el verdadero gobernante. El acatamiento espontáneo sería una expresión de la acción comunicativa que fluye entre el detentador y el destinatario del poder. Podemos asumir además que esa interacción se complejiza en función de las variantes que tiene cada código de comunicación; de esta manera, el poder produce una miríada de efectos indirectos, además de los que resultan de las decisiones específicas que adoptan sus detentadores.

La propuesta habermasiana es una teoría abarcadora de la norma y la democracia que ha dado lugar a numerosas reflexiones, y lo seguirá haciendo; lo que confirma que el concepto de poder se enriquece por la doctrina. Así ocurre, como un ejemplo adicional, con Foucault, quien descubrió nuevas claves para desentrañar los contenidos del poder político.

Foucault abordó extensamente múltiples aspectos del poder. Para los efectos de este estudio me interesa en especial el énfasis que pone en el carácter relacional de la política (^{Foucault, 1997, pp. 150 y ss.}), que resulta de utilidad para el diseño de las instituciones democráticas donde se supere la posición jerarquizada de detentadores y destinatarios del poder, permitiendo establecer un flujo del poder que atribuya poder a los gobernados. La consecuencia de ese vínculo relacional consiste en que los representantes de los gobernados ejercen el poder que ellos les delegan para controlar a los titulares de otros órganos del poder. En esta medida adquiere una particular relevancia la distribución del poder, con todas sus implicaciones, vista desde una perspectiva dinámica diferente a la adoptada con fundamento en las tesis de Montesquieu.

XIII. Poder y contrapoder

Por definición, en un Estado constitucional el poder de gobierno es legítimo. También, como he mencionado, se da un conjunto de factores que suponen la presencia de otras expresiones de poder. Ahora bien, la legitimidad del poder no excluye la presencia de elementos portadores de resistencias al cambio y de inercias, regresivas o arcaizantes. Las combinaciones de estos factores impiden, difieren o ralentizan la evolución del poder. Este fenómeno introduce contradicciones en el funcionamiento del poder pues las pulsiones inmovilistas y las tendencias adaptativas y transformativas coinciden en tiempo y espacio, produciendo resultados diferentes.

La prevalencia de los diversos extremos posibles en las varias articulaciones del poder impacta en el conjunto institucional. Veamos el caso de México. A partir del otorgamiento del voto a la mujer, primero en el ámbito municipal, en 1948, y luego en el nacional, en 1953, inició un proceso de cambios democratizadores, si bien con un ritmo muy lento. La siguiente reforma tardó diez años. En 1963 fue introducida la modalidad de los “diputados de partido”, para abrir espacios a la oposición, pero sólo en la Cámara de Diputados. Casi otros diez años tuvieron que transcurrir para que en 1972 volviera a ser modificado el artículo 54 constitucional, aumentando el máximo de veinte a veinticinco el número posible de diputados de partido, y reduciendo del 2.5 al 1.5 el porcentaje mínimo de votos requeridos para la asignación de ese tipo de representantes. Luego los tiempos tuvieron una discreta aceleración y en 1977 sobrevino una reforma política de mayor calado. Comenzó entonces una serie de avances sucesivos que se detuvo en 2014, cuando fue incluida en la Constitución la figura de los gobiernos de coalición. La revocación, adoptada por la reforma de 2019, fue una decisión demagógica carente de móviles y objetivos democráticos.

En los 37 años trascurridos entre 1977 y 2014 fueron modificados de manera sustancial los sistemas electoral, jurisdiccional y representativo. En este último caso sólo en cuanto a la conformación de los congresos federal y locales. También se llevó a cabo una relevante reforma municipal. En cuanto al gobierno, se avanzó en autonomización de algunas funciones administrativas y en la previsión de coaliciones de gobierno.

En cambio, el núcleo duro del poder, depositado en la concentración de atribuciones presidenciales, ya muy relevantes cuando en 1917 se optó por un “presidencialismo fuerte”, se vio robustecido por una serie de reformas incrementales de las facultades del presidente de la República, que sólo tuvieron dos discretos matices, en 1988, al establecerse los principios en materia internacional a los que debía ceñirse el presidente, y luego, otras que sujetan algunos nombramientos del gabinete a la ratificación congresual, así como la integración de agencias especializadas substraídas a la dependencia presidencial. Estas últimas han mostrado su fragilidad, en tanto que el propio presidente ha obstaculizado el nombramiento de sus miembros y acosado a los organismos reduciendo su presupuesto y desprestigiando a sus integrantes.

