1. La razón de ser del multilateralismo

Por décadas, la ONU y los organismos internacionales creados posteriormente -algunos establecidos de manera anterior a 1945, como la Unión Postal Universal- han abanderado los problemas que atañen a la comunidad internacional en general. Por ese motivo, los Estados -como sujetos tradicionales del derecho internacional- se unieron, coordinaron y cooperaron entre sí para enfrentar los retos del contexto mundial a través de foros, agrupaciones y posicionamientos que les eran comunes,⁴ a esta figura se le conoce como multilateralismo.

El multilateralismo es definido como “una forma institucional que coordina el comportamiento entre tres o más Estados sobre las bases de principios generalizados de conducta” (la traducción es propia).⁵ Esto significa que el desarrollo del derecho y de las instituciones internacionales difuminaron los límites teóricos de la soberanía,⁶ y los Estados aceptaron la necesidad de participar con otros actores -organismos internacionales, individuos, organizaciones no gubernamentales, entidades federativas, empresas transnacionales, comunidades académicas y científicas, etcétera-, para trabajar conjuntamente en temas y enfoques que anteriormente se consideraban exclusivos del ámbito interno o privado. Tal como lo señala el embajador Miguel Ruiz Cabañas, “el multilateralismo es una expresión de la diplomacia y de la política internacional, cuyo objetivo es ofrecer soluciones comunes a problemas comunes”.⁷

Existe la mayoritaria percepción de que determinados asuntos constituyen desafíos para la comunidad internacional en su conjunto, de manera tal que no pueden ser resueltos unilateral o exclusivamente con acciones a nivel interno, sino que necesitan un enfoque común y coordinado, que solo puede alcanzarse a través de la negociación y la voluntad política común de los gobiernos expresada a nivel multilateral.⁸

La maquinaria del Sistema de Naciones Unidas -incluyendo los órganos principales, sus fondos, agencias especializadas y programas- ha demostrado que el multilateralismo ha sido, en ciertos temas (por ejemplo, el mantenimiento de la paz y seguridad internacionales -incluyendo el despliegue de las operaciones de mantenimiento de la paz-, el desarrollo sostenible, el desarme nuclear y en algunos casos, el desarme en general; así como la promoción y protección de los derechos humanos) un modelo propicio para la atención de los desafíos de la comunidad internacional. A través de los foros aumenta la membresía, los países interactúan entre sí -independientemente de su localización geográfica o de su desarrollo económico-, participan en procesos de negociación en los que comparten y debaten perspectivas, y son representados en las mesas de discusión.

A pesar de la aceptación del multilateralismo, existen ejemplos exitosos de integración regional en el mundo como la Unión Europea, los cuales no minimizan ni excluyen el progreso del multilateralismo, por el contrario, los bloques regionales resuelven desafíos que son comunes a Estados que mantienen cercanía geográfica, identidad política, económica o cultural, y así, el regionalismo se enfoca en problemas específicos. Es decir, la integración regional se centra en las acciones de un número indefinido, pero limitado de países que buscan la coordinación, convergencia y ayuda mutua para resolver problemas, fortalecer instituciones o mejorar las condiciones de un territorio definido; mientras que el multilateralismo se encarga de atender aquellos retos que ningún Estado o bloque de países puede resolver por sí solos, sino que se requiere de la cooperación colectiva para encontrar soluciones viables a problemas comunes que atañen al mundo entero.⁹

De esa manera, el multilateralismo ha fortalecido las relaciones entre los sujetos de derecho y ha conducido a la formación de normas jurídicas internacionales que permiten alcanzar fines y objetivos comunes; al mismo tiempo, propicia la formulación de las políticas exterior e interior de los Estados, respaldadas y alentadas por los acontecimientos y desarrollos multilaterales.

Las decisiones que los gobiernos adoptan para conducir la política exterior e interior se encuentran interrelacionadas y mantienen un alto grado de influencia entre sí, éstas no operan en el vacío. Gabriela Rodríguez señala que la política exterior está sustentada en una serie de principios que derivan de los procesos históricos particulares de cada Estado,¹⁰ y la explica de la siguiente manera:

La política exterior puede definirse como las directrices y estrategias delineadas por cada Estado para conducir sus relaciones con otros Estados y actores internacionales, con intereses claramente establecidos para cumplir objetivos nacionales específicos en el plano internacional.¹¹

Así, como consecuencia de distintas decisiones que se han adoptado en los periodos presidenciales en EE UU, la política exterior de ese país se ha ido transformando. Cada una de las acciones internas ha tenido repercusiones en el exterior, y dado el papel hegemónico de ese país en el escenario mundial, influyen directamente en la formación de las normas jurídicas y en la evolución de las relaciones internacionales.

Múltiples factores internos y externos favorecen la solidez de los Estados, de sus instituciones y de su pueblo, a la par inclinan la balanza dentro de los foros internacionales cuando hay que tomar decisiones y adoptar posicionamientos.

