INTRODUCCIÓN

El registro más antiguo de la diplomacia pública que el historiador Nicholas J. ^{Cull (2006)} encontró data de una edición del London Times de 1856, en donde se refería a maneras civilizadas de comportarse. En Estados Unidos, prosigue Cull, el concepto apareció por primera vez en 1871 en el New York Times a propósito de nuevos lineamientos en la diplomacia. La idea se retomó durante la primera guerra mundial en relación con los catorce puntos del presidente Wilson, varió poco entre ese momento y los años sesenta, cuando Estados Unidos necesitaba un concepto que contrarrestara las estrategias propagandistas de principios de la guerra fría. En 1965, Edmund Gullion de la Fletcher School of Law and Diplomacy de la Universidad de Tufts, en Massachusetts, definió la diplomacia pública como la que:

trata sobre la influencia de las actitudes públicas en la información y ejecución de políticas exteriores. Abarca dimensiones de las relaciones internacionales más allá de la diplomacia tradicional, el cultivo por parte de los gobiernos de la opinión pública en otros países, la interacción de grupos privados e intereses de un país con los de otro, la información sobre asuntos externos y su impacto en la política, la comunicación entre aquellos cuyo trabajo es la comunicación, así como entre diplomáticos y corresponsales extranjeros, y los procesos de comunicaciones interculturales (citado en ^{Azpíroz, 2012}: 13-14).

En 2009, la diplomacia pública se definió como “el intento de un actor internacional de manejar el ambiente internacional involucrando a un público extranjero” y no con otro actor internacional, como se hace en la diplomacia tradicional (^{Cull, 2009}: 12).

La diplomacia pública actual puede hacer uso de varios recursos. Primero, como ^{Melissen explica (2005)}, las redes de contacto son una herramienta esencial para cumplir metas como mejorar la opinión pública de un estado entre los habitantes de otro, pero sobre todo para localizar socios en los sectores privados o sin lucro que ayuden a involucrar al público extranjero. Esto llevaría a afirmar que los Estados necesitan cada vez más de instituciones y organismos no estatales para cumplir sus objetivos (^{Nye, 2010}). Sin embargo, cada actor en la estrategia tendrá su propia agenda, incluso cuando el objetivo principal sea similar al del estado formulador y la reputación de un actor puede ayudar o perjudicar la legitimidad de ésta. Además, autores como ^{Henrikson (2006)} resaltan que las tecnologías de la comunicación son canales clave para popularizar ideas, pero la multiplicidad de mensajes complica su eficacia en la opinión pública. Finalmente, la diplomacia tradicional continúa jugando un papel principal para llevar a cabo una política bilateral, por lo que la diplomacia pública forma parte de las relaciones exteriores de un estado. A este nivel, los Estados se enfrentan al cómo y qué tanto publicitar sus políticas, mientras actúan de manera sutil para influenciar al público extranjero (^{Leonard, Stead y Smewing, 2002}).

Tomando en cuenta lo anterior, este estudio buscó evaluar los intereses políticos de las instituciones que deciden involucrarse en una estrategia de diplomacia pública estadounidense hacia grupos indígenas mexicanos, grupo que tradicionalmente no tiene un peso político importante. Se buscó responder por qué los indígenas mexicanos se han convertido en objetivo de estrategias de diplomacia pública estadounidense al no ser considerados tradicionalmente grupos de interés político y cuáles son los intereses de cada actor¹ involucrado en la estrategia de diplomacia pública al decidir participar de ésta. La unidad de análisis fueron las instituciones involucradas en la formulación o implementación de las estrategias de diplomacia pública estudiadas -también llamadas aquí actores-, y el análisis se llevó a cabo siguiendo el marco de la construcción social de ^{Schneider, Ingram y DeLeon (2014}).² Dicho marco permitió elucidar que no solamente es la manera de visionar al grupo objetivo lo que da cohesión a las dinámicas entre los actores de una estrategia de diplomacia pública, sino también la construcción social que cada actor desea reflejar de sí mismo. Por ello, este artículo introduce las construcciones sociales dobles suponiendo que, a mayor similitud de las construcciones sociales del grupo objetivo y entre actores, más exitosa será la estrategia de diplomacia pública. Así, este trabajo avanza los estudios en diplomacia pública en dos puntos al conectarla con el constructivismo y al analizar tanto las construcciones sociales estimadas del grupo objetivo como las deseadas de los actores.

