INTRODUCCIÓN
En 1967 se inició en la Ciudad de México la construcción de la red del Metro. El Sistema de Transporte Colectivo (STC) es el organismo público que crea el gobierno federal como centro de las decisiones para el desarrollo de esa infraestructura. Durante tres décadas el STC y un conjunto de organizaciones gubernamentales y privadas establecieron, más allá de las normas que les otorgan funciones instrumentales, vínculos de confianza y reputación. Mediante prácticas aceptadas y códigos compartidos, generaron una cierta socialidad (Arellano, 2010; PMMTL, 1996: 71) que les permitió acuñar y dominar un proceso técnico, político y financiero de construcción (Navarro y Cadena, 1990).
En marzo de 2014, cuando se cierran once de las 20 estaciones de la recién construida línea 12 (inaugurada en octubre de 2012), sorprende la decisión tomando en cuenta que en el proyecto participaron actores con reconocida autoridad técnica. Por ejemplo, prestigiadas empresas como Ingenieros Civiles Asociados, SA, (ICA), y la francesa Alstom (proveedora de trenes para las líneas 1, 2 y 3). Además estuvieron decanos de la construcción del Metro como Servando Delgado1 y Luis Canut.2 Esta aparente contradicción nos condujo a explorar los posibles factores que hicieron que el Metro y las diversas organizaciones públicas y privadas desarrollaran un proceso que arrojó un resultado negativo.
En 1997, el cambio de régimen político, de Departamento del Distrito Federal (DDF) a Gobierno del Distrito Federal (GDF), impone nuevas reglas, estructuras formales y jerarquías que inciden en la dinámica organizacional que le había dado certidumbre, desde su origen en 1967, al proceso de toma de decisiones para la construcción del Metro. En este largo periodo, se consolidó un proceso de gobernanza o “estructuración de un proceso de toma de decisiones entre diversos actores, grupos u organizaciones” (Arellano et al., 2014: 121), que respaldaba la compleja acción interorganizacional que exigía el desarrollar una línea de Metro.
En 2007, por el contrario, la realización de la línea 12 (L12) sucede en un contexto diferente. Se observa un vacío institucional y una ausencia de expertise en las organizaciones gubernamentales y empresariales responsables del proyecto.
Para dar cuenta de tal desastre organizacional, se desarrolló inicialmente un estudio diacrónico3 del cambio en la toma de decisiones e implementación durante el desarrollo de las primeras once líneas. De ahí, se delinean cuatro ejes característicos del modelo de construcción de la red de Metro.
En el presente ensayo, se explora la presencia de esos cuatro ejes como contexto particular al inicio de la Línea del Bicentenario, y se señalan las consecuencias observables desde los condicionamientos que impusieron esos mismos ejes.
En el estudio diacrónico referido, se constató que el modelo de gestión de proyectos generado a través de cerca de tres décadas (1967-1997) empieza a arrojar resultados fragmentados e inesperados a partir de la decimoprimera línea, la B, de alcance metropolitano (Buenavista-Ciudad Azteca). A tres años de iniciada su construcción, se atraviesa el cambio antes señalado de DDF a GDF, y se propicia la aparición de diversos actores interesados y con capacidad para intervenir (stakeholders) en la política de transporte, ya sea desde el contexto o dentro del proceso formal de decisiones (Arellano, 2000). Aparecen, así, novedosas conductas estratégicas que trastocan la socialidad construida entre actores gubernamentales y privados responsables de la ampliación de la red de Metro.
En medio del cambio de contexto que rodea el desarrollo de la línea B, surgen esos cuatro factores que aquí se explorarán como posibles ejes explicativos de lo sucedido en la L12: a) ICA declina como corporación especializada en diseñar y construir el sistema Metro a partir de la decimoprimera línea; b) el Plan Maestro del Metro (PMM) es un referente de planeación técnicamente frágil y políticamente influible; c) la transición del DDF al GDF no lleva implícito un rediseño institucional y organizacional para hacer frente a una nueva gobernanza, que se torna compleja e impredecible; d) el modelo de toma de decisiones e implementación técnica generado durante las anteriores líneas de Metro (véase diagrama 1) enfrentará en el caso de L12 un contexto radicalmente diferente. A ello se agregarán presiones políticas de tiempo y riesgosas decisiones sobre innovaciones contractuales y de financiamiento.
Como resultado de esa exploración, observamos que la L12 se concibió como una infraestructura que integra grandes adelantos tecnológicos, como por ejemplo optar por prescindir del conductor de trenes (Revista Mexicana de la Construcción, 2013: 28). Sin embargo, los decisores políticos y administrativos pasaron por alto la necesidad de una red organizacional y de política pública (Arellano et al., 2002), igualmente moderna y actualizada, que sustentara un complejo proyecto pensado para realizarse en un corto plazo, y mediante innovadoras estrategias de diseño, construcción y financiamiento, por lo tanto, con la participación de diversos actores con capacidad de veto.
Las razones de tales carencias son tanto políticas y de coyuntura como institucionales y de larga data. Políticamente, se toman riesgos importantes al confiar en un innovador contrato para asegurar el cumplimiento de un “proyecto integral”.4 Su lógica permite la existencia de diversas y numerosas empresas subcontratadas que tienen responsabilidades parciales y que pueden ser controladas, a su vez, por empresas supervisoras y certificadoras. Todo ello dentro de un sistema de ingeniería de contratos cuyo objetivo es cumplir con los tiempos de entrega.5
Esta compleja forma de contratación y regulación se enlaza, a la vez, con la presencia de cambios institucionales debidos a la transición del DDF a GDF los cuales pasan desapercibidos. Pero, sobre todo, se ignora la historia organizacional -pública y privada- de la construcción de la red de Metro hasta ese entonces.
En ese marco, la primera decisión clave, la del trazo, se desarrolla bajo una apreciación digamos trivial del diseño de la Línea Dorada.6 Primero, se determina como un trazo políticamente correcto. Enseguida, se cree que es técnicamente sencillo sacarlo adelante: se trataría de hacer otra línea A (con la coincidencia de la participación de ICA y CAF, quienes estuvieron 20 años atrás). A esta línea sólo habría que agregarle un tramo más con curvas menores de 300 metros de radio en la zona de Tláhuac; la ventaja es que -continúan los supuestos de diseño- ese tramo puede indiferentemente ser subterráneo o superficial. Y, finalmente, en términos de la gestión de proyectos, se asume que no hay riesgo al cambiar el tipo de tren después de iniciada la construcción.7
PRIMERA PARTE: PRESENCIA DE CUATRO VERTIENTES CONDICIONANTES DE LA LÍNEA 12
ICA declina como consorcio especializado en Metro
En el año 2000 se puso en marcha, por completo, la línea B correspondiente a la sexta etapa (1994-2000) de la ampliación de la red de Metro. En su desarrollo se observaron una serie de eventos que indican el declive de ICA en cuanto a su predominio en la gestión de este tipo de proyectos. Este reacomodo de ICA en las formas de participar e intervenir, marcará el tipo de estrategias decididas para la construcción de la L12.
Escisión del monolitismo científico-técnico de ICA
El diseño de línea B se inicia en 1993, durante la administración del DDF, la construcción en 1994 y se preveía que comenzara operaciones en 1997 (Banco Mundial, 2000: 4). Además de abarcar la transición política de DDF a GDF, mostrará el cambio institucional respecto al proceso consensuado en las etapas previas.
El modo predominante en el desarrollo de la red de Metro se basaba, en general, en el establecimiento de vasos comunicantes entre el holding de empresas especializadas en Metro de ICA y las diversas instancias de decisión gubernamental mediante el flujo de personal de una entidad hacia las otras. Es el caso de la Comisión de Vialidad y Transporte Urbano (Covitur), “superorganismo” gubernamental responsable, a partir de 1977, de todo el proceso constructivo (González, 1988: 71) y dirigido en diferentes momentos por el Ing. Servando Delgado y el Ing. Francisco Noreña, ambos del grupo fundador de ICA.
Así, la efectividad en el entendimiento sobre la complejidad técnica permite que Covitur pueda llevar a cabo las fases de la gestión del proyecto: a) los proyectos conceptual y básico (véase diagrama 1) -saber pedírselos y contratarlos con ICA y consultores internacionales- necesarios para presupuestar una nueva línea de Metro; b) solicitarle la construcción también a ICA (no licitarla, necesariamente8), y c) obtener los trenes (que con asesoría francesa, desde 1975, fabrica la empresa paraestatal Concarril (Ferrando et al., 1990: 31).