2. Prioridades de la política exterior de Barack Obama: el acercamiento y la reconciliación con el mundo

Barack Obama, de formación internacionalista, criticó la visión que consideraba que “el derecho internacional era una invasión a la soberanía estadounidense y una restricción a su capacidad para imponer su voluntad en todo el mundo” (la traducción es propia).¹² Contrario a esto, la política exterior del presidente Obama se basó en privilegiar la prevalencia de intereses mutuos con distintos países. Así, los ejes de la relación con el mundo fueron: el retiro de las tropas de Iraq, la cuestión de Afganistán y el relanzamiento de las relaciones con amigos y enemigos.¹³ Por ello, los derechos humanos y la democracia sí constituyeron un eje de su política exterior, pero no el centro. Esta premisa le permitió renovar relaciones con Rusia, Irán, China, Sudán y con las instituciones multilaterales, por mencionar algunas.¹⁴

Durante su campaña, Obama criticó a la administración Bush por el débil cumplimiento de los compromisos de EE UU en materia de derecho internacional sobre el uso de la fuerza y los derechos humanos.¹⁵

[S]olo podemos entender la promesa de fundación de esta institución -reemplazar los estragos de la guerra con la cooperación- si naciones poderosas como la mía aceptan restricciones. A veces soy criticado en mi propio país por profesar una creencia en las normas internacionales y las instituciones multilaterales. Pero estoy convencido de que a la larga, renunciar un poco a la libertad de acción, sin renunciar a nuestra capacidad de protegernos o de perseguir nuestros intereses centrales, sino aferrándonos a las reglas internacionales a largo plazo, mejora nuestra seguridad. Y creo que eso no es solo cierto para nosotros (la traducción es propia).¹⁶

De esa manera, la misión encomendada al Departamento de Estado durante la administración Obama fue formar y mantener un mundo pacífico, próspero, justo y democrático, y fomentar las condiciones para la estabilidad y el progreso en beneficio del pueblo estadounidense y de la gente de todo el mundo.¹⁷ Por ello, se puede afirmar que EE UU tuvo una agenda global destinada a cambiar su relación con el mundo. Dentro del acercamiento con amigos y antiguos enemigos se incluyeron aspectos como la normalización de las relaciones con Cuba, el apoyo al Acuerdo Nuclear con Irán, la campaña aérea de la OTAN (Organización del Tratado del Atlántico Norte) sobre Libia bajo el principio de “Responsabilidad de proteger”, la defensa a la Primavera Árabe; y logros como la muerte de Osama Bin Laden y el retiro de tropas de Iraq.¹⁸

Otro de sus principales objetivos fue aliviar las tensiones entre los países musulmanes y EE UU, especialmente en cuanto a la promoción de la democracia como motivación para tomar acciones, por ejemplo, la invasión de Iraq. Así, reconoció en su discurso “Un nuevo comienzo”, pronunciado en El Cairo el 4 de junio de 2009, que ningún sistema de gobierno debe ser impuesto por otro,¹⁹ lo que también ejemplifica su política exterior de privilegiar las coincidencias con sus socios. De lo más comentado -y reprochado- fue la inacción en Siria,²⁰ pues aun cuando había declarado que no intervendría a menos que se utilizaran armas químicas, dejó la decisión a consideración del Congreso cuando se comprobó su uso, y éste decidió no intervenir.²¹

En los dos periodos del presidente Obama, EE UU tomó una serie de decisiones que contribuyeron a incrementar la confianza en las normas jurídicas y en las relaciones internacionales, verbigracia, la lucha contra el terrorismo, el régimen de no proliferación de armas nucleares -a pesar de ser uno de los opositores a la adopción del Tratado sobre la Prohibición de Armas Nucleares-,²² la solución de la controversia nuclear con Irán por la vía diplomática (a través del Joint Comprehensive Plan of Action, JCPOA, por su sigla en inglés, o Acuerdo Nuclear de Irán), la apertura de relaciones con Cuba, el apoyo para alcanzar el fin de la guerra entre el gobierno colombiano y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC), las políticas DACA (Deferred Action for Childhood Arrivals) y DAPA (Deferred Action for Parents of American and Lawful Permanent Residents) para la población migrante, entre otras cuestiones.²³

Sin embargo, el presidente Obama también fue cuestionado duramente por no haber cumplido algunas promesas de campaña que incluían el retiro integral de las tropas de ultramar, la pacificación de Iraq, Libia y/o Siria, el cierre de la prisión de Guantánamo, las protestas de la Primavera Árabe, los cuestionamientos sobre el uso de drones en los conflictos armados y su marco jurídico, la debilidad del Acuerdo de Asociación Transpacífico (TPP [Trans-Pacific Partnership]), las filtraciones de información y espionaje, la anexión de Crimea y Sebastopol a la Federación de Rusia, la crisis en Venezuela, la solución del conflicto palestino-israelí, y la reforma migratoria integral.²⁴

