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SUMARIO: I. Introducción sobre la naturaleza y justificación de las reparaciones dictadas por la Corte IDH. II. Las medidas normativas o de otra índole de algunos países, para el cumplimiento de las sentencias de la Corte IDH. III. Los casos de México con sentencia ante la Corte IDH a agosto del 2020. IV. La etapa iniciada con la reforma constitucional del 10 de junio de 2011 y su impacto en el cumplimiento de las sentencias. V. El marco jurídico, institucional y jurisprudencial actual para cumplir/ejecutar las sentencias de la Corte IDH en los casos de México. VI. Conclusiones y propuesta. VII. Bibliografía.
I. Introducción sobre la naturaleza y justificación de las reparaciones dictadas Corte IDH
Los derechos humanos consagrados jurídicamente, son una vía para buscar el respeto, protección y realización de la dignidad humana, en sus múltiples manifestaciones y contextos. En los últimos setenta años, pero en particular a partir de la década de los años ochenta del siglo pasado, hemos presenciado como al nivel universal y regional se han venido adoptando instrumentos internacionales que detallan tales derechos y sus correspondientes deberes, que buscan proteger a personas en determina condición, abordar los derechos involucrados en temas específicos, o encontrar una ruta normativa para buscar sancionar o, en su caso, erradicar determinadas conductas que atentan contra la dignidad humana.
Si bien los estándares comunes compartidos en las constituciones vigentes de muchos países en la mitad del siglo pasado hicieron posible arribar a un consenso, para recoger los derechos humanos en el ámbito internacional; no cabe duda, que el desarrollo de la protección supra nacional de la persona humana ha tenido a su vez un impacto cada vez mayor en los contenidos constitucionales de finales del siglo XX y lo que va del siglo XXI, generándose una especie de influencia recíproca.
La consagración normativa de los derechos humanos ha venido acompañada de su garantía interna e internacional. En el primer caso, por medio de los instrumentos que integran la llamada jurisdicción constitucional de la libertad,1 en el segundo caso, de los sistemas de protección internacional, tanto universal como regionales, que declaran o deciden jurisdiccionalmente la responsabilidad internacional de los Estados por la violación a los derechos humanos y las consecuencias que esto trae consigo, principalmente el deber jurídico de reparar dichas trasgresiones en favor de las víctimas, de sus familiares o quienes se determine que tengan derecho a la reparación.
Quien inquiera sobre el tema de las reparaciones en materia de derechos humanos, de inicio se enfrentará al problema de cómo puede repararse el desconocimiento o la trasgresión de la dignidad de las personas. El encuadramiento jurídico de la protección de la dignidad por medio de los derechos humanos y su expresión normativa provee una serie de conceptos y herramientas jurídicas que son un camino para tal efecto, sin que por ello se desconozca las implicaciones filosóficas y en particular éticas de la cuestión.
Desde el punto de vista teórico jurídico, la trasgresión o inobservancia de una regla de derecho trae aparejada la actualización de las consecuencias previstas por la propia norma o el sistema de normas de que se trate. La naturaleza y especificidad de tales consecuencias es algo variable y viene determinado por varios factores; cuando se trata de Estados como sujetos del derecho internacional, sometidos a una jurisdicción supra nacional de derechos humanos, la declaración judicial de responsabilidad trae aparejada en favor de las víctimas las denominadas medidas de reparación o reparaciones.
Así como sucede en el ámbito interno de los Estados, donde existen similitudes y diferencias entre las diversas figuras que integran el citado sector de la jurisdicción constitucional de la libertad,2 de igual manera, en el ámbito internacional, también existen afinidades y marcadas diferencias, el tema de las reparaciones no es la excepción, pues, por ejemplo, mientras en el sistema europeo las sentencias sólo declaran la responsabilidad del Estado, dejando un notorio margen de apreciación para efectos del cumplimiento del fallo, incluyendo la reparación,3 en el ámbito interamericano, en cambio, desde la propia Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH), señala en el artículo 63.1:
Cuando decida que hubo violación de un derecho o libertad protegidos en esta Convención, la Corte dispondrá que se garantice al lesionado en el goce de su derecho o libertad conculcados. Dispondrá, asimismo, si ello fuera procedente, que se reparen las consecuencias de la medida o situación que ha configurado la vulneración de esos derechos y el pago de una justa indemnización a la parte lesionada.
El citado artículo establece parámetros e hipótesis diferenciadas, pues lo primero a atender es el restablecimiento en el goce del derecho o libertad conculcados, por supuesto cuando la naturaleza de éstos lo permitan. A lo anterior se deben sumar la reparación de las consecuencias de la afectación a los derechos y el pago de una justa indemnización.
