Introducción

El impacto de la crisis financiera internacional de 2008 favoreció tanto la reconfiguración del escenario internacional como la transformación de la geografía del desarrollo. De ahí que, en las últimas dos décadas, el marco político del desarrollo y la cooperación hayan sufrido importantes ajustes que, a su vez, propiciaron condiciones diferenciadas para las partes involucradas en términos de sus objetivos, estatus-rol¹ y recursos disponibles.

Existen diferentes perspectivas que brindan una explicación a este fenómeno de cambio,² sin embargo, en términos del alcance de sus implicaciones aún queda mucho por decir. Este artículo, con base en datos empíricos recabados de 2018 a 2020, parte de la premisa de que estas implicaciones se traducen en tendencias específicas en el marco de las relaciones de los socios de la Cooperación Internacional para el Desarrollo (CID).

En este sentido, en la actualidad se observan las siguientes preferencias en la forma de gestionar la CID: 1) la flexibilización, 2) el trabajo en red, 3) el seguimiento del modelo tradicional del desarrollo, y 4) el prevalecimiento de las asimetrías entre sus socios. Es menester de este artículo explicar la forma en la que estas tendencias están siendo planteadas y aprovechadas por las organizaciones socias de la CID, así como de discernir la manera en la que éstas están incidiendo en el establecimiento de arreglos de gobernanza en materia de desarrollo y cooperación.

Así, a través del análisis presentado a continuación, se plantean algunas de las implicaciones que la flexibilización, el trabajo en red, el seguimiento del modelo tradicional del desarrollo y el prevalecimiento de las asimetrías entre los socios de la CID han conllevado para la gestión del desarrollo y la cooperación.

Siendo la CID un mecanismo de promoción del desarrollo que ha traspasado los límites de lo gubernamental para convertirse en una herramienta instrumentalizada por una gran cantidad de organizaciones en todos los niveles y sectores, el enfoque teórico de la gobernanza permite definirla desde la coordinación intersectorial y la creciente complejidad de la sociedad. Por un lado, la perspectiva de la coordinación intersectorial la sitúa como un punto de convergencia entre actores, recursos e instituciones de gobierno, sociedad y mercado para resolver un problema de política pública como lo es el desarrollo; por otro lado, la creciente complejidad de la sociedad la enmarca en la búsqueda de la mejor utilización de los recursos (financieros y no financieros) para hacer frente a desafíos globales como el cambio climático, las crisis sanitarias y económicas, entre otros.

Las actuales tendencias de la CID dan pista de la capacidad de sus organizaciones socias para adaptarse al cambio y generar resiliencia, pero también del apego a muchos de los usos y costumbres del gremio. Por tanto, queda claro que el actual marco político del desarrollo y la cooperación evoluciona de forma paulatina y escalonada sin necesariamente responder de forma eficaz a los desafíos actuales.

La cooperación internacional para el desarrollo desde la perspectiva de la gobernanza

Al ser la CID un instrumento dual de política pública,³ tanto en lo internacional como en lo nacional, dotarla de un significado puntual suele resultar complicado. Hoy día, existen numerosas definiciones que buscan explicar a qué hace referencia este término, sin embargo, no todas toman en cuenta su carácter dual,⁴ pues usualmente solo se enfocan en explicar por separado su rol dentro de la política exterior o de la política de desarrollo de los países. Mientras que autores como ^{Ayllón (2006)} y ^{Sánchez (2008)} plantean que la CID está orientada a mejorar las condiciones de vida y a resolver los problemas de desarrollo en general, algunos más como ^{Prado et al. (2021)}, la sitúan en el ámbito de la política exterior de los países. Sin duda ambas perspectivas son válidas, sin embargo, no reflejan toda la capacidad que este instrumento tiene para contribuir a los objetivos de política pública de un país.

^{Loza y Urbán (2018)}, por su parte, contemplan la dualidad de la CID como un mecanismo de política pública, pues reconocen que, aunque es un instrumento de política exterior, también se suele operacionalizar para abordar situaciones de asimetrías e inequidad al interior de los países. Es decir, funge como mecanismo de promoción del desarrollo nacional, al mismo tiempo que contribuye a la consolidación de objetivos de política exterior. Desde la perspectiva de ^{González y Duarte Herrera (2014)}, ^{Sánchez (2018)} y ^{Apodaca (2022)}, en la actualidad la CID traspasa el ámbito gubernamental dado que en ella convergen tanto instituciones públicas como organizaciones privadas pertenecientes a distintos niveles y sectores. Un ejemplo claro de esto se refleja en la cooperación internacional que se da en el ámbito no gubernamental, en donde las organizaciones de la sociedad civil y las fundaciones son protagonistas independientemente de que no logren vincularse como instituciones públicas al implementar iniciativas de intervención social. Existen otros ejemplos como las alianzas público-privadas, las inversiones de impacto y el crowdfunding, que también permiten ilustrar la actual lógica multiactor e intersectorial de la CID.