De esta manera, primero se da el contexto de la diplomacia pública Estados Unidos-México para la educación indígena, seguido de la explicación del marco teórico. En tercer lugar, se describe la metodología utilizada para llevar a cabo el estudio de casos múltiples de tres iniciativas de diplomacia pública estadounidense hacia indígenas mexicanos: el Seminario de verano del Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM)-Stanford, el Seminario de Liderazgo Indígena de la Universidad de Nuevo México (UNM) y el programa Fortaleciendo Nuestras Raíces del Consulado General de Estados Unidos en Monterrey. Los resultados arrojan luz sobre los objetivos de los actores de cada iniciativa revelando sus intereses y replanteando la elección de alianzas en la diplomacia pública educativa.

CONTEXTO DE LA DIPLOMACIA PÚBLICA ESTADOS UNIDOS-MÉXICO EN LA EDUCACIÓN INDÍGENA

Las relaciones bilaterales Estados Unidos-México datan del siglo XIX. Rápidamente, después de independizarse de España en 1821, México desarrolló una relación de interdependencia y asimetría con su vecino del norte (^{Selee y Díaz Cayeros, 2013}). Por un lado, los principios de democracia y poder distributivo en la sociedad llevaron a una rápida industrialización de Estados Unidos; por otro lado, a la independencia mexicana siguió un periodo de gran inestabilidad política y debilitamiento del estado bajo el emperador Iturbide. Poco después, el presidente Santa Anna cedió más de la mitad del territorio mexicano a Estados Unidos; y más tarde, el presidente Díaz expropió tierras y otorgó monopolios a sus partisanos según el modelo de los conquistadores (^{Acemoglu y Robinson, 2012}). Así, México se sometió de manera casi voluntaria, pero inconsciente, a Estados Unidos. Esto persiste hasta hoy. La asimetría en las relaciones bilaterales Estados Unidos-México no solamente se ve reflejada en los niveles de poder, sino también en la creencia de que el modelo estadounidense es superior al mexicano (^{Smith, 2013}). Las relaciones bilaterales se basan en la suposición de que la sociedad y la cultura estadounidenses tienen un impacto positivo en las mexicanas, por lo que no ha sido difícil para Estados Unidos emplear la diplomacia pública en México.

Aunque ^{Cull (2006)} afirma que no se usó durante la segunda guerra mundial, la diplomacia pública entre Estados Unidos y Latinoamérica ya estaba en práctica desde 1936. La Convención para el Fomento de las Relaciones Culturales Interamericanas, que vio la luz en Buenos Aires, mostraba ya rasgos de diplomacia pública a través de intercambios y cooperación educativa (^{Hart, 2013}: 21). La décima Conferencia Interamericana firmada en Caracas en 1954 continúa siendo el eje de las relaciones culturales entre los países latinoamericanos y Estados Unidos, y su contenido se basa ampliamente en acuerdos de becas educativas (^{OEA, s. f}.).

Durante la segunda guerra mundial, documentos como “El siglo americano”, escrito por Henry ^{Luce en 1941}, reflejan más declaradamente las intenciones de Esta- dos Unidos de hacer uso del “poder de su cultura” (^{Hart, 2013}: 21) para dejar atrás el aislamiento y revitalizar la economía y el orden moral a través de la “internacionalización del pueblo, por el pueblo y para el pueblo” (^{Luce, 1941}: 166, 168). A la par, la división de relaciones culturales del Departamento de Estado de Estados Unidos surgió en los cuarenta para promover la cultura popular. Desde 1940, el Bureau Educational and Cultural Affairs ha estado a cargo de administrar la diplomacia pública. Es parte de la División de diplomacia y asuntos exteriores del Departamento de Estado de Estados Unidos (^{ACPD, 2014}, ²⁰¹⁹) y sus objetivos son el liderazgo, la renovación de la ventaja competitiva, la promoción de valores estadounidenses y de información correcta entre gobiernos y el lograr la efectividad de sus programas educativos. Para 2018, de un total de 2.19 billones de dólares, se destinaron 646.1 millones a programas de educación e intercambio académico (coordinados desde Washington, D.C.) y 392.9 millones a programas de diplomacia pública en embajadas y consulados (^{ACPD, 2019}). Aunque sólo el 10 por ciento del presupuesto total de la diplomacia pública se destinó al hemisferio occidental, México ocupó el puesto 16 de 179 países en gasto presupuestal con 4 962 535 dólares estadounidenses (^{ACPD, 2019}).

En México, fue el Training, Internships, Education and Scholarships (TIES) el que inició las iniciativas bilaterales, específicamente hacia indígenas mexicanos. El acuerdo se firmó a principios del año 2000 entre los presidentes George W. Bush y Vicente Fox. Auspiciado por la United States Agency for International Development (USAID), el TIES contemplaba la educación indígena a través del programa de becas Semilla (Scholarships for Education and Economic Development, seed). Las becas Semilla nacieron de la iniciativa Cooperative Association of States for Scholarships (CASS) (^{USAID, 2002}), iniciada en 1985 para fomentar la resolución de problemas económicos a través de programas de intercambio con México, Centroamérica y el Caribe (^{OMB, 2007}).