Durante el desarrollo de la línea B se transitará de la presencia de un sistema presidencialista (Carpizo, 1987) que refuerza los acuerdos necesarios entre ICA y Covitur para darle viabilidad al proyecto,9 hacia una dispersión del proceso técnico y autonomía de los actores responsables.10
En 1993, Covitur diseña, construye, supervisa, y provee los estudios específicos para la licitación, además tiene a su cargo actualizar el Plan Maestro del Metro (PMM, versión 1985). Dos años después, en 1995, se transformará en Dirección General de Construcción del Sistema de Transporte Colectivo (DGCOSTC), y el PMM terminará siendo responsabilidad del STC-Metro (Castrejón, 2000: 158).
Covitur/DGCOSTC contratará la consultoría para el desarrollo integral (project management) de la línea B: Diseño básico (un único contrato), diseño final (un contrato por cada sección: subterránea, elevada y superficial), y asesoramiento durante la fase de construcción (Banco Mundial, 2000: 12). Durante el fatídico año 1994, el del error de diciembre,11 se inició la construcción en el mes de octubre. La participación de ica, ahora, será limitada, compartiendo con otras empresas la construcción de la obra civil.12
Crisis y reconversión financiera de ICA
Desde 1947, año en que se funda ICA, SA, su estrategia de negocios consistía en sobreponer las prioridades ingenieriles a las financieras.13 Hasta antes de la línea B predominó esta lógica de un interés de ica en el desarrollo coherente de todas las fases de la gestión de proyectos, y cuya concreción ocurre vía su holding dedicado a la construcción de Metro;14 desde el proyecto conceptual hasta el funcionamiento y entrega del servicio (diagrama 1).
En términos reales, ICA adopta un “comportamiento típicamente monopólico” ya que en cierta forma se asegura un contrato multimillonario, además de su compaginación con el presidente gracias a su capacidad técnica y financiera. En los hechos, parte de la obra civil la financiaba la constructora (Navarro, 1988: 42-44; González y Navarro, 1990).
Sin embargo, a raíz de la devaluación de diciembre de 1994 (inicio de la construcción de la línea B) ICA sufrirá una crisis financiera corporativa15. Entre 1996 y 2000, ICA perdió más de mil millones de dólares. Finalmente, llegó la solución a su problema financiero estructural:
En una reunión con estudiantes del Instituto de Empresa (IE) de Madrid, Gabriel de la Concha, director de Financiamiento de ICA, dijo que en 2001 -a punto de quebrar y tras identificar al principal acreedor: el Banco Inbursa de Carlos Slim- ICA tomó la decisión de acercarse a esa institución financiera para buscar un acuerdo que permitiera a la constructora salir de su crisis (Fortuna, 2012).
En el año 2003, con Carlos Slim como nuevo accionista de una empresa ya saneada financieramente,16 ICA, la constructora más grande de México, invierte los términos, pues en adelante su estrategia de negocios consistirá en sobreponer las prioridades financieras a las ingenieriles:
Cambió, desde entonces, su estrategia de apalancamiento: los pasivos que ha contratado han estado relacionados con la viabilidad de sus proyectos. El corporativo nunca más asumiría los pasivos directamente. Si a la carretera le va mal o al banco le va mal, eso no le afecta a ICA, explicó De la Concha (Fortuna, 2012).
El plan maestro del Metro (PMM): alta complejidad técnica e inestabilidad aplicativa
La imagen recurrente del PMM es la de una plataforma técnica que contiene la red de Metro presente y futura (con escenarios que van de cinco a 25 años sobre la construcción de nuevas líneas o la extensión de las existentes)17 y, por lo tanto, parece una convincente guía normativa para el debate ex ante entre actores políticos y administrativos (Navarro y Cadena, 1990: 7-9).
En la vida del Metro ha habido tres versiones del PMM: 1977, 1985 y 1996. De la última versión se puede enlistar, como muestra el cuadro 1, el resultado óptimo propuesto en 1996 con un horizonte hacia el año 2020 (nótese que la línea 12 posee la denominación Santa Lucía-Constitución de 1917, tiene una longitud de 16.6 km, y se le asigna rueda neumática).
Línea | Origen-destino | Km |
Metro con rueda neumática (STC) | ||
1 | Observatorio-Pantitlán | 16.6 |
2 | Cuatro Caminos-Taxqueña | 20.7 |
3 | Indios Verdes-Ciudad Universitaria | 21.2 |
4 | Santa Clara-Santa Anita | 14.8 |
5 | Tlalnepantla-Pantitlán | 20.2 |
6 | El Rosario-Villa Aragón | 17.0 |
7 | El Rosario-San Jerónimo | 22.2 |
8 | Indios Verdes-Acoxpa | 27.0 |
9 | Observatorio-Pantitlán | 14.4 |
10 | Eulalia Guzmán-Cuicuilco | 18.6 |
11 | Santa Mónica-Bellas Artes | 19.9 |
12 | Santa Lucía-Constitución de 1917 | 16.6 |
13 | Parque Naucalli-San Lázaro | 17.4 |
B | Hipódromo-Ciudad Azteca | 27.7 |
Metro con rueda metálica (STC) | ||
A | Pantitlán-La Paz | 14.6 |
C | Cuautitlán Izcalli-El Rosario | 24.9 |
D | Coacalco/Ojo de Agua-Santa Clara | 27.7 |
Tren ligero (STE) | ||
T-1 | Taxqueña-Embarcadero | 14.0 |
T-2 | Constitución de 1917-Chalco | 23.8 |
T-3 | Villa Aragón-Emisora | 16.7 |
T-4 | Olivar del Conde-E. Constitucionalista | 17.1 |
T-5 | Pantitlán-Degollado | 14.5 |
T-6 | Pantitlán-Estadio Neza 86 | 10.5 |
T-7 | Atizapán-El Rosario | 9.9 |
T-8 | Estadio México 68-Emisora | 13.3 |
T-9 | E. Constitucionalista-Estadio Neza 86 | 9.2 |
T-10 | Pirámides-Ciudad Azteca | 11.1 |
Red de Metro | 342.4 | |
Red de trenes ligeros | 140.5 | |
TOTAL | 482.9 |
Fuente: PMMTL (1996: 62).
Las decisiones sobre los trazos que han ampliado la red de Metro, sin embargo, han estado atravesadas por una lógica política que desplaza la opción normativa del PMM, en primer lugar porque las obras se registran e integran luego de su construcción.18 Enseguida, debido a la particularidad del contexto: “ICA […] encuentra [con el primer PMM de 1977] una lucrativa función doble: elaborar los planes de vialidad y transporte por una parte, y realizar las obras por la otra” (Hiernaux, 1990, 246- 247). Esta circunstancia es posible en la medida en que en las décadas de 1970 y 1980 “el DDF [...] efectuaba la mayor parte de sus contrataciones sin realizar concursos públicos” (Ziccardi, 1991: 194).
El PMM (1996) vigente al decidirse la construcción de la L12 en 2007, como una versión hecha dos décadas atrás, justifica casi cualquier decisión en la medida en que el proyecto conceptual (diagrama 1), con el que se inicia el diseño de una línea, implica partir de alternativas de trazo extraídas del PMM. Y enseguida, porque actualizar las variables condicionantes de los trazos, que han quedado rezagadas por la transformación de la ciudad y su periferia, implica un proceso complejo y largo que se elude generalmente por la urgencia de tomar la decisión y empezar las obras.
En última instancia, la elección del trazo se debe justificar como un cumplimiento de la primera y más importante variable, que es la demanda mínima de viajes. Y es esta primera decisión intrínsecamente técnica la que en el caso de la L12 estará atravesada -como se verá en la segunda parte- por criterios e intereses de actores políticos.
Una propuesta de trazo de un plan no se suele traducir al 100 por ciento en una ruta de Metro, pues existen numerosos imponderables en el camino.19 La alternativa, metodológicamente hablando, es la reducción de los márgenes aceptables como un objetivo técnicamente plausible; lo cual, no obstante, debe diferenciarse de la búsqueda de un trazo políticamente correcto.