El ejercicio y desarrollo jurisprudencial que la Corte IDH ha dado a esa potestad es simplemente impresionante y denota el compromiso, la voluntad y creatividad del tribunal y sus integrantes a lo largo ya de varias décadas, por tomarse en serio su papel y poner en el centro de sus determinaciones a las víctimas y la reparación a afectaciones de que han sido objeto, cuando así corresponde. En la ameritada opinión de Sergio García Ramírez (2003):
Las complicaciones de nuestra norma han suscitado una constante reflexión jurisprudencial que permita hacer luz donde hay algunas sombras y construir, a fuerza de sentencias, un corpus sobre las reparaciones. A éste han llegado, desde luego, las enseñanzas de la jurisprudencia formada por otros órganos internacionales, frecuentemente acogida por la Corte Interamericana, y de una copiosa doctrina. Es interesante advertir cómo se avanza en el espacio de las reparaciones en cada nueva sentencia sobre la materia que dicta la Corte, e incluso en las resoluciones de fondo (p. 131).
El tipo de acciones o medidas que determine la Corte IDH en cada caso depende del derecho conculcado, del número y condición de las víctimas, del contexto en que ocurrieron las violaciones causadas a los derechos, de los actos u omisiones atribuibles a las autoridades, agentes o instancias estatales involucradas y del tipo de deber genérico y específico que se incumplió.4 Asimismo, si bien la Corte IDH conoce de casos concretos, éstos pueden ser indicativos de una determinada situación o contexto que trasciende al caso en cuestión, lo que da pie a las denominadas medidas de no repetición, no sólo en beneficio de los afectados directos, sino también para otras personas que estuvieran en una circunstancia similar -o de la población misma-, que requiere ser atendida en términos del deber de prevención de violaciones a los derechos humanos.5
Esto ha dado origen, a un nutrido catálogo de medidas de reparación que se ha ido ramificando como respuesta a los tipos de casos y situaciones que han sido sometidos al conocimiento de la Corte IDH, de los que se ha ocupado la doctrina en su análisis y clasificación ( Sergio García Ramírez, 2011, pp. 167-199; Víctor M. Rodríguez Rescia, 1999, pp. 667-687; Jorge F. Calderón Gamboa, 2015; Yuria Saavedra Álvarez, 2013; Jacqueline Pinacho Espinosa, 2019). El propio tribunal interamericano ha señalado (2020):
para comprender la gran amplitud de medidas ordenadas por la Corte IDH es posible agruparlas dentro de las siguientes formas de reparación: medidas para garantizar a las víctimas el derecho conculcado, restitución, rehabilitación, satisfacción, búsqueda de paradero y/o identificación de restos, garantías de no repetición, la obligación de investigar, juzgar y, en su caso, sancionar a los responsables de las violaciones a derechos humanos, indemnizaciones y reintegro de costas y gastos" (p. 62).
Sin duda el catálogo seguirá ampliándose pues está lejos de ser un numerus clausus; aún más, se avizora un panorama por demás importante e interesante si se consideran los casos cada vez más frecuentes sobre derechos económicos, sociales, culturales y ambientales, sobre los que se está pronunciando el tribunal interamericano (Manuel Ventura Robles, 2013, pp. 1-20).
Otro tema igual de relevante es la evaluación del impacto de las medidas de reparación en los diversos países, es decir, si las mismas han o no contribuido y de qué manera a resolver problemáticas estructurales o fuentes de agravio recurrente en materia de derechos humanos. Entre éstas encontramos los casos derivados por la sola vigencia de normas contrarias a los derechos humanos, que han debido ser modificadas, abrogadas o derogadas por sentencia de la Corte IDH o, por otro lado, la falta de normatividad para la efectiva realización de los derechos o la necesidad de generar políticas públicas de gran calado para resolver situaciones endémicas de riesgo o desigualdad ( Pablo Saavedra Alessandri, 2017, pp. 470 y ss).