De forma destacada, el 31 de marzo de 2009, la Secretaria de Estado, Hillary Clinton, y la Representante Permanente de EE UU ante la ONU, Susan Rice, anunciaron que su país buscaría un escaño en el Consejo de Derechos Humanos de la ONU para convertirlo en un cuerpo efectivo, y promover los derechos humanos.²⁵ En mayo de 2009, EE UU fue elegido para tomar un asiento en el Consejo con el apoyo de 167 Estados miembros de la Asamblea General de la ONU (AGONU),²⁶ a lo que Rice manifestó:

Nos presentamos ante el Consejo de Derechos Humanos porque esta administración y, de hecho, el pueblo estadounidense, están profundamente comprometidos con la defensa y el respeto de los derechos humanos de cada persona. Si bien reconocemos que el Consejo de Derechos Humanos ha sido un organismo defectuoso que no ha estado a la altura de su potencial, esperamos trabajar desde adentro con una amplia unidad transversal de Estados miembros para fortalecer y reformar el Consejo de Derechos Humanos y permitirle estar a la altura de la visión que se creó cuando se creó (la traducción es propia).²⁷

Durante su participación en el Consejo, EE UU fue considerado una las delegaciones más activas al emitir pronunciamientos y condenar la situación de los derechos humanos en países como Costa de Marfil, Libia, Guinea y Haití.²⁸ A pesar de eso, el gobierno estadounidense fue duramente criticado tras someterse al Examen Periódico Universal, en 2015. El resultado de esa evaluación fueron 343 recomendaciones en materia de derechos humanos que versaron sobre el uso desproporcionado de la fuerza policial contra la población civil, la discriminación racial y el uso de drones contra civiles. Asimismo, se le recomendó ratificar la Convención sobre los Derechos del Niño, y ser parte de la Convención de la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Contra la Mujer y la de los Derechos de las Personas con Discapacidad.²⁹

También, el presidente Obama defendió el valor de la Organización Mundial del Comercio (OMC) como foro multilateral, destacó la importancia del intercambio de bienes, servicios e inversiones en todo el mundo, y a la Organización como el espacio guardián y generador de las normas que rigen al sistema de comercio internacional. En diciembre de 2016 durante el 13o. examen de políticas comerciales, el Representante Permanente de EE UU ante la OMC, Michael Punke, señaló lo siguiente:

Nos complace estar observando un consenso cada vez más amplio de que se necesita un multilateralismo pragmático, un multilateralismo que reconozca que el mundo ha cambiado drásticamente en las últimas dos décadas, que algunos países en desarrollo se han convertido en mercados emergentes competitivos a nivel mundial, liderando economías, y que ese papel, en la economía global, conlleva más responsabilidad (la traducción es propia).³⁰

En concordancia con el discurso proclamado, en diciembre de 2016, el gobierno de Obama incoó un procedimiento contra China -su principal competidor mundial en el ámbito comercial- ante el órgano de solución de diferencias de la OMC. La disputa versó sobre diversas medidas de ayuda interna -subsidios- que el país asiático otorgó a los productores agropecuarios de trigo, arroz indica, arroz japónica y maíz. Así, EE UU consideró que la medida era incompatible con diversos acuerdos previamente celebrados y que limitaban de manera desleal el acceso de sus cereales al mercado chino.³¹

Incluso Obama promovió la decisión de formar parte del Acuerdo de París sobre cambio climático, el cual entró en vigor cuatro días antes de tener lugar la elección presidencial de EE UU Unos meses más tarde, la política exterior de ese país cambiaría radicalmente.

1. La política exterior de Donald Trump: America First

El 20 de enero de 2017, Donald Trump se convirtió en el cuadragésimo quinto presidente de EE UU después de un inesperado resultado en la contienda electoral. Durante su campaña declaró que, de llegar a convertirse en mandatario de ese país adoptaría diversas acciones que cambiarían las decisiones que caracterizaron a Barack Obama, incluyendo algunas en materia de política exterior.³²

Con la llegada de Trump a la presidencia, la relación de EE UU con el mundo cambió. Desde su campaña abogó por una política exterior muy diferente a la de su antecesor con promesas como la construcción de un muro en la frontera con México, el traslado de la embajada estadounidense en Israel hacia Jerusalén -incluso anunció el cierre de la Oficina de Representación de la Organización para la Liberación de Palestina en Washington, DC-, la renegociación del JCPOA, el retiro de las bases militares estadounidenses en Japón y Corea del Sur, la denuncia del Acuerdo de París sobre cambio climático, la reconsideración de su membresía en la OTAN, la renegociación del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), la mejora de las relaciones con Rusia, el término del conflicto en Siria y el bombardeo al Estado Islámico, entre otras.³³

Trump dejó entrever tres creencias: su postura en contra del comercio y de las alianzas, y estar a favor del liderazgo fuerte.³⁴ También fue claro que el fortalecimiento del régimen de gobernanza global no era su objetivo y desde el inicio de su presidencia -a través de la firma de órdenes ejecutivas como “La seguridad fronteriza y aplicación de mejoras migratorias”, o la “Orden Ejecutiva de Independencia Energética”-³⁵ comenzó a menguar el liderazgo de EE UU a nivel mundial.³⁶

