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Introducción
La actividad extractiva, especialmente la producción de cobre, tiene un aporte relevante en el crecimiento económico peruano, principalmente cuando el precio mundial de los minerales está en alza, por ello, la regulación económica en minería requiere perfeccionarse, según los principios de la regulación, en cuanto a eficiencia y equidad para aumentar el bienestar social. Tradicionalmente los “hacedores de políticas” y “expertos mineros” sólo hacen hincapié en los beneficios de la explotación del cobre para el desarrollo económico, sin embargo, es importante evaluar los impactos ambientales que genera la actividad cuprífera, especialmente la gran minería, para conseguir un estándar de vida de calidad, esto es, el desarrollo sostenible del Perú.
Conde y Le Billon (2017) revisaron los factores que explican la frecuente resistencia de las comunidades locales a los proyectos mineros e identificaron que la mayoría de estudios abordan casos individuales de América Latina donde uno de los principales factores es el gran impacto ambiental que provocan; asimismo, consiguieron muy pocos estudios comparativos que incluyen análisis estadísticos de gran escala sobre los conflictos y la resistencia a la minería.
La actividad minera puede contaminar directamente -vía aire y agua- el medio ambiente y generar pasivos ambientales como relaves, desmontes, escorias, entre otros (Orihuela et al., 2019). En Perú es escasa la valoración monetaria de los impactos negativos significativos en los estudios de impacto ambiental (EIA), enmarcados en la Ley Nº 27446 (2017) del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA), que de acuerdo con el riesgo ambiental exige un EIA detallado y valoración económica de dichos impactos a los proyectos de inversión de envergadura y localización con posibilidad de producir impactos ambientales negativos significativos.
La evidencia internacional señala que los procesos de extracción de minerales generan externalidades negativas en espacios sociales o ecológicamente cercanos afectando la salud humana y la actividad agrícola (Orihuela et al., 2019), por tanto, en la evaluación de impactos debe considerarse no sólo la distancia, sino también la altitud relativa.
En el caso peruano, las grandes minas se encuentran mayormente en la sierra; la gran minería desarrolla operaciones de cateo, prospección, exploración, desarrollo, extracción, concentración, fundición, refinación y embarque; es altamente tecnificada y opera principalmente a tajo abierto de acuerdo con el Ministerio de Energía y Minas (Minem, 2020). Según el Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería se requiere contar con una concesión para las operaciones mineras de exploración, explotación, beneficio y transporte de mineral, excepto para cateo, prospección y comercialización (Tamayo et al., 2017). Las políticas de incentivo a la inversión en proyectos mineros han propiciado la desregulación minera, en desmedro de la calidad ambiental y los derechos humanos de las comunidades (Valle-Riestra y Ramírez, 2020).
Al finalizar el 2019, el Minem registró a 1601 propietarios mineros, 660 corresponden a la gran y mediana minería, 811 a la pequeña minería y 130 a la minería artesanal. En ese año resaltó la mayor producción de cobre y molibdeno, debido principalmente a la ampliación de la unidad minera Acumulación Toquepala 1 por la Southern Perú Copper Corporation (Minem, 2020).
En 2019 la producción de cobre peruano alcanzó 2.45 millones de toneladas métricas finas, la mayor producción del último quinquenio; Perú es el segundo productor mundial del metal rojo y ocupa el tercer lugar en reservas cupríferas. Las empresas mineras con producción de cobre mayor a 5000 toneladas por mes son Cerro verde (el mayor productor de cobre en Perú con 37,000 toneladas métricas por mes), las Bambas, Antamina, Southern Perú, Antapaccay, Constancia (Hudbay Perú) y Toromocho (Chinalco Perú). Ante la creciente demanda de cobre para la transición energética, el perfeccionamiento de la regulación económica es trascendental, unido al reto para la empresa cuprífera de agregarle valor a través de la innovación tecnológica, en lugar de exportar commodities.
La regulación consiste en la intervención del gobierno en el mercado, justificada por la existencia de fallas, para restringir o condicionar la actuación de los agentes económicos (Tamayo et al., 2017). En el sector minero, la regulación económica se relaciona con el otorgamiento de títulos y derechos para el inicio de las operaciones mineras; tanto el Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería (Osinergmin), como el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA) están a cargo de la supervisión de la mediana y gran minería, sin embargo, los gobiernos regionales regulan a la pequeña minería y a la artesanal (Tamayo et al., 2017). La regulación ambiental trata de la intervención estatal para resolver principalmente las externalidades económicas negativas, con el fin de proteger el medio ambiente.
De acuerdo con Campos y Chávez (2007) la concesión minera es el otorgamiento del derecho a explotar los recursos mineros, esto es, un acto administrativo estable e irrevocable, y que sólo puede extinguirse por la caducidad (regulada específicamente por el incumplimiento de la obligación de producción). Además del otorgamiento de la concesión minera, para iniciar la exploración y explotación es necesaria la certificación ambiental, el permiso de uso del agua, entre otras autorizaciones (Baca, 2015b).
Debido a que el mercado cuprífero es oligopólico, desde la regulación económica hay necesidad de corregir las ineficiencias para reducir el costo social. Los estudios realizados abordan relaciones entre la extracción minera y el desarrollo, el extractivismo y los impactos ambientales o la regulación minera y el desarrollo, sin embargo, aún no se ha cubierto la regulación económica en la óptica de resolver una falla de mercado para asegurar el aumento del bienestar de la sociedad (conformada por empresarios mineros, demandantes de cobre, comunidades de los sitios mineros, campesinos, usuarios de agua, suelo y aire) y la mitigación de los impactos ambientales negativos (que afectan a las colectividades humanas y a otras especies de flora y fauna). El aporte de este estudio es el vínculo entre la regulación, en su función de búsqueda del bienestar social, la reducción de los impactos del daño ambiental y el desarrollo.
El objetivo de esta investigación es analizar la regulación económica y el impacto ambiental de las concesiones de la gran minería cuprífera en el desarrollo del Perú. En la regulación minera actual no está definido el plazo de una concesión minera, asimismo, hay un crecimiento desordenado y superposición de dichas mineras sobre áreas naturales protegidas y territorios comunales (Baca, 2015b), lo cual desata conflictos socioambientales. La regulación económica debe perfeccionarse para reducir los costos sociales.
