La Sección 232

Como ya se mencionó, la Sección 232 pertenece a la Ley de Expansión Comercial que el Congreso estadounidense aprobó en 1962. Dicha pieza legal es la extensión de la Ley de Expansión del Comercio de 1958, cuyo propósito fue que el Poder Legislativo delegara al Ejecutivo poderes en materia de comercio internacional. Específicamente, la Sección 232 posibilita al presidente para imponer restricciones, como aranceles, cuotas o cancelación de licencias de importación a mercancías que estén siendo importadas en cantidades o en circunstancias tales que las convierten en una amenaza a la seguridad nacional. Cabe aclarar que la ley no contiene una definición clara ni precisa sobre el significado de seguridad nacional.

De acuerdo con lo dispuesto, la Sección 232 puede ser activada por los siguientes actores: 1) cualquier agencia o departamento del gobierno de Estados Unidos, incluyendo al presidente en funciones; 2) un particular, empresa o representante de una industria o 3) por iniciativa propia del secretario de Comercio (SC).

Posteriormente, la investigación es conducida por el SC en estrecha consulta con la Secretaría de Defensa y con otros funcionarios, de acuerdo al tipo de importación que se trate. El SC cuenta con 270 días para preparar un informe en el que concluya si las importaciones bajo investigación amenazan la seguridad nacional. En este mismo informe, el secretario debe presentar recomendaciones al presidente sobre acciones a tomar.

A pesar de lo anterior, el presidente cuenta con una amplia discrecionalidad en cuanto a las medidas que se ejecutarán, en caso de que el escenario de la investigación haya llegado a un veredicto positivo (que la importación sí vulnera la seguridad nacional), puesto que es libre de elegir si implementa las recomendaciones sugeridas en el informe, toma otras acciones o no instrumenta acción alguna.⁸

Hasta junio de 2020, la Sección 232 se ha activado en 31 ocasiones desde su promulgación. Esto equivale a que la ley se ha instrumentado en promedio 2.1 veces cada cuatro años. Sin embargo, como lo muestra el cuadro 1, en los últimos años es clara una tendencia al alza de la puesta en práctica del estatuto, siendo el periodo del presidente Trump en el que se han instrumentado la mayor parte de investigaciones y sanciones en las últimas décadas.

En cuanto al origen de los procesos, el 58 por ciento ha sido a petición de representantes de industrias o empresas, de los que sólo un 33 por ciento llegó a un veredicto positivo. El restante 42 por ciento de las investigaciones han sido iniciadas por entidades gubernamentales, de las cuales el 61 por ciento llegaron a una conclusión positiva.

Dentro del universo de investigaciones con veredicto positivo (45 por ciento del total), el presidente ha ejercido acción solamente en el 57 por ciento de los casos,⁹ por lo que se puede suponer que, al momento de decidir las sanciones económicas, operan en el campo de discrecionalidad del presidente diversos tipos de consideraciones (ya sean de índole económica, política o diplomática) que lo pueden llevar a ejercer, o no, medida alguna.

Ley de poderes económicos para emergencias internacionales

Por otra parte, la IEEPA es una ramificación de la Ley de Comercio con el Enemigo (Trading with the Enemy Act, TWEA, por sus siglas en inglés) de 1917, que tuvo el objetivo de facultar al presidente para imponer sanciones económicas durante la primera guerra mundial. En 1930, durante la crisis económica, el Congreso estadounidense expandió los poderes del Ejecutivo fundamentados en la TWEA, con el objetivo de que pudiera declarar emergencias nacionales en tiempos de paz y de que contara con poderes extensos para bloquear transacciones económicas nacionales e internacionales (^{Congressional Research Service, 2020}).