Secretaría de Transporte y Vialidad (Setravi) | Sistema de Transporte Colectivo (Metro) | Secretaría de Obras (SOS) Dirección General de Construcción de Obras del Sistema de Transporte Colectivo (DGCOSTC) |
1994 | 1967-1992 | 1994 |
Ley Orgánica de la Administración Pública del Distrito Federal (LOAPDF) | (última reforma) | LOAPDF |
● Elaborar y actualizar el PITV | Decreto de Creación | SOS |
● Realizar proyectos y programas de construcción para obras de ampliación del Metro | ●Construcción y operación del Metro | ● Construcción del Metro |
● Concursos para ejecución de obras | ||
1995 | 1995 | 1995 |
Se hace cargo del Plan Maestro del Metro, versión 1996 | Ley de Transporte | Reglamento Interior de la Administración Pública del Distrito Federal (RIAPDF) |
● Planeación con base en el Plan Maestro del Metro | DGCOSTC | |
● Estudios para proyecto ejecutivo | ||
● Proyecto ejecutivo | ||
● Compra de equipo electromecánico | ||
● Verificar construcción | ||
1995 | ● Entrega del Metro al STC | |
Asume actualización del Plan Maestro del Metro, versión 1996 |
Fuente: Elaboración propia.
Transición del DDF al GDF: enfrentar una nueva gobernanza
El 5 de diciembre de 1997 toma posesión como primer jefe de gobierno del Distrito Federal el Ing. Cuauhtémoc Cárdenas Solórzano (CCS), retomando así una representatividad democrática -suspendida en 1929- como entidad federativa, y regida ahora por tres órganos de gobierno (Vázquez, 2003). El nuevo contexto político-administrativo cambia las condiciones de la política de infraestructura de Metro. Como muestra el cuadro 2, el nuevo marco normativo refuerza la participación en el proceso de decisión de Setravi, STC-Metro y DGCOSTC.
Ahora bien, con la publicación del Programa General de Desarrollo del Distrito Federal (PGDDF) 1998-2000, se hizo explícita la decisión sobre el trazo de las líneas de Metro que el GDF proyectaría construir.20 En contrapartida, la publicación del Programa Integral de Transporte (PITV) 1995-2000, por parte de la Setravi, en su versión de 1999 (expedida por el GDF, no por el DDF),21en el apartado 6.2.1 considera, respecto a la ampliación de la cobertura de la red de Metro, que “para el mediano plazo, el Plan Maestro del Metro y Trenes Ligeros contempla el incremento de la red en un total de 30.6 km; las nuevas líneas y ampliaciones propuestas para el periodo 2003” (cuadro 3).
Línea | Tramo | Longitud (km) | Longitud total |
7 | Barranca del Muerto-San Jerónimo | 5.263 | Plazo: |
8 | Norte: Garibaldi-Indios Verdes | 6.290 | Año 2003 |
8 | Escuadrón 201-Acoxpa | 9.307 | |
12 | Mixcoac- Atlalilco | 9.730 | Tot.: 30.585 km |
Fuente:PMMTL (1996).
A partir de los dos programas y los cuatro tramos especificados, se establecieron acuerdos entre Setravi, STC y DGCOSTC para desarrollar la deliberación técnica necesaria que permitiera llegar a un consenso sobre el proyecto conceptual y su correspondiente trazo (diagrama 2). Con este propósito, se debatieron criterios técnicos que finalmente arrojaron como prioridad la extensión de la línea 8 hacia Acoxpa,22al sur de la ciudad (véase cuadro 3 y mapa 1). Como una opción entre las varias que se exploraron, apareció por primera vez un primer bosquejo de trazo de la L12 (como sabemos, se decidirá construir ésta una década después, en 2007, pero con una tramo agregado hacia Tláhuac).
Cambios institucionales y en el modelo de implementación (2000-2006)
El cambio de régimen político en el DF, en 1997, a tres años de iniciada la realización de la línea B, trajo un cambio institucional de enormes repercusiones. El STC deja de ser un ente público con el apoyo directo del gobierno federal (del presidente de la república), y pasa a ser el organismo público de un gobierno local, el cual debe ajustar con el federal y con el del Estado de México el proceso de construcción de una línea de alcance metropolitano. A la vez, con la Asamblea Legislativa del Distrito Federal (ALDF) debe acordar aspectos clave, como el financiamiento.
Además, el GDF se debe responsabilizar de la transición y control del aspecto técnico-contractual del proyecto iniciado por Covitur y el DDF en 1993. La DGCOSTC, creada en la Secretaría de Obras, se hará cargo de la construcción a partir de 1995 al retomar las funciones principales de Covitur. Una manifestación clara de este reacomodo institucional es el largo periodo de dos años -hasta 2002- que tardó la entrega-recepción definitiva de la línea B.23
La DGCOSTC estaba facultada para contratar y supervisar la ejecución de las obras del STC. De acuerdo con el Reglamento Interior de la Administración Pública del Distrito Federal (RIAPDF), elabora estudios y proyectos, construye y supervisa las obras del Metro, incluidas sus vialidades, obras inducidas y complementarias. De manera puntual, se encarga de planear, licitar, contratar y supervisar la construcción de Metro de conformidad con lo dispuesto en la Ley de Adquisiciones y Obras Públicas, y en el Reglamento de la Ley de Obras Públicas. Ejerce la misión de que el avance de las obras se ajuste a las asignaciones presupuestales correspondientes. Por último hace la entrega-recepción al STC.
Ese fundamental papel y conjunto de operativizaciones vitales en la realización del Metro desapareció en el periodo 2000- 2006. El GDF decidió no construir Metro24 y en la agenda sectorial se optó, en los hechos, por sólo ajustar organigramas: por presión de la ALDF, el JGDF decretó la extinción de la DGCOSTC a partir del 31 de diciembre de 2002 (GODF, 2002). Se transfirieron personal y funciones hacia el STC, con la intención de que adquiriera la facultad y tuviera la capacidad de diseñar y construir Metro (algo que sólo hizo en su primera etapa, 1967- 1972), es decir, que pudiera encargarse de toda la gestión del proyecto (véase diagrama 1).
Periodo | Planeación y construcción | Tiempo expertise (años) | |
1967-1977 | SCT-Metro | 10 | |
1978-1995 | Covitur | 18 | |
1995-2002 | Secretaria de Obras y Servicios- DGCOSTC | 8 | |
2002-2007 | SCT-Metro | 0 | |
2007-2014 | Secretaria de Obras y Servicios | 0 | |
Desde el 11 de junio de 2007 | Dirección General de Obras para el Transporte | ||
Desde el 30 de abril de 2008 | Dirección General del Proyecto Metro | ||
Desde el 24 de abril de 2009 | Proyecto Metro del Distrito Federal (PMDF) |
Fuente: Elaboración propia.
Cuando en 2007 se aprueba construir la L12, se tiene un evidente vacío institucional y de expertise debido a que no se generó ese cambio organizacional en el STC.25 En el programa institucional del STC, en la segunda mitad de ese sexenio, no estaba contemplado asumir una facultad no solicitada sino decidida externa mente, en la ALDF. Por el contrario, el Metro concentró todos sus recursos y esfuerzos en atender los ingentes rezagos en el servicio y el mantenimiento.26
Se emprende entonces una carrera inversa en la Secretaría de Obras y Servicios (Sobse), de expedición de decretos para crear las instancias legales y devolverles facultades que ostentaba el Metro, producto de la asimilación de los recursos humanos, técnicos, materiales y financieros de la DGCOSTC cuatro años y medio antes (cuadro 4).
SEGUNDA PARTE: EL EFECTO DE LAS VERTIENTES CONDICIONANTES EN LA CONSTRUCCIÓN DE LA LÍNEA 12
Contexto del GDF. Factores de incertidumbre en la construcción de la línea 12
Las cuatro condicionantes vistas en la primera parte incidirán en la decisión tomada en 2007 de construir la L12 por parte del JGDF, Marcelo Ebrard Casaubón (MEC). A la situación de precariedad institucional y organizacional en que se encuentra la red de decisiones para el diseño e implementación de una nueva línea de Metro, se agregarán dos condiciones contextuales que serán determinantes en la aparición de las estrategias para construir la Línea Dorada.
Por una parte, esta línea será vista como un baluarte en la lógica de competencia político-electoral. El funcionamiento de la L12 (la obra del sexenio) podría verse como un medio para un objetivo político de apoyo al jefe de gobierno en el año electoral 2012. Así sucedió en el sexenio previo, en el caso del “segundo piso”, otra gran obra de infraestructura de transporte, cuyo efecto a nivel nacional favoreció a Andrés Manuel López Obrador como JGDF al final de su periodo en 2006. Incluso Rosario Robles, la JGDF en el año 2000, impulsada por la necesidad de promoción política, inauguró la línea B cinco días antes de dejar su cargo (aunque la línea se terminó por completo dos años después).