El inicio del periodo presidencial de Trump se dio en un contexto mundial de desafíos al orden liberal existente, de incertidumbre, de bajo crecimiento económico, de intensificación en las voces proteccionistas con fenómenos como el Brexit, de auge de las derechas en Europa, de crisis de refugiados y humanitarias, de la amenaza nuclear de Corea del Norte, de terrorismo y extremismo violento, de políticas migratorias cada vez más restrictivas, así como de conflictos y crisis latentes en Venezuela, Yemen, Siria o Ucrania. Contrario a su antecesor, el Departamento de Estado transformó su mandato para encargarse de liderar la política exterior de EE UU, a través de la diplomacia, la defensa y la asistencia, al promover los intereses del pueblo estadounidense, su seguridad y prosperidad económica.³⁷

A raíz del discurso nacionalista y proteccionista adoptado por Trump y su famoso lema America First, las prioridades de la agenda multilateral se han revalorizado y el orden internacional ha atestiguado cambios. Incluso problemas globales que se consideraban superados o que se encontraban en un impasse (estancamiento), han vuelto a la mesa del debate. Pareciera que el punto de inicio de la política exterior de Donald Trump es el enojo y el argumento de que los aliados de EE UU se aprovechan de él;³⁸ además, su desdén por las acciones e instituciones multilaterales se ha hecho patente desde sus primeros días en el poder. Si bien, este país tiene membresía originaria en las organizaciones internacionales más importantes, como la propia ONU, e incluso fue arquitecto del orden y régimen de gobernanza globales que hoy conocemos, ha cumplido sus promesas de campaña y ha dado la espalda a importantes instrumentos y entidades multilaterales.

2. El desdén hacia los instrumentos e instituciones multilaterales

Para ejemplificar la actitud del nuevo gobierno de EE UU hacia los compromisos negociados y adquiridos, se expondrán los casos de los acuerdos de París y Nuclear de Irán, respectivamente, ya que se trata de asuntos que afectan a todo el mundo y que constituyen triunfos e innovaciones del multilateralismo. Asimismo, se analizará el efecto en las instituciones de la gobernanza global -que el propio EE UU ayudó a diseñar y a mantener-, tomando como ejemplo a la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) y al Consejo de Derechos Humanos de la ONU.

A. El Acuerdo de París: el debilitamiento del régimen de gobernanza del cambio climático

El cambio climático es quizá la amenaza más grande que enfrenta el planeta, y el Acuerdo de París constituye el instrumento multilateral más reciente, operativo y prometedor para combatir el cambio climático.³⁹ Por ello, el anuncio del retiro de EE UU de éste, el 1o. de junio de 2017, fue condenado por organismos internacionales y gobiernos de diferentes países.⁴⁰

Este anuncio también ejemplificó la promesa de campaña de Trump sobre retirarse o renegociar convenciones internacionales que a su parecer no eran beneficiosas para su país. Sin embargo, para el resto del mundo esto implicó dar la espalda al régimen de gobernanza del cambio climático y a la vez dejar un vacío en el liderazgo del tema, sin mencionar el impacto financiero y en la cooperación.

Con el Acuerdo de París, por primera vez se habían logrado compromisos específicos para el largo plazo, y EE UU demostró el mayor interés en cumplir con sus disposiciones, sin olvidar al activismo que tuvo en las negociaciones. Sin embargo, la decisión de Trump debilitó ese régimen.

La tragedia de la decisión del gobierno de Trump la semana pasada fue que el Acuerdo de París marcó un parteaguas en las negociaciones interminables e imposibles entre los 190 Estados miembros de las Naciones Unidas acerca de los objetivos de las temperaturas a largo plazo… y las negociaciones entre los mayores emisores. Los compromisos hechos en París se centraron en medidas y acciones específicas que los países con las mayores emisiones están dispuestos a tomar para reducir las emisiones hoy y no en el futuro lejano (la traducción es propia).⁴¹

Lo anterior marcó un gran progreso en el combate al cambio climático, pues tanto Estados Unidos de América como China -los mayores emisores- estaban de acuerdo con los compromisos establecidos en el instrumento. Tan solo EE UU es el segundo emisor a nivel mundial de gases de efecto invernadero (GEI) -con más de 6.3 millones de emisiones-.⁴² Por tanto, su voluntad de formar parte del Acuerdo constituyó el reconocimiento de su responsabilidad como uno de los principales países emisores de GEI junto con China, situación que fortaleció la asunción de un compromiso compartido en todo el mundo, eliminó los obstáculos más notorios para avanzar en las negociaciones del Acuerdo y logró consenso entre la comunidad internacional.⁴³ El retiro del instrumento no es tan simple. El artículo 28 del Acuerdo de París que contempla el proceso de denuncia del mismo, establece que cualquiera de las partes podrá denunciarlo mediante notificación por escrito al depositario en cualquier momento después de que hayan transcurrido tres años a partir de la fecha de entrada en vigor para esa parte. Asimismo, la denuncia surtirá efecto al cabo de un año contado desde la fecha en que el depositario haya recibido la notificación correspondiente o, posteriormente, en la fecha que se indique en la notificación. Derivado de lo anterior, la denuncia de EE UU no podrá hacerse efectiva hasta el 4 de noviembre de 2020, y aunque el presidente Trump en un inició planteó la renegociación del Acuerdo, esto sería prácticamente inviable.⁴⁴