Si se parte de esta lógica para conceptualizar la CID, es posible servirse del enfoque teórico de la gobernanza ya que, como bien apunta ^{Porras (2016)}, al ser la gobernanza una modalidad de timoneo colectivo e intersectorial para el logro de objetivos comunes, su centro de análisis radica justo en los problemas de la cooperación.

Es importante considerar que el concepto de gobernanza es de larga data y ha sido utilizado para explicar una gran diversidad de fenómenos relacionados con el orden sociopolítico, el gobierno, la coordinación intersectorial, las redes sociales, la creciente complejidad de la sociedad, entre otros. Por tanto, es un enfoque maleable y aún en construcción que, aunque todavía no define de forma clara su alcance y utilidad, sí permite esclarecer procesos como el de la CID pues ilustra sus dinámicas actuales a través del abordaje de cuestiones como la coordinación intersectorial y la complejidad de la sociedad.

A través de la coordinación intersectorial explica la forma en la que convergen actores, recursos e instituciones de gobierno, sociedad y mercado para resolver un problema de política pública como lo es el desarrollo, y por medio del planteamiento de la creciente complejidad de la sociedad permite explicar cambios como la interdependencia público-privada en el marco de la fragmentación de la autoridad política de la CID.

Es decir, a raíz del reconocimiento, que tanto la Agenda 2030 (2015) como la Declaración de Busan (2011), hacen del rol que actores del sector privado, la academia y la sociedad civil organizada juegan como socios estratégicos de la CID, la autoridad política de la CID formaliza su fragmentación a nivel funcional, de recursos, de intereses y de normas,⁵ entre todos los anteriores. De esta forma, al compartirse el mandato de la CID entre un número mayor de partes interesadas, se refuerza la interdependencia entre los distintos sectores de la sociedad para hacer frente al problema del desarrollo y, por tanto, se legitima la operacionalización de la CID como un mecanismo de promoción del desarrollo en todos los niveles y sectores.

La flexibilización de la cooperación internacional para el desarrollo: formas de colaboración y financiación al desarrollo en tendencia

El cambio del marco político del desarrollo y la cooperación de las últimas dos décadas trajo consigo el incremento en la flexibilización del ámbito de la CID como consecuencia de la escasez de recursos financieros. En este sentido sus actores tuvieron que enfrentarse a la necesidad de replantear sus estrategias y mecanismos de colaboración a fin de reconocer la fragmentación de la autoridad política de la CID y adaptarse a ella a través de la búsqueda de nuevas alternativas de relacionamiento y de financiación.

En primera instancia, ante la disminución en la participación de los principales donantes de la CID, que la crisis financiera internacional de 2008 conllevó⁶ y la necesidad de seguir financiando sus iniciativas y proyectos, muchos socios ampliaron su cartera de relaciones estratégicas a través de asociaciones con nuevas contrapartes, en muchos casos con actores no convencionales para ella. Por ejemplo, países como Chile y Brasil buscaron ir más allá de la cooperación tradicional y se acercaron a países como China e India. Sin embargo, la búsqueda de nuevos socios no solo se observó a nivel país, sino también a nivel institucional, pues diversas organizaciones internacionales también se valieron de esta estrategia para sobrellevar los retos que la falta de financiamiento les planteó. El caso del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) destaca entre estos, ya que en su Plan de Acción de 2010 contempló la búsqueda de su articulación con países de ingreso medio, así como la conformación de alianzas estratégicas a nivel nacional con economías emergentes clave (^{Vega, 2021}).

Asimismo, la búsqueda de nuevas formas de cooperación que permitieran ser coherente con lo propuesto por la Agenda 2030 representa una estrategia de flexibilización, sobre todo para países de desarrollo en transición,⁷ ya que esto permitió dar con alternativas que evitaron el cese de sus relaciones de CID con los miembros del Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). Otro ejemplo claro de esto es la tendencia hacia la conformación de alianzas multiactor que ha favorecido la complementariedad de las relaciones de CID y la consecuente consolidación de esfuerzos, capacidades y recursos a favor del desarrollo.

La consideración del estatus-rol⁸ del socio o la contraparte también ejemplifica la búsqueda de la flexibilización de la CID, ya que ha propiciado un ajuste en los procesos de negociación a la nueva realidad del marco político del desarrollo y la cooperación. Lo que sucedió en 2013 con la firma del Acuerdo de Nueva Generación entre España y México evidencia esto, pues el cambio en la valoración de esta sociedad, que España promovió, dio vida a un nuevo modelo de operación de la cooperación española en México. De acuerdo con un exfuncionario de la (AECID) (comunicación personal, 16 de abril de 2019), el nuevo acuerdo contempló acciones y colaboraciones nacionales de carácter más estratégico y horizontal que el anterior, pues incluyó acciones como la cooperación triangular y las alianzas público-privadas para el desarrollo. Desde esta perspectiva, se favoreció la evolución de la relación bilateral entre México y España para pasar de una relación históricamente vertical a interacciones más horizontales.