Debe distinguirse entre contrapoder y control del poder. Los controles se encuentran previstos por el ordenamiento y consisten en que los órganos del poder participen, en concurrencia con otro u otros órganos, en decisiones conjuntas que les competan; constaten que los demás órganos también actúan conforme a sus facultades, y apliquen las medidas correctivas previstas en el caso de que no ocurra así. El contrapoder es un fenómeno de hecho que se traduce en resistencia u oposición por parte de fuerzas dentro de la estructura del poder, que contrarrestan los impulsos democráticos. Los contrapoderes auspician el statu quo, promueven acciones regresivas o antagonizan los avances democráticos.

El caso más ostensible en México es la resistencia sistemática ofrecida por los presidentes de la República ante cambios que modifiquen la concentración extrema de poder que detentan. Los cambios introducidos en favor de la democratización del país generan un efecto paradójico pues propician un conflicto entre los órganos y procedimientos reformados y el absolutismo presidencial, que se ha acentuado para frenar una dinámica democrática que resulta adversa a sus intereses. De esta manera hay un segmento de poder democratizado que contiende con un contrapoder opuesto a la democracia.

Los partidos políticos mexicanos tuvieron su mejor momento cuando, estando excluidos del poder político, asumieron la bandera de la democracia y durante varios lustros fueron abriendo espacios antes reservados a la hegemonía que prevaleció por décadas. Cuando todos los partidos tuvieron la oportunidad de practicar el patrimonialismo asociado al poder presidencial, abandonaron su trayectoria previa. En cierta forma, fungieron como un contrapoder y transformaron la lucha electoral en un proceso de arribada a los cargos públicos con fines ajenos al interés colectivo. La corrupción tampoco fue combatida mediante la profesionalización de la burocracia. Con esto los partidos demeritaron su presencia, al punto de que, habiendo sido los constructores de avances democráticos durante más de tres décadas, la sociedad perdió la confianza en ellos. Los partidos mexicanos propiciaron su descrédito al dejar de conducir la democratización del sistema y plegarse a la inercia presidencialista.

XIV. Dimensión trasnacional del poder

La complejidad del poder político tiene una dimensión mayúscula en el siglo XXI. Los derechos fundamentales estuvieron en el origen del constitucionalismo. Mucho después de su aparición, el grado de vesania alcanzado en el ejercicio del poder en el siglo XX generó una respuesta muy innovadora, que se tradujo en la formación de organismos internacionales para tratar de conjurar algunas patologías, en especial las que se expresan en conflictos bélicos internacionales. Este fue el objetivo perseguido primero por la Sociedad de las Naciones, y luego, ante su fracaso, por la Organización de las Naciones Unidas.

La carta fundacional de la ONU incluyó a la dignidad entre los principios que cada Estado se comprometió a respetar y defender. Otros esfuerzos de orden mundial y regional enriquecieron el ordenamiento internacional hasta integrar un elenco que hoy se identifica como derechos económicos, sociales, culturales y ambientales. Para la validez y eficacia de ese nuevo conjunto también se institucionalizaron instancias jurisdiccionales internacionales, como una modalidad de garantía de los derechos conferidos por el ordenamiento internacional y por los ordenamientos nacionales. En la actualidad, en numerosos estados constitucionales coexisten derechos fundamentales de fuente nacional y derechos fundamentales de fuente internacional. Parecería que el circuito de garantías está completo.

Empero, la experiencia muestra que ese objetivo no es satisfactorio ni suficiente. Aunque para asegurar la convivencia en Europa y en América existen disposiciones internacionales relacionadas con la observancia de principios democráticos, la realidad política indica que la normativa internacional es tan vulnerable como la nacional, por la misma causa: el ejercicio no contralado del poder público. La democracia formal no siempre coincide con la democracia real. Este es un hecho que de manera tradicional afecta a las comunidades nacionales, pues el poder desnudo, al que se refirió Bertrand Russell, estraga la convivencia social y la vida cotidiana de las personas. La remediación de este fenómeno es posible si se acierta en el diseño de las instituciones, que, entre otras cosas, implica la previsión de medios de garantía adecuados. Por esto he planteado que, en adición a las garantías jurisdiccionales y no jurisdiccionales de los derechos, que son bien conocidas, se construyan las garantías políticas (^{Valadés, 2023}) como elemento complementario. En términos generales este tipo de garantía consiste en las acciones de deliberación y control que deben ejercer los órganos de representación política. Es imposible diseñar instituciones a prueba de todo tipo de contingencia, derivada de una patología política o social; pero sí es viable construir salvaguardas razonables para evitar, o al menos dificultad, las distorsiones del poder que se traduzcan en cualquier topo de afectación de los derechos de los gobernados.