De 2003 a 2008, las becas eran parte de la CASS y estaban orientadas a reducir la pobreza, por lo que se destinaban a estudiantes de comunidades rurales en general. Sin embargo, de 2008 a 2015, el programa comenzó a llamarse SEED y pasó a la exclusiva administración de la Universidad de Georgetown. En México, las becas Semilla contaron con la participación de la Secretaría de educación pública (SEP) y la Dirección General de Educación Indígena (DGEI) (Semilla México, s. f.), lo que sugería que los indígenas mexicanos se habían convertido en el grupo objetivo del programa. La meta de USAID para las becas Semilla era proporcionar capacitación a estudiantes indígenas y maestros de educación indígena, mientras que la SEP apoyaba pagando los salarios de los maestros que viajaran a Estados Unidos a capacitarse (^{Didou-Aupetit, 2013}).

A pesar de haber estado funcionando durante treinta años, el programa CASS- Semilla terminó en 2015. Según la USAID, se descontinuó el financiamiento de dichos programas porque ya no se consideraban ventajosos para la agencia (^{USAID, 2011}). El TIES también concluyó en 2015 (^{USAID, s. f.}). Sin embargo, en 2014 surgió el Foro Bilateral sobre Educación Superior, Innovación e Investigación (Fobesii), el cual opera dentro del marco del Diálogo Económico de Alto Nivel (DEAN) entre México y Estados Unidos. El Fobesii busca fortalecer las redes de conocimiento bilaterales, pero se distingue de acuerdos anteriores en dos puntos. Primero, ambos países involucran a los sectores público y privado, la comunidad de instituciones de educación superior y las asociaciones civiles para promover el desarrollo de la fuerza laboral. Segundo, el Fobesii ha extendido sus oportunidades de intercambio a aquellos “grupos demográficos que tradicionalmente han estado marginalizados para asegurar una mejor inclusión económica y social en la educación global” (^{Mexican Cultural Institute, 2017}). Dos de los casos de estudio de este trabajo funcionan dentro del marco del Fobesii, indicando que el foro ha permitido la creación de nuevos espacios de diplomacia pública educativa hacia indígenas mexicanos.

En resumen, el contexto educativo Estados Unidos-México en educación indígena está marcado por dos grandes proyectos -las becas Semilla parte del TIES y el Fobesii. En ellos, se observa un cambio de óptica que pasó de una relación de diplomacia pública marcadamente asimétrica dirigida por actores estadounidenses a un foro bilateral, con un discurso internacional basado en la inclusión, especialmente de los más vulnerables, el cual fomenta las alianzas de cooperación entre todos los sectores. Esto ha permitido un enfoque más preciso hacia el beneficio de las poblaciones estudiantiles indígenas. Aunque la asimetría persiste, estos aspectos de la educación global son de suma importancia para comprender los intereses de los actores hacia los indígenas mexicanos.

MARCO TEÓRICO: DIPLOMACIA PÚBLICA Y CONSTRUCCIONES SOCIALES DOBLES

Este trabajo usa el enfoque constructivista para analizar los intereses políticos de los actores involucrados en estrategias de diplomacia pública en educación hacia indígenas mexicanos. Según ^{Finnemore y Sikkink (2001)}, el constructivismo estudia los fenómenos sociales suponiendo que las ideas también moldean las interacciones sociales -y no sólo los motivadores materiales-, que las ideas son compartidas y no se reducen a los individuos y que estas creencias construyen las intenciones y la identidad de un actor. En política comparada, el constructivismo es diferente de teorías dominantes como el realismo y el neoliberalismo, pues no se basa en preceptos, sino que es más bien un marco de análisis. Finnemore y Sikkink lo diferencian del racionalismo, en donde los actores se mueven para maximizar sus beneficios. El constructivismo propone que existen otros motivos que el máximo usufructo en una política y que esos motivos se basan en creencias sociales. Además, puesto que el constructivismo se basa en el análisis de problemas comunes a la política como el poder, la opinión pública o las alianzas, los constructivistas pueden moverse entre teorías e incluso entre niveles políticos como el exterior e interior.