La diversificación de los instrumentos para la financiación del desarrollo también representa una expresión de flexibilización, pues derivado de la crisis de los fondos de la CID⁹ (2010-2012) fue necesario prospectar nuevas vías de financiación. La presencia de nuevos actores en el escenario de la CID también incidió de manera importante en este hecho, pues promovió un cambio en las relaciones de inversión en materia de desarrollo (directora de una notable fundación en México, comunicación personal, 03 de mayo de 2019). De acuerdo con el testimonio de las personas entrevistadas, algunos de los nuevos instrumentos para la financiación del desarrollo son: 1) las inversiones de impacto, 2) las inversiones con criterios socialmente responsables (ISR), 3) el crowdinvesting para la financiación colectiva a distancia, y 4) las inversiones sostenibles.

Por lo anterior, es posible aseverar que la racionalización de los recursos destinados a la promoción del desarrollo alteró el ciclo de gestión de las acciones, proyectos y programas de CID de un gran número de socios, sobre todo el de aquellos con menor disponibilidad de recursos. Pues, para muchos de estos la escasez de financiamiento planteó importantes retos en materia de construcción de capacidades y planificación de intervenciones, como apunta la directora de cooperación internacional de una reconocida organización de la sociedad civil en Chile (comunicación personal, 19 de noviembre de 2019) cuando “no existe financiación, no es posible generar una planificación ah doc a las distintas líneas”. De ahí que, en muchos casos la continuidad y la vinculación de las iniciativas de CID dependieran exclusivamente de la capacidad de adaptación y flexibilidad de las partes involucradas. En este sentido, se volvió esencial que las organizaciones de CID, independientemente del nivel y eje temático, modificaran sus ritmos, procesos y alcance para introducir nuevos tiempos de procesamiento, ejes temáticos y prioridades estratégicas. Como el encargado del área de relaciones internacionales del Instituto Nacional de la Juventud de Chile (INJUV) (comunicación personal, 13 de agosto de 2019) sugiere, el ser flexible y adaptarse se convirtió en la única forma de avanzar en materia de CID.

Ahora bien, si la tendencia hacia la flexibilización y, por tanto, hacia la adaptabilidad de la CID representa un avance en términos de resiliencia, ¿cómo se vislumbra desde el enfoque institucional? Algunas organizaciones han comenzado a contemplar este factor como parte de las prácticas de CID y, por tanto, se han forjado una opinión sobre sus implicaciones. Por ejemplo, el Programa de Cooperación AMEXCID-PNUD (PROCAP) en su publicación Buenas prácticas de cooperación internacional para el desarrollo entre el Sistema de Naciones Unidas y el gobierno de México (2018) establece que la flexibilidad es uno de los 16 criterios que una buena práctica de CID debe tener.

Desde la perspectiva de un exfuncionario de la Agencia Chilena de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AGCID) (comunicación personal, 22 de agosto de 2019), en la práctica la tendencia hacia la flexibilización de la CID está ampliando el margen de acción de los socios cooperantes y, por tanto, está permitiéndoles hacer cosas positivas a favor del desarrollo. Es decir, esto ha favorecido la generación de un espacio que da cabida al flujo de otras ideas y otros actores, así como a la estimulación de la creatividad y la innovación institucional.

Pese a lo anterior, es importante tener en cuenta que, además de facilitar las gestiones, la flexibilización de las prácticas de CID también conlleva el riesgo de no dar cumplimiento a los mandatos existentes o, en caso aún más extremo, de desincentivar los procesos institucionales que buscan garantizar la rendición de cuentas y la transparencia. Por tanto, es recomendable que, a través de la documentación, las organizaciones de CID den puntual seguimiento a las estrategias de flexibilización que implementan junto con sus contrapartes. Esto con la finalidad de considerarlas a la hora de ajustar sus procesos y políticas, así como evitar que contravengan los marcos normativos relacionados.

El trabajo en red: del reconocimiento de la complementariedad a la construcción colectiva de soluciones

El trabajo en red en el marco de las relaciones de CID no es una novedad por sí mismo, no obstante, a raíz de la proliferación de donantes¹⁰ no convencionales de la CID, la incidencia y relevancia en la gestión de la CID ha ido al alza. De acuerdo con ^{Sebastián (2000)}, desde los años noventa las redes de CID emergieron con fuerza ante la versatilidad y eficacia que ofrecieron a sus usuarias para favorecer el fortalecimiento institucional y la articulación de los sistemas de innovación. Para este autor, estas redes implican la existencia de partes interesadas que, sobre la base de la complementariedad de sus capacidades, se vinculan a fin de alcanzar objetivos compartidos. Es decir, el incremento en el uso de las redes de CID conllevó la intensificación de la coparticipación en el proceso de diseño y seguimiento de la agenda del desarrollo y la cooperación internacional. Por ello, cuando a principios de la segunda década del 2000¹¹ se generaron los planes de desarrollo posteriores a 2015 no fue casualidad que, tanto el discurso como en la práctica, se promoviera la complementariedad de las formas de colaboración a favor del desarrollo.