Hasta aquí parecería que sólo los miembros de un determinado Estado nacional se encuentran expuestos a los excesos del poder y que su defensa reside en la conjugación de ordenamientos e instancias nacionales e internacionales. Sin duda se han conseguido avances relevantes en esa dirección, pero de manera progresiva se advierte que los daños ocasionados por los poderes públicos nacionales también afectan los derechos fundamentales de personas en otros estados.

Entre tanto la afectación de derechos fundamentales va en aumento. Las decisiones adoptadas por los gobiernos nacionales tienen repercusión más allá de sus fronteras, y en las condiciones actuales del desarrollo del derecho nacional e internacional carecen de controles posibles. Como sucede con muchos problemas del Estado contemporáneo, su enunciación es más o menos sencilla, pero casi siempre se corre el riesgo de la simplificación.

La concentración del poder suele verse acompañada por un haz de consecuencias en detrimento de los derechos fundamentales. Las evidencias indican que, a mayor concentración, mayor discrecionalidad y arbitrariedad; y que, en la medida que estos fenómenos aumentan, lo hacen asimismo la impunidad y la corrupción, las que a su vez repercuten en niveles decrecientes de la gobernabilidad democrática. La concentración desencadena un proceso que se realimenta sin cesar y que, en condiciones estándar, daña en grados diferenciados los derechos de los gobernados. Este es un asunto de interés interno de los estados constitucionales. La expansión de sus efectos es parte de la internacionalización de las economías, acerca de lo cual hay algunas respuestas concernidas con la regulación del comercio internacional y la resolución de los diferendos que se suscitan con motivo de los intercambios.

Sin embargo, hay fenómenos que tienden a agravarse, como la expulsión de personas, la violencia delictiva y el deterioro del ambiente. En estos tres capítulos de la agenda planetaria inciden las decisiones tomadas por gobiernos democráticos y no democráticos. El gobierno de un país afecta derechos más allá de sus fronteras, por ejemplo, si contribuye a generar movimientos migratorios masivos; si permite o combate sin resultados las acciones delincuenciales asociadas al tráfico de personas o al consumo de drogas; o si se aparta de los compromisos para la preservación del ambiente o ni siquiera los suscribe. El fenómeno migratorio ha estado presente desde la dispersión misma de los primeros humanos; sus implicaciones políticas se dieron con los procesos expansivos limítrofes de las comunidades, de manera más acusada por la movilización de grupos sociales enteros, como los bárbaros,¹³ y por supuesto con motivo de las colonizaciones que seguían a las conquistas territoriales. En nuestro tiempo la causa impelente de las migraciones resulta de las guerras, de la violencia interior, de las carencias económicas, del caos que se produce cuando hay crisis de gobernabilidad, y también por la atracción de estándares de vida apetecibles que se difunden a través de los medios de comunicación y culturales, como la música o la cinematografía, por ejemplo. Está comenzando a asomar una nueva fuerza expulsora relacionada con el cambio climático global. Un ejemplo es el ofrecido por Bangladesh, cuyas costas se han visto afectadas en las décadas más recientes por la elevación del nivel del mar y por catástrofes ocasionadas por los ciclones.

Para atenuar los efectos que resultan de las decisiones, de las indecisiones o de las decisiones insuficientes de los gobiernos nacionales que ocasionan perjuicios en terceros estados, no es posible recurrir a medidas coercitivas de la comunidad internacional, por lo que la solución debe buscarse dentro del propio Estado. Lo único acorde con la vocación institucional de los estados constitucionales consiste en generar condiciones para la democratización institucional eficaz de los estados nacionales.