De manera más específica, el constructivismo social es útil para entender cuáles son las creencias, ideas e intereses de un actor involucrado en la formulación e implementación de políticas, el cual no necesariamente es un Estado. Como el nombre lo indica, el constructivismo social es la manera en que la sociedad edifica su propia realidad. Berger y Luckmann explican que la confrontación con el otro permite la tipificación de grupos sociales, ajustando la percepción de la realidad según la nueva información. Esas tipificaciones del otro “se mantienen hasta nuevo aviso y determinan […] las acciones en la situación” (^{Berger y Luckmann, 1966}: 43-45). Además, los líderes dan legitimidad a las tipificaciones al usar la construcción ya existente o al alterar dicho significado en sus procesos políticos para provocar un cambio social. Para que esto suceda, se necesita que las políticas estén objetivadas institucionalmente, pero también subjetivadas individualmente. En otras palabras, si la sociedad no interioriza la tipificación que los líderes usan, cualquier política basada en dicha tipificación podría ser malinterpretada. Por eso, los líderes políticos y de opinión, así como los expertos, tienen la capacidad de definir la realidad (^{Berger y Luckmann, 1966}: 136-138).

Esta investigación supone que el uso práctico de las construcciones sociales se puede observar en la diplomacia pública. Como se comentó en la introducción, la diplomacia pública trata de influir en la opinión de la sociedad del país objetivo. Se parte de la premisa de que esa influencia es con miras hacia un cambio en la construcción social del país objetivo que van acorde con la del que implementa la política. Esta influencia es importante porque refuerza la reputación del Estado que crea la política tanto interior como exteriormente.

La legitimación de la diplomacia pública radica en el éxito que se consiga en el cambio de construcciones sociales. Para reforzar su reputación, el estado que crea la política se vale a veces de actores que aparezcan más legítimos a los ojos de las masas (^{Cull, 2009}). Esto es porque las intenciones de influencia de un estado se pueden leer de manera más abierta. Así, mientras que el realismo o el neoliberalismo pueden analizar políticas conociendo la historia y el tipo de estado que crea la política (por ejemplo, democracias o estados totalitarios), el constructivismo puede analizar las ideas e intereses detrás de las alianzas con actores no gubernamentales. Aquí, los intercambios entre ciudadanos de los Estados implicados son de gran utilidad, ya que desmienten los mitos de las tipificaciones que los medios de comunicación hayan creado. La sociedad civil se convierte en una comunidad profesional de fiar, la cual da legitimidad al estado que crea la política, al mismo tiempo que desmiente las ideas erróneas sobre éste e involucra a la sociedad del Estado objetivo en un diálogo bilateral.

Las alianzas con actores distintos a los estatales tienen sus ventajas, pero también sus riesgos. Una de las hipótesis de este trabajo es que es necesaria una construcción social común de la población objetivo entre todos los actores de la política de diplomacia pública para que sea exitosa. A mayor similitud de tipificaciones, mayor efectividad. Lo contrario representa un riesgo para el éxito de la política, sobre todo cuando se sabe que las construcciones sociales se forman justamente en el seno de una sociedad. Asimismo, mientras más actores participen en una política, mayor es el riesgo de que las tipificaciones del grupo objetivo presenten discrepancias.

El marco de la construcción social de Schneider, Ingram y DeLeon presenta una alternativa para analizar las cuestiones anteriores. En 1993, Schneider e Ingram proponían una tipología de las poblaciones objetivo para entender cómo las construcciones sociales de dichas poblaciones o grupos influían en el diseño de políticas. Dichos grupos podrían ser merecedores o beneficiarios de una cierta política o también cargar con deberes para la sociedad en función de sus construcciones sociales. Las autoras dividieron a las poblaciones objetivo en cuatro categorías:

En 2014, Schneider e Ingram, junto con DeLeon, retomaron la tipología anterior para explicar su marco de la construcción social. El argumento es, en esencia, el mismo: los grupos vistos de manera positiva en la sociedad tienen mayores posibilidades de recibir beneficios, mientras que los grupos desviantes tienen mayores posibilidades de recibir castigos. Esto se debe a que el apoyo de los grupos vistos de manera positiva es de mayor peso para los líderes políticos. A la par, los líderes políticos no esperarían que las elites, por ejemplo, se opusieran a castigar a los delincuentes; tampoco esperarían que las empresas, por ejemplo, se opusieran a que las familias modelo se beneficiaran de una política. Entonces, la construcción social del grupo objetivo afecta las herramientas y la lógica que se usan en una política. Para analizar una política de acuerdo con lo anterior, Schneider, Ingram y DeLeon formularon las cinco proposiciones siguientes:³

El marco de la construcción social de ^{Schneider, Ingram y DeLeon (2014}) explica el equilibrio en el que funciona una política, pero también explica por qué se puede dar el cambio político. Los líderes políticos deben ser lo suficientemente astutos para saber conectar objetivos, construcciones sociales e incluso valores públicos con los resultados que se esperan (^{Schneider e Ingram, 1993}). Al tener en mente su reputación, y muchas veces su reelección, estos líderes deben saber adelantarse a las reacciones de los diferentes grupos de la tipología para dicho fin. Entonces, este artículo presupone que, en una política, no sólo juegan un papel importante las construcciones sociales del grupo objetivo que los líderes estiman según los grupos de interés de una cierta sociedad, sino también la construcción social que el líder desea proyectar de sí mismo en dicha sociedad para preservar o mejorar su reputación. En conclusión, en cada política hay por lo menos dos tipos de construcción social, lo cual este trabajo denomina construcciones sociales dobles.