Por un lado, esta complementariedad se favoreció a nivel discurso porque con el lanzamiento de la declaración de Busan en 2011 se reconoció la utilidad y validez de todas las formas de CID como medios para la consecución eficaz del desarrollo. De hecho, como apuntan ^{Apodaca y Cerda (2020)}, el carácter incluyente de esta Declaración fue más allá del simple reconocimiento de la gran heterogeneidad de actores y modalidades de CID, pues propició el ajuste del principio de mutua responsabilidad inicialmente contemplado en la Declaración de París sobre la Eficacia de la Ayuda (2005) para promover el “carácter compartido pero diferenciado” de los compromisos del desarrollo.

Para ^{Bergamaschi y Soulé-Kohndou (2016)}, el rol de Brasil y de la India en este proceso fue clave, pues al rehusarse a compartir el peso financiero de la ayuda, impulsaron la idea de que la cooperación Sur-Sur (CSS) complementa, mas no sustituye a la cooperación tradicional. Esta situación instigó al CAD a reconocer el carácter complementario de la CSS, la cooperación triangular (CTr) y la Ayuda Oficial para el Desarrollo (AOD). Pese a que los principales donantes de la AOD han seguido rechazando el principio de responsabilidades comunes, aunque diferenciadas bajo el argumento de que este fue “formulado de forma expresa para un contexto específico medioambiental e histórico y que preferían la noción de responsabilidad compartida” (^{Cerda, 2016, p. 15}). De ahí que, en el marco de las negociaciones de la Alianza Global para la Cooperación Eficaz al Desarrollo (AGCED), la expresión “mutua responsabilidad” fuera ajustada a “compromisos compartidos pero diferenciados".

^{Ayala y Molina (2014, p. 41)}, por su parte, consideran que “la idea de una complementariedad entre la cooperación Sur-Sur y la Norte-Sur también se ha afianzado a medida que observamos el involucramiento de nuevos actores en los procesos de desarrollo”. Es decir, esta ha surgido como resultado natural de la interacción de los múltiples actores de la CID y ha dado pie al establecimiento de una arquitectura de la ayuda más robusta y compleja (^{Kharas et al., 2010}), así como a una cooperación para el desarrollo más flexible y con menos etiquetas (funcionario de la AGCID, comunicación personal, 12 de agosto de 2019).

De igual manera, la publicación de la Agenda 2030 permitió a la Organización de las Naciones Unidas (ONU) hacer un llamado generalizado a favor de la colaboración para el desarrollo sostenible, mismo que adquiriría gran eco en los diferentes sectores a nivel nacional, con especial recibimiento en el sector privado. La iniciativa del Pacto Mundial¹² de esta organización (UN Global Compact por su nombre en inglés) tendría mucho que ver en esto, pues promovió la implementación de la Agenda 2030 en todos los niveles a través de la construcción de alianzas intra e intersectoriales para el desarrollo.

Por otro lado, y como resultado de los cambios en el discurso, a nivel práctico los esfuerzos a favor de la localización de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) comenzaron a multiplicarse y, por tanto, a permear en un importante número de organizaciones de la sociedad civil, gobiernos municipales, entidades estatales y, como ya se hacía mención, empresas con presencia en lo local. Esto propició que, el mecanismo de las alianzas multiactor también cobrara fuerza tanto a nivel estatal como municipal. De ahí que, hoy día, la principal expresión del reconocimiento de la complementariedad de todas las formas de colaboración sea justamente la tendencia hacia la revitalización de las alianzas multiactor como mecanismo principal para la consecución del desarrollo.¹³ Para muestra de esto, basta mencionar que aun cuando cada una tuvo motivaciones diferenciadas,¹⁴ tanto la OCDE como la ONU han optado por dotar de centralidad a esta herramienta tanto su discurso como en su práctica.

Al respecto es importante aclarar que, si bien es cierto que las alianzas multiactor tienen la capacidad de mejorar la efectividad de las actividades a favor del desarrollo, no necesariamente afectan las relaciones de poder entre las partes involucradas, pues las asimetrías entre estos difícilmente pasan desapercibidas a la hora de establecer compromisos y responsabilidades. Por ejemplo, en el marco de la Tercera Etapa (2019-2025) del PROCAP, una acción vinculada al Resultado No. 2 de su Documento de Proyecto, que inicialmente implicaba el establecimiento de una alianza con otras partes interesadas debió ser ajustada porque el actor con mayor margen de acción no estuvo dispuesto a compartir los roles, las responsabilidades y los créditos derivados. Por ello, en la práctica se observa que, al ampliar la gama de partes interesadas en los esfuerzos del desarrollo, las alianzas también propician la redistribución de los roles y las responsabilidades en torno al desarrollo y esto no necesariamente siempre es deseable para las partes involucradas.