1. Revisión de literatura
Los países ricos en recursos naturales tienden a afrontar serios problemas económicos y sociales como dueños, concedentes y exportadores de materias primas (Camacho-Soliz, 2019). A nivel mundial, la demanda de cobre ha aumentado en la última década y se expandirá debido al crecimiento de la población, lo mismo que la infraestructura desarrollada y la aplicación de tecnologías intensivas en cobre, todo con una consecuente contaminación ambiental y daño ecológico que incluye el deterioro de la biodiversidad y la pérdida de la calidad del agua alrededor de los sitios mineros (Dong et al., 2020).
India ha formulado mecanismos regulatorios para promover la minería ambientalmente sostenible, que incluyen un EIA obligatorio, regulaciones de bosques, de zonas costeras, prevención de contaminación hídrica y del aire Indian Chamber of Commerce (ICC, 2018).
Ramírez Sánchez-Maroto (2019) analiza la normativa de protección ambiental, así como disposiciones específicas mineras que incidieron para reducir los efectos negativos al medio natural. Lampert (2019) muestra que, para maximizar el bienestar social, quienes formulan las políticas necesitan considerar la tasa de descuento que depende de los cambios en la explotación de recursos naturales a escala global.
Los contratos mineros son acuerdos suscritos generalmente entre grandes inversores y el gobierno, que constituyen un elemento clave del marco regulatorio en minería en muchos países ricos en recursos. Tradicionalmente, los gobiernos han usado enfoques de regulación ambiental (estándares tecnológicos), actualmente los instrumentos económicos son ampliamente utilizados, éstos incluyen impuestos, tasas y subsidios que incentivan a las empresas a usar mejores tecnologías para reducir la contaminación o mejorar la eficiencia de recursos. Por ejemplo, el gobierno de Mongolia aumentó seis veces las tarifas de uso del agua en 2013, incidiendo en un aumento significativo de la tasa de reciclaje del agua en operaciones mineras (UNDP-UN Environment, 2018).
En la última década, la industria minera ha hecho avances tecnológicos en la gestión del agua y la toxicidad del metal de desecho, ha desarrollado buenas prácticas en cierre de minas, rehabilitación de tierras y protección de la biodiversidad (compensaciones). Sin embargo, estos enfoques de regulación ambiental no tradicional requieren alta capacidad y conocimiento de parte de las agencias reguladoras y de los operadores mineros (PNUD-PNUMA, 2018).
En Latinoamérica se ha evidenciado una asociación entre extracción minera e impacto ambiental. Uribe-Sierra et al. (2022) resalta la minería a cielo abierto muy extendida en la región de cordillera por la importante contribución al PBI chileno, pero el avance del extractivismo minero afecta el equilibrio biofísico y social de los asentamientos, provoca escasez del agua, daños a la salud y cambios drásticos en el uso de la tierra, con la consecuente motivación al despoblamiento rural. En Colombia el desbordamiento de la extracción minera aumenta las concesiones y la explotación de recursos agotables (Rojas-Lozano et al., 2018).
González (2019) aborda los movimientos sociales en contra de las actividades mineras. Por el desempeño ambiental devastador, las comunidades en todo el mundo se oponen al desarrollo de nuevas minas y a la expansión de las existentes (Manhart et al., 2019). En las últimas décadas ha aumentado la implementación de grandes proyectos mineros, hidrocarburos, industrias de energía eólica e hidroeléctrica en México (Zaremberg et al., 2018).
De 2018 a 2020, la gran minería en Chile generó entre 30 y 40 mil millones de dólares anuales, 9% de estos recursos se destinó a dividendos de empresas privadas, el aporte al fisco transformado en inversión pública aportaría trabajo y crecimiento económico (Consejo Minero, 2019). En Chile, el extractivismo se ha centrado en la gran minería de cobre debido a la privatización y la desregulación de recursos, esto ha intensificado el largo proceso de desposesión de las comunidades locales y pueblos indígenas; territorios y regiones han sido transformados en commodities alterando el medioambiente y la sociedad (Romero-Toledo, 2019).
El extractivismo minero en Latinoamérica y Perú no promueve el desarrollo integral de los pueblos, en cambio, con externalidades negativas y usurpación de su hábitat, limitan la coexistencia de las comunidades asentadas en el territorio. El extractivismo de recursos naturales para la exportación de commodities se basa en la apropiación territorial; en el Perú, las reformas de fines del siglo XX han mejorado las oportunidades para las empresas extractivas (Azamar Alonso, 2019). Una regla de la economía sustentable (“sustentabilidad”) es usar los recursos naturales no renovables sin acelerar su extracción, dejarlos bajo el subsuelo (que significa “invertir”) si aún no se cuenta con la tecnología adecuada para darle valor agregado. La minería sustentable debería cumplir dicha regla, además de la sostenibilidad ambiental-ecológica y social.
La gestión y regulación de las industrias extractivas plantea desafíos sustanciales a los países ricos en minerales, Korinek (2015) examina las experiencias de Colombia y Perú con respecto al diseño del sistema tributario aplicado a los recursos no renovables, la reforma de la distribución de ingresos del sector y estrategias para abordar la minería ilegal.
El aumento de la explotación minera en Perú ha incrementado el número de conflictos, las comunidades campesinas e indígenas, así como los pobladores de las zonas urbanas, han protestado contra el uso de la tierra y el agua para fines mineros (Preciado et al., 2018). En la región Junín, subcuenca de Cunas, las autoridades informaron que el flujo del río Pucará transporta relaves mineros río abajo a la comunidad Shicuy, que usa el agua del río para pastoreo y agricultura, y reportaron altas concentraciones de arsénico y cadmio aguas abajo de la planta concentradora Azulcocha (Quispe-Zuniga et al., 2019).