Esta escueta mirada introductoria a la ratio y base jurídica de las reparaciones dictadas por la Corte IDH, no desconoce o minimiza el largo camino que deben seguir las víctimas o sus representantes en las instancias del ámbito interno; los recursos jurídicos y procedimientos que deben ser agotados, que en muchos casos son difíciles y lentos, y el costo y tiempo que debe dedicarse para poder acudir a instancias internacionales. Consideramos que incluso todo esto se justificaría plenamente si una vez emitida una sentencia que declara la responsabilidad y las consecuencias para un Estado por la violación a los derechos humanos, este se aprestara a cumplir a cabalidad, con rapidez, diligencia y eficacia, lo establecido por la decisión de la Corte IDH; lamentablemente, esto no es así en muchos casos, sumando al camino recorrido por las víctimas, además, los intrincados caminos de la burocracia interna y la etapa internacional de supervisión del cumplimiento del fallo, que no en pocas veces iguala o supera en tiempo a la duración de la tramitación misma del asunto, tan sólo ante la propia Corte IDH, misma que ha señalado (2020):
Tanto el número de reparaciones ordenadas, como su naturaleza y complejidad de cumplimiento impacta en el tiempo que un caso puede estar en la etapa de supervisión de cumplimiento. El cumplimiento de algunas medidas implica un mayor nivel de dificultad. El archivo de un caso requiere el cumplimiento de todas las medidas de reparación por parte del Estado encontrado internacionalmente responsable. De esta manera, no es inusual que algunos casos en etapa de supervisión de cumplimiento de sentencia tengan pendiente el cumplimiento de solamente una medida de reparación, mientras que otros tienen pendiente el cumplimiento de múltiples reparaciones. Es por ello que, a pesar de que en muchos casos se ha procedido a declarar el cumplimiento de múltiples medidas de reparación.
Desde otro ángulo, los asuntos de violaciones a los derechos humanos inician en los Estados y, llegado el momento, si la Corte IDH emite una sentencia favorable a las víctimas, corresponde al propio Estado el cumplimiento de lo ordenado en la resolución, esto es, en cierto sentido los asuntos se generan y terminan en los propios Estados, esto último bajo la supervisión internacional, que deben contemplar normas, instituciones y procedimientos para prevenir, investigar, sancionar y reparar las posibles violaciones a los derechos humanos, pero también para dar debida atención a las recomendaciones -provenientes por ejemplo de la CIDH- y al cumplimiento de las sentencias de la Corte IDH, sin lo cual el respeto y la eficacia de los derechos humanos se convierte al final del camino en una mera utopía.
Sorprendería a cualquiera el hecho de saber que a pesar de la dificultad material y temporal que entraña recorrer el largo camino de las instancias internas, hasta las de índole internacional, no existen en la gran mayoría de los Estados mecanismos expresos y específicos para acatar las decisiones de estas últimas en ámbito interno de los Estados en casos concretos. En términos llanos, refiriéndonos exclusivamente al sistema interamericano de protección de los derechos humanos, el cumplimiento de las sentencias de la Corte IDH (que involucra básicamente el tema de reparaciones), dependen en la gran mayoría de los casos de la voluntad política coyuntural de los Estados, porque no existen en la mayoría de los países instrumentos o mecanismos jurídicos internos para hacerlas valer o exigir su cumplimiento, mediante reglas claras; en el Informe Anual de la Corte IDH del 2019, se señala que se encontraban en etapa de supervisión de cumplimiento 223 casos, que implican la supervisión de 1153 medidas de reparación, lo que da cuenta de la relevancia del tema y la complejidad que ha adquirido el mismo (Corte IDH, 2).
Esta situación dificitaria y preocupante, no es exclusiva de la Corte IDH y sus sentencias, de hecho es un fenómeno negativo que se observa en general respecto a las resoluciones de los órganos internacionales de garantía de los derechos humanos al nivel universal y regional, lo que resume Rachel Murray (2020, pp. 1-21) como una "implementation crisis" (crisis de cumplimiento), que es relevante atender por su impacto respecto a las víctimas primordialmente, pero también con relación a la eficacia de los órganos y procedimientos de garantía internacional de los derechos humanos. Una gran parte de la situación actual de este problema es originada por cómo procesa la maquinaria interna de los propios Estados la atención a las recomendaciones y el cumplimiento a las sentencias internacionales.
En este sentido, más allá de las atribuciones de la Corte IDH para dar seguimiento al cumplimiento de sus propias determinaciones, consideramos como un complemento necesario de lo anterior saber cómo los Estados recepcionan y cumplen en el ámbito interno con las sentencias de la Corte IDH, con qué marco jurídico e institucional cuentan para ello, cuáles son los mejores ejemplos y posibles mejores prácticas sobre el particular. Nuestra hipótesis consiste en que si bien los Estados tienen un margen reconocido para el cumplimiento de las medidas ordenadas -cuya amplitud depende del tipo y carácter de la medida de que se trate- en las sentencias del tribunal interamericano, contar con normatividad, órganos internos de supervisión y procedimientos internos claros y específicos es la opción más acorde con los propios derechos humanos; para tal efecto ofrecemos un recorrido de las diversas opciones que hemos encontrado en algunos países del Continente Americano, y nos concentraremos en la parte última en un análisis más a profundidad del orden jurídico e institucional mexicano. Con lo anterior pretendemos ilustrar la situación en diversos países y, a su vez, justificar la necesidad de contar con una legislación específica y reglas claras, que aborden la cuestión del cumplimiento interno de las sentencias del tribunal interamericano, en particular en el tema de las reparaciones a favor de las víctimas, lo que por ende consideramos que repercutirá en un mayor grado de cumplimiento de las propias sentencias.