Ahora bien, la presencia de un entramado de factores de poder dificulta ese tipo de acciones. El sistema de gobierno de un país puede estar desalineado con relación a la democracia constitucional, pero se tenderá a consentir sus excesos o desviaciones -e incluso a propiciarlos- si la ubicación de ese país resulta estratégica para fines comerciales o militares de otras potencias, democráticas o no. En otras palabras, pueden prevalecer los intereses coyunturales ajenos a la eficacia y preservación de los derechos fundamentales, de tal suerte que la hipótesis de los factores reales de poder de Lassalle cobra una dimensión inusitada.

En tanto que la espiral de riesgos planetarios va haciéndose cada vez más acentuada, la democratización de los estados, como condición para el respeto efectivo de los derechos fundamentales de los nacionales afectados en terceros estados, se convertirá en una exigencia generalizada en el mundo. En cierta forma esto comienza a ocurrir como ilustra la exigencia de grupos de consumidores que demandan la certificación de trabajo justo en el caso de productos que proceden de países donde subsiste la explotación humana. Las comunidades donde la democracia constitucional ha echado raíces están conscientes de la importancia de actuar en defensa de los derechos humanos en ese tipo de países. Falta el siguiente paso: que también se exija evitar los daños procedentes de países con déficits democráticos.

XV. Cratología

^{Karl Loewenstein (1966)}, discípulo destacado de Max Weber,¹⁴ consideró que el poder debía ser objeto de estudio por sí mismo, y bautizó la disciplina como cratología. Para el jurista y politólogo alemán el poder político es discernible, observable, explicable y evaluable “sólo por sus manifestaciones externas”, sin que se haya podido definir “su substancia y esencia” (^{Loewenstein, 1957, p. 5}). Por eso se requiere una ciencia que examine y mida sus regularidades. Su propuesta aún no prospera. Sin embargo, la cantidad y calidad de estudios realizados en la segunda mitad del siglo XX y en lo que va del XXI denotan que la ciencia del poder ha avanzado de manera considerable. La cratología existe, aunque no se haya adoptado todavía esa denominación en los estudios universitarios; será comprensible que en algún momento se establezca.

En la Antigüedad el examen del poder comenzó siendo abordado por la filosofía, la historia y la literatura. Se mantuvo en ese ámbito hasta que surgieron como ciencias autónomas la antropología, la política y la sociología. En la actualidad, también forma parte de los estudios de comunicación e informática, y tiende a serlo de las ciencias cognitivas y de la inteligencia artificial, si bien es un tema frecuentado por juristas, desde la perspectiva normativa. En el caso de Loewenstein, aplicó las herramientas de la política y del derecho constitucional, como también lo hizo ^{Burdeau (1966)}, por ejemplo.

Por sus características, el estudio del poder es multidisciplinar. A los enfoques tradicionales se adicionan las ciencias cognitivas, también interesadas en estudiar el fenómeno del poder con nuevas herramientas, como demostró Daniel Kahneman al obtener el premio Nobel de Economía en 2002. En cuanto a los estudios del poder con el instrumental de esas ciencias, uno de los más sugerentes es el de Lakoff, relacionado con la forma de tomar decisiones.

La documentada obra de Lakoff sustenta que la empatía es el eje de la vida democrática. Él se refiere en especial a Estados Unidos, donde recoge sus evidencias empíricas, pero no resulta difícil extender algunas de sus conclusiones a otros sistemas constitucionales democráticos. Así como Kahneman mostró que los postulados clásicos, basados en el comportamiento racional, son insuficientes para entender el funcionamiento de la economía, Lakoff abunda en argumentos acerca de la relevancia de la empatía como factor que tiende a movilizar a la sociedad a interesarse por los derechos humanos, el ambiente y los pesos y contrapesos en el desempeño del poder. Desde su perspectiva, la actitud empática de la mente influirá cada vez más en la relación con los partidos y los gobernantes (^{Lakoff, 2009, p. 267 y ss.}). Sin duda aporta hallazgos significativos, si bien representan sólo uno de los muchos ángulos desde los que se puede entender al poder. Refuerza, por ende, la utilidad de sistematizar su estudio con el instrumental que ofrecen diversas ciencias.