Según la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OECD, 2019) Perú es uno de los cinco productores mineros más importantes de cobre, plata, zinc, plomo y molibdeno; al 2018 Osinergmin supervisa a un total de 172 unidades mineras pertenecientes a 115 concesionarias (empresas) mineras de exploración, explotación, fundición y transporte. Osinergmin únicamente regula a la gran y mediana minería, las grandes empresas reguladas son 37, que cuentan con 77 unidades de producción, mientras las minas a mediana escala reguladas son 78, con 95 unidades en actividad minera.
Para Holland (2020), la regulación efectiva tiene un efecto sustancial en el registro de seguridad de las operaciones mineras. Los mayores riesgos en los sitios de extracción del mineral se encuentran en países de bajos ingresos donde la regulación es más débil. En Perú, las principales funciones de evaluación ambiental de la actividad minera están centralizadas en Lima Metropolitana y se constató un vacío en la norma ambiental respecto a la fiscalización de la cantidad de agua que utilizan para dicha actividad (Godfrid et al., 2020).
1.1. Características de la regulación económica en el Perú
A finales de la década de los ochenta, en su rol de Estado empresario, Perú intervino directamente en la actividad económica y en el control de precios; afrontaba una profunda crisis económica. Ante la deuda externa que atravesaban los países latinoamericanos en los años ochenta (“década perdida”), en 1989, Williamson concibió un paquete de reformas económicas liberales conocido como el Consenso de Washington.
El gobierno de Alberto Fujimori, en 1990, implementó dichas reformas, entre éstas las privatizaciones y luego las concesiones (Henostroza, 2011), cambiando el rol del Estado productor a Estado subsidiario regulador, como se plasmó en la Constitución política de 1993.
La extracción de recursos naturales en Perú está legislada por la Constitución de 1993, y el Decreto Supremo 014-92-EM Ley General de Minería (1992), que redujo la participación del Estado en la minería, sin normativas de protección para empresas públicas extractivas como el caso de Codelco en Chile o Petrobras en Brasil (Calfucura et al., 2014). Los EIA y los programas de adecuación y manejo ambiental (PAMA) se aplican desde mediados de la década de los noventa. En 2001 se creó el Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental (Ley Nº 27446, 2017, art. 1).
En tiempos de caída de los precios de los commodities, con el marco tributario peruano de los años noventa, vigente hasta el 2011, las empresas mineras obtuvieron rentas extraordinarias. Así, en 2007 el Estado capturó 15% de la riqueza generada, mientras que las empresas mineras se quedaron con 45% (el restante 40% son los costos totales) (Baca, 2015a). En Perú, especialmente durante el súper ciclo de precios de los metales, no hubo voluntad política para implementar una verdadera reforma tributaria en aras de alcanzar mayor equidad fiscal (De Echave, 2018).
En Perú, el Estado interviene en pruebas de causalidad entre la actividad minera y la contaminación. En el 2015 el Instituto Peruano de Energía Nuclear empleó la metodología de isótopos reactivos para estimar la causalidad entre las relaveras mineras y su entorno hidrogeológico; sin embargo, los resultados no se dieron a conocer y son cuestionados por la población (Godfrid et al., 2020), pues no aceptan la manipulación de dichos resultados por parte de la empresa o del Estado. La restricción a la información vulnera el derecho constitucional de acceso a la información sobre la extracción de los recursos naturales públicos y los impactos ocasionados, asimismo, el regulador no estaría velando por el bienestar común al parcializarse a favor de la empresa.
La remediación ambiental se centra en los pasivos ambientales mineros (PAM), inactivos o abandonados, generados por agentes económicos que realizaron actividades mineras dentro del territorio nacional (Chappuis, 2019).
2. Metodología
Investigación no experimental, ex post facto, ya que la información y datos corresponden a acontecimientos que ya ocurrieron. Se calcula y explica la correlación entre la producción de concentrado de cobre y las exportaciones con la renta minera. El estudio abarca la regulación económica e impacto ambiental de grandes empresas concesionarias de cobre en el desarrollo de Perú (2000-2019).
Universo: explotación de cobre de la gran minería peruana. A partir de que la unidad minera de la gran empresa cuprífera extrae 5000 toneladas métricas de cobre o de mayor escala por mes; se analizan las empresas cupríferas a gran escala que generan impactos ambientales como Las Bambas, Cerro Verde, Southern Perú (Toquepala, Cuajone), Antapaccay, Glencore (Coroccohuayco), Antamina, Hudbay Perú (Constancia) y Chinalco Perú (Toromocho). Es decir, nueve concesiones cupríferas (Figura 1). Las fuentes de información de los impactos socioambientales fueron las resoluciones del OEFA, Servicio Nacional de Certificación Ambiental para las Inversiones Sostenibles (Senace), Defensoría del Pueblo y del Observatorio de Conflictos Mineros de América Latina (OCMAL); se procesó a través de los informes del organismo supervisor, mediante el análisis-síntesis.
Fuente: elaboración propia con base en información documental.
Figura 1 Ubicación de las grandes concesiones cupríferas, Perú
Tecnicas de recoleccion de datos: informacion secundaria de los anuarios del Ministerio de Energia y Minas-Minem, Ministerio del Ambiente-Minam, OEFA, Osinergmin e Instituto Nacional de Estadistica e Informatica (INEI). Se usa el estadistico de correlacion de Pearson (-1≤ r ≤ +1) calculado con el software SPSS Statistics 26.0 (IBM, 2019).
Procedimiento: primero, se recopilaron los datos y se revisaron las características de la regulación económica e impacto ambiental de las concesiones mineras cupríferas; segundo, se relacionó empíricamente la producción cuprífera, exportaciones de cobre peruano de la gran minería y la renta de minerales en el periodo 2000-2019; tercero, se analizaron de forma reflexiva los impactos ambientales generados por la explotación cuprífera de la gran minería; cuarto, se examinó la regulación económica e impacto ambiental en el desarrollo peruano.
3. Resultados
La concesión minera es un derecho separado de los derechos sobre el predio donde se encuentra ubicada, por tanto, para realizar actividad minera se requiere autorización de uso del terreno superficial y de la aprobación de los instrumentos de gestión ambiental para la exploración, explotación y beneficio de minerales.