II. Las medidas normativas o de otra índole de algunos países, para el cumplimiento de las sentencias de la Corte IDH
Resulta sumamente complicado ofrecer un panorama completo y detallado de la manera en que cada uno de los países ha hecho frente a los compromisos internacionales, derivados de los casos en los que se han visto involucrados en el sistema interamericano. Por lo regular la atención de dichos compromisos no manifiesta un patrón claro y consistente, pues está vinculada en muchas ocasiones a criterios de voluntad política, de oportunidad, de importancia y costos políticos y depende en gran medida de la disposición de quienes están a cargo de órganos claves en el propio Estado.6
Es importante traer a colación la obligación de cumplimiento de los Estados a las sentencias de la Corte IDH, derivada del artículo 68.1 de la CADH y lo previsto en el 68.2 respecto a que la parte del fallo que disponga indemnización compensatoria se podrá ejecutar en el respectivo país por el procedimiento interno vigente para la ejecución de sentencias contra el Estado, a la luz del deber de adoptar disposiciones de derecho interno prevista en el artículo 2o., que al respecto señala:
Si el ejercicio de los derechos y libertades mencionados en el artículo 1 no estuviere ya garantizado por disposiciones legislativas o de otro carácter, los Estados Partes se comprometen a adoptar, con arreglo a sus procedimientos constitucionales y a las disposiciones de esta Convención, las medidas legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para hacer efectivos tales derechos y libertades.
En nuestra opinión, lo anterior es una base convencional clara y suficiente, para que la Corte IDH, con motivo de la solicitud del informe de cumplimiento de las reparaciones ordenadas a partir de la sentencia, requiera al Estado en cuestión que ofrezca el marco jurídico e institucional interno con que cuenta para el efectivo cumplimiento de las reparaciones ordenadas en virtud del fallo y que, de no contar con éste o ser el mismo insuficiente, se provea lo conducente como parte de la obligación derivada del citado artículo 2o. de la Convención.
Así, consideramos que hay base jurídica para considerar que la mejor opción es contar con un marco normativo específico y claro para cumplir cabalmente con las sentencias interamericanas, así como también para evitar en mayor medida discrecionalidades laxas en sus fronteras, o también obstáculos estructurales de iure o de facto, de atribuciones o competenciales, ya que de lo contrario podría agregarse a algunos casos un factor adicional de desigualdad de trato hacia las víctimas, a la hora de atenderlos en el ámbito interno. Sin embargo, hay que precisar que el sólo hecho de que no se cuente con dicho marco no implica ipso facto que el Estado se halle en una situación de incumplimiento, eso sería objeto de un estudio en específico de caso por caso y país por país. Lo anterior también dificulta un seguimiento puntual de cómo fueron atendidos los compromisos desde dentro del Estado; la etapa de seguimiento al cumplimiento de la sentencia por parte de la Corte IDH,7 los informes presentados por los Estados, las audiencias que ésta realiza para tal efecto y las resoluciones que dicta en consecuencia, son sin duda un insumo importante para saber la situación de cumplimiento de un determinado país.8
Otra problemática adicional, sin duda, es la que presentan los Estados federales para articular el cumplimiento de las sentencias en los casos generados en instancias locales o que para el ello se requiera la participación de éstas, pues más allá de la cláusula federal del artículo 28 de la CADH,9 en la práctica puede suscitar diversas dificultades, por ejemplo, competenciales o presupuestales.
En una muestra de responsabilidad, compromiso y congruencia con los derechos humanos, los Estados deberían contar en principio con disposiciones constitucionales que integraran sus respectivos catálogos de derechos de la persona, que articularán éstos con los derechos humanos de fuente internacional, pero también que sentaran las bases para la atención de las recomendaciones y el cumplimiento de las sentencias internacionales en la materia. De igual manera, sería importante contar con la normatividad secundaria que detallara la manera de hacer eficaces los mandatos constitucionales de referencia.