Por otra parte, está el imponderable práctico, el del tiempo necesario para construir la nueva línea, que depende de la tecnología elegida o disponible, y de la longitud de la misma; además, de la elección del tipo de tren. En este sentido los datos son determinantes.
1.Si la decisión se apega a un primer acercamiento normativo general (cuadro 1 y mapa 1), la longitud de la L12 estaba entre dos opciones: Mixcoac-Atlalilco (9.7 km) o Mixcoac-Constitución de 1917 (16.6 km); finalmente, al concretar el STC-Metro el primer trazo (proyecto conceptual), con un criterio eminentemente político,27se construyeron 15 km más (en total 25 km, diagrama 3) que el trazo Mixcoac-Atlalilco del cual es su prolongación (mapa 2).
Origen y destino | Mixcoac-Tláhuac |
Características del trazo | • Pasará por siete delegaciones |
• Conectará con tren ligero, metrobús y central camionera del sur | |
Longitud | 24 km |
Núm. de estaciones | 23 |
Flota de trenes | 39 |
Costo | 13 mil MDP |
Fecha de terminación | Año 2010 en la celebración del Bicentenario de la Independencia |
Modalidad de la línea | • 100 por ciento subterránea |
• No habrá expropiaciones |
Fuente:Bermeo (2007); López y Bermeo (2007).
2. Al elegir una construcción subterránea del trayecto, hay que partir del pará metro internacional que es, para una línea de 21 km, una duración de las obras de ocho años (Crossrail, 2015). La L12 se anunció inicialmente como un tramo totalmente subterráneo de 24 km (cuadro 5) y, al final, se construyó un tramo subterráneo de 10 km y otro superficial de 15 km (diagrama 3).28
3. Las opciones sobre el tren abarcaban un amplio espectro decisorio: a) la L12 podría solventarse sin la compra de una flota nueva de trenes,29b) en cualquier caso, siendo neumática o de metal la rueda de los trenes, el resultado de su evaluación es técnicamente similar.30 Se terminará por adoptar una nueva tecnología (véase nota 33) con una curva de aprendizaje complicada.
Fuente: ICA, Carso, Alston, “Presentación para la Comisión de Investigación de la Línea 12 de la ALDF”, 31 de marzo de 2014.
El dilema a resolver por parte de los actores gubernamentales y privados está claro: ¿qué estrategias deben seguirse para construir una extensa línea de Metro dentro de los ineludibles tiempos políticos? Esto, considerando además el vacío de expertise que había dejado la desaparición de la DGCOSTC, un ICA en crisis y la red interorganizacional que había funcionado para el Metro, desarticulada.
Determinantes políticos de la planeación y la innovación tecnológica
La génesis de la L12 parte de una decisión formal de MEC, vía el PGDDF, sin embargo, a partir de cierto momento, y antes de que se inicie el debate entre expertos de las diversas instancias organizativas del GDF (véase diagrama 2), ese precepto toma un sesgo importante al manifestarse el entonces JGDF de manera inequívoca por el uso de trenes chinos de la marca Norinco con rodadura metálica.31 Esta preferencia del responsable político de la administración pública del DF fue recibida con evidente consentimiento por parte del director general del STC.32
Luego de un accidentado proceso que intentaba resolver la compra de los trenes, la empresa CAF como seguro proveedor (sin licitación de por medio, sino por asignación directa), asume aunque contradictoriamente la decisión de MEC.33
Se impone así, de facto, un lineamiento de diseño que es construir la L12 usando trenes con tecnología de ruedas metálicas, fuera de todo análisis serio de los planes y diseños anteriormente trazados para esta línea en el PMM.34
En tanto, en relación con la definición del trazo y la tecnología de construcción de la nueva línea, el escenario decisional se ha simplificado al máximo, pues de la otrora red de actores involucrados (diagrama 2) ha desaparecido la DGCOSTC (antes Covitur), y la Setravi, organismo al que está sectorizado el STC y responsable de la política de transporte público, se mantendrá al margen en todo el proceso de realización de la línea de Metro.35
Por el lado de la tecnología de construcción, hay un consenso inicial de que el trazo, cualquiera que éste fuera, correspondería al de un Metro 100 por ciento subterráneo.36Así lo hizo público el JGDF al siguiente día de realizada la Consulta Verde del 29 de julio de 2007 (cuadro 5).37 En la consulta, perteneciente a su política medioambiental, 528 289 ciudadanos respondieron afirmativamente a la pregunta sobre si preferían que se construyera la L12 y, enseguida, optaron por un trazo: Iztapalapa-Tláhuac o Iztapalapa-Acoxpa, donde ganó el primero (“Resultados Finales de la Consulta Verde”. InfoDf, expediente RR.408/2007).38 El cuadro 5 contiene los primeros datos generales que el GDF manejó ante la prensa al día siguiente de realizada la encuesta.
Estrategia para construir y entregar la línea 12 a tiempo: “Proyecto integral a precio alzado y tiempo determinado”
Para la realización de la L12, el 17 de junio de 2008, y por un monto de 17 mil millones 583 500 pesos, incluido el IVA, firmaron la Secretaría de Obras y Servicios del DF y el consorcio ICA-Carso-Alstom (ganadores de la licitación de la obra civil y electromecánica) el innovador Contrato de obra pública a precio alzado y tiempo determinado consistente en proyecto integral (Contrato núm. 8.07 C0 01 T.2.022)39(GDF, 2008).
El proceso de planeación y construcción de la L12 difiere entonces radical mente del tradicional, propio de las anteriores once líneas. El dato fundamental que las distingue es el que se refiere a lo que se entiende por “planeación” de un proyecto de infraestructura como el de la Línea del Bicentenario.
Comúnmente, la entidad gubernamental responsable del diseño y construcción (Covitur o DGCOSTC) tenía a su cargo los procesos o etapas técnicas, tanto de estudios como de proyectos ejecutivos, es decir, desde la idea en firme del proyecto hasta las especificaciones de detalle para iniciar la construcción de las obras.
De hecho, el STC tenía programado hacerse cargo de las primeras tres etapas (véase diagrama 1), las cuales terminaría el 31 de diciembre de 2009.40Dada la ausencia de la DGCOSTC pero sabiendo que poseía en ese momento sus anteriores facultades,41 contemplaba proveerle esa información a la Secretaría de Obras. Ésta (siguiendo el supuesto de la práctica tradicional) licitaría la obra civil y electromecánica y, enseguida, se haría responsable de su terminación conforme a la información recibida del Metro.42 Sin embargo, el STC sólo llegó a presentarle a la Sobse un “derrotero” con una incipiente ingeniería básica, debido a que en junio de 2008 se firmó el contrato de “proyecto integral”; ambos elementos entregados serán rehechos por el consorcio constructor.43
En la perspectiva del “proyecto integral” la lógica cambia: se pasa de un sistema organizado de regulación con un responsable que integra técnicamente el proceso, a uno de regulación de contratos de diversos actores que se suponen integrados en un resultado final común.44 Los dilemas técnicos son responsabilidad de los contratistas, ya que los reguladores gubernamentales básicamente exigen el cumplimiento del contrato.
En la perspectiva de ICA-consorcio “la ventaja para el gobierno es que todos los riesgos de interfaz los transfiere al consorcio; no toma el riesgo del proyecto ejecutivo sino que el consorcio es responsable de desarrollar dicho proyecto, y el gobierno lo valida. La otra ventaja es que [el gobierno] ya no asume todos los periodos de coordinación entre los diferentes subsistemas, y el beneficio de esto es que se puede recortar el tiempo de construcción comparado con otras líneas como 20 por ciento; es muchísimo” (Revista Mexicana de la Construcción, 2013: 27).
Del lado gubernamental, igualmente, se está consciente de las ventajas de la estrategia contractual elegida. Así lo expresa con precisión el Ing. Enrique Horcasitas, director general de Proyecto Metro del Distrito Federal (PMDF), entidad creada recientemente y ex profeso, en la Secretaría de Obras, para la construcción de la L12:
la línea 12 se contrató por primera vez en la historia de la construcción de la red de Metro como un proyecto integral; esto permitió anunciar los trabajos con mayor prontitud [...] De este modo, la obra se concluyó y se puso en operación en tiempo récord.
Entre las ventajas estaba el poder llevar a cabo el proyecto ejecutivo y la construcción de manera simultánea; no es necesario concluir totalmente los proyectos ejecutivos para iniciar la construcción. Así se aprovechan mejor las economías de escala de la ingeniería y las capacidades de los técnicos en la ejecución de las tareas (Revista Mexicana de la Construcción, 2013: 7).