Así, mientras el concepto de “alianza” está dominando la arena discursiva del desarrollo internacional, en la práctica aún existe mucha confusión e incertidumbre en torno al valor que éstas agregan, así como al proceso que debe ser seguido a fin de asegurar resultados positivos para todas las partes. Por un lado, de acuerdo con ^{Schaaf (2015)}, este concepto ha sido vagamente definido y no necesariamente está siendo bien utilizado como herramienta normativa dada la ambigüedad en su definición. Es decir, pese a su amplia difusión, aún no ha quedado claro qué es lo que una alianza realmente debería significar y cómo es que tendría que guiarse normativamente a la hora de ser operacionalizada. Por otro lado, se observa que la interlocución de partes con características altamente diferenciadas en términos de su acceso a financiamiento y capacidad instalada reduce la viabilidad operativa de las alianzas multiactor y, por tanto, pone en riesgo la generación equitativa de beneficios conjuntos.

Otro caso práctico de alianza multiactor es el relacionado con el proceso de creación del Observatorio Nacional para la Igualdad de Género en Instituciones de Educación Superior (México), en donde participaron actores como la Asociación de Universidades e Instituciones de Educación Superior (ANUIES), la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), el Instituto Nacional de las Mujeres (INMUJERES), la Comisión Nacional para Prevenir y Erradicar la Violencia contra las mujeres (CONAVIM), la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH) y ONU Mujeres (^{Naciones Unidas, 2021}). Derivado de esta colaboración, respaldada por la firma de un convenio, se están generando datos nacionales y mediciones actualizables y comparables que contribuyen al diseño de estrategias en materia de igualdad de género (^{ANUIES, 2018}). Casos como este, ilustran que las alianzas multiactor también posibilitan la complementariedad de capacidades a través del intercambio de aprendizajes, conocimientos y experiencias. Así, la búsqueda de la complementariedad a través de las alianzas multiactor se percibe como un proceso de carácter heterogéneo y complejo que, al reconocer todas las expresiones de la cooperación al desarrollo, ha promovido la unificación de esfuerzos y la vinculación de actores muy distintos.

Por lo anterior, la revitalización de las alianzas multiactor para el desarrollo brinda una oportunidad a los socios tradicionales de la CID de compartir las responsabilidades del desarrollo y, a su vez, favorece el incremento de la presencia y relevancia de los actores no convencionales de la CID. Como sea, esto todavía no se ve del todo materializado pues estos actores, a pesar de no ser nuevos en el ámbito de la CID, aún tienen una incipiente participación en los debates en materia de desarrollo. Aunque, la oportunidad de mayor incidencia que el trabajo en red les ofrece ya ha rendido frutos, tal es el caso de lo sucedido con el proceso de elaboración de la Agenda 2030, pues este incluyó una serie de consultas públicas sin precedentes que contaron con la participación de la sociedad civil, los empresarios y la ciudadanía en general. Es decir, el trabajo en red favoreció la construcción colectiva de los ODS.

En consecuencia, en los últimos años se observa una tendencia hacia la profundización de los lazos entre los socios de la CID pertenecientes a diferentes sectores, gracias a que han tejido redes y se han relacionado con nuevas contrapartes en busca de la ampliación del margen de acción. Asimismo, el trabajo colaborativo se convirtió en la base para la gestación, implementación y evaluación de iniciativas de cooperación como resultado de la fragmentación de la autoridad política de la CID (^{Apodaca, 2022}) que redistribuyó sus roles, funciones y recursos. Esto abrió la puerta al trabajo multidisciplinario y a la proliferación de alianzas para el desarrollo como una expresión de la necesidad de complementar esfuerzos y compartir responsabilidades.

Y aunque cada alianza tiene sus particularidades en términos de objetivos, participantes, temporalidad, marcos normativos y alineación estratégica, se observa que en la mayoría de los casos este último factor es el que hasta cierto punto determina el respaldo político o patrocinio con la que se contará, ya que permite a sus partes interesadas vincularla con su misión y proyección institucionales. Claro está, esta alineación estratégica dependerá del proceso de negociación entre las partes y la consecuente planeación de objetivos compartidos.

El seguimiento del modelo tradicional del desarrollo: la preeminencia del paradigma de la modernización

Aunque los usos y las acepciones del término desarrollo son diversos, su génesis se remonta a un acto en específico: la pronunciación del discurso de Harry Truman en 1949 durante la segunda ceremonia de su investidura como presidente de los Estados Unidos. Este hecho cambió la forma en la que los países se relacionaban al introducir el término subdesarrollo -para hacer referencia a las condiciones de no acceso a beneficios como los avances científicos y el progreso industrial- e instrumentalizar una visión evolucionista¹⁵ que analizara y comparara las distintas sociedades.