Es un hecho que los países usualmente cuentan con marco constitucional, legal o reglamentario sobre el valor jurídico y la jerarquía de los tratados o sobre las relaciones internacionales. Sin embargo, el vertiginoso desarrollo de los derechos humanos de fuente internacional, así como de las instancias internacionales para su protección, han ido paulatinamente separando y decantando lo importante de esos compromisos, no como parte de las relaciones entre Estados, sino del propio Estado hacia las personas, lo que ha generado una rama de tal modo especializada, con principios propios, que ameritan un tratamiento diferenciado a la hora de considerar la jerarquía de los tratados en el ámbito interno, así como la atención de las recomendaciones y el cumplimiento de la sentencias de tribunales internacionales de derechos humanos.10
Resulta pertinente aclarar lo anterior, porque en este apartado analizaremos los esfuerzos de aquellos países que han intentado crear una vía jurídica e institucional concreta y de largo alcance,11 para hacer frente a los compromisos derivados de las decisiones de la Corte IDH. En cualquier escenario, la falta de dicho marco o la existencia éste, en ningún caso puede ser invocado por el Estado para efecto de incumplir con la CADH, ni con las sentencias de la Corte IDH, atentos al artículo 27 de la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados de 1969, que prohíbe de manera expresa que los Estados invoquen cualquier norma de su derecho interno, so pretexto de incumplir una obligación internacional.12 En este sentido, toda alusión a falta, insuficiencia u obscuridad de normas jurídicas, atribuciones o competencias, es técnicamente insostenible.
1. El cumplimiento de las sentencias por vía de medidas ad hoc
Amén de la ruta ideal que señalamos, se pueden identificar diversos tipos de respuestas de los Estados para cumplir con las sentencias de la Corte IDH, la primera de ellas son las medidas ad hoc para el caso específico de que se trate, como un ejemplo de lo anterior, es la manera en que Honduras atendió el aspecto de reparación económica derivada de los casos Velásquez Rodríguez y Godínez Cruz ante la Corte IDH, mediante un decreto de reforma al presupuesto de egresos, con el fin de crear una partida para hacer frente a dicho compromiso (véase Tania Rodríguez Huerta, 1996, pp. 17-20). Puede también mencionarse la forma en que Panamá atendió lo resuelto por la Corte en el caso Baena Ricardo y otros, mediante un decreto de gabinete publicado oficialmente el 16 de abril de 2002, que establece las bases para el cumplimiento del fallo y consideró el aspecto económico previsto en la sentencia como parte de la deuda nacional, para efectos del pago correspondiente.13
Esta opción sería viable en los casos en que los Estados hubieran aceptado la competencia de la Corte para un caso en particular o por un tiempo determinado, pero no cuando tal aceptación fue general y para todos los casos, ambas hipótesis en términos del artículo 62 de la CADH.
2. El cumplimiento de las sentencias coordinadas por instancias administrativas creadas para tal efecto
Otro caso es de aquellos países que, más allá de dejarlo a cargo de las atribuciones usuales de los ministerios o secretarías de relaciones exteriores, o de las secretarías o ministerios del interior, han optado por generar instancias administrativas, que reúnen diversas dependencias y entidades de la administración pública, encargadas de impulsar las acciones y dar seguimiento, entre otros, a las sentencias de la Corte IDH; ejemplos identificados de esta ruta son Guatemala, México, Ecuador, Paraguay y Colombia.
A. Guatemala
Por Acuerdo Gubernamental 486-91, se creó en 1991 la Comisión Presidencial Coordinadora de la Política del Ejecutivo en Materia de Derechos Humanos ([Copredeh), https://copredeh.gob.gt, 10/09/2020), que ha sido modificada por diversos acuerdos gubernativos en años posteriores. Dicha instancia reúne representantes de diversos ministerios y entes gubernamentales; funciona como un órgano asesor de la Presidencia de la República en materia de derechos humanos, y está a cargo, entre otras acciones, de coordinar a las instancias gubernativas, elaborar propuestas y acciones de monitoreo a las recomendaciones internacionales, participar en las reparaciones correspondientes, y a partir de 2016 interviene en representación del Estado, en los casos ante la Comisión y la Corte IDH (Acuerdo Gubernamental 266-2016). Recientemente, por medio del Acuerdo Gubernativo número 99-2020, del 30 de julio de 2020, fueron derogados los acuerdos que dieron origen y sustento a dicha instancia, misma que desaparece en virtud de no cumplir la visión para la que fue creada, sin que se señale a quien corresponderán sus funciones.
B. México
En nuestro país se cuenta con una instancia similar denominada Comisión Intersecretarial para Atender los Compromisos Internacionales de México en Materia de Derechos Humanos, creada mediante decreto del 17 de octubre de 1997, aproximadamente un año antes de que aceptara la competencia contenciosa de la Corte IDH, el 16 de diciembre de 1998; posteriormente, se cambió su denominación y por Acuerdo emitido en 2003 se le consideró con carácter permanente. La Comisión Intersecretarial cuenta con atribuciones expresas en el tema de cumplimiento de sentencias -aun cuando no las ha ejercido a cabalidad-, lo cual abundaremos en un apartado posterior de este mismo trabajo.