Solución aparente al problema de agencia
Contractualmente, la firma de un contrato innovador de tipo proyecto integral parecía equilibrar las expectativas de las partes pública y privada ante la restricción ineludible de reducir el tiempo de entrega. Este tipo de diseño de contrato promete optimizar los incentivos para las dos partes. El riesgo que se corre, visto como relación agente-principal, es que estos instrumentos gerenciales que parecen sólo buscar la eficiencia, terminen siendo verdaderos “transformadores silenciosos” de dinámicas políticas (Arellano et al., 2004: 8).
Por un lado, el gobierno ofrece una amplia libertad técnica a los especialistas privados. Esta situación en el caso de la L12 se veía como idónea dados los vacíos de expertise y organizacional que dejaron los cambios en el periodo previo de una década, en la cual no se construyó Metro y se quiso -sin lograrlo- fortalecer las capacidades de diseño y constructivas del STC-Metro.
A primera vista esto parecería un alto riesgo, sin embargo, el GDF solventa esta aparente ventaja para los actores privados mediante la contratación de un consorcio certificador internacional. En términos de relación principal-agente, en que aparentemente el actor gubernamental se encontraba con desventaja, el consorcio certificador encabezado por ILF Consulting Engineers es un factor de equilibrio en la medida en que posee el mismo o más expertise que el consorcio constructor y el proveedor de los trenes.45
Por el lado del contratista (ICA, Carso, Alstom), éste corresponde a la libertad de aplicación de su expertise permitida por el cliente gubernamental, asegurándole la total confianza de que cumplirá con la entrega correcta del servicio (funcionando comercialmente bien) en el tiempo acordado en el contrato. La seguridad a toda prueba de que así sucederá -además del certificador técnico internacional regulando inputs y outputs del proceso- está en el alto monto de la sanción que deberá pagar cada día el consorcio constructor: 0.2 por ciento del monto total del contrato, a partir del día siguiente de cumplidos los plazos si no se tienen listos los entregables.46
En un escenario imaginario de incumplimiento (“legalmente” demostrado) de parte del consorcio constructor, el GDF estaría imponiéndole una sanción de alrededor de 34 millones de pesos diarios, cuyo acumulado en un año y medio llegaría al monto total del contrato. El director general entrante del STC, Ing. Joel Ortega, quien toma posesión del cargo dos meses después de inaugurada la L12, lo expresa con claridad ante la ALDF:
El Proyecto Metro, con el propósito de no aplicar las multas, que eran 33 millones de pesos diarios, le recibió al Consorcio con la fecha que usted señala [8 de julio de 2013] y en el caso para que no quedara en un limbo la operación del sistema, dado que PM ya le había recibido al Consorcio la obra sin que esta estuviera concluida, el STC determinó con el apoyo de la Contraloría General y la Consejería Jurídica acompañar a PMDF a la recepción de la obra, pero le recibimos nosotros al Consorcio Constructor con 3 105 faltantes de obra (ALDF, 2014a: 18).
El dispositivo contractual, diseñado de manera óptima técnica y financieramente, se sustenta en última instancia en la confianza de que un sistema de mercado autorregulado, con una mínima intervención del actor gubernamental, puede contribuir con sus resultados eficientes al bienestar público (Arellano y Lepore, 2006). Sin embargo, el último eslabón de la regulación, el certificador internacional, terminó siendo ineficaz al dar el visto bueno final y aprobar el funcionamiento, el 30 de octubre de 2012, de una línea de Metro que 17 meses después (11 de marzo de 2014) será parcialmente suspendida en once de veinte estaciones: de Atlalilco a Tláhuac (véase diagrama 3).
El consorcio certificador notificó que la L12 podía iniciar el servicio al público al aprobar principalmente como correcta, sin riesgo de descarrilamiento, la sincronización entre las ruedas metálicas de los trenes y los rieles del sistema electromecánico. Pero no sólo eso. También fue aprobando tanto el avance como la terminación de los diversos componentes y equipos durante la construcción e instalación de toda la infraestructura de Metro. ¿Dónde falló el rol atribuido al regulador o certificador internacional, de ser un candado técnico que como extensión del brazo gubernamental daría aviso ante cualquier falla, fraude o negligencia durante y al final del proceso técnico? (Skelcher, 2005).
En términos prácticos, las certificaciones de ILF y asociados son eventos que formalmente -según el contrato firmado47- no realizan como responsables directos (no meten las manos), sino que en tanto consorcio “consultor” sólo dan fe del prestigio y expertise de los diversos supervisores y evaluadores (certifican a otros certificadores) que, a su vez, aprobaron los estudios y las pruebas que ICA y CAF hicieron para demostrar que su trabajo estaba terminado y todo funcionaba correctamente. Las palabras del representante del consorcio certificador lo aclaran:
Sobre el material rodante, dentro de los alcances del contrato del consultor certificador no estuvo contemplada la revisión del diseño, construcción, pruebas y puesta en servicio de los trenes; esto fue realizado directamente por el STC. Por tal motivo, el proveedor CAF presentó a través del PMDF los estudios y pruebas que aseguraban que los trenes podían circular con seguridad sobre las vías de la L12, estos estudios del proveedor de trenes [aprobado en última instancia por el consorcio certificador] fueron un informe de seguridad frente al descarrilamiento.
Uno de los primeros trenes lo rellenaron de bidones de agua para simular la carga, esa es una prueba tipo que se hizo sobre el primer tren, se verificó la estabilidad dinámica a las diferentes velocidades, lo dicen ahí, entonces quiere decir que es por ellos [sic], pero nosotros revisamos los documentos, [en] nosotros no está dentro de esto participar en las pruebas, así fue. (ALDF, 2014d: 8, 14).
La prueba cumbre que el consorcio consultor internacional encabezado por ILF aprobó, fue la que certifica como sin riesgo alguno de descarrilamiento el recorrido de los trenes:
CAF lo hace a través, todos los resultados [sic], bueno, el primer documento que es el descarrilamiento es un informe que llevas en teórico y con simuladores, tienen un Software de simulación muy bueno, Cedive creo que se llama el software, no recuerdo muy bien, pero ellos hacen con las peores condiciones de operación de la línea, curva de 150 metros sin peralte a una velocidad de 100 kilómetros por hora, algo así, inscribirse en esa curva, ellos determinan que en las peores condiciones con, ellos le llaman “balonas”, son los colchones desinflados, o con falla de las suspensiones primarias y secundarias el tren no se va a descarrilar (ALDF, 2014d: 8, 47).
Por el lado del contrato tipo asociación público-privada (Skelcher, 2005) con el que el STC-Metro financió los trenes, al igual que el del “proyecto integral”, su diseño de incentivos también induce a la empresa proveedora a que se autorregule en función de la eficiencia.48
Ausencia de gestión de proyectos e incipiente expertise de los actores responsables
La piedra de toque técnica en la suspensión parcial de la L12 la constituye el desgaste ondulatorio rueda-riel en las curvas reducidas. ICA le da una salida contractual al problema con el argumento de que en el contrato que firmó representando al consorcio no estaba contemplado el reperfilado de rieles; no obstante, el reperfilado es una constante en la planeación del mantenimiento para el tipo de tecnología de rueda metálica. Este argumento (o estrategia) no hace sino sugerir que los supuestos de expertise que se daban por seguros y se conjuntaban en el consorcio de tres empresas globales (ICA, Carso, Alstom) no son constatables.49
Sin embargo, en el contexto del día a día hay motivos para entenderlo. El responsable de Alstom explica que no hubo tiempo de revisar especificaciones a detalle por la premura de cumplir con los tiempos; aunque, en su apreciación, eso no debía tener tanto peso aceptando que -dice el Ing. Rodelmar Ocampo- línea 12 también tiene sistemas muy tradicionales, como la vía, que no ha cambiado desde hace 40 años (Revista Mexicana de la Construcción, 2013: 28). Mientras tanto, ICA-consorcio, en voz del Ing. Ricardo Moscoso en su comparecencia en la Cámara de Diputados, supone que la dificultad era netamente ingenieril, de software de ingeniería para reducir tiempos, dado el requerimiento del gobierno de pedirles algo rápido, sí, pero sumamente conocido en cuanto a diseño: otra línea A, donde se usan trenes con rueda metálica (CDD, 2014a).