3.1. Resultados económicos de la gran minería cuprífera y su regulación
Los años 2006-2007 (Tabla 1) fueron de bonanza por el incremento del precio del cobre, el valor FOB (free on board) de las exportaciones cupríferas el 2006 aumentó 73% respecto al 2005 y 20% en 2007 con relación al 2006. En contraste, durante 2008-2009, años de crisis financiera global, el precio del cobre disminuyó drásticamente, tal como durante 2015-2016, tiempo de crisis de la bolsa china.
Tabla 1 Producción y exportaciones de cobre, Perú 2000-2019
| Periodo |
Producción de cobre miles TMF* |
Volumen exportaciones de cobre (miles toneladas) |
Exportaciones de cobre -valores FOB (millones US$) |
|---|---|---|---|
| 2000 | 553.92 | 529.13 | 932.58 |
| 2001 | 722.36 | 685.80 | 985.65 |
| 2002 | 844.55 | 858.78 | 1187.09 |
| 2003 | 842.61 | 787.34 | 1260.52 |
| 2004 | 1035.57 | 940.55 | 2480.62 |
| 2005 | 1009.90 | 984.19 | 3471.79 |
| 2006 | 1048.47 | 980.65 | 5995.54 |
| 2007 | 1190.27 | 1121.94 | 7219.07 |
| 2008 | 1267.87 | 1243.09 | 7276.95 |
| 2009 | 1276.25 | 1246.17 | 5935.40 |
| 2010 | 1247.18 | 1181.53 | 8879.15 |
| 2011 | 1235.35 | 1141.01 | 10,721.03 |
| 2012 | 1298.76 | 1276.67 | 10,730.94 |
| 2013 | 1375.64 | 1324.85 | 9820.75 |
| 2014 | 1377.64 | 1319.84 | 8874.91 |
| 2015 | 1700.82 | 1643.76 | 8167.54 |
| 2016 | 2353.86 | 2317.29 | 10,170.88 |
| 2017 | 2445.58 | 2438.04 | 13,844.96 |
| 2018 | 2437.03 | 2487.89 | 14,938.55 |
| 2019 | 2455.44 | 2535.69 | 13,892.56 |
*TMF: tonelada métrica de contenido fino.
Fuente: Ministerio de Energía y Minas (Minem, 2020; BCRP, 2019).
Las exportaciones de cobre en el periodo 2000-2019 muestran una tendencia creciente, sin embargo, en 2009, por la crisis financiera mundial, el precio de los commodities como el cobre bajó en el mercado internacional, por tanto, las exportaciones peruanas de este metal cayeron (Tabla 1 y Gráfica 1). Asimismo, en 2015, las exportaciones en Perú disminuyeron, incluido el cobre, cuya caída del precio internacional se dio, principalmente, por la menor demanda de China.
Fuente: elaboración propia con datos del Minem (2019) y BCRP (2019).
Gráfica 1 Evolución de exportaciones de cobre, Perú 2000-2019
La producción de cobre en toneladas métricas finas por la gran minería cuprífera alcanzó una contribución promedio anual de 94% del total de la producción de cobre peruano para el periodo 2000-2019 (Tabla 2). Evidentemente, el mercado cuprífero sería un oligopolio dominado por la gran empresa (Gráfica 2).
Tabla 2 Producción cuprífera de la gran minería, Perú 2000-2019
| Año |
Producción de concentrado de cobre, Gran Minería (TMF) |
Contribución de la gran minería en la producción de cobre (%) |
|---|---|---|
| 2000 | 522,909.00 | 94 |
| 2001 | 685,421.85 | 95 |
| 2002 | 807,774.83 | 96 |
| 2003 | 797,724.81 | 95 |
| 2004 | 990,022.17 | 96 |
| 2005 | 943,613.85 | 93 |
| 2006 | 982,108.37 | 94 |
| 2007 | 1,113,256.90 | 94 |
| 2008 | 1,162,883.33 | 92 |
| 2009 | 1,171,172.99 | 92 |
| 2010 | 1,128,156.10 | 90 |
| 2011 | 1,183,404.30 | 96 |
| 2012 | 1,196,531.78 | 92 |
| 2013 | 1,271,758.84 | 92 |
| 2014 | 1,295,778.45 | 94 |
| 2015 | 1,623,969.76 | 95 |
| 2016 | 2,268,518.54 | 96 |
| 2017 | 2,357,622.14 | 96 |
| 2018 | 2,326,406.40 | 95 |
| 2019 | 2,355,187.14 | 96 |
Fuente: elaboración propia con datos del Ministerio de Energía y Minas (Minem, 2020).
Fuente: elaboración propia con datos del Minem (2020).
Gráfica 2 Producción cuprífera de la Gran Minería, Perú 2000-2019
La renta de los minerales, según el Banco Mundial, representa el valor de producción de una reserva minera a precios mundiales, menos los costos de producción; se incluyen estaño, oro, plomo, zinc, hierro, cobre, níquel, plata, bauxita y fosfato. En la Gráfica 3 se aprecia la relación entre la producción cuprífera de la gran minería y la renta minera.
Fuente: elaboración propia con datos del Banco Mundial (2020) y del Minem (2020).
Gráfica 3 Producción de cobre de la gran minería y la renta minera/PBI, Perú
En Perú existe una relación directa significativa entre la producción de cobre y las exportaciones de la gran minería cuprífera con la renta de minerales como porcentaje del PBI (Tabla 3). Desde el punto de vista de la regulación económica, la gran minería generaría rentas extraordinarias.
Tabla 3 Relaciones entre producción, exportaciones de cobre a gran escala y renta minera, Perú 2000-2019
| Correlaciones | ||||
|---|---|---|---|---|
|
Producción de concentrado de cobre de Gran Minería (Mill. TMF) |
Exportaciones de cobre - valores FOB (millones US$) |
Renta Minera (% PBI) |
||
| Producción de concentrado de cobre de Gran Minería (Mill. TMF) |
Correlación de Pearson Sig. (bilateral) |
1 | 0.857** 0.000 |
0.456* 0.050 |
| N | 20 | 20 | 20 | |
| Exportaciones de cobre - valores FOB (millones US$) |
Correlación de Pearson Sig. (bilateral) |
0.857** 0.000 |
1 | 0.765** 0.000 |
| N | 20 | 20 | 20 | |
* La correlación es significante al nivel 0,05 (bilateral).