En el contexto de la posguerra, cuando el mundo se dividió en dos grandes bloques y el proceso de descolonización incrementó su interés por ganar zonas de influencia, el gobierno estadounidense optó por acuñar un marco teórico que ayudó a explicar la forma en la que los países subdesarrollados alcanzarían el progreso y el desarrollo (^{Bula, 1994}): la teoría de la modernización. Al establecer la dicotomía entre sociedades tradicionales y sociedades modernas, este enfoque dotó de un sustento teórico-conceptual al concepto de desarrollo y sus acepciones. Desde la noción del desarrollo económico hasta la conceptualización del desarrollo sostenible han difundido valores acordes al modelo económico occidental para orientar la transición de las sociedades tradicionales a sociedades modernas (^{Tickner, 2012}). De esta suerte, tanto académicos como profesionales de las Relaciones Internacionales entablaron un diálogo para explicar la modernidad en función de las necesidades del modelo económico capitalista. Desde la perspectiva del Sur, en específico desde la óptica de América Latina y el Caribe, la inauguración del discurso del desarrollo y el planteamiento de la teoría de la modernización se tradujeron en una invitación hacia la búsqueda de la expansión económica y la adopción de los valores occidentales en la región. La Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), al buscar respuesta a estos planteamientos, se inclinó por estudiar tanto las peculiaridades de las estructuras productivas como los términos de intercambio a fin comprender el subdesarrollo de la región.

De esta forma y con base en los preceptos de la división internacional del trabajo,¹⁶ se concibe el sistema centro-periferia como propuesta interpretativa del estructuralismo latinoamericano a la brecha entre países desarrollos y subdesarrollados. Sin embargo, esta visión pronto resultó insuficiente para comprender la problemática del subdesarrollo, por tanto, los pensadores latinoamericanos optaron por incluir la vertiente social a estudios del desarrollo en la región. De ahí que el análisis del concepto de desarrollo en América Latina y el Caribe evolucionara de lo económico a lo estructural a través de las aportaciones de ^{Prebisch (1949)}, ^{Medina (1955)}, ^{Furtado (1967)}, ^{Cardoso y Faletto (1969)}.

En los años venideros, la CEPAL se dio a la tarea de abordar los obstáculos del desarrollo desde una perspectiva multidimensional y procesal, el enfoque de brechas estructurales¹⁷ es un claro ejemplo de esto, ya que concibe al desarrollo como “un proceso multidimensional y complejo, que consiste en hacer frente a los problemas estructurales de un determinado país, que cuenta con una historia y cultura propia” (^{Bárcena, 2019}). Desde esta perspectiva, las brechas estructurales plantean “el reconocimiento de las heterogeneidades económico-productivas, sociales y políticas que caracterizan a los distintos países de América Latina y el Caribe” (^{Gaudin y Payerón, 2020}). Es decir, enfatizan la necesidad de reconocer las distintas realidades de los países y sus respectivas necesidades a la hora de analizar y explicar los desafíos del desarrollo que cada país de renta media en la región enfrenta.

Pese a esta evolución teórico-conceptual del término desarrollo, en la práctica todavía es posible observar la preeminencia del modelo de desarrollo basado en lo inicialmente propuesto por la teoría de la modernización. Es decir, aun cuando la mayoría de los países en desarrollo promueven iniciativas que aseveran ir más allá de la lógica tradicional del desarrollo y la cooperación (basada en la procuración del crecimiento económico), muchos de sus objetivos aún contemplan la adaptación de estrategias o el seguimiento de lineamientos técnico-metodológicos propuestos por los países desarrollados. Por ejemplo, como ^{Vega (2021)} señala, desde su creación la AMEXCID ha contado con el apoyo de diversos países desarrollados a través de proyectos de fortalecimiento institucional que promovieron la capacitación en metodologías de diseño y gestión de proyectos (Japón, de 2010 a 2020), las misiones técnicas y el acompañamiento de expertos (Alemania, de 2013 a 2016), la asesoría en materia de vinculación con el sector privado (Estados Unidos, de 2015 a 2016), entre otros. Por su parte, la directora de Cooperación Internacional de una reconocida organización de la sociedad civil en Chile (comunicación personal, 19 de noviembre de 2019) plantea que existe similitud entre la lógica de operación de la organización de la sociedad civil para la que ella trabaja en Chile y las grandes organizaciones no gubernamentales del Norte:

a mí me parece que más bien tenemos una vocación de crecer como los países del norte haciendo cooperación que, una lógica propia […]. La organización nace en Chile, arman su espacio de organización internacional y crean sus sucursales en todo el resto ¿no? Funcionan un poco así. [...] Claro, entonces son organizaciones que un poco toman ese modelo ¿no? Un poco franquiciado, entonces hacen la oficina internacional acá y entonces en cada país está la oficina de cada país que funcionan en lógica nacional, pero intercambian, mueven y es MUY INTERESANTE. Pero al final realmente, ¿Qué diferencia tiene eso de una acción contra el hambre?