C. Ecuador
En virtud del Decreto 1317, del 9 de septiembre de 2008, se asignó al Ministerio de Justicia y Derechos Humanos la atribución de coordinar la ejecución de decisiones internacionales, atribuciones que posteriormente pasaron a la recién creada Secretaría de Derechos Humanos, por Decreto 560 del 14 de noviembre de 2018, misma que a partir de entonces tiene a su cargo: artículo 2o. "a) ... la coordinación de la ejecución de sentencias, medidas cautelares, medidas provisionales, acuerdos amistosos, recomendaciones, y resoluciones originados en el Sistema Interamericano de Derechos Humanos ...".
D. Paraguay
Por Decreto 2.290, del 19 de junio de 2009, se creó la Red de Derechos Humanos del Poder Ejecutivo (https://www.derechoshumanos.gov.py/index.php/red-de-ddhh-del-poder-ejecutivo/red-de-derechos-humanos-del-poder-ejecutivo, 9/09/2020), cuyo Reglamento fue aprobado por Resolución 584, del 4 de julio de 2016, del Ministerio de Justicia, quien coordina la referida Red, misma que está integrada por un gran número de dependencias y que si bien cuenta con amplias atribuciones en materia de derechos humanos, no señala expresamente alguna relacionada directamente con la atención de recomendaciones o cumplimiento de sentencias de la Corte IDH, aunque ello no se descarta.
E. Colombia
En Colombia podemos mencionar el Grupo Interno de Trabajo de Seguimiento a las órdenes y recomendaciones de los órganos internacionales en materia de derechos humanos (GSORO), establecido en 2015 y adscrito a la Dirección de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario del Ministerio de Relaciones Exteriores, que tiene por objeto, entre otros, dar seguimiento a las sentencias de la Corte IDH, así como proponer, desarrollar y ejecutar las medidas y acciones que permitan su cumplimiento.14
Consideramos que esta vía tiene aspectos positivos en diversos sentidos, por supuesto condicionada al final a su eficacia, para no ser considerada una instancia burocrática más o mera fachada de un supuesto cumplimiento. En nuestra experiencia en el caso de México, por muchos años los temas relacionados con los compromisos internacionales en materia de derechos humanos involucraban sólo a la Cancillería, que recababa insumos del resto de las instancias de la administración o de las entidades federativas, no obstante, permeaba en la administración en general desconocimiento acerca de la naturaleza jurídica de los compromisos adoptados, así como del valor jurídico de las recomendaciones o de las sentencias internacionales; por ello la creación de dicha instancia tenía un propósito didáctico para la administración participante, pero también de coordinarlas y comprometerlas a las acciones necesarias que estuviesen en su campo de atribuciones y competencias, para cumplir con aquellas.
3. El posible cumplimiento de sentencias a partir de una base constitucional expresa. El caso de México y el proyecto de reforma constitucional de noviembre de 2001
Antes de entrar al tema se debe aclarar que contar con una base constitucional no implica suplir o eludir la necesidad de normas secundarias, necesarias para aplicar el mandato constitucional, pero sí ofrece una base jurídica sólida que no deja duda de la ruta a seguir. Cabe recordar que el tema de la eficacia de las decisiones de la Corte IDH formó parte de la iniciativa de reforma constitucional al artículo 21 (http://sil.gobernacion.gob.mx/Archivos/Documentos/2001/12/asun_1409_20011210_742531.pdf, 9/09/2020), elaborada por el Poder Ejecutivo en noviembre de 2001, en el contexto de la ratificación del Estatuto de Roma por parte de México, que se dio finalmente el 28 de octubre de 2005.
La iniciativa del Ejecutivo consideraba, entre otros tribunales internacionales, a la Corte IDH y no únicamente a la Corte Penal. La propuesta del Ejecutivo consistía en agregar algunos párrafos al artículo 21 constitucional, de manera que estableciera en la parte correspondiente:
La jurisdicción de los tribunales internacionales establecidos en tratados de los que los Estados Unidos Mexicanos sean parte, será reconocida en los términos y conforme a los procedimientos establecidos en dichos tratados.
En los casos del orden penal, los procedimientos que lleven a cabo dichos tribunales, así como el cumplimiento de sus resoluciones y sentencias, serán reconocidos y ejecutados por el Estado Mexicano de conformidad con lo dispuesto en el tratado internacional respectivo.
Las resoluciones, así como las sentencias irrevocables emitidas por tales tribunales, gozarán de fuerza obligatoria, las autoridades administrativas y judiciales del fuero federal, común y militar deberán garantizar su cumplimiento conforme a lo dispuesto en las leyes.