Las construcciones sociales dobles son, a primera vista, compatibles, puesto que un mismo líder está a la cabeza de una política, pero en la realidad las políticas rara vez se mueven según un solo líder. En política interior, incluso el aparato de estado está compuesto por diferentes secretarías o ministerios, cada uno con sus intereses y prioridades, los cuales muchas veces no coinciden (^{Dale, 1989}). En educación internacional, y como comentan los académicos del mismo campo (^{Menashy, 2019}), las tendencias de cooperación apuntan a la multiplicidad de alianzas y actores en vez de la diplomacia tradicional de Estado a Estado. Esto se refleja en la diplomacia pública en educación, indicando que, a mayor o menor nivel, cada actor involucrado en una estrategia de diplomacia pública tendrá su propia construcción social doble. Con base en ello, este artículo argumenta que el éxito de una estrategia de diplomacia pública depende del grado de similitud de las construcciones sociales dobles: a mayor similitud de la construcción social estimada del grupo objetivo entre actores, y a mayor similitud de las construcciones sociales deseadas de cada uno de los actores en su sociedad -o en las relaciones bilaterales o internacionales, según el caso-, mayor será la efectividad de la estrategia de diplomacia pública en educación. Este doble análisis, basado en la estimación de la construcción social del grupo objetivo y en el deseo de la construcción social de los actores, permite analizar con mayor precisión por qué se escogen ciertos grupos objetivo como beneficiarios de una política, estimar la efectividad de dicha política y replantearse la pertinencia de ciertas alianzas de cooperación. El estudio de caso siguiente evalúa las hipótesis de esta sección.

METODOLOGÍA

Siguiendo el objetivo y las interrogantes planteadas en la introducción, se realizó un estudio de casos múltiples en donde se analizaron tres programas de diplomacia pública Estados Unidos-México: el Seminario de verano ITAM-Stanford Riesgos Globales: seguridad, crimen y gobernanza en América Latina; el Seminario sobre Identidad y Liderazgo Comunitario o, de manera más corta, el Seminario de Liderazgo Indígena de la UNM y el programa Fortaleciendo Nuestras Raíces del Consulado de Estados Unidos en Monterrey. Estos tres casos se seleccionaron por representar tres modalidades diferentes de la diplomacia pública educativa Estados Unidos-México hacia indígenas mexicanos y por involucrar a actores de ambos lados de la frontera.

El marco teórico de este estudio fue el marco de la construcción social propuesto por ^{Schneider, Ingram y DeLeon (2014}), enfocado a estudiar las construcciones sociales dobles que incurrían en cada estrategia, según lo propuesto en la parte anterior de este artículo. De esta manera, se estudiaron las tipologías estimadas de la construcción social de los grupos objetivo, así como las tipologías deseadas de los actores involucrados en la estrategia. Las hipótesis planteaban que los actores involucrados deberían tener una construcción social positiva del grupo objetivo para que éste generara un interés político en ellos, y que el interés de apoyar a ese grupo objetivo tenía que corresponder a un deseo de cada actor de ser construido socialmente de manera positiva por el grupo o grupos en donde quisiera acrecentar su reputación.

La estrategia de investigación se realizó de 2016 a 2020 y constó de tres etapas. Se comenzó con la recolección de material publicado o archivado de cada estrategia para entender sus características generales y cómo éstas se conectan con la diplomacia pública estadounidense. La recolección de información se realizó en primera instancia a finales de 2016, abarcando desde el inicio de cada estrategia hasta mediados de 2017. Puesto que el material no reunía todos los datos necesarios para aplicar el marco teórico, se recabaron datos más precisos sobre cada iniciativa contactando a los informantes de cada institución (por razones de confidencialidad, se les cita como “comunicaciones personales, 2017”). Esta etapa tuvo lugar de enero a abril de 2017 por vía electrónica a través de dos cuestionarios: uno para centros de instrucción o universidades y otro para otras instituciones (cada cuestionario se adaptó ligeramente al contexto de cada programa para comprensión de los informantes) puesto que dichos actores desempeñaban diferentes papeles en los programas. El proceso permitió complementar los datos de la documentación y de las comunicaciones personales para determinar y analizar a los grupos objetivo según la tipología para las construcciones sociales de ^{Schneider e Ingram (1993)}. Finalmente, se hizo una segunda recopilación de material publicado de 2017 a 2020, con la finalidad de observar la evolución de cada programa y corroborar resultados.