** La correlación es significativa al nivel 0.01 (bilateral).
Fuente: elaboración propia con el software SPSS Statistics 26.0 (IBM, 2019)
La regulación económica de la gran minería cuprífera está a cargo de Osinergmin, mediante el Decreto Supremo Nº 200-2019-PCM (2019) por el que se aprueba la alícuota del aporte por regulación minera para los años 2020-2022 de 0.14% del valor de venta mensual, descontando el impuesto general a las ventas y el impuesto de promoción municipal. Para el 2019 dicha alícuota fue 0.13% dirigido a financiar la función de regulación.
3.2. Impactos ambientales de la gran minería cuprífera
La unidad minera Las Bambas posee trece instrumentos de gestión que son excesivos, el EIA, el plan de cierre y su modificatoria, además de una serie de modificatorias de su EIA e ITS (Informe Técnico Sustentatorio), lo cual dificulta el seguimiento y supervisión de la autoridad regulatoria ambiental. Por lo que es necesario mejorar la regulación y supervisión para proteger el medio ambiente y los derechos públicos de las comunidades (Radio Servindi, 2019).
El extractivismo minero ocasiona un triple impacto directo sobre el agua en los territorios y comunidades: alto consumo, contaminación y deterioro de las fuentes de agua. El aumento de proyectos mineros en Perú incrementaría, en los siguientes 20 años, 132% la demanda de agua por la gran y mediana minería (OCMAL, 2019), por esta razón, el regulador tiene que ordenar el uso del recurso hídrico y priorizar el consumo humano y la agricultura para la seguridad alimentaria, pues la función regulatoria es aumentar el bienestar social.
Desde el 2009, la minera Southern Cooper Perú del Grupo México cuenta con el megaproyecto de explotación cuprífera a tajo abierto en dos yacimientos: La Tapada y Tía María, esta última se desarrolla cercana a ocho fuentes de agua que cubren la demanda hídrica de los pobladores del Valle de Tambo. Desde sus inicios, las comunidades agrícolas reclaman por la afectación de la tierra y el agua; en la consulta popular del 2009, 97% de la población de la provincia de Islay rechazó el proyecto minero, no obstante, las autoridades del gobierno aprobaron el EIA, ocasionando reclamos y conflictos de agricultores y comunidades con dos revueltas sociales en 2011 y 2014.
Cuando estaba a punto de vencer el EIA, en julio del 2019, el presidente peruano Vizcarra aprobó la ejecución del proyecto cuprífero Tía María, ocasionando gran resistencia y enfrentamientos sociales en la zona; en agosto de 2019, el gobierno decidió la suspensión del proyecto Tía María de la empresa Southern por un plazo de 120 días (OCMAL, 2019). Luego, en enero de 2020, se anunció que operaría en el 2024.
La empresa suiza Glencore, explota cobre en la provincia de Espinar, Cusco. En sus inicios el proyecto minero fue Tintaya, la primera ampliación Antapaccay y en 2019 la segunda ampliación Coroccohuayco. Desde el comienzo de su operación se han desarrollado constantes conflictos con los pobladores. Durante tres décadas de extracción minera en la zona se ha causado contaminación ambiental, daños a la salud de los pobladores y desplazamiento de comunidades altoandinas. La Dirección General de Salud Ambiental (Digesa) encontró metales como aluminio, arsénico, hierro y manganeso, por encima de los niveles permitidos, en varias muestras del agua para consumo humano en Espinar, por ello, las comunidades campesinas de la zona rechazan la expansión de la empresa. Los pobladores de Alto Huancané, Huancané Bajo, Tintaya, Marquiri, Huano Huano, Cala Cala, entre otras, exigen a la minera que se haga la consulta previa, considerando las ampliaciones de las operaciones en Tintaya y Antapaccay (OCMAL, 2019).
Por otro lado, los agricultores del distrito de Livitaca, provincia de Chumbivilcas, Cusco, exigen ser incluidos en la zona de influencia de la tercera Modificación del Estudio de Impacto Ambiental (MEIA) del proyecto Constancia (Defensoría del Pueblo, 2020b). En octubre del 2020, los pobladores de las comunidades de Tuntuma y Hatun Ccollana, del distrito de Velille, provincia de Chumbivilcas, Cusco, bloquearon el corredor minero de Las Bambas por el incumplimiento en la puesta en marcha de proyectos para el desarrollo rural, uno por año, en beneficio de la localidad (OCMAL, 2020). Además, denunciaron que la circulación de vehículos de alto tonelaje por el corredor, aledaño a su localidad, genera contaminación y la pérdida de campos de cultivo. Por otra parte, los comuneros de la provincia de Espinar también protestaron contra la empresa Antapaccay-Glencore.
En el caso de la gran minería cuprífera en Perú aún no se ha logrado una minería sustentable, al contrario, las externalidades económicas (los costos del daño ambiental) no han sido resueltas, todas las concesionarias de cobre causan impactos ambientales contaminando el agua, el aire y los suelos agrícolas (Tabla 4); se infringe el principio de indivisibilidad de los EIA haciendo uso desmedido de los ITS.