En los años setenta, el involucramiento de Estados Unidos en la guerra de Vietnam, la confirmación de espionaje político, el asesinato de políticos extranjeros y el hecho de que diversas emergencias nacionales declaradas por el presidente habían estado activas durante más de tres décadas (^{Congressional Research Service, 2020}), llevaron al promulgación de la Ley de Emergencia Nacional (NEA, por sus siglas en inglés) de 1976 y de la IEEPA de 1977, que facultan al Legislativo para terminar con la emergencia nacional declarada por el presidente, pero preservando, al mismo tiempo, las facultades de este último para utilizar las sanciones económicas con motivos de seguridad nacional. Específicamente, el estatuto de la IEEPA faculta al presidente para:

De acuerdo con el texto legal, estos poderes serán ejercidos “para lidiar con una amenaza inusual y extraordinaria, cuya fuente se encuentra totalmente o en parte, fuera de Estados Unidos, en contra de la seguridad nacional, la política exterior o la economía de Estados Unidos, siempre y cuando el presidente declare una emergencia nacional con respecto a dicha amenaza” (^{Congressional Research Service, 2020}), bajo los términos y procedimientos de la NEA.

A través del tiempo, el uso de la IEEPA se ha expandido en escala, frecuencia y alcance. De 1977 a junio de 2020, el presidente utilizó la ley en 54 de 61 declaraciones de emergencia nacional invocadas por la nea, concentrándose en los últimos once años el 25 por ciento de las emergencias nacionales y el 38 por ciento de las órdenes ejecutivas fundamentadas en la IEEPA.

Asimismo, en los últimos veinte años, la duración de las emergencias nacionales se ha extendido a más de diez años, lo cual deja ver que el Congreso es reacio a terminar las emergencias nacionales decretadas por el Poder Ejecutivo (^{Congressional Research Service, 2020}). Esto ha llevado a especialistas del orden constitucional estadounidense a argumentar que, en la práctica, el presidente cuenta con un amplio campo de discrecionalidad para declarar emergencias nacionales y para actuar según su lectura de intereses y prioridades, a pesar de que la nea y la IEEPA tuvieron la intención de restringirlo.¹¹ Así lo indica el hecho de que, entre 1990 a 2019, se han ejecutado, en promedio, casi cinco órdenes ejecutivas anualmente.

En cuanto al alcance, baste señalar que las amenazas invocadas han pasado de ser geográficamente específicas a difusas, al definir como amenazas contra la seguridad nacional a actores no estatales, como grupos terroristas, organizaciones criminales transnacionales o flujos de migrantes indocumentados (^{Congressional Research Service, 2020}). En referencia a esto último, en 2019 se produjo un escenario inédito: por primera vez en la historia de América del Norte, un presidente estadounidense utilizó la IEEPA como un recurso de amenaza contra México, uno de los miembros del tratado económico trilateral, arguyendo la imposición de aranceles en caso de que éste no implementara medidas para reducir significativamente el flujo de migrantes provenientes de Centroamérica.

Por lo antes mencionado, convendría dilucidar el impacto político que tiene el uso de la Sección 232 para el esquema de integración norteamericana y la utilización de la IEEPA para las relaciones entre Estados Unidos y México, por lo que a continuación se desarrolla un breve marco contextual y analítico.

Factores contextuales y de economía política

Desde hace décadas, la economía estadounidense ha transitado por tres tendencias estructurales distintas, pero interrelacionadas, que actúan como lógica subyacente en el comportamiento unilateral y proteccionista que Estados Unidos ha tenido en los últimos años. La primera de es un paso de una economía industrial a una posindustrial, reflejada en el incremento del peso relativo de la economía terciaria y en un decremento del sector manufacturero como componente del PIB, y como fuente de empleo. De 1982 a 2016, la participación de los productores estadounidenses al valor agregado de la manufactura global cayó de un 25 a un 18 por ciento, y el nivel de empleo en Estados Unidos generado por las manufacturas descendió en un 25 por ciento entre 1990 y 2016 (^{Levinson, 2018}).¹² Las tendencias referidas tienden a agudizar las presiones proteccionistas por parte de productores y trabajadores domésticos. De hecho, cabe resaltar que una parte importante de la base electoral del presidente Donald Trump se encuentra en aquellas regiones manufactureras golpeadas por el fenómeno de desindustrialización ya señalado.