XVI. Contenido del poder

El Estado moderno surgió en las postrimerías de la Edad Media. Acompañando la caduquez del Imperio romano, el poder político se fue fragmentando de manera progresiva hasta que Europa fue un mosaico de unidades políticas que llegaron a sumar varios centenares (^{Strayer, 2016, pp. viii y 59}). Para superar esta dispersión influyeron numerosos factores, que a su vez generaron múltiples consecuencias. Una de estas fue la concentración del poder, hasta entonces diseminado, en una amplia gama de formas de dominación. La concentración del poder, que alcanzó niveles extremos en las monarquías absolutistas, tuvo a su vez profundos efectos en la relación entre gobernantes y gobernados. El vasallaje medieval, que afectaba a un segmento mayoritario de la población, pero no a sus señores, fue sustituido por la aparición de los súbditos de la corona, que incluía a la totalidad de la población. La estratificación social se acentuó, y con ella los atropellos en perjuicio de la población. Sucesivas acciones revolucionarias, precedidas o acompañadas -según los casos- por un nuevo pensamiento político, modificaron esa situación. El Estado absolutista ofreció una resistencia férrea, pero en la lucha por las libertades acabó imponiéndose el Estado constitucional, caracterizado por el surgimiento de los derechos fundamentales.

La acción del poder público para proveer estándares de bienestar es demostrable a lo largo de la historia. El primer gran experimento de normas que fijaron los precios de bienes y servicios fue el intentado por Diocleciano al promulgar un edicto en 301, donde habló de atender las necesidades colectivas (communis necessitudinis) para alcanzar el bienestar general (communes aequo) (^{Tenney, 1940, p. 311}). Es indiscutible que el Estado paternalista ha tenido graves desviaciones en perjuicio de las libertades, pero también lo es que la aplicación de medidas protectoras en el contexto de un Estado constitucional produce más beneficios que daños. Un ejemplo reciente es el ofrecido por la fijación de precios máximos para los energéticos en Europa, a raíz de la invasión rusa de Ucrania. De no haberse actuado de manera eficaz en ese sentido, el costo de la guerra habría sido insoportable para los consumidores europeos.

Los efectos paradójicos de las decisiones del poder pueden tener muchas causas, con frecuencia asociadas a errores en el diseño de las instituciones. El bienestar colectivo es un inobjetable. Sin embargo, los excesos del poder asociados con las políticas encaminadas a ese bienestar abren el espacio a posiciones conservadoras reacias a ese tipo de decisiones. Las libertades, la igualdad y el Estado de derecho son el eje del constitucionalismo democrático. Empero, las tensiones generadas por la violencia delictiva llevan a algunas sociedades a privilegiar la seguridad por encima de la institucionalidad. Cuando las sociedades se pliegan ante la demagogia, los instrumentos de la democracia se vuelven un peligro para la democracia misma. Todas estas paradojas son riesgos potenciales para los estados constitucionales, por lo que deben aprovecharse las experiencias para prever los instrumentos que permitan sortear los escollos. Todas las democracias están expuestas a ser amenazadas; pero las mal diseñadas pueden ser amenazadoras para las libertades que dicen postular.

Ante los problemas tan semejantes que se multiplican en la geografía político-constitucional del planeta, surgen el desconcierto general y una tendencia a culpar a la política del surgimiento y predominio de demagogos y déspotas. Es un error explicable, porque el ciudadano promedio, expuesto a información incompleta y alarmista, y a la exacerbación de pasiones y dudas, atribuye los males del poder a una especie de determinismo histórico. No hay tal. El poder per se no es bueno ni malo; el poder político es un fenómeno social, no un ente monstruoso. Su caracterización como Leviatán fue un recurso retórico de Hobbes, que suele ser mal entendido, pues en el diálogo entre Job y Jehová, éste concluye diciéndole que Leviatán “es rey sobre todos los soberbios” (^{Biblia, Job, 41:34}). La imagen dominante es la inversa, pues sólo toma en cuenta la descripción que hace Jehová cuando dice que Leviatán con “su aliento enciende los carbones, y de su boca sale llama”, pero agrega que “en su cerviz mora la fortaleza y espárcese el desaliento delante de él” (^{Biblia, Job, 41:34}).

La versión de que Leviatán es la representación monstruosa del poder es parte de prejuicio con relación a la obra de ^{Hobbes. En el capítulo XVII, Hobbes (2014/1651)} establece que, para superar la condición de guerra que resulta de las pasiones humanas, es necesario que las normas estén secundadas por un poder que infunda temor; en otras palabras, que haya una coacción legítima. Este poder sólo es posible mediante un convenio entre todas las personas entre sí, que equivalga a decir

autorizo y delego a este hombre o a esta asamblea de hombres el derecho que tengo de gobernarme a mí mismo, a condición de que tú también transfieras esos derechos en su favor, y autorices todos sus actos de la misma manera.