Tabla 4 Impactos ambientales de la gran minería cuprífera, Perú
| Minera | Legal/técnico | Socioeconómico | Agua-aire-suelo |
|---|---|---|---|
| Las Bambas | Incrementar la extracción de mineral a 5000 TM por día no se ajusta al principio de indivisibilidad de evaluación de los impactos ambientales, según el Decreto Supremo N° 019-2009-MINAM (2009). El informe técnico sustentatorio (ITS) se ha convertido en la regla y no en la excepción a pesar de ser una norma de menor jerarquía que el EIA. Inexistencia de estudios de factibilidad de los componentes: almacén de concentrados, canales de coronación, los caminos de acceso (por ello, la discrecionalidad al cambio alteraría el tipo de impactos previstos). |
Lo recomendable sería utilizar instrumentos de mitigación de material particulado, como supresores de polvo, que eviten impactos negativos a los componentes ambientales aledaños. Los ITS son informes breves de rápida aprobación a corto plazo sin opiniones técnicas ni participación ciudadana, cuyo contenido desintegra los impactos ambientales significativos en aparentemente impactos leves; este mecanismo se usa de forma masiva en el caso peruano. |
Al 2018 se incluía un canal para la desviación del río Ferrobamba, pero no se concretó la opinión técnica de la Autoridad Nacional del Agua como lo señala la ley de recursos hídricos. Se sugiere la instalación de una planta de tratamiento químico que asegure la calidad del agua que se revierte al curso natural. La estimación de las áreas de influencia de la contaminación por material particulado se realizó a partir de valores altos (30 ug/m3 anuales), en lugar de hacerse a partir del 5 ug/m3 anuales establecido por ley. |
| Cerro Verde | El Tribunal Constitucional (OEFA, 2019) estableció que “el incremento de la actividad minera ha generado la necesidad de establecer un aporte por regulación a las entidades que fiscalizan las actividades mineras […] para contar con personal calificado, los equipos necesarios para ejecutar acciones de supervisión…” Resolución Directoral Nº 0017-2019- SENACE-PE/DEAR (2019) aprobó ITS, cambió la ubicación del centro de propagación de la empresa, mejoró el proceso en la planta de extracción por solventes e implementó zonas de limpieza para equipos livianos. |
Para extraer aproximadamente seis kg de cobre, se necesita tratar una tonelada de roca usando técnicas de procesamiento químico con impactos negativos para la salud de las comunidades (en general, no sólo para Cerro Verde). |
Resolución Directoral Nº 0017-2019-SENACE-PE/DEAR (2019), aprueba ITS modificando el plan de minado de los tajos de Cerro Verde, Santa Rosa y Cerro Negro. Aprueba una planta de tratamiento de agua para consumo doméstico que tratará 115 metros cúbicos por día. Cerro Verde también incluyó el estudio de aguas subterráneas que utilizaría la minera. |
| Southern Perú | Según Pérez-Jiménez (2018), en 1954, la Southern aceptó la explotación del yacimiento minero Toquepala ubicado en Tacna, con base en el Código de Minería de 1950 logra que sea considerado marginal y se le exonere de impuestos. Desde 1960 que se inicia la explotación minera y opera la fundición de Ilo ha generado impactos al ambiente y a la población local. Los agricultores del Valle de Ilo denunciaron que los humos de la fundición dañaban sus cultivos. En 1976 entró en operación, la Mina de Cuajone (región Moquegua), convirtiendo al cobre en el primer producto de exportación y a la Southern en el primer productor cuprífero del Perú. |
En 2019, autoridades y organizaciones sociales de Candarave-Tacna demandan el cumplimiento de los acuerdos que dieron viabilidad a la ampliación de la planta concentradora de Toquepala referidas a la cancelación de licencias de uso de agua otorgada a Southern Perú. Se exige desalinizar el agua de mar para uso minero, además la declaratoria de emergencia de la subcuenca, Callazas, Tacalaya y Calientes por el agotamiento del recurso hídrico. El proyecto cuprífero Tía María, localizado en el Valle del río Tambo, con una inversión de 950 millones de dólares y vida útil de 21 años, ha afrontado gran resistencia y conflicto social debido a que en el valle predomina la actividad agrícola. Los pobladores señalan que la minería afectaría la disponibilidad de agua, y a la vez restringiría la producción de arroz, caña de azúcar y páprika (Pérez-Jiménez 2018). En marzo de 2011 aconteció un paro indefinido en rechazo del EIA con pérdida de cinco vidas humanas y decenas de heridos. Frente a estas consecuencias, el gobierno se vio obligado a aceptar la inadmisibilidad de dicho estudio de impacto ambiental. La comunidad de Torata-Moquegua denuncia la contaminación del agua y cuestionan a la autoridad administrativa del agua que autoriza a la minera la derivación del río Torata y la construcción de un canal de coronación del depósito de desmonte (Defensoría del Pueblo, 2020a). |
La creciente extracción minera de Southern aumentó la demanda de agua, lo mismo que mayor contaminación y generación de residuos. La compañía posee nueve licencias de uso y extracción de agua para sus minas de Toquepala (Tacna) y Cuajone (Moquegua), desde las cabeceras de cuencas. El uso de agua de pozos durante años afectó las cuencas y bofedales de Titijones, en Moquegua hasta su desaparición. La empresa descarga anualmente 40 millones de metros cúbicos de relaves mineros que contienen silicatos, metales pesados, cianuro y otros agentes tóxicos vertidos, hasta 1996, al mar, con impactos ambientales negativos graves en la fauna marina y afectación de la pesca local. En 2010, la Dirección General de Salud (OCMAL 2015; Pérez-Jiménez 2018) de Tacna encontró alta contaminación de metales pesados en las aguas que se infiltran desde el embalse de relaves Quebrada Honda impactando en las zonas agropecuarias de la provincia de Jorge Basadre. El 2011, Digesa (OCMAL, 2015) reveló un alto nivel de concentración de cadmio en el agua residual para fines agrícolas, por encima de los límites permisibles. Los humos de la fundición, localizada a 15 km de la ciudad de Ilo, hace más de 40 años emite gases sulfurosos y fino material particulado de metales pesados, contaminando el valle y generando lluvia ácida sobre suelos y mares, dañando la salud de los pobladores con las altas concentraciones de SO2. La compañía se niega a resarcir dichos daños a la salud. |