La segunda de las tendencias se refiere a la relocalización de cadenas de producción y suministro de Estados Unidos hacia economías extranjeras, varias de éstas emergentes, que se orientan, a su vez, a la satisfacción de la demanda del mercado estadounidense. Al respecto, mientras que en 1990 la importación de bienes intermedios representaba un 20 por ciento del comercio global, en la última década dicho valor se incrementó al doble. Esto ha contribuido a que, por un lado, Estados Unidos registre un déficit comercial crónico, que en 2018 alcanzó la cifra de 887 300 000 000 de dólares (^{Portal Santander Trade}, s.f.). Y, por el otro, a que el mercado estadounidense se consolide como destino principal de exportaciones para las economías más grandes del mundo, consolidando así su poder de mercado y, en consecuencia, aumentando la fuerza de las leyes de seguridad como recurso de poder.

La tercera se refiere a un progresivo desequilibrio en la relación comercial con la economía china. De acuerdo con la Oficina del Censo de Estados Unidos, desde 2001 (cuando China ingresó a la OMC), las importaciones provenientes de China se han quintuplicado, sumando de esa forma presiones a la balanza de pagos estadounidense equivalentes a 375 000 000 000 de dólares en 2017 (^{Palumbo, 2018}).

Aunado a lo anterior, el pensamiento dominante en los responsables de la toma de decisiones de la política económica estadounidense se ha transformado notoria- mente. Desde la creación del GATT, hasta la presidencia de Barack Obama, el consenso en el establishment estadounidense se había orientado al fomento del libre comercio y sus reglas (sin dejar de reconocer las posiciones proteccionistas que Estados Unidos ha instrumentado en diversas coyunturas). Sin embargo, la llegada de Donald Trump al poder, evidenció un distanciamiento de dicho consenso.¹³ Aunque un análisis detallado sobre el asunto rebasa los objetivos de este texto, baste mencionar que las reglas de comercio libre, tanto mundiales como regionales, los déficit comerciales y los competidores extranjeros se convirtieron en el núcleo de un patrón narrativo de inseguridad económica, que a la postre derivó en un patrón de comportamiento mercantilista, proteccionista y unilateral de Estados Unidos hacia sus socios comerciales.¹⁴

Elementos conceptuales sobre los alcances y efectos políticos de las leyes de seguridad nacional en las relaciones entre Estados Unidos y sus socios norteamericanos

¿Cuál es el impacto de la instrumentación de las leyes de seguridad nacional en el esquema de integración norteamericano? Para contestar esta pregunta, en primera instancia conviene conceptualizar que las reglas de libre intercambio son resultado de un proceso de cooperación política entre países que responden a la existencia de intereses armónicos y discordantes¹⁵ respecto de los flujos de mercancías, servicios e inversiones.

De acuerdo con los preceptos teóricos del institucionalismo liberal, los regímenes internacionales -definidos por Stephen ^{Krasner (1982)} como los principios, normas y reglas que prescriben patrones de comportamiento y moldean las expectativas de los actores involucrados en un área específica-, estabilizan los esquemas de cooperación, pues en respuesta a la decisión conjunta de hacer que las políticas y comportamientos converjan, los países pueden conseguir objetivos mutuos en plazos de tiempo más cortos y con mayores niveles de certidumbre en lo que respecta al comportamiento de la contraparte (^{Keohane, 1984})¹⁶ y (^{Prado, 2016}: 376).