En total se revisaron veintiún piezas informativas y se contactó a ocho informantes. De manera más precisa, se revisaron:

Los instituciones contactadas fueron la ANUIES, la Embajada de Estados Unidos en México, el Consulado General de México en Monterrey, el Instituto de Relaciones Culturales en Monterrey, el ITAM, la UNM (en Nuevo México y su representación en la Ciudad de México) y la Universidad de Stanford.⁴

A través del marco de la construcción social de ^{Schneider, Ingram y DeLeon (2014}), se realizó un análisis comparativo de las construcciones sociales dobles de grupos objetivo y actores según su papel e intereses políticos de participación en cada programa. También se mencionó a otras instituciones involucradas, pero excluyéndolas del análisis por no ser actores, es decir, ni formuladores ni implementadores en la estrategia.

RESULTADOS

FORTALECIENDO NUESTRAS RAÍCES

Fortaleciendo Nuestras Raíces se inauguró en enero de 2016. Desde esa fecha y hasta el 26 de mayo de 2017, el Consulado General de Estados Unidos en Monterrey, junto con el Instituto de Relaciones Culturales de Monterrey, una institución binacional, ofrecieron clases de inglés y computación en Monterrey a veinticuatro mujeres indígenas de todo México. Esa primera generación recibió doscientos diez horas de inglés, sesenta horas de computación y treinta horas de habilidades de liderazgo sin costo alguno (comunicaciones personales, 2017). No había límite de edad ni requisitos educativos o profesionales.

Fortaleciendo Nuestras Raíces es una iniciativa del Consulado General, por lo que se inserta en las iniciativas de las representaciones diplomáticas estadounidenses, pero se apoya en el Instituto de Relaciones Culturales de Monterrey. Para la generación de 2016-2017, doce becarias recibieron apoyo del Consulado, mientras que las otras doce del Instituto (comunicaciones personales, 2017). La segunda generación abrió sus puertas a hombres y el programa está actualmente en su cuarta generación (^{Relaciones Culturales, s. f.}, ²⁰²⁰, ²⁰¹⁸). Fortaleciendo Nuestras Raíces se diferencia de las iniciativas anteriores no solamente por no pertenecer a ningún programa general de iniciativas, sino también por el reducido número de sus actores, la duración del programa (varios meses), el lugar en donde se imparten las clases (los participantes no viajan fuera de su país), y su foco de atención es la educación de la mujer indígena. Los actores del programa son:

ANÁLISIS

Los resultados de la investigación indican que el grupo objetivo de cada iniciativa son los individuos pertenecientes a un grupo indígena y que son vistos como dependientes. Son grupos sociales con poco poder político, pero merecedores de beneficiarse de las políticas educativas. Esto explica que cada iniciativa pueda llevarse a cabo, pero no explica las características de cada grupo objetivo. El Seminario de verano ITAM-Stanford convoca a estudiantes de licenciatura de ciertas áreas a compartir sus conocimientos con sus alumnos, a cambio de lo cual ellos también conocen las experiencias de los alumnos del ITAM, por un lado, y de la Universidad de Stanford, por otro. El intercambio de ideas tiene lugar en una universidad de elite, pero entre jóvenes de un mismo país sobre temas precisos que los conciernen. Por otro lado, el Seminario de Liderazgo Indígena de la UNM busca un intercambio de ideas entre estudiantes indígenas y comunidades nativas de Estados Unidos complementado con clases sobre gobernanza estadounidense. Los estudiantes también son de licenciatura, pero el diálogo sucede entre los beneficiarios y expertos estadounidenses. Finalmente, Fortaleciendo Nuestras Raíces fomenta el contacto entre comunidades indígenas dentro de México, sobre todo mujeres.

Siguiendo las proposiciones del marco de la construcción social, se revela que la distribución de beneficios y cargas entre los grupos objetivo varía según los actores. Para el Seminario de verano ITAM-Stanford, los actores no gubernamentales mexicanos coinciden con los actores estadounidenses en que el grupo objetivo es merecedor. El Seminario de Liderazgo Indígena de la UNM presenta una construcción diferente de los actores estadounidenses, quienes ven al grupo objetivo con poder político un poco más elevado al permitir la interacción con líderes nativos estadounidenses. Final- mente, Fortaleciendo Nuestras Raíces también muestra una construcción social con poder político más elevado por parte de ambos actores al fomentar el empoderamiento de las mujeres indígenas en sus comunidades y en México. Los actores gubernamentales mexicanos se limitan a la diplomacia tradicional.