| Antapacay | En el caso de Antapacay, se estableció una mesa de diálogo para el desarrollo sostenible de la provincia de Espinar, conformado por cuatro ejes de trabajo: -Inversión y desarrollo sostenible. -Salud, ambiente, saneamiento y residuos sólidos. -Convenio marco. -Consulta previa y corredor minero. |
El 15 de julio del 2020 comenzó un paro en la provincia de Espinar con demandas sociales como un bono económico solidario para la población, así como atención a las personas afectadas por metales pesados, y la cancelación del proyecto minero Integración Ccoroccohuayco (Defensoría del Pueblo, 2020b). En agosto de 2020, por la grave coyuntura sanitaria del covid-19 que atravesaba Espinar, se acordó por única vez destinar 44 millones de soles de los fondos del Convenio Marco para la reactivación económica de la población en situación de vulnerabilidad, mediante tarjetas de uso múltiple de 1000 soles por beneficiario. |
Según Senace (2019), no hay relación entre el impacto del componente hidrología y la pérdida en el bienestar social de los pobladores. Afectación de suelo en el área de explotación Coroccohuayco, con impacto negativo moderado. Y en la zona de explotación Antapaccay el Pajonal con impacto negativo alto. |
| Antamina | La Resolución Directoral Nº 1617-2017-OEFA/DFSAI (2017) (Dirección de fiscalización, sanción y Aplicación de incentivos), declaró la responsabilidad administrativa de la minera Antamina por la conducta infractora de incumplimiento al implementar cunetas o canales de desviación en algunos tramos de la vía de acceso hacia el botadero Tucush, de acuerdo con su instrumento de gestión ambiental. Medidas correctivas: en un plazo de 30 días, el titular de la unidad minera ubicada en el distrito de San Marcos- Huari-Áncash, debía implementar canales de desviación en las vías de acceso hacia el botadero Tucush, adjuntando un informe técnico con las evidencias. |
Con respecto al botadero Tucush, el titular minero alegó que ha preferido controlar el tipo de material a disponer y construir un sistema de tratamiento de aguas ubicado abajo del botadero (humedales artificiales y pozas de control de sedimentos), pero no señala las estructuras hidráulicas que utilizará para colectar y drenar la escorrentía en el área de los accesos; asimismo, debe cumplir con el compromiso asumido respecto a la implementación de “canales/ zanjas de desviación” que permite el control de la escorrentía y cuya finalidad es prevenir los procesos de erosión y sedimentación. | En 2012, el derrame de 45 toneladas de cobre por la ruptura del codo de una tubería del mineroducto Antamina (tres toneladas de mineral) afectó negativamente el ambiente, el suelo natural y flora (árboles de eucalipto y pino que tuvieron que talarse). La empresa minera fue sancionada con una multa de 50 Unidades Impositivas Tributarias al verificarse el daño ambiental. Al 2013 existían niveles de concentración de arsénico y cobre en el suelo por encima del valor referencial de la norma internacional canadiense. |
| Constancia, Hudbay | En agosto de 2019, el titular comunica a Senace, el inicio de la elaboración de la línea base de la Tercera MEIA-d Constancia. En agosto del 2020, se aprueba el Plan de participación ciudadana previo a la presentación de la Tercera MEIA, según el marco legal vigente participaría la población de las áreas de influencia social directa e indirecta del proyecto, como son las comunidades campesinas de Chilloroya, Uchucarcco, Urazana, Merques y Huaylla Huaylla. |
En 2019, la minera incumplió lo establecido en su instrumento de gestión ambiental, respecto a la prohibición de transporte nocturno de concentrado de cobre, como medida de mitigación de riesgos a fin de evitar accidentes de tránsito vehicular en la ruta de la UF Constancia hacia el Puerto Matarani. | En abril de 2016, (Resolución Directoral Nº 617-2016-OEFA/DFSAI, 2016), responsabiliza administrativamente a Hudbay Perú, unidad minera Constancia (Provincia de Chumbivilcas región Cusco), porque no instaló un sistema de protección del talud superior de la poza de proceso sur, consistente en el perfilado y repaso con tractor (parte de su instrumento de gestión ambiental), inicialmente no dicta medidas correctivas, pero en septiembre del 2016, se estableció responsabilidad administrativa por la conducta infractora descrita. |
| Toromocho, Chinalco | OEFA obliga a Minera Chinalco Perú S. A. parar sus actividades en la unidad minera Toromocho por la generación de efluentes contaminantes vertidos en las lagunas Huacracocha y Huascacocha, hasta que dicha contaminación sea controlada y acreditada ante el OEFA. | La actividad económica predominante el distrito de Yauli y la ciudad Nueva Morococha es la minería. En la Resolución Directoral Nº 292-2014-OEFA/DFSAI (2014), se sancionó a Minera Chinalco por iniciar actividades de movimiento de tierras previo al reasentamiento de la ciudad de Morococha sin la aprobación previa del estudio de impacto ambiental. Sanción: 10 Unidades Impositivas Tributarias |
En 2014, la Minera Chinalco presenta al ITS cambios menores en Componentes de la Unidad minera Toromocho. Las modificaciones al ITS presentan impactos negativos no significativos y medidas de manejo ambiental para la prevención, control y mitigación, Senace lo aprueba en noviembre del 2017. |
Fuente: elaboración propia.
4. Discusión
China representa 35% de la producción de cobre refinado del mundo y es el primer consumidor mundial: utiliza 46% del suministro mundial de este metal (Dong et al., 2020). En Perú, los EIA de las empresas cupríferas a gran escala aprobados por Senace no revelan, mayormente, impactos ambientales negativos significativos, en consecuencia, no se valoran económicamente dichos impactos, más aún, la fragmentación de los impactos a través de los ITS diluye los impactos ambientales significativos. Sin embargo, la operación minera afecta con daños ambientales a los pobladores aledaños a las minas.
Coincidimos con Valle-Riestra y Ramírez (2020) en que la relajación de la regulación minera ocasiona daño ambiental; también, la extracción del cobre en Perú afecta a las comunidades con el despojo de territorios y fuentes de agua, similar a las consecuencias del extractivismo en Chile (Romero-Toledo, 2019).