En el ámbito de la integración norteamericana, uno de los objetivos compartidos de tener un tratado comercial es dotar a los exportadores, inversionistas y consumidores de la predictibilidad de contar con menores costos de acceso a los mercados, que garantice el retorno de sus inversiones, mayor creación de empleo y un acceso eficiente a bienes de consumo. Sin embargo, a pesar de la gama de intereses armónicos surgida de las ventajas del libre comercio, al mismo tiempo es factible que en la trayectoria de los procesos de integración surjan configuraciones de discordancia que pueden convertirse en prácticas proteccionistas y de obstrucción del libre intercambio.¹⁷

En este orden de ideas, los intereses discordantes regularmente se gestionan dentro de relaciones de poder desiguales, no siempre reconocidas por las perspectivas teóricas liberales. En contraste, la perspectiva realista sí las reconoce al argumentar que, en un proceso de integración regional, es frecuente que impere una inequitativa distribución de poder. En este sentido, en procesos de integración en los que participan uno o unos estados poderosos, junto con otros estados débiles (como es el caso del proceso norteamericano), la teoría presupone que la estructura de principios, normas y reglas será moldeada estratégicamente, de acuerdo con los intereses de los estados con mayor poder, lo cual derivará en una distribución inequitativa de beneficios entre los estados participantes.¹⁸

Incluso, la perspectiva realista establece que, si en algún punto el Estado poderoso percibe que se encuentra en desventaja relativa frente a sus contrapartes, tomará la decisión de desincorporarse del régimen de integración -a costa de renunciar a la predictibilidad y a la obtención de ganancias-¹⁹ o, en su defecto, utilizará su poder para replantear la estructura del régimen, en favor de sus intereses nacionales y con el objetivo de incrementar los beneficios o los pagos laterales a su favor (^{Cohn, 2005}: 100-102).

En este escenario, el Estado poderoso, por un lado, buscará eludir las reglas del libre intercambio, con el objetivo de revertir su posición de desventaja, como fue el caso del nuevo proteccionismo estadounidense.²⁰ Y, por el otro, podrá desarrollar estrategias y tácticas para obligar a sus contrapartes a adherirse a nuevos esquemas normativos y de distribución de beneficios a conveniencia.

En el caso de Estados Unidos, es posible afirmar que tres son las racionalidades que lo han impulsado a instrumentar medidas dirigidas a transgredir o manipular las normas de los regímenes de libre intercambio en los que ha participado: 1) aminorar la competencia externa frente a productores nacionales considerados como estratégicos en términos militares, económicos, sociales o político-electorales; 2) la amenaza o uso de medidas proteccionistas, con el fin de obtener ventajas estratégicas en una negociación económica frente a uno o un grupo de países y 3) como parte de una estrategia para obstaculizar o sabotear el ascenso de un país competidor que se perciba impacte en la posición relativa de primacía de Estados Unidos.

Para el caso específico del proceso de integración norteamericano, ha sido frecuente que Estados Unidos recurra a estrategias para eludir las reglas del TLCAN, por medio de los siguientes mecanismos como recursos para ejercer proteccionismo encubierto o como medidas de presión en negociaciones sectoriales con sus contrapartes: medidas no arancelarias como las fitosanitarias, sus leyes sobre derechos compensatorios y sus estipulaciones antidumping.

En este sentido, se argumenta que el uso contemporáneo de las leyes de seguridad debe ser tratado e interpretado como la instrumentación de un recurso de poder regional que Estados Unidos utiliza para moldear a su favor la estructura de beneficios del proceso de integración en diversos frentes. Respecto de esto, cabe señalar que este recurso es cualitativamente distinto de los otros recursos ya señalados. En esta línea, en el análisis de los procesos de integración se suele articular una lectura exclusivamente hobbessiana sobre la soberanía y los recursos de poder que ejercen los estados al involucrarse en dichos procesos.²¹ Sin embargo, la naturaleza de la Sección 232 y de la IEEPA refleja otra dimensión de poder: la de decidir sobre la situación excepcional. Es decir, dado que las leyes de seguridad estadounidenses tienen el potencial de suspender no sólo las reglas del libre comercio, sino también los mecanismos de resolución de disputas, su instrumentación equivale a que el Ejecutivo ejerce un poder de naturaleza schmittiana²² -en adición a la hobbesiana-, haciendo una doble decisión: por un lado, determinando cuándo se cumplen los supuestos fácticos de la suspensión de la normatividad económica regional y, en segundo, decidiendo cómo afrontar dicha situación de excepcionalidad (^{Campderrich, 2007}) para conseguir objetivos específicos.