Y por el lado de los trenes, el STC-Metro responsable de dar las especificaciones de construcción de los trenes da por sentado que no habrá dificultad alguna. Esta percepción la exhibe públicamente su director general, el Ing. Francisco Bojórquez, cuando debido a una inconformidad de Bombardier, la compra de los trenes a CAF se pone en riesgo. Es contundente para su ojo ingenieril que si no se compran a tiempo los trenes para inaugurar el primer tramo, se adaptarían algunos de los que CAF vendió antes a línea A (única línea con tren de rueda metálica) (El Universal, 2010).
Systra,50el consultor francés contratado por el GDF para investigar el origen de los problemas de la L12, evidenciará que el consorcio no previó lo especial y cuidadoso del mantenimiento. La situación la explica el hecho de que en la idea del consorcio era una línea A, aunque con algunas curvas que, como ellos dicen haber investigado en otros casos internacionales, serían al final resolubles (CDD, 2014a). Contrario a estos supuestos, aparecen situaciones que muestran la complejidad subyacente. La línea A es prácticamente recta, y la definición de rueda metálica de los trenes es un cambio tecnológico ajeno al expertise del Metro.
Entonces, haciendo un enlace de este tipo de incertidumbres latentes en las decisiones, se puede decir que la gestión de proyectos vista sistémicamente, es decir considerando ex ante el cambio tecnológico en rueda de neumático a metálico, y el cambio en riel de trazo recto a sinuoso, pasó desapercibida para los expertos en Metro del consorcio ICA, Carso, Alstom. La razón puede estar en un problemático componente logístico señalado claramente por el consorcio, cuando una vez que se le adjudica el contrato de “proyecto integral”, se activa la tarea de darle forma al expertise necesario para sacar adelante tan monumental proyecto:
de inmediato se procedió a integrar grupos de ingenieros encargados de atender todos los aspectos del diseño y la construcción relevantes para un proyecto integral de este tipo. En particular, fue de importancia crítica conjugar ingenieros de buen nivel con experiencia en Metro. [Y por el lado de los estudios especializados:] ICA convocó a empresas que ya tuvieran experiencia en la gestión de estudios necesarios para obras como las de Metro, además de establecer dinámicas de trabajo que coadyuvaron a la definición de criterios de diseño con grupos académicos (Infraestructura, 2012: 16, 44).
Esta complejidad tecnológica en medio de una fragmentación de lógicas y decisiones de numerosos y diversos actores fue enfrentada, en el caso de línea B, mediante la contratación de un asesor o acompañante internacional -se trató de Systra- situado técnicamente en el inicio y al final del proyecto (Banco Mundial, 2000). Proveyó información para la licitación del contrato de trenes (a diferencia de la L12, donde esa información la proveyó el GDF), y terminó haciéndose responsable de la puesta en funcionamiento (en la L12, correspondió al consorcio certificador) (Systra, 2014b).
La anterior decisión técnico-administrativa de prever la contratación ex ante del project management, para todo el ciclo constructivo (diagrama 1), parecía sumamente pertinente en el caso de la L12 a juzgar por el perfil del equipo que asesoró al director general del STC.51Los responsables se caracterizan por una mínima conexión y expertise relacionadas con la compleja misión de marcar las pautas para el diseño e implementación de una línea de Metro sui generis y vanguardista: a) en aspectos tecnológicos (rueda metálica y trazo sinuoso), b) financieros (asociación público-privada para la compra del tren), c) contractuales (delegación al particular de riesgos técnicos) y d) de gestión de negocios (proyecto integral: pago por entregables a tiempo).
El caso que sugiere la despreocupación por la complejidad del proyecto es el del propio director general del STC, el Ing. Francisco Bojórquez Hernández, quien además de sus formales responsabilidades técnicas desempeñaba el papel de operador político en la compra-venta de terrenos ejidales relacionados con el trazo y la disposición de derechos de vía.52
Mientras tanto, Proyecto Metro del Distrito Federal, el otro gran actor gubernamental responsable de la L12, en cuanto a su principal responsabilidad que era administrar el contrato de construcción, experimentó considerables carencias organizacionales que redujeron su capacidad, como lo expresa su titular en una entrevista:
PMDF no contaba con los recursos humanos ni materiales necesarios para realizar [sus] actividades, por lo que desarrolló una parte de éstas con recursos propios (con el apoyo de sus direcciones internas) y la otra la ejecutó por medio de empresas externas que se encargaron de supervisar los proyectos civil y electromecánico, la obra civil de los tramos subterráneo, elevado y superficial, y las instalaciones eléctricas, así como de coordinar a las supervisoras de obra (Revista Mexicana de la Construcción, 2013: 12).
El Plan Maestro del Metro: en busca del trazo definitivo
¿Cuál es el trazo o recorrido preciso de la L12? Aunque formalmente termine por justificarse cualquier trazo como extraído del Plan Maestro, la respuesta para la L12 dependía de la etapa en que se encontrara el proceso de gestión del proyecto (véase diagrama 1).
A comienzos de 2007, dirigidos por el Dr. Raúl Talán para definir el trazo, se reunieron los asesores de la oficina del Ing. Francisco Bojórquez, director general del STC. El centro del debate fue eminentemente técnico (efecto en la afluencia de viajes), y partía de la existencia de una considerable agenda: las alternativas de trazo derivadas del PITV 1997-2000 (que a su vez están extraídas del PMM), y de variados estudios disponibles.53
Sin embargo, tal complejidad se fue decantando hacia el hallazgo del trazo políticamente correcto: llegar a Tláhuac,54alternativa inexistente hasta ese momento. No tiene el respaldo de un argumento duro en términos de demanda de viajes, sino que es una estrategia de diseño justificada por una cuestión de “equidad social” que termina -como lo muestra enseguida su retórica- encontrando un trazo muy aproximado que, gracias a una “factibilidad de liga”, se pudo conectar con Tláhuac:
Correspondían los más altos índices de crecimiento a las delegaciones Milpa Alta y Tláhuac, lo que contrastaba sensiblemente con el decrecimiento de las principales delegaciones del centro y norte de la ciudad. Por otra parte, las delegaciones con mayores tasas demográficas tienen menor dotación de infraestructura y servicios para transporte masivo, de donde se infiere la necesidad de mejorar la infraestructura, servicios y calidad de vida de las delegaciones con mayor crecimiento.
Durante el periodo 2000-2002, la entonces DGCOSTC [...] realizó estudios para la simulación del transporte, utilizando el Modelo Emme/2 [...] en la zona de influencia, un corredor tomando como origen y destino Río Becerra-Periférico (Mixcoac-Acoxpa). Arrojaron como resultado una demanda de 274 928 usuarios por día [y se] colocaba como la mejor alternativa para el trazo de la L12.
Tanto el crecimiento poblacional como la movilidad de la población de la zona de Tláhuac motivaron el cambio en la prioridad de atención de las necesidades de traslado de los usuarios, dada la importancia en magnitud de viajes en el corredor Tláhuac y su factibilidad de liga con el trazo original de la L12 [Mixcoac-Atlalilco en mapa 1] a través del Eje 3 Oriente, Calzada de la Virgen y la Avenida Tláhuac (STC, 2012: 7-8) (énfasis nuestro).
Gráficamente, se consiguió esa “factibilidad de liga” en cuatro trazos (mapa 2), bajo la amigable sencillez del software que permite simular impactos de demanda de viajes. El punto de partida del análisis tenía dos opciones: a) “configuración en cruce, es decir, mantener los trazos originales planteados por el Programa Maestro [véanse mapa 1 y mapa 2-I], lo cual implicaba modificar el origen y destino del tramo inaugurado para la línea 8 y convertirlo de Garibaldi-Acoxpa”; y b) (mapa 2-I) “Configuración en escuadra, lo que requería construir el tramo poniente de la L12 y unirlo con el tramo sur de la línea 8, quedando como origen y destino: de Río Becerra a Periférico [Mixcoac-Acoxpa]” (STC, 2012: 7).