Es de resaltar que el anuncio de Donald Trump generó gran oposición dentro de los círculos políticos estadounidenses, ya que se desarrollaron diversas iniciativas como la impulsada por catorce estados que formaron la Alianza de los Estados Unidos para el Clima y 377 alcaldes formaron el grupo US Climate Mayors, ambos grupos con los objetivos de adoptar, cumplir y sostener los compromisos del Acuerdo de París.⁴⁵

Una vez que EE UU deje de ser parte de ese instrumento, sin duda se dificultaría la estrategia internacional para enfrentar el cambio climático. Aunque el Acuerdo se debilitó sigue siendo efectivo y estando presente, pues más de 190 países que representan el 80% de las emisiones globales son signatarios, y de los cuales, más de180 lo han ratificado.⁴⁶

B . El Acuerdo Nuclear de Irán: de la estabilidad a la incertidumbre en el Medio Oriente

El JCPOA se refiere a una serie de medidas voluntarias para limitar el programa nuclear de Irán, con el objetivo de que éste no evolucione hasta convertirse en una fuente de inestabilidad Medio Oriente a cambio de levantar las sanciones de las que el país era sujeto. El JCPOA fue negociado por los cinco miembros permanentes del CSONU (P5), Alemania (P5 + 1), e Irán. Su cumplimiento tiene implicaciones a nivel mundial, ya que se trata de un tema que afecta a la humanidad en su totalidad.

Inicialmente, alcanzar el acuerdo parecía imposible debido a que se trataba de países cuyas relaciones estaban marcadas por el conflicto y la falta de confianza. Sin embargo, los negociadores lograron alinear sus objetivos para contribuir con la estabilidad en Medio Oriente. El instrumento fue un triunfo para el multilateralismo debido a que conjuntaba visiones diferentes y contenía medidas para verificar su cumplimiento.⁴⁷

El JCPOA no fue firmado por ninguna de las partes y no incluye provisiones relativas a la ratificación, a la denuncia y la entrada en vigor. Al no estar suscrito se considera una serie de medidas voluntarias, no obstante, se puede argumentar que tiene un estatus jurídico especial ya que está avalado por la Resolución 2231 (2015) del CSONU, que a su vez contiene medidas voluntarias y obligatorias.⁴⁸ Lo anterior, de alguna manera lo hace vinculante y otorga obligaciones jurídicas bajo la Carta de las Naciones Unidas, es decir, crea obligaciones internacionales.

Durante su campaña, Donald Trump expresó que el Acuerdo no era justo para su país debido a que las ambiciones nucleares de Irán planteaban un grave riesgo a la seguridad internacional. Por ello, el 8 de mayo de 2018, el presidente Trump anunció la reimposición de sanciones a Irán, esto es, su salida del JCPOA.⁴⁹ Ante esa situación, la aplicación de posibles represalias ha hecho sonar las alarmas en cuestiones de seguridad, si bien el Acuerdo no era perfecto, ofrecía la seguridad de que Irán no obtendría un arma nuclear y los mecanismos de verificación dieron señales que el país había cumplido su parte del trato.

El Acuerdo no contiene ninguna disposición para denunciarlo, sin embargo, al salir una parte -en este caso EE UU- se deja la posibilidad para las otras partes de permanecer, incluyendo a Irán.⁵⁰ Una vez más, el desdén del presidente Trump a los logros del multilateralismo, afecta la estabilidad de una región completa.

C. El retiro de la UNESCO: del poder suave al olvido del liderazgo

La UNESCO es una de las organizaciones más conocidas del Sistema de las Naciones Unidas, pues además de haber sido una de las primeras en establecerse tras la creación de la ONU, es conocida por su lista de sitios patrimonio de la humanidad que ayuda a preservar, difundir y mantener el patrimonio, además de promover la cooperación en torno al intercambio de ideas, cultura e información.

El 12 de octubre de 2017, Donald Trump -a través del Departamento de Estado- anunció el retiro de su país de la UNESCO con efectos a partir de diciembre de 2018, bajo los argumentos que la Organización precisa de reformas profundas, que es un organismo altamente politizado, y que tiene un marcado sesgo en contra de Israel.⁵¹

La UNESCO fue el primer organismo internacional donde Palestina fue admitido como miembro. De hecho, bajo la administración Obama, EE UU había dejado de hacer su aportación financiera a la Organización -alrededor del 22% de su presupuesto total- en apoyo a Israel tras la admisión de Palestina.⁵² Ahora, la decisión de Trump es más drástica, pues va más allá de la reducción en el financiamiento, es parte del patrón de abandono de las instituciones multilaterales.