Lo anterior redunda en una nueva normalidad poco reconocida, en la que la predictibilidad generada por el régimen económico puede sustituirse con un estado de potencial anulación temporal, que le permite a Estados Unidos imponer su visión y sus intereses en la agenda comercial con sus socios norteamericanos, como se muestra a continuación.

La Sección 232 en el contexto norteamericano

La Sección 232 se ha activado en seis ocasiones en contra de Canadá o México.²³ Como lo muestra el cuadro 4, en sólo dos de los seis procesos de investigación se llegó a un dictamen positivo y a sanciones comerciales. Ambos casos ocurrieron durante la presidencia de Donald Trump.

En las primeras cuatro investigaciones operaron supuestos de seguridad nacional que habían prevalecido históricamente y que la definían de acuerdo a dos criterios claros: primero indicaba riesgo de dependencia en productos sensibles para la seguridad nacional, hacia países proveedores no confiables, lo cual llevaría a la disrupción del suministro; el segundo se refería a que las importaciones son riesgosas cuando amenazan la viabilidad de industrias domésticas que fungen como proveedores de insumos clave para la industria militar estadounidense (^{Congressional Research Service, 2019}).

Por citar dos ejemplos, en el caso de las importaciones de rodamientos antifricción utilizados en la producción de giroscopios para sistemas de misiles, que provenían de Alemania, Japón y Canadá, la SC concluyó que la industria nacional sería capaz de satisfacer casi en su totalidad la demanda en un escenario de guerra convencional, por lo cual desestimaba el uso de aranceles (^{USDC, 1988}). En el caso de la investigación sobre hierro y acero de 2001, que involucraba a Canadá y México, se concluyó que no existían evidencias que probaran que dichas importaciones afectaran las capacidades de la industria doméstica, sobre todo considerando que la Secretaría de Defensa ya había activado lineamientos de compras gubernamentales en favor de productores nacionales (^{USDC, 2001}).

En contraste con lo anterior, en el caso del acero y del aluminio del año 2017, se modificaron y ampliaron de forma considerable los preceptos de la seguridad nacional y, por consiguiente, del recurso de poder schmittiano, como a continuación se trata.

El caso de los aranceles al acero y al aluminio

En 2017, la SC autoinició investigaciones sobre el daño a la seguridad nacional por parte de importaciones de acero y aluminio. En el proceso de deliberación participó la Secretaría de Defensa, así como las partes interesadas. Por el lado de los productores de acero, en lo general apoyaron la implementación de tarifas a las importaciones. En el caso de los productores de aluminio, manifestaron su preocupación por los efectos perniciosos que los aranceles tendría en sus cadenas de suministro al ser industrias altamente integradas.

Por parte de los consumidores, siendo la industria automotriz uno de los más importantes, existió una fuerte oposición a razón del costo económico que las medidas arancelarias representarían para sus procesos productivos (^{Congressional Research Service, 2019}).

Después de evaluar asuntos como la capacidad de producción doméstica, la sobrecapacidad global o los requerimientos presentes y futuros para la defensa nacional y para dieciséis sectores de infraestructura estratégicos, la SC llegó a la conclusión de que las importaciones de ciertos productos de acero y de ciertos tipos de aluminio en bruto amenazaban la seguridad nacional de Estados Unidos (^{Congressional Research Service, 2019}). Por consiguiente, siguió el reporte, la única forma de remover dicha amenaza era reducir las importaciones en un grado “que permitiera a los productores de acero estadounidenses aumentar la producción promedio del 73 al 80 por ciento y del 48 al 80 por ciento para los productores de aluminio” (^{USDC, 2018}a).