El trazo del cuadrante IV en el mapa 2 concreta la configuración en escuadra, resultado de la unión entre una parte del corredor Río Becerra-Periférico (Mixcoac-Acoxpa): hasta el Eje 3 Oriente y Santa Ana (véanse mapas 2-I y 2-II), y el engarce con Tláhuac vía Calzada de la Virgen y Avenida Tláhuac.55
Conforme a la mínima capacidad técnica que poseía el STC para diseñar una línea de Metro, lo que se generó fue un bosquejo o trazo general, es decir superficial, que contiene la posibilidad de que si por esa senda dibujada sobre el mapa del DF se construyera una línea de Metro, debería tener una demanda de viajes que lo justificara. De modo que el “trazo”, como primer y más importante paso para arrancar la L12, cumple su cometido principal de ir hacia Tláhuac, sin importar que en realidad sea sólo un “derrotero”, como lo enfatiza el Ing. Bojórquez: “El trazo es matemático, el trazo tiene que ver con la topografía, etcétera, y el derrotero tiene que ver con el estudio externo, el estudio de demanda de viajes. Nosotros determinamos el derrotero, el plan maestro del Metro lo establece [...] Ahora sí se procede a determinar el trazo, pero ese trazo ya tiene que ver con una serie de situaciones muy complejas que el Metro no tiene capacidad [de prever] porque el Metro es para operar” (ALDF, 2014b: 27).
Y en efecto, al siguiente mes de tener listo el derrotero Mixcoac-Tláhuac, al firmarse en junio de 2008 el contrato de proyecto integral, cambia inmediata mente el trazo. El Ing. Jorge Arganis, quien firmó el contrato como secretario de obras, lo explica en forma nítida:
La licitación se hizo dentro de un paquete integrado, dentro de la Ley de Obra Pública [eso] se permite. Una licitación [...] en la cual había la opción de que la empresa ganadora pudiera proponer una alternativa que técnica y económicamente pudiera ser mejor, sin afectar el servicio ni la calidad ni la prestación.
Fuente: Elaboración propia con base en El Universal (2007); Auditoría Superior de la Federación (2009); STC (2012: 7).
La oferta que se calificó como la mejor fue la de ICA, Cicsa (es la empresa del grupo Carso), y Alstom. La oferta inicial era de 19 500 millones de pesos; sin embargo, ellos presentan una oferta [para bajar el costo a 17 583 millones de pesos] que modifica el proceso original de que fuera todo subterráneo [...] y proponen una oferta con un tramo en túnel de 7.8 km a 18 m de profundidad, 2.5 km de tramo superficial, 12 km de tramo elevado y 2.2 km frente de cajón somero [véase diagrama 3]. Eso se analizó y definitivamente presentaba unas condiciones adecuadas técnica y económicamente satisfactorias y también representaba un trazo que era sin afectaciones para las poblaciones que habíamos estado revisando (ALDF, 2008: 22).
Ese trazo es el que modifica el derrotero propuesto por el STC, y se muestra en el mapa 3.56La última situación que cambia el trazo y le da el perfil definitivo es la que sucede en campo, al estarse construyendo, pues aparecerán situaciones relacionadas con los tramos de curvas reducidas. Es en este último escalón de implementación donde, dentro de ciertos márgenes, se cambia informal y constantemente el trazo. Según una lógica de eficacia en el avance de las obras, se tiende a llevar hasta sus límites las posibilidades para solventar problemas puntuales de construcción relacionados con la imposibilidad de disponer de los derechos de vía previstos en el área de construcción de la línea.
Está documentado por la prensa57 que al paso de la caravana de recursos materiales (maquinaria, materiales, etcétera) y humanos (trabajadores, ingenieros, supervisores, certificadores, etcétera) que edificaba la L12 en el tramo superficial, se conformó una resistencia por parte de los ejidatarios que al negarse a ceder sus terrenos levantaban un obstáculo o imponderable legal para el cumplimiento del trazo previsto.
Esta circunstancia, que está detrás de la historia no oficial de la construcción de la L12 en áreas o terrenos rodeados de un fuerte conflicto social, es de suma importancia.58 Los problemas de disposición de terrenos se resolvían al paso, mediante un consenso técnico (topográfico) in situ para evitar detener la obra,59 avalándose luego conforme el procedimiento de autorización. Lo anterior, traducido en problemas en términos de rediseño del trazo puede relacionarse con observaciones importantes del Informe final de Systra:
[Causa:] El trazo del viaducto contiene 15 curvas de radio inferior a los 350 m de un total de 36.
[Consecuencia:] El elemento determinante en la causa del desgaste ondulatorio es la dificultad para un tren de inscribirse correctamente en curvas de radios inferiores a 350 m.
[Causa:] En las curvas 1 y 2 con radio de 100 m no se empleó una técnica adecuada como la que define la norma internacional (UIC-710) en lo relativo a la aplicación de un sobreancho.
[Consecuencia:] Deterioro de estas curvas generado por problemas de inscripción de los bogies (Systra, 2014a: 186) (énfasis nuestro).
CONCLUSIONES
El presente estudio se propuso indagar más allá de las premisas optimistas que representan principios como los de democracia, mercado y modernidad implícitos en la política de transporte que alentó el diseñó e implementó la L12 del Metro. Mediante una perspectiva de análisis organizacional se trató de desvelar la otra presencia del poder que subyace en las decisiones de funcionarios, organizaciones y las que induce el propio contexto. Es decir, de bosquejar las expresiones macro, micro y nano del poder (Arellano, 2010).
El esfuerzo conjunto para intentar lograrlo se confió en tres aportes que consideramos confluyeron para el resultado obtenido. Información y conocimiento de primera mano, gracias a un logrado expertise en la política de transporte de uno de los coautores, quien además como funcionario presenció las tomas de decisión clave del proyecto. Enseguida, el seguimiento exhaustivo de las declaraciones, entrevistas, retórica y comparecencias públicas de los actores protagonistas, con el propósito de sistematizar el “sentido de su acción”. Finalmente, el constructo metodológico de cuatro ejes explicativos para organizar la información y los análisis empíricos en la exploración de lo sucedido en la L12 como desastre organizacional anunciado.
A este respecto, la decisión política de abreviar el proceso para la realización del servicio Mixcoac-Tláhuac, que significaba inaugurarlo en el periodo de Marcelo Ebrard como JGDF, fue determinante.
El activismo político de MEC fue trascendental para la gestión del proyecto, el primero de los cuatro ejes examinados, al apostar por la nueva tecnología de rueda metálica del tren y por el “proyecto integral”, el cual desplaza el control gubernamental y lo confía a los constructores privados. Éstos se abocan, en el ámbito del segundo eje analítico, de manera fragmentada, a entregar una línea de Metro sin poseer el expertise que se suponía que tenían. Desde el tercer eje explicativo se alude a la incapacidad para enfrentar una nueva gobernanza de parte de funcionarios del Metro elegidos por Ebrard, pero improvisados en la materia. Y, por último, el cuarto eje muestra la obsolescencia del Plan Maestro para evitar las fallas cometidas en el diseño de la nueva línea (véase diagrama 4).
En un contexto de presión y apuro político, vacío de expertise gubernamental y privado, un marco de planeación (PMM) que justificara cualquier decisión, y una desconexión contractual entre los componentes técnicos, resalta la omisión de un principio rector: la gestión y el control del proyecto integral. Es el primer señalamiento del informe final de Systra.
El análisis integrado que contempla el diseño de la interface riel-trenes, sólo se enuncia en las bases de licitación. Sin embargo, y en el ambiente contractual adoptado, su omisión sucedió en razón de que no se contrató esa vital función integradora, tal como lo justifica el Ing. Ricardo Moscoso, director general del proyecto y representante del consorcio ICA-Carso-Alstom: “Nunca tuvimos un compromiso contractual con CAF durante el proceso de construcción de la línea, no hubo comunicación oficial entre ambos, todo se manejó a través del Proyecto Metro o el STC; no existió información de CAF sobre si los trenes eran compatibles y tampoco de parte de nosotros” (CDD, 2015).
El cambio abrupto en el modelo de gestión del proyecto basado en un control gubernamental, hacia otro (“proyecto integral” o llave en mano) donde se delegan las principales definiciones y los riesgos técnicos y económicos en un actor privado, trajo como consecuencia la partición del análisis técnico y de las responsabilidades. Es decir, se pasó por alto un fundamento al que se alude, en el informe final, como “proyecto ejecutivo integral” de la L12 considerada como conjunto; y no sólo eso, sino también el descuido de la deliberación técnica del mismo proyecto ex ante a su aprobación. Esto queda patente en la interpretación que se hace en el ambiente ingenieril sobre la evaluación final presentada por Systra: “por increíble que parezca, por primera vez [se] hace un análisis integral del funcionamiento de trenes e instalaciones de la línea 12” (Obrasweb.com, 2014).