Irina Bokova, entonces directora general de la UNESCO, lamentó la decisión y la consideró como una pérdida para el multilateralismo. Afirmó que la labor conjunta era esencial para crear respuestas para la paz y la seguridad, combatir el terrorismo y antisemitismo, así como luchar contra la ignorancia y la discriminación a largo plazo.⁵³

Con esta decisión, y la posibilidad de cambiar su estatus al de Estado observador, ese país perdería liderazgo y la oportunidad de usar su voto en los asuntos propios de la Organización -como una posible reforma o impulsar mejoras que el propio EE UU ha señalado-.

D. El Consejo de Derechos Humanos: un enfoque desde la politización

El Consejo de Derechos Humanos es un organismo del sistema de las Naciones Unidas compuesto por 47 Estados miembro, que tiene el objetivo de examinar la situación de los derechos humanos en el mundo y de formular recomendaciones. Es de resaltar que sustituyó a la Comisión de Derechos Humanos en 2006, organismo percibido como débil y desgastado, y que sirvió como foro de confrontaciones políticas. Adicionalmente, su efectividad fue altamente cuestionada ya que su membresía -de 53 Estados- llevó a más negociaciones, a resoluciones más duras y a menos acciones decisivas, transformándola en una “Asamblea General en miniatura”.⁵⁴

Es claro que el Consejo enfrenta retos debido a que entre sus miembros se encuentran Estados que han tenido serias acusaciones sobre violaciones a los derechos humanos, como Venezuela y la República Democrática del Congo.⁵⁵ Sin embargo, a diez años de su creación, ha tenido logros en la arena multilateral como el nombramiento de misiones de investigación para Siria, Eritrea o Burundi; la respuesta a situaciones urgentes mediante periodos extraordinarios de sesiones, la creación de comisiones de investigación, el nombramiento de relatores especializados en determinados temas, el Examen Periódico Universal,y un método de denuncias innovador.

Anteriormente, el presidente George W. Bush no quiso participar en el proceso para obtener un asiento en 2006. No obstante, el presidente Obama logró uno en 2009 como parte de su estrategia de política exterior y para demostrar la importancia que le confería a la protección de los derechos humanos a nivel mundial, además de considerar que la presencia de aquel país en el Consejo daría una mayor voz a las víctimas de violaciones de derechos humanos que en ese momento eran atribuibles a distintos regímenes autoritarios de Medio Oriente.⁵⁶

Como parte de la estrategia de alejamiento de las instituciones multilaterales, en marzo de 2017, el secretario de Estado, Rex Tillerson, amenazó con retirar a EE UU del Consejo de Derechos Humanos bajo el argumento de que éste no cumple con su cometido en la mejora de los derechos humanos, y la existencia de un fuerte prejuicio en contra de Israel.⁵⁷

La amenaza del retiro se materializó el 19 de junio de 2018, tras el anuncio de Nikki Hailey, Representante Permanente de EE UU ante la ONU.⁵⁸ Este retiro es especialmente devastador debido a que ese país había sido el defensor por excelencia de la causa de los derechos humanos en el mundo. A pesar de los retos que enfrenta el Consejo, no se pueden minimizar los logros evidentes que ha tenido en la arena multilateral, como los mencionados.

1. Decisiones recientes en la política exterior de Estados Unidos de América: ¿temas pendientes en el multilateralismo?

La política exterior abanderada por el presidente Donald Trump sin duda tendrá efectos bilaterales, regionales y multilaterales. Además de los ejemplos mencionados, destacan los efectos en el comercio internacional derivados del retiro del TPP pocos días después de rendir protesta,⁵⁹ la amenaza de abandonar la OMC⁶⁰ y la consecuente adopción de una postura altamente proteccionista que ha desencadenado guerras comerciales con antiguos socios como China. Asimismo, se ha pronunciado por recortar el financiamiento a las instituciones como la ONU, lo que tendrá efectos directos y tangibles en mecanismos útiles como las Operaciones de Mantenimiento de la Paz (OMP)⁶¹ cuyos mandatos fueron, en parte, diseñados por EE UU. De hecho, el artículo 17 de la Carta de la ONU establece disposiciones particulares sobre los aspectos financieros y presupuestarios de los Estados miembros con respecto de la propia Organización, sus órganos y organismos. También, con base en las resoluciones adoptadas por la AGONU, y que podrían llegar a ser consideradas como soft law, los Estados han establecido tasas de prorrateo para la financiación de las OMP.