Para el caso de ambas industrias, la SC recomendó dos posibles cursos de acción. El primero fue la imposición de cuotas y tarifas globales. En el caso del acero, se propusieron cuotas del 63 por ciento y tarifas globales a todas las importaciones de acero a una tasa del 24 por ciento (^{USDC, 2018}c). Para el caso del aluminio, se recomendó la imposición de una cuota global del 86.7 por ciento y tarifas de 7.7 por ciento a todo el aluminio en bruto proveniente del extranjero (^{USDC, 2018}b). La segunda alternativa fue la imposición de tarifas a las importaciones de países en específico entre los cuales no figuraron Canadá ni México.²⁴

En las investigaciones referidas, la SC amplió y modificó los supuestos con base en los cuales se define una amenaza a la seguridad nacional. Los preceptos utilizados, marcaron que una importación afecta la seguridad nacional cuando amenaza “la seguridad y el bienestar general de ciertas industrias, que no necesariamente deben de estar relacionadas con los requerimientos de la seguridad nacional, y que son críticas para las operaciones indispensables de la economía y del gobierno” (^{USDC, 2018}c).

Esta reinterpretación extensa y discrecional sobre el concepto de seguridad nacional ha prevalecido en casos subsecuentes. Por ejemplo, en la investigación que involucró a las importaciones de autos, camionetas y refacciones de China, Japón y la Unión Europea, el secretario de Comercio Wilbur Ross justificó las recomendaciones de imposición de tarifas aduciendo que en el gobierno “la seguridad nacional es definida de forma amplia para incluir el impacto al empleo y para incluir una variedad de asuntos [puesto que] la seguridad económica es seguridad militar. Y sin seguridad económica no se puede tener seguridad militar” (^{Lovelace, 2018}).

Una vez ampliados los preceptos para la suspensión de las reglas de libre comercio para el acero y aluminio, en marzo de 2018, el presidente estadounidense eligió la alternativa de las tarifas globales, excluyendo temporalmente al acero y aluminio procedentes de Canadá, México y de la Unión Europea, a pesar de que en la recomendación original de la SC no figuraban los países norteamericanos. Sin embargo, en junio de ese mismo año, el Ejecutivo decidió aplicar a los socios norteamericanos aranceles del 25 por ciento para las importaciones de acero y del 10 por ciento para las de aluminio, potenciando con ello un considerable poder de mercado, por la dependencia que los sectores acereros canadienses y mexicano tienen hacia el mercado estadounidense, la cual se explica a continuación.

El sector acerero canadiense generó, en 2018, 23 000 empleos directos (^{Government of Canada, 2020}) y el 93 de las exportaciones canadienses de productos planos de acero se dirigieron hacia el mercado estadounidense (^{ITA, 2020}). El sector acerero mexicano, por su parte, generó en el mismo año 672 000 empleos directos e indirectos, y el 67 por ciento de sus exportaciones se dirigieron a su vecino del norte (^{Canacero, 2019}). En lo que respecta al sector del aluminio, el 76 por ciento de las exportaciones canadienses se dirigieron a Estados Unidos (Government of Canada), mientras que para el caso de México la producción de dicho material fue escasa y ha registrado históricamente una dependencia hacia las importaciones estadounidenses (^{WEDC, 2019}).

De acuerdo con lo anterior, conviene ponderar el propósito subyacente que tuvo Estados Unidos en la aplicación de los aranceles y la interrupción de la regla de desgravación arancelaria en contra de sus socios norteamericanos. En este aspecto, se argumenta que el propósito no tenía relación con preocupaciones genuinas de seguridad nacional, vinculadas a la dependencia hacia proveedores poco confiables de recursos estratégicos.²⁵

Tampoco se puede afirmar que el propósito único fue el de proteger a los productores nacionales contra las importaciones de los socios norteamericanos.²⁶ En marzo de 2019, la SC había recibido más de setenta mil peticiones de exclusión de los aranceles por parte de productores y usuarios de acero y aluminio, entre los que se encontraban la industria automotriz y el gigantesco productor de aluminio estadounidense Alcoa, que argumentó fuertes problemas en su cadena de suministro con proveedores canadienses (^{Congressional Research Service, 2019}).