La iniciativa presentada por el Poder Ejecutivo en los primeros días de diciembre de 2001 a la Cámara de Senadores mencionaba al respecto en la exposición de motivos que la acompañó:
La propuesta de reforma que, por su conducto, someto a la consideración del Poder Revisor de la Constitución implica la adición de tres párrafos al artículo 21 constitucional, mismos que se explican a continuación:
a) El primer párrafo está encaminado a resolver el aspecto de la aceptación de la competencia de tribunales internacionales establecidos en tratados de los que México sea parte, de conformidad con los procedimientos especificados en los tratados correspondientes. El reconocimiento de los procedimientos de cada institución internacional cuya competencia se reconozca resulta fundamental, ya que evitaría incurrir en insuficiencias de tipo procesal al momento de cumplir con los compromisos adquiridos por México.
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b) El segundo de ellos se refiere, de manera específica, a los casos de orden penal y tiene por objeto facilitar la cooperación en la realización de procedimientos de investigación y persecución de delitos graves y en la ejecución de las sentencias y resoluciones de tribunales con jurisdicción en esta esfera y cuya competencia sea reconocida por México.
Esto excluiría a los tribunales especiales establecidos directamente por el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, respecto de los cuales nuestro país ha expresado reservas. En cambio, permitiría a México colaborar con cualquier tribunal establecido en un tratado internacional del que México sea parte y, en especial, con la Corte Penal Internacional en la persecución de los crímenes más graves, que atentan contra la paz, la seguridad y el bienestar de la humanidad en su conjunto. Además, destaca el hecho de que, para colaborar eficazmente en la lucha contra la impunidad, el Estado mexicano reconocerá y ejecutará las resoluciones y sentencias dictadas por los tribunales internacionales, siempre que sean conforme a los términos de los instrumentos jurídicos que los establecen.
c) El tercer párrafo tiene por objeto garantizar el cumplimiento, por parte de las autoridades nacionales, tanto administrativas como judiciales, de las resoluciones y sentencias de los órganos jurisdiccionales internacionales cubiertos por la reforma. Cabe señalar que el reconocimiento de competencia de tribunales internacionales sería nugatorio si no viene acompañado de la adopción de medidas que permitan ejecutar, de manera eficaz, sus decisiones. (cursivas agregadas)
No obstante, luego de su paso por los órganos legislativos la reforma al artículo 21, publicada el Diario Oficial de la Federación, del 20 de junio de 2005, sólo se refirió a la Corte Penal Internacional y de una manera criticable, pues tal como fue finalmente aprobada la reforma constitucional es dudoso que su texto sea compatible con el tipo de obligaciones derivadas del Estatuto de Roma. El texto del artículo 21 vigente en la parte correspondiente señala de manera escueta "El Ejecutivo Federal podrá, con la aprobación del Senado en cada caso, reconocer la jurisdicción de la Corte Penal Internacional", al dejar de lado la propuesta del Ejecutivo se perdió una importante oportunidad de dotar al ordenamiento mexicano con disposiciones del más alto rango, que permitirían hacer frente de mejor manera a sus obligaciones derivadas de sentencias de la Corte IDH.
4. Los países con proyectos de ley o reformas legislativas para el cumplimiento de las sentencias
Otra opción es la de aquellos países que han intentado proyectos de ley o cuentan con una ley enfocada o especializada en el tema de atención o cumplimiento de resoluciones internacionales de derechos humanos. En este rubro podemos mencionar varios proyectos en Argentina y Brasil, y una ley vigente en Colombia, pero que sólo se ocupa de ofrecer un marco para la atención de recomendaciones internacionales, no de sentencias de la Corte IDH.
A. Argentina
a) El proyecto de Ley 1830/99 (https://www.senado.gob.ar/parlamentario/comisiones/verExp/1830.99/S/PL, 11/09/2020). El 17 de abril de 2001 fue presentada al Senado argentino un proyecto de Ley sobre las recomendaciones derivadas del artículo 50 de la Convención Americana, aunque incluye también a las sentencias de la Corte IDH. Si bien dicho proyecto no prosperó a la fecha, es un antecedente que debe tenerse en consideración, y que en la parte central de su exposición de motivos o fundamentos señala:
Ahora, si asumimos que la mayor eficacia de cualquier sistema de protección internacional de los derechos humanos radica en la existencia de mecanismos jurisdiccionales al efecto, o sea en la intervención de un tribunal que dicte una sentencia definitiva y obligatoria para los Estados partes en el tratado, deberá aceptarse igualmente que el gran desafío del sistema gravitará finalmente en los mecanismos jurídicos que hagan posible la ejecución eficaz de la decisión judicial en el ámbito interno del Estado que ha violado las obligaciones convencionales ...