Consistente con la política de alejarse de las instituciones multilaterales, el gobierno estadounidense ha asumido una postura defensiva frente a los tribunales internacionales, como la Corte Penal Internacional (CPI).⁶² El 10 de septiembre de 2018, John Bolton, asesor de seguridad nacional de EE UU, expresó que ese país adoptaría cualquier medida que considerara necesaria para proteger a su pueblo y a sus aliados contra las acusaciones que ese tribunal había instaurado en contra de nacionales por la comisión de diversos crímenes -tipificados por el Estatuto de la CPI- durante el conflicto en Afganistán. Bolton señaló que EE UU no cooperaría con el tribunal, y expresó que, para todos los efectos, la CPI ya está muerta para ellos.⁶³ Además, precisó que esa investigación no había sido incoada por Afganistán ni por algún otro Estado, y que de ser necesario EE UU valoraría recurrir al CSONU para restringir la actuación de la Corte y asegurarse que no ejerciera jurisdicción sobre estadounidenses y nacionales de otros Estados que no hubieran ratificado el Estatuto de Roma. Como reacción a esa declaración, la Corte emitió un comunicado de prensa en el que aseguró que, como tribunal de justicia, continuará realizando su labor sin desalentarse, de conformidad con los principios y la idea general del Estado de derecho.⁶⁴

A pesar de ello, no es la primera ocasión en que EE UU cuestiona la jurisdicción del tribunal. En 2005, el presidente George W. Bush instruyó el retiro de la firma del Estatuto de la CPI,⁶⁵ procedimiento que fue cuestionado en el derecho internacional a pesar de no existir disposición expresa en contrario en el instrumento jurídico y en la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados.

EE UU ha puesto en entredicho a las instituciones del derecho internacional, lo que puede acarrear otros cuestionamientos y una posible apatía o enojo por parte de los actores que han respetado las normas, independientemente de que éstas los beneficien directamente. Sin embargo, corresponderá a la comunidad internacional dar seguimiento y vigilar ese tipo de decisiones a la luz de las normas jurídicas que establecen procedimientos específicos para el retiro, la denuncia, o las medidas por adoptar ante el quebrantamiento de obligaciones internacionales por parte de un sujeto de derecho. Del mismo modo, en la manera que continúen adoptándose decisiones en materia de política exterior que cuestionen el andamiaje internacional, tendremos que mantenernos atentos al rumbo que tome el multilateralismo y al grado de resiliencia de las normas jurídicas y las instituciones.

2. Algunas implicaciones de la política exterior de Estados Unidos de América frente al derecho internacional

En todos los casos expuestos en este artículo, EE UU fue parte de las negociaciones y del diseño de las instituciones mencionadas, incluso de su defensa, su activismo alentó su desarrollo. El retiro y desdén por el orden que construyó y defendió después de la Segunda Guerra Mundial traerá para este país la pérdida de su prestigio, algo que será difícil de recuperar⁶⁶ por las administraciones subsecuentes en el largo plazo.

Con la llegada al poder de Donald Trump, la política exterior de EE UU parece ser guiada por una visión maniquea y simplista del mundo, que rompe con lo construido en los años previos y que ha llevado a hablar de la política exterior en la era de Twitter y Trump.

Ahora bien, esto lleva a pensar que, bajo la actual administración, EE UU difícilmente cumplirá sus compromisos internacionales. Sin embargo, esta idea no debe suponer que el multilateralismo fracasará o desaparecerá, pues a pesar de todo, aún es la mejor manera de enfrentar los problemas que le son comunes a la humanidad. De hecho, durante los últimos setenta años las instituciones multilaterales han jugado un papel fundamental en los esfuerzos globales orientados a robustecer la gobernanza mundial y mantener la paz y la seguridad internacionales; y después de la crisis financiera, esas instituciones son más necesarias que nunca.⁶⁷

El multilateralismo ha beneficiado continuamente al mundo y ha ayudado a crear un sistema de gobernanza que, de manera progresiva, ha atendido retos que le son comunes a toda la comunidad internacional (por ejemplo, cambio climático, transparencia, inversión, telecomunicaciones, desarrollo sostenible, entre otros), aunque claro, el sistema multilateral siempre es y será perfectible.

Hay quienes afirman que, para fortalecer y preservar este orden, se requiere de un renovado liderazgo de Estados Unidos de América,⁶⁸ ya que él mismo lo ha defendido tradicionalmente a través de su poder militar, de su economía, o de su sistema de alianzas. Pese a ello, se debe percibir un objetivo concreto en su política exterior, y en el centro de la misma está el entendido de que sus intereses fundamentales se verán mejor defendidos si mantiene su apoyo a este sistema.⁶⁹

En realidad, las situaciones descritas no ponen en entredicho la arquitectura multilateral construida durante la segunda mitad del siglo XX, debido a que el sistema está lo suficientemente arraigado como para que otros Estados, incluso con un mayor sentido de compromiso, tomen el lugar que históricamente conquistó EE UU. Esto no significa que las denuncias y desdenes de ese país hacia el sistema, del cual fue arquitecto, no tengan implicaciones para otros Estados; sin embargo, no podemos dejar de lado que esta situación puede representar una oportunidad para llenar esos vacíos de poder, por ejemplo, bajo la dirección de potencias medianas.