La segunda proposición indica que los efectos instrumentales de los actores estadounidenses en las tres iniciativas son propios de la diplomacia pública, es decir, fomentan una mejor imagen de Estados Unidos en el grupo objetivo -en particular en el Seminario de verano ITAM-Stanford, en donde se espera que los estudiantes continúen sus estudios en Estados Unidos-. Sin embargo, los efectos simbólicos son diferentes, pues el grado de participación del grupo objetivo y las acciones que estos mismos grupos puedan ejercer en beneficio de sus comunidades al terminar los programas varían: mientras que el Seminario de verano ITAM-Stanford muestra una participación balanceada durante el programa, los estudiantes que regresan a sus universidades muy probablemente no cuentan con apoyo complementario para poner en práctica lo aprendido o poder regresar a Stanford como estudiantes de posgrado. El Seminario de Liderazgo Indígena de la UNM presenta paradójicamente un menor grado de participación dentro del programa. Los estudiantes aprenden de manera más tradicional, es decir, de profesores y profesionistas, aunque se espera que su desempeño al volver a sus comunidades sea de líderes; no obstante, se enfrentan a los mismos re- tos socioeconómicos que los graduados del Seminario de verano. En cambio, Fortaleciendo nuestras raíces dota a los participantes de herramientas concretas para que estos puedan encontrar mejores oportunidades laborales y llevar la lengua inglesa a sus comunidades. La participación dentro del programa es poco visible porque la enseñanza también es tradicional, reforzando las relaciones asimétricas, pero la larga duración del programa abre las puertas para que las construcciones sociales del grupo objetivo cambien. Para los actores mexicanos, el efecto instrumental es la provisión de educación y el simbólico la participación social, pero no se monitorea más allá de los trabajos finales de cada programa.

La tercera proposición indica que los dos seminarios justifican sus objetivos gracias a varios acuerdos y alianzas, mientras que Fortaleciendo nuestras raíces lo hace sólo por la vía de la diplomacia tradicional. Sin embargo, el ITAM y Stanford indican una preocupación por resolver cuestiones de gobernanza en México, mientras que el gobierno estadounidense, a través de la UNM, se preocupa por fomentar el modelo de gobernanza estadounidense en las comunidades indígenas mexicanas. En este aspecto, el seminario de la UNM se asemeja más a Fortaleciendo Nuestras Raíces, en donde el Consulado General ha sabido localizar a un nuevo grupo objetivo al cual proveer de conocimientos lingüísticos -y culturales- de su país. Por otro lado, el Consulado General, así como Stanford, han sabido encontrar a colaboradores del lado mexicano que comparten razones emocionales parecidas para funcionar. La UNM y el Seminario de verano ITAM-Stanford cuentan con la participación de la ANUIES, pero las razones de éste son más instrumentales, enfocándose a alcanzar un mejor nivel educativo en México.

Para la cuarta proposición, los actores estadounidenses de todas las iniciativas buscan el cambio de construcciones sociales del grupo objetivo y la disminución de su grado de dependencia del estado, pero sin enfatizar en que lleguen a ser construidos como privilegiados. Esto no quiere decir que no exista esa posibilidad con el apoyo de los actores mexicanos. Los actores mexicanos, empero, no presentan una voluntad clara con respecto al cambio de construcciones sociales. La excepción es el ITAM, el cual busca mayor comunicación entre sectores de la sociedad. La cuestión es que, a estas fuerzas de cambio, se aúnan factores como los discutidos en las proposiciones anteriores, es decir, impedimentos económicos y falta de uniformidad para dar seguimiento a los resultados de las iniciativas después de su término.

Finalmente, siguiendo la quinta proposición, los actores gubernamentales mexicanos y la ANUIES buscan que los grupos objetivo tengan acceso a la educación, pero no es claro con qué beneficios específicos para los participantes. El patrón de cambio político no existe. Esto se puede explicar porque la estrategia de diplomacia pública es estadounidense, dejando lugar al resurgimiento de las relaciones asimétricas. El único caso en donde un actor mexicano tiene injerencia en el diseño de la iniciativa es el Seminario de verano ITAM-Stanford, fruto de la estrecha cooperación entre las instituciones. Sucede algo similar con Fortaleciendo Nuestras Raíces, en donde ambas instituciones se apoyan mutuamente por tener objetivos en común, pero el Instituto es binacional y se encarga de la parte pedagógica más que de la política. Así pues, los actores gubernamentales estadounidenses parecen buscar ganarse a un sector más de la opinión pública mexicana al fomentar una imagen pública deseada de su país entre los indígenas mexicanos y al mantener su construcción social positiva en sectores de la sociedad mexicana que apoyan la inclusión educativa.