Esta similitud no es casual, pues tiene que ver con el hecho de que el modelo aspiracional de desarrollo, progreso y bienestar sigue siendo el de las principales economías. Desde la perspectiva del director de una reconocida organización de la sociedad civil en Chile (comunicación personal, 7 de enero de 2020), aunque es importante romper con esta idea de que lo natural y lo deseable es acercarse solo a los países del Norte para recibir experiencias y/o recursos financieros, en la práctica aún queda mucho por hacer en términos del cambio de ese paradigma, ya que para muchos tomadores de decisiones del Sur la idea de que hay más por ofrecer que por obtener en los intercambios Sur-Sur aún prevalece.

Otro punto a considerar es el hecho de que las mismas políticas de la CSS en muchas ocasiones han sido diseñadas siguiendo el modelo de las políticas de la cooperación tradicional, prueba de ello es “el acompañamiento regular del donante” (funcionario de la AGCID, comunicación personal, 19 de agosto de 2019) en los procesos de institucionalización de las políticas de la CSS, como ha sido el caso de México y Chile que han sido acompañados por organizaciones como la Sociedad Alemana para la Cooperación Internacional (GIZ), la AECID y PNUD. Así, la influencia del modelo tradicional del desarrollo y la CID cobra presencia en la generación de conocimientos, metodologías y procesos de la CSS. Por tanto, como un funcionario de la AGCID (comunicación personal, 19 de agosto de 2019) asevera, el diseño de las políticas de CSS se da en un marco no del todo Sur-Sur y, en consecuencia, en muchos casos responde a lógicas vinculadas a los países desarrollados.

En suma, aun cuando la noción del desarrollo ha sido replanteada numerosas veces y que hoy día la Agenda 2030 plantea su multidimensionalidad, muchos instrumentos y mecanismos de la CID, incluidos los de la CSS, siguen estando abocados a la procuración de una visión de desarrollo lineal basada en el componente económico. El caso que sobresale en este sentido es el de la clasificación de países por nivel de renta per cápita que el CAD instrumentaliza para definir la elegibilidad de un país a ser receptor de AOD. De igual forma, la aún vigente tendencia hacia la instrumentalización de metodologías y procesos, como el marco lógico y la gestión por resultados, confeccionados bajo el enfoque de la cooperación tradicional contribuye a reforzar la idea de que el conocimiento generado en los países del Norte debe marcar la pauta y servir como ejemplo y guía a los países del Sur.

El prevalecimiento de las asimetrías entre los socios de la CID

Aunque en muchos casos la proliferación de actores de CID ha sido entendida como un fenómeno de generación espontánea, en realidad ha implicado un largo proceso que va desde la identificación de las dinámicas que afecta, hasta la comprensión y el reconocimiento de la especificidad de cada una de las partes involucradas. La participación del sector privado, las organizaciones de la sociedad civil y las instituciones de CSS en la CID no es nueva, sin embargo, la apertura del marco político del desarrollo y la cooperación para reconocerles como actores diferenciados y darles mayor cabida sí que lo es.

Desde la primera década del siglo XXI, los socios de la cooperación Sur-Sur han cobrado mayor protagonismo al diferenciar su proceder de la cooperación tradicional y abogar por un mayor reconocimiento de sus condiciones e identidades. Esto se ha dado sobre todo en el plano del discurso internacional del desarrollo, pues su participación en coalición en el marco de los grandes foros del desarrollo y la cooperación les permitió generar cambios importantes. Algunos de los principales hechos que constatan esta afirmación son:

Así, aunque el reconocimiento de la especificidad de los actores de la CID ayuda a gestionar de forma más asertiva las diferencias de las partes en el marco de sus convenios y acuerdos, la evidencia empírica demuestra que esto no elimina las asimetrías entre los socios ni mucho menos los conflictos derivados de éstas. Como una exfuncionaria de la AGCID (comunicación personal, 31 de marzo de 2020) apunta “siempre habrá alguien que tenga más fondos, alguien que tenga más intereses” y, por tanto, contar con perfiles diferenciados es la regla, no la excepción en el ámbito de la CID. Pero estas asimetrías o la verticalidad que generan no siempre tienen que conllevar conflictos, de hecho, en ocasiones esto es justo lo que propicia la existencia de ventanas de oportunidad para intercambiar experiencias, recursos y conocimientos entre los socios. En este sentido, el problema de la asimetría pareciera estar más asociado a contextos donde las brechas entre los socios son atípicamente amplias y no se logra su plena participación. Es decir, cuando los socios se encuentran en condiciones muy distintas, los intercambios y la interlocución se vuelven inviables o poco efectivos. Un ejemplo claro de esto se plasma en el testimonio presentado a continuación:

por eso estos discursos de apropiación y de hay que empoderar al receptor […] caen en un espacio muerto en el momento en que tú te pones a implementar y quieres empoderar, pero al que quieres empoderar no tiene ninguna capacidad institucional de hacerse cargo de nada, entonces ¿qué haces? (exfuncionario del PIFCSS, comunicación personal, 09 de agosto de 2019).