A estas alturas de su mandato (2020), se puede afirmar que el estilo de liderazgo de Donald Trump ha afectado la relación del país con el mundo, además de dudar de la seriedad de las decisiones que adopta, sobre todo si se pone en consideración el rechazo mostrado a las opiniones de sus asesores y a las provenientes de expertos en los temas. Asimismo, el mandatario se ha mantenido fiel a sus ideas de campaña sobre las que ha construido una política exterior consistente con el discurso nacionalista y proteccionista que lo caracteriza en el ámbito político: el retiro del TPP, el desprecio hacia el TLCAN, el cuestionamiento sobre su compromiso con la OTAN, la admiración y adulación pública a los líderes de Rusia, Turquía, Arabia Saudita y China, el lanzamiento de amenazas a través de Twitter, y el acompañamiento de personal sin experiencia en la política exterior.⁷⁰ La salida de EE UU de estos regímenes e instituciones, y la negligencia de su propio liderazgo, ciertamente debilitan al multilateralismo, pero no lo rompen porque es un sistema profundamente arraigado del cual dependen muchos países y fenómenos, además de la influencia de sus valores para atender los problemas que son comunes.

Existen grandes temas que definirán la agenda global -y en donde a falta del liderazgo de EE UU es posible que surjan nuevos líderes- en los próximos años, a saber: la reforma de las instituciones globales financieras -pues el mundo no es el mismo que cuando surgieron el Banco Mundial o el Fondo Monetario Internacional-; los retos a la seguridad frente al terrorismo y las tensiones regionales en Asia o Medio Oriente, los efectos del cambio climático, así como la atención que demanda el impacto de la movilidad humana, en particular, la mitigación de los riesgos que enfrentan las personas migrantes y refugiadas y los beneficios de los movimientos humanos en todo el mundo.⁷¹ Una de las opciones es usar la crisis como motivo para la reforma.⁷² Es la oportunidad para poner a prueba la resiliencia del derecho y de las instituciones internacionales, en el que tradicionalmente EE UU tenía gran influencia y hegemonía, como el caso del CSONU, en el que ha dado forma a las resoluciones, mandatos y mecanismos que emanan del órgano.

Día a día todas las instituciones contribuyen con la estabilidad global y fueron diseñadas para resistir el paso del tiempo: incluyen décadas de encuentros diplomáticos para llegar a soluciones negociadas, contienen mecanismos flexibles para el ajuste de sus miembros sin que tengan que retirarse.⁷³ Es cierto que preocupa la tendencia hacia el aislacionismo y proteccionismo, pero más allá del retiro del orden internacional existe un alto grado de cumplimiento de sus normas jurídicas en el comercio, en las inversiones, en el transporte, en las comunicaciones, en la movilidad, etcétera. Por ese motivo, María Fernanda Espinosa Garcés, presidenta de la AGONU, expresó, durante la apertura del Segmento de Alto Nivel del Debate General del septuagésimo tercer periodo ordinario de sesiones de la Asamblea, que el multilateralismo constituye la única respuesta posible a los problemas globales que enfrentamos. Debilitarlo o ponerlo en cuestión solo genera inestabilidad y desconcierto, desconfianza y polarización.⁷⁴

El retiro y rechazo que EE UU muestra al sistema y al orden jurídico internacionales, pone en relieve el miedo permanente y el debate enraizado sobre el carácter normativo del derecho internacional, y sobre la ineficacia de la comunidad internacional para sancionar las violaciones a los preceptos que ella misma construye. Sin embargo, ni su retiro de esos organismos internacionales o de las convenciones que ha adoptado podrían desarticular el multilateralismo, el solo incumplimiento de las normas internacionales no suprime su valor jurídico ni minimiza la responsabilidad en la que se incurre por contravenirlas. Lo que da el valor normativo al derecho internacional, y en específico al sistema multilateral, es que esas normas jurídicas y sus instituciones logran aproximar a la comunidad internacional al fin último de un sistema y orden jurídicos, es decir, la seguridad y la certeza de que las normas que construyen los sujetos son válidas y aplicables, y no solo funcionan como producto del consentimiento y buena fe. De hecho, el retiro de diversas instituciones internacionales revela la importancia de los principios pacta sunt servanda (los pactos deben ser cumplidos) y dura lex, sed lex (la ley es dura pero es la ley): si EE UU no está dispuesto a cumplir, entonces no existe una dictadura internacional que lo obligue a permanecer en los foros o en los acuerdos, sin embargo, a través de su membresía y papel en la comunidad internacional ha construido los mecanismos correspondientes para hacer cumplir las normas jurídicas. Esto demuestra que el orden jurídico internacional puede ser cuestionado en su eficacia, pero no así en su valor jurídico. Sobre esa percepción, Thomas Frank se pronunció en 2006:

En el corto plazo, deberíamos imaginar un mundo en el que Estados Unidos de América viole la prohibición (en contra del uso de la fuerza armada) y gaste menos esfuerzo para disuadir o responder a las violaciones de otros. Algunos podrían decir que esto reducirá la hipocresía de EE UU, y también significará menos apoyo para muchas normas jurídicas internacionales básicas (la traducción es propia).⁷⁵

Más allá de eso, las normas jurídicas internacionales seguirán regulando el actuar de EE UU y de los demás sujetos, como producto de la costumbre, de la codificación y de la práctica, pero por encima de cualquier circunstancia como producto de la expresión de su propia voluntad por encontrar soluciones comunes que atañen al mundo entero.