Una de las razones relacionadas con la ausencia de esas bases en el diseño del proyecto de la línea 12 es la omisión de la historia organizacional (desaparecida con el vacío de expertise al suprimirse la DGCOSTC). Con línea B se inició la obligación de certificarse antes de poner en funcionamiento una nueva línea de Metro; esto, como parte de la normatividad internacional aplicable al transporte ferroviario masivo de pasajeros (ALDF, 2014d: 47; Banco Mundial, 2000: 12-14). La certificación, por lo tanto, es una faceta más -aunque sea la última y definitiva- que se contempla en el enfoque de gestión de proyectos para el ciclo completo, integrando los componentes de la nueva línea. No es, como pareció concebirse para la L12, el candado o regulador final para detectar o corregir diseño, construcción o funcionamiento defectuosos. De hecho, en el caso de línea B, una de las respuestas estratégicamente importantes para no perder el hilo del proceso técnico-científico implícito en el desarrollo de la línea, fue la contratación de respaldo técnico en todas las etapas -función de “acompañante” o assistant- como parte de la misión del PM.60
En la L12, los dos principales proveedores -ICA de la obra civil y electromecánica, y CAF del tren- firmaron contratos que, luego de la suspensión parcial del servicio, han sabido defender en términos técnicos para evitarse perjuicios jurídicos y financieros. Proyecto Metro, como “administrador” del contrato de ICA-consorcio, y el STC del de CAF, difícilmente (al margen de su cuestionado expertise en el diseño y construcción de Metro) podrían argumentar un incumplimiento en términos de “interface” (inserta en todo el sistema de funcionamiento de la línea) por no existir un proyecto ejecutivo integral. El dictamen final de Systra ilustra con precisión este vacío de diseño integral en la L12:
Los diferentes componentes de la vía (rieles, durmientes, sistema de fijación) tomados individualmente, están conforme a las normas internacionales [...] Sin embargo, se encuentran en los límites de la tolerancia permitida por dichas normas. La ruptura de ciertos componentes es la consecuencia del desgaste ondulatorio o de defectos de construcción de la vía o de una combinación de ambos.
En cuanto a los parámetros de diseño del material rodante, aunque tomados individualmente tengan poca influencia sobre el comportamiento dinámico del tren, la combinación de los elementos escogidos en la especificación y el diseño [...] no es la más adecuada y aumenta los esfuerzos de rozamiento transmitidos y disipados en la vía, es también otra causa importante del desgaste ondulatorio y deterioro de los elementos de la vía (Systra, 2014a: 189; énfasis nuestro).
Ante tales evidencias, el círculo que cierra este desorden organizacional es la reiterada afirmación de las empresas constructora y del tren, para evadir la responsabilidad de su cuestionado expertise en el sector: nos apegamos a la normatividad que nos proporcionaron y está en el contrato. Y por el lado del certificador internacional: certificamos la información que nos presenta quien nos contrató (Proyecto Metro), que a su vez la recibe de quienes supervisan a los que construyen la obra y el tren (ILF, 2013: 4).
El principal supuesto técnico y procedimental que enarbolan en su defensa las empresas privadas es que todas sus decisiones -en el marco de su libertad contractual- en última instancia están avaladas y asumidas por PMDF y el STC.61Entonces, volvemos al punto de partida respecto a la carencia de una visión experta de conjunto de la línea que se va a construir por parte de los responsables gubernamentales. Y es aquí donde surge una situación paradójica: precisamente debido a esas carencias institucionales, organizacionales y de expertise falla la estrategia de delegar los riesgos técnicos y económicos a los actores privados atomizados.
En un entorno que carece de cuadros técnicos y estructura organizacional al nivel del reto que significaba hacer la L12, la toma de decisiones para iniciar el nuevo proyecto se convierte en un ejercicio trivial,62lo cual da pie a que se sobrepongan en última instancia las decisiones políticas.
De entrada, se fija un tren con rueda metálica.63Y enseguida, el diseño de la línea se convierte en un ejercicio exprés de trazos y escenarios que a) redundan en un diseño que duplica la longitud prevista en el Plan Maestro de 1996, b) la predice 100 por ciento subterránea, y c) la presupuesta a un costo mucho más bajo que el finalmente aceptado (véase nota 37). Serán los proveedores privados quienes terminen por ajustar el trazo, definir la tecnología de construcción y negociar su correspondiente costo, todo ello para cumplir con la finalidad política de inaugurar antes de terminar el periodo de gobierno.
Sin embargo, al ignorar la historia organizacional ahora de la parte privada, del expertise de ICA, el GDF tomó decisiones bajo un supuesto que ya no era real respecto a la capacidad que ICA (que había sido clave en proyectos del pasado). No fue suficiente integrar en consorcio a Alstom (empresa de trenes presente desde 1967 en México) para ponerse al día en el diseño y construcción de Metro. La propia ICA lo acepta sin rubor alguno (véase apartado “Ausencia de gestión de proyectos e incipiente expertise de los actores responsables”).
El GDF actuó con gran confianza en lo que creía que era un novedoso y óptimo diseño regulatorio, con altas posibilidades de cumplirse por estar en juego la reputación de los actores privados involucrados. Sin embargo, el control central sustantivo en términos técnicos se pulverizó en la maraña de contratos y actores. Los ejemplos son contundentes: tren de rueda metálica y recorrido parcialmente sinuoso, fueron ignorados en sus detalles de comportamiento y solución por ICA-consorcio y CAF. Tampoco se reparó en la erosión metálica entre rueda y riel (defecto detectado por Systra): “Hay incompatibilidad de la dureza rueda-riel ya que la rueda es más dura que el riel” (Systra, 2014a: 187).
Finalmente, hay un aspecto que no puede dejar de señalarse relacionado con la dimensión política. Diversos actores privados, después de la inauguración de la Línea Dorada se ufanaron del tiempo record en que se logró sacar adelante el proyecto.64Desde luego aluden a la lógica política respecto de la cual toda decisión técnica cobra su verdadera relevancia (el “proyecto integral” para la obra electro mecánica, o el pps para el tren son las elecciones ad hoc), y tiene además una fecha inexcusable. El 4 de diciembre de 2012, Ebrard deja el cargo de JGDF no sin antes inaugurar la línea 12 el 30 de octubre. Es decir que la decisión política que le dio origen a un proyecto para el que no se contaba con capacidad institucional, organizacional, ni expertise, estuvo a un mes de no ser eficaz. En otras palabras, lo que al parecer sí había y pareció ser la mayor fortaleza del proyecto de la línea 12, fue la capacidad política.
Así se puede explicar el hecho de que desde un estricto análisis técnico se conoció, un mes antes de la inauguración, que la línea tenía un serio problema de desgaste ondulatorio -que luego sería la causa de la suspensión-. Pudiéndose en ese momento hacer una exhaustiva y sistémica radiografía técnica, justificable en virtud de los contratos de miles de millones de pesos que estaban en juego, sin embargo, se pasó por alto:
Tres meses antes [de la inauguración], el 30 de julio de 2012 fue el primer día que entraron en circulación los trenes [...] Dos meses después de que los trenes empiezan a operar se observa en las curvas 11 y 12 [de radio menor de 300 metros] que hay un desgaste extraordinario. En la nota de la bitácora 1373 de fecha 30 de septiembre de 2012 se le ordena al consorcio elaborar un dictamen del problema.
Consorcio constructor, consorcio certificador y PMDF [lo acordaron] y se llevó a cabo la sustitución de los perfiles de riel los días 12 y 13 de octubre de 2012, se sustituyeron 900 metros de riel en las curvas 11 y 12.
En la [misma] nota de bitácora del 30 de septiembre se registra que se ha detectado el inicio del desgaste en las curvas 3, 7 , 15, 16, 17, 22, 27 y 28, todas ellas en el viaducto elevado, salvo la curva 3 ubicada en el tramo superficial” (ALDF, 2014f: 17-18).
El desastre organizacional que ha imperado en las últimas décadas es un elemento crítico de la actual política de transporte de la Ciudad de México. Tomar en consideración las lecciones que se pueden aprender del caso de la línea 12 podría ser sumamente productivo, pues queda claro que el modelo desarticulado y desordenado que imperó en este caso no se debe sólo a una coyuntura. La desarticulación de la política de transporte, de las relaciones interorganizacionales fallidas entre federación y gobierno local, la pérdida de capacidad técnica de diversos actores privados que fueron críticos en el pasado, son elementos estructurales sustantivos a considerar desde la óptica organizacional. De no hacerlo, situaciones similares a esta crisis de la línea 12 se repetirán sin lugar a dudas.