En suma, pese a que las diferencias entre los socios de CID representan un riesgo a la hora de establecer acuerdos, sobre todo cuando éstas son de carácter financiero,¹⁸ también representan una oportunidad de hacer las cosas de forma distinta, ya que amplían el abanico de alternativas para propiciar el intercambio de asistencia, experiencias, recursos, conocimientos, entre otros. Además, en un contexto caracterizado por la fragmentación de la autoridad política, como es el caso del escenario de la CID, cooperar es inminente y la única vía factible para lograrlo es el reconocimiento de las diferencias entre las partes y la generación de medidas compensatorias.

Conclusiones

Como ya se hacía mención, en los últimos años el marco político del desarrollo y la CID se transformó ocasionando cambios en la forma en la que sus actores se relacionan. Estos cambios se traducen en la búsqueda de nuevas estrategias para hacer cooperación y promover el desarrollo, entre los cuales se encuentran: la flexibilización de la CID y el trabajo en red. No obstante, también se observan continuidades en la como el seguimiento del modelo de desarrollo basado en la teoría de la modernización y el prevalecimiento de las asimetrías entre sus socios.

Las nuevas tendencias dan pista de la capacidad de los actores de la CID para adaptarse al cambio y generar resiliencia desde los contextos locales y nacionales. Por ejemplo, por un lado, la flexibilización de la CID está ampliando el margen de acción de los socios cooperantes e incentivando su creatividad para encontrar soluciones innovadoras a los retos que enfrentan; por otro lado, el trabajo en red ha permitido que estos se complementen y compartan responsabilidades vía las alianzas multiactor. Lo que, a la postre, ha ayudado a profundizar los lazos intra e intersectoriales, así como a hacer del trabajo colaborativo la base para la gestación, implementación y evaluación de iniciativas de CID.

La vigencia de la teoría de la modernización y de las asimetrías entre los socios de la CID, aunque no son para nada nuevas, permean en tal medida en los arreglos de gobernanza del desarrollo y la cooperación que aún siguen marcando la pauta técnica, estadística, operativa, financiera y procesal de muchos de los socios y sus respectivas contrapartes. El caso que mejor ejemplifica este hecho es la preeminencia del ingreso per cápita como parámetro de desarrollo y criterio de elegibilidad para la recepción de flujos de AOD. Pese al carácter transformador que la CSS introdujo en las últimas décadas al marco político del desarrollo y la cooperación, las organizaciones socias de la CID siguen teniendo como base de operación los supuestos de la cooperación tradicional y, por tanto, por el momento el cambio sólo se observa en la forma en la que la CID está siendo gestionada y financiada. Es decir, los preceptos de la teoría de la modernización aún fungen como marco teórico de la CID, mientras que las asimetrías entre sus socios, aunque reconocidas, todavía siguen sin ser gestionadas efectivamente ya que propician importantes desequilibrios en los intercambios.

La redistribución de responsabilidades del desarrollo es un claro ejemplo de estos desequilibrios, pues no ha favorecido el endoso equitativo de roles y responsabilidades, al contrario, parece haber generado bastante confusión al involucrar a todos los actores del desarrollo en la búsqueda de soluciones sin definir quién es responsable de qué. Esto, en un contexto caracterizado por la fragmentación de la autoridad política como es el caso del escenario de la CID, conlleva importantes complicaciones al desincentivar la generación de acuerdos vinculantes y no hacer suficiente para desarrollar medidas compensatorias que permitan gestionar mejor las asimetrías entre sus partes y promover una mayor complementariedad de conocimientos, recursos y capacidades. Así, pese a que contribuyen a una profundización de los lazos entre organizaciones pertenecientes a diferentes sectores y niveles, las alianzas aún deben procurar una complementariedad real entre sus socios a través de la distribución equitativa de responsabilidades en materia de desarrollo.

En suma, si se comparan las tendencias innovadoras con las tendencias tradicionales de la CID es posible observar que el proceso de transformación del marco político del desarrollo y la cooperación es aún incipiente, además del hecho de que mucho de “lo novedoso” se fundamenta y sienta su génesis en las bases de la cooperación tradicional. Por ello, esta autora sugiere que más que un equilibrio entre la innovación y la tradición, lo que hace falta para contribuir a la aceleración del cambio es generar mayores cuestionamientos a la “tradición”. No se trata de cambiarlo todo porque es anticuado y ya no sirve, se trata de reconocer que nuestro contexto ya no es el mismo y que, por ende, es necesario dar un giro a la estrategia para generar soluciones creativas y disruptivas más acordes a esta realidad.