Más bien, el propósito del uso de la Sección 232 contra Canadá y México respondió al objetivo de allegarse de un recurso de poder, con el fin de obtener de aquellos países concesiones estratégicas en tres escenarios de negociación: el primero fue la negociación trilateral del T-MEC. Si bien es complicado saber el peso específico del asunto del acero y del aluminio en el proceso de negociación,²⁷ sí es verificable que el proceso de la investigación de la Sección 232 acompañó, paralelamente, como una amenaza latente, a buena parte de la renegociación en la que prevaleció una retórica amenazante por parte del presidente y propuestas rupturistas por parte de la delegación estadounidense.²⁸ Incluso, en marzo, el presidente estadounidense declaró que eximiría de los aranceles a los productores de acero y aluminio canadienses y mexicanos, bajo la condición de que se lograra un nuevo acuerdo trilateral antes de finalizar el mes de mayo (^{Morales, 2018}), situación que finalmente no ocurrió en ese periodo, aunque en el texto final del tratado prevalecieron demandas de Estados Unidos relativas al contenido regional de acero en la producción automotriz.²⁹

El segundo escenario en el que la Sección 232 fue funcional, tuvo que ver con el proceso de ratificación del T-MEC en el Congreso estadounidense, en donde había fuertes reticencias hacia lo negociado por el Ejecutivo y donde alzaba la voz una Cámara Baja recuperada por los demócratas a finales del 2018. Así lo parece indicar el hecho de que, a pesar de las amenazas de no firmar el documento por parte de México y Canadá hasta que no se retiraran los aranceles a los metales, Estados Unidos no retiró las tarifas impuestas, bajo el argumento de que las tarifas al acero y aluminio se continuarían negociando “como parte de un esquema más amplio de discusiones legislativas para la ratificación del tratado comercial” (^{McCarten, 2019}).³⁰

En tercer lugar, las tarifas al acero y al aluminio finalmente sirvieron para obtener concesiones bastante favorables para Estados Unidos en el tratamiento regional sobre dichos sectores. Como ya se señaló, en junio de 2019, Donald Trump decidió levantar los aranceles, con la condición de que Canadá y México se comprometieran a lo siguiente: 1) vigilar el cumplimiento de las reglas de origen vigentes para evitar que el acero chino se exportara a Estados Unidos a través de su territorio; 2) retirar las represalias y denuncias comerciales en la OMC, que habían instrumentado ante la imposición de los aranceles; 3) establecer mecanismos de consultas que dieran pie a la imposición de nuevos aranceles, en caso de que las importaciones de acero o aluminio hacia Estados Unidos rebasaran volúmenes históricos y 4) a no responder con represalias en sectores ajenos al acero y aluminio, en caso de que el escenario del punto anterior ocurriera (^{Lynch et al., 2019}).

En pocas palabras, tal como el enfoque realista lo propone, en respuesta a la percepción de pérdida en un proceso de integración, el Estado poderoso apeló a la interrupción de las reglas del libre comercio del acero y del aluminio, como un recurso que posibilitó al Ejecutivo estadounidense a conseguir concesiones favorables en la negociación del T-MEC y en la gestión regional del mercado del acero y aluminio. Todo ello a través de operar en un margen de legalidad, dado por el resquicio jurídico de las cláusulas de suspensión de la normatividad del GATT y del TLCAN, así como por la discrecionalidad con la que el presidente puede invocar razones de seguridad nacional bajo la Sección 232.³¹

La IEEPA, el comercio y la migración entre Estados Unidos y México

En lo que respecta a la IEEPA, el 30 de mayo del 2019, el presidente manifestó en su cuenta de Twitter su intención de imponer aranceles progresivos que comenzarían siendo del 5 por ciento a todas las importaciones provenientes de México, en caso de que este país no instrumentara medidas para reducir los flujos de migración indocumentada por su frontera norte.