El análisis anterior ha permitido interpretar las construcciones sociales estimadas del grupo objetivo según cada iniciativa, lo cual se justifica al observar cambios sociopolíticos a nivel global. El movimiento indígena ha venido cobrando fuerza desde los setenta, cuando las primeras organizaciones indígenas comenzaron a participar en foros internacionales y, más tarde, en las Naciones Unidas (^{Lightfoot, 2016}). La interacción entre estas primeras organizaciones y las comunidades indígenas mexicanas, así como los movimientos sociales y la participación civil han llevado a mejorar las construcciones sociales de los indígenas -y de las mujeres-, por lo cual se construyen más positivamente, pero queda aún por hacer. Es en este contexto que el gobierno estadounidense ha encontrado una oportunidad de legitimación al apoyar la educación de indígenas mexicanos bajo la aprobación del gobierno de México. El Instituto de Relaciones Culturales es una institución binacional y, por ende, también cae en esta categoría. Por su parte, el resto de los actores no gubernamentales -entiéndase como gobiernos de Estados y no como los representantes de pueblo- presentan intereses diversos que se relacionan con las construcciones sociales que desean reflejar de sí mismos en la sociedad. Estos van desde un interés práctico de provisión educativa por parte de la ANUIES, a mayor justicia social como el caso del ITAM y CLAS/FSI de Stanford.

CONCLUSIÓN

Se utilizó el marco de la construcción social de ^{Schneider, Ingram y DeLeon (2014}) para hacer un análisis comparativo de las construcciones sociales dobles: las estimadas de los grupos objetivo y las deseadas de los actores de las estrategias de diplomacia pública de los casos estudiados. Se concluyó que los indígenas mexicanos se han convertido en un grupo con una construcción social positiva, pero su poder político es considerado todavía bajo. Dentro de cada iniciativa, existen diferencias en la estimación de las construcciones sociales de grupos indígenas, no sólo porque los grupos objetivo de los programas son distintos, sino también porque cada actor lleva consigo su propio deseo de reflejar una cierta construcción social de sí mismo. En particular, los actores gubernamentales estadounidenses refuerzan las relaciones asimétricas Estados Unidos-México al estructurar programas que promueven los valores y la cultura estadounidenses más de lo que se aprende de México.

Las construcciones sociales de los grupos indígenas mexicanos tampoco se manifiestan de manera uniforme. Los actores no gubernamentales de ambos países tienen mayor interés en el empoderamiento de los grupos objetivo para avanzar hacia una mayor igualdad de participación social. Los intereses de las construcciones sociales deseadas de los actores coinciden suficientemente para que las iniciativas funcionen, pero no para que todos los actores logren su construcción social deseada, y al mismo tiempo logren el cambio de construcciones sociales indígenas en la sociedad mexicana. Es por estas razones que, durante y después de su participación en las iniciativas, los grupos objetivo no alcanzan el cambio social o político planteado.

A nivel de estrategia bilateral, las construcciones sociales dobles sugieren además que la diplomacia pública estadounidense buscaría legitimarse en México al encontrar construcciones sociales estimadas, similares de los grupos indígenas mexicanos y de sí mismas entre instituciones mexicanas. Desde este punto de vista, la finalidad de dicha estrategia no sería la legitimación por parte de los grupos objetivo, sino de ciertas instituciones educativas en México previamente escogidas. Llevando este argumento a la teoría, esto supondría que un grupo objetivo construido positivamente y con derecho a beneficiarse de la estrategia no alcanza el cambio social o político planteado porque se encuentra en segundo plano en importancia política, aun cuando se encuentren construcciones sociales estimadas similares en los actores -o aliados- deseados en el país objetivo. En otras palabras, las construcciones sociales dobles permiten revalorar si las cuatro categorías de poblaciones objetivo son realmente el grupo meta de la estrategia política, y si es el caso para todos los actores.

Lo anterior no pretende antagonizar actores ni evaluar cuál iniciativa es mejor que la otra, puesto que cada programa presenta sus ventajas. Más bien, permite extender las reflexiones a futuras alianzas de cooperación. Las estrategias de diplomacia pública más exitosas son las más duraderas, en donde los lazos se han forjado a través de intereses comunes entre ellos. Además, es necesario que los grupos objetivo también formen parte de esas relaciones de amistad beneficiándose de las metas de los actores y formando nuevas relaciones que refuercen la legitimidad de los proyectos y los actores. Todos esos intereses y metas reflejan construcciones sociales. Así pues, el análisis de las construcciones sociales dobles se coloca como una herramienta que rompe con la meticulosa coherencia del racionalismo, pero que aporta desde la subjetividad de cada actor para entender la cohesión de una estrategia de diplomacia pública en educación, y quizá también en otros ámbitos.