Ese pacto hipotético corresponde al momento fundacional del Estado (Hobbes usa las palabras civitas y republica). Y es entonces cuando se requiere del Leviatán que, si lo encarna una sola persona, lo hace con el carácter de dios mortal, para diferenciarlo del inmortal. Su misión es “asegurar la paz y la defensa común”. La violencia entre los miembros de la comunidad y su vulnerabilidad frente a otros grupos fue lo que impelió a las personas a celebrar el pacto, convenio o contrato mediante el cual se impusieron restricciones a sí mismos, erigiendo un poder que capaz de hacer valederas las “leyes de la naturaleza (como justicia, equidad, modestia, misericordia y, en suma, haciendo a los demás como nos harían a nosotros)” (^{Hobbes, 2014/1651, p. 255 y ss.}).

Sabiendo que el concepto de poder es difícil de precisar y que depende de muy diversas formas de percibirlo, es comprensible que genere reacciones por parte de quienes experimentan situaciones adversas. Esta actitud tiende a generalizarse cuando además es impulsada con argumentos atractivos acerca de los derechos fundamentales, a los que se contrapone con la presencia del poder estatal. Para quienes se decantan por el Estado mínimo y por la liberación de las fuerzas del mercado, ese tipo de argumentos ayudan a que sus prédicas encuentren un terreno propicio.

Desde que la historia existe se sabe que la organización se complejizó al punto de hacer indispensable un poder organizador, incumbido de contribuir a la seguridad del grupo, a la solución de los conflictos entre sus miembros y, en una etapa más avanzada, a la regulación de sus actividades. En su primera versión lo que surgió fue un poder organizado: el gobernante. En una etapa avanzada, que se produjo al cabo de una evolución muy tardía, con la formación pausada del constitucionalismo, surgió el poder organizador: el gobernado. Para considerarse poderes, ambos disponen de atributos propios. El gobernante goza del monopolio legítimo de la coacción y el gobernado del monopolio original de la legitimidad. La expresión más conocida de este poder es la de soberanía.

La legitimación del poder organizador depende del poder organizado, que se pronuncia a través de comicios periódicos, con un extenso elenco de modalidades, y en un contexto institucional permanente de libertad, igualdad y seguridad jurídica. Todo, comicios periódicos y contexto permanente, forman la unidad que conocemos como ordenamiento constitucional. Ahí convergen y se combinan la periodicidad y la permanencia.

La racionalización del poder consiste en minimizar sus desventajas y maximizar sus ventajas. Esta no es una meta retórica. El estudio comparado de sistemas y culturas constitucionales y políticas ofrece un extenso panorama de experiencias; empero, sólo deben tomarse como referentes para formular diseños propios, pues la combinación de instituciones produce efectos diferentes en contextos distintos. No deben confundirse la información y el análisis con la identificación de los problemas vernáculos y la adopción de las soluciones más razonables. Lo único que es dable compartir son los objetivos del Estado constitucional: alcanzar la mayor confianza posible en las instituciones mediante la adhesión espontánea a un ordenamiento que garantice libertades, igualdad, equidad y bienestar.

XVII. Conclusiones

En el periodo del absolutismo el poder era pensado como un atributo de los gobernantes. A partir del movimiento ilustrado y del constitucionalismo moderno se situó a los gobernados como titulares y beneficiarios del poder.

La plasticidad de las constituciones permite organizar al poder político de tal manera que su ejercicio resulte lo más razonable posible para los gobernados.

La racionalización del poder exige entender su dimensión, su dinámica, su versatilidad, sus riesgos y su adaptabilidad. Considerar estos factores permite que los diseños institucionales den resultados favorables; en cambio, las constituciones desarrolladas a partir de consideraciones abstractas, que no toman en cuenta la maleabilidad del poder, propician el nominalismo constitucional. Los objetivos normativos del constitucionalismo contemporáneo suponen un conocimiento profundo del poder, cuya domesticación siempre es necesaria; pero sólo algunas veces se consigue. Además, el poder dista de ser estático, por lo que exige diagnósticos constantes y respuestas oportunas.