La combinación de los fenómenos de las caravanas migrantes provenientes de Centroamérica, aunado a la retórica descuidada de Andrés Manuel López Obrador, enviando señales de atracción a los flujos migrantes,³² más la importancia que la migración indocumentada tuvo en el discurso político de Donald Trump y en los intereses de su base electoral; provocaron que, en febrero de 2019, el Ejecutivo estadounidense declarara bajo los preceptos de la NEA -y sin invocar la IEEPA- una emergencia nacional. En dicha declaración se manifestó textualmente que la frontera sur se había convertido en una amenaza a intereses centrales de la seguridad nacional estadounidense, puesto que era el punto de entrada de criminales, miembros de pandillas y drogas (^{EOP, 2019}).

Cuatro meses después, el gobierno formalizaba una amenaza, apelando a la IEEPA en contra de un país socio y vecino. En dicha declaración, Donald Trump manifestó que el 10 de junio los aranceles entrarían en vigor, en caso de que México no tomara las medidas para contener el flujo, cuya efectividad sería calificada unilateralmente por la Casa Blanca. En esa misma comunicación, se anunció que los aranceles podían escalar hasta un 25 por ciento hacia octubre, si es que no surgía una respuesta convincente por parte del vecino del sur (^{Anderson y Claussen, 2019}).

El 7 de junio, ambos países llegaron a un acuerdo en el que la amenaza arancelaria quedaba suspendida, a cambio de que México endureciera sus fronteras para contener la crecida de los flujos migratorios, prolongara el acuerdo “Remain in Mexico”, a través del cual los peticionarios de asilo a Estados Unidos esperan su resolución en territorio mexicano, e instrumentara un plan de desarrollo económico en Centroamérica (^{Marcial, 2019}).

Como se aprecia, la sola amenaza del uso de la IEEPA originó que México diera importantes concesiones para evitar las sanciones económicas, a pesar de que una constante en la relación bilateral había sido la de no permitir que los temas de la agenda se entrelazaran. Esto último a causa de que la debilidad económica de México frente al poder de mercado estadounidense podía orillarlo a hacer fuertes e inconvenientes concesiones en los otros temas de la agenda bilateral.

En este caso específico, queda en tela de juicio la credibilidad de la amenaza. No sólo por las afectaciones que los aranceles hubieran tenido hacia la economía estadounidense,³³ sino también porque, desde un punto de vista jurídico, el hecho de que la declaración de emergencia nacional vigente no invocaba la IEEPA, generaba dudas razonables sobre la factibilidad legal de la amenaza, pues sólo invocando dicha ley podía justificar el uso de aranceles.³⁴

En este sentido, aunque el Ejecutivo no formuló oficialmente los supuestos de la IEEPA, la amenaza involucraba una potencial ampliación de los criterios de seguridad nacional de dicha ley. Mismos que habían estado acotados a la defensa contra estados rivales, grupos terroristas, proliferación de armas de destrucción masiva, o la intromisión en dinámicas conflictivas como la toma de rehenes en Irán. Y que pudieron extenderse a la defensa contra flujos de gente empobrecida y en gran riesgo, ya que atraviesan el territorio de un vecino aliado.³⁵

Para México, cuya economía reflejaba signos de debilidad, los posibles efectos de la amenaza materializada -que, de acuerdo con Goldman Sachs, hubieran sido de 18 000 000 000 de dólares de reducción del monto de exportaciones, por cada 5 puntos porcentuales de arancel (^{Linares, 2019})- lo llevaron a subordinar, como pocas veces en la historia contemporánea, su política migratoria a las prioridades de la Casa Blanca.