En el caso de la minera chilena Escondida, la extracción de agua de la cuenca salada de Punta Negra (1800 litros por segundo) ocasionó un grave impacto a la fauna y al medio ambiente, los actores locales y las ONG presentaron una denuncia en 2016 por graves daños socioambientales (Rüttinger et al., 2020). En diciembre del 2016 se puso en servicio la segunda desalinizadora de agua de mar de Escondida en Puerto Coloso (Chile), con una capacidad de 2500 litros por segundo. En Perú, los pobladores de la región Moquegua exigen a la empresa Southern Perú que desalinicen el agua de mar para su operación minera.
La minería comunal ofrece oportunidades de empleo para la gente local pero también genera amenazas para el medio ambiente y la integridad cultural de la comunidad (Odendaal y Hebinck, 2020). Por ejemplo, el sector minero de Sierra Leona contribuye al desarrollo económico pero afecta a las comunidades con deforestación, destrucción de tierras agrícolas, escasez de agua limpia, contaminación acústica y del aire (Mabey et al., 2020). Los conflictos ambientales en Perú los provocan generalmente unidades mineras que operan en territorios comunales y espacios aledaños a pobladores, estas unidades contaminan el aire, el agua, el suelo, afectan la biodiversidad, las cabeceras de cuenca y generan externalidades negativas a diversos agentes económicos (agricultores, ganaderos, usuarios de recursos hídricos); lo anterior lo señala Preciado et al. (2018), quien habla además de la necesidad de un desarrollo integral. Las mineras practican el sobreuso de los recursos hídricos escasos como las aguas subterráneas, inclusive con pérdidas irreversibles y extinción del patrimonio natural.
Muchas economías en desarrollo dependen en gran medida de la minería. Las rentas mineras como porcentaje del Producto Bruto Interno (PBI) son superiores a 15% en Mongolia, Surinam, Mauritania, Eritrea y Guyana (Laing, 2020). En Perú, la renta de minerales promedio anual ha sido 6.1% respecto al PBI en el periodo 2000-2019.
4.1. Avances pendientes en regulación minera
En Perú es necesario -a partir de experiencias de regulación con participación ciudadana de países mineros como Australia y Chile-, implementar una regulación minera integral para la inserción del sector hacia el desarrollo sustentable.
La gestión de recursos minerales clave para el desarrollo económico, equilibrada con los objetivos ambientales y sociales de Australia del sur, incluye la regulación simplificada de las actividades de exploración y minería, aunque se requiere licencia social. Por ejemplo, el gobierno australiano está comprometido con los principios regulatorios de eficacia y eficiencia, rendición de cuentas, cumplimiento y compromiso (participación informada de las comunidades y demás partes interesadas). En este sentido, para la regulación minera en Perú es crucial considerar del enfoque de Australia, la responsabilidad explícita del concesionario minero (South Australia, 2020) para honrar sus compromisos y cumplir las expectativas de la comunidad y el gobierno. No obstante, Australia corre el riesgo de incrementar los contaminantes de GEI al 2030, por sus planes de expansión minera.
Ante la creciente demanda de cobre para la transición energética, es vital perfeccionar en Perú la regulación económica, avanzar en el ordenamiento territorial e “invertir” (dejar el cobre en el subsuelo) si la concesionaria cuprífera no le agrega valor con innovación tecnológica.
La política minera al 2050 en Chile (Ministerio de Minería, 2020) considera cuatro ejes para una minería sustentable: sostenibilidad ambiental (sistema integrado del estado de los recursos hídricos por cuenca, estrategia de pasivos ambientales mineros), sostenibilidad económica (innovación, desarrollo e investigación; encadenamientos productivos e inserción en cadenas de valor globales), sostenibilidad social (participación ciudadana anticipada), y gobernanza (institucionalidad sectorial, mayor transferencia tributaria a los gobiernos locales). Perú debería seguir en parte el sendero chileno de minería sustentable. No obstante Chile, al ser integrante de la OECD, adolece de normativas sobre ordenamiento ambiental de suelos (Caroca, 2020).
Para perfeccionar la regulación económica peruana proponemos corregir la vida útil de la concesión minera a un plazo fijo, máximo 60 años según la constitución; planificar el ordenamiento territorial, priorizar los territorios comunales, las fuentes de recursos hídricos, las áreas naturales protegidas y la conservación de bosques y océanos; restringir o anular el ITS, que diluye los impactos ambientales significativos del EIA para la licencia ambiental, y supervisar el cumplimiento de los compromisos pactados entre la empresa y las comunidades de los sitios mineros.
En Perú, los impactos ambientales negativos analizados tienen la limitante de que no están cuantificados como costos ambientales anuales y es difícil medir su relación con el desarrollo económico. Para una investigación futura, sería importante analizar la regulación de la licencia social como derecho colectivo de las comunidades en los territorios mineros.
Conclusiones
La gran minería cuprífera contribuyó, en promedio, con 94% del total de la producción de cobre peruano entre 2000-2019. Durante 2008-2009 y 20152016, periodos de crisis financiera internacional y de la bolsa china, respectivamente, la caída del precio del cobre redujo las exportaciones-valor FOB de cobre peruano. Las economías en desarrollo dependen mayormente de la minería, en Perú se encontró una asociación estrecha entre las exportaciones cupríferas en valor FOB y la renta minera como porcentaje del PBI (2000-2019). Los ITS aplicados en Perú, a diferencia de los EIA, son informes de aprobación a corto plazo sin opiniones técnicas ni participación ciudadana, que califican los impactos ambientales negativos significativos aparentemente en impactos leves.
La regulación minera, al alentar el extractivismo, ha descuidado el bienestar de las comunidades asentadas en los sitios cercanos. La extracción de cobre ocasiona impactos ambientales, contamina el agua, el aire y los suelos agrícolas; además, vulnera los derechos colectivos de las comunidades que son reubicadas o despojadas de sus territorios.
En Perú, la regulación económica de la gran minería cuprífera está a cargo de Osinergmin y OEFA, y es prioritaria una regulación económica integral del sector de recursos minerales para su inserción al desarrollo sustentable. El perfeccionamiento de la regulación minera contemplaría la concesión minera a plazo fijo, un avance con el ordenamiento territorial que priorice los territorios comunales y fuentes de recursos hídricos, así como que restrinja la fragmentación del EIA en ITS para la licencia ambiental.