En el estado actual del derecho de los derechos humanos y considerando la recepción constitucional que el mismo ha tenido a partir de la reforma constitucional de 1994, el meollo del problema radica a mi criterio en ofrecer alternativas jurídicas que favorezcan y refuercen la obligación internacional de acatar y ejecutar lo que los Estados asumen.
El proyecto distingue entre sentencias de la Corte no indemnizatorias y aquellas que entrañan el pago de indemnizaciones (artículos 3o. y 4o.). En el primer caso las obligaciones del Estado serán disponer el cese de la situación que dio origen al pronunciamiento y adoptar a la brevedad las medidas ejecutivas, judiciales o legislativas correspondientes. En el caso de que sean las provincias o la Ciudad Autónoma de Buenos Aires las implicadas, el gobierno nacional debe notificarles la resolución y otorgarles un plazo razonable para su cumplimiento; si en el plazo concedido no se obtiene el cumplimiento de referencia, corresponderá al gobierno nacional retomar el asunto y determinar la adopción de las medidas administrativas, judiciales o políticas que crea conveniente a fin de dar cumplimiento a las obligaciones internacionales y determinar las responsabilidades en que se hubiera incurrido con motivo del incumplimiento (artículo 3o.).
En el segundo caso, cuando las sentencias implican indemnizaciones, el Estado argentino por intermedio del Poder Ejecutivo nacional deberá notificar el informe o la sentencia a la provincia comprometida o a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y presentarse ante el órgano jurisdiccional competente según el derecho interno para su determinación, la cual tramitará por vía incidental previa convocatoria por parte del magistrado interviniente a una audiencia de conciliación (artículo 4o.).
De llegarse a una conciliación en la que haya acuerdo en relación con el monto y conceptos de la indemnización, deberá ser homologada por el magistrado que hubiere intervenido, esta decisión, así como la que en su caso se dictara en el incidente de determinación, tiene los alcances y efectos de cosa juzgada (artículo 5o). Tanto la aplicación, como la procedencia de las indemnizaciones, se guiarán y determinarán por los magistrados, con base en el principio del perjuicio probado y según los criterios establecidos por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, la legislación interna argentina y la jurisprudencia nacional (artículo 6o.).
Con el fin de hacer frente a la obligación financiera derivada de los procedimientos señalados, toca al Poder Ejecutivo nacional incluir en el proyecto de presupuesto correspondiente al ejercicio inmediato posterior al del acuerdo judicialmente aprobado o resolución judicial firme, el crédito correspondiente para la atención de las indemnizaciones que se debieran abonar (artículo 7o.).
Un aspecto relevante del proyecto es la participación que se da a las provincias o a la Ciudad de Buenos Aires, cuando resulten involucradas, en los procedimientos ante la Comisión o la Corte, para lo cual se prevé que el Poder Ejecutivo nacional deberá invitarlas formalmente y coordinar su actuación con el área competente del Ministerio de Relaciones Exteriores de la Nación (artículo 8o.). En este mismo precepto se prevé el derecho de repetición contra las provincias o de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y de los agentes y funcionarios responsables de la violación de los derechos humanos todo lo pagado en concepto de indemnizaciones. El proyecto finalmente fue archivado el 13 de agosto de 2001.
b) El proyecto de Ley 2538/00 (https://www.senado.gob.ar/parlamentario/comisiones/verExp/2538.00/S/PL, 11/09/2020). Se trata de un proyecto presentado al Senado argentino para una "Ley sobre instrumentación de un mecanismo para dar cumplimiento a disposiciones de organismos verificadores de tratados sobre derechos humanos", que consta de siete preceptos que reseñamos a continuación.
El artículo 1o. del proyecto refiere la obligatoriedad de las decisiones firmes de los organismos de verificación de los tratados internacionales con rango constitucional.15 Si se contempla indemnización, la misma debe ser cubierta por el Poder Ejecutivo en un plazo de noventa días o, en caso justificado, incluir el monto en el presupuesto inmediato para que esto se lleve a cabo, sumándole intereses (artículo 2o.); en caso de que la indemnización no esté determinada, se prevé en principio un procedimiento arbitral o de amigable composición para solventarla (artículo 4o.). Si el asunto tiene que ver con alguna provincia, el Estado hará frente a la obligación y establecerá por separado la manera de reintegrar por parte de aquella el pago realizado (artículo 3o.).
Para el caso de que se prevean conceptos diversos a la indemnización, se deben adoptar de manera inmediata las medidas administrativas, judiciales o legislativas que correspondan, también en el plazo de 90 días de notificada la resolución, o las correspondientes si se trata de una provincia a efecto de que ella cumpla (artículo 5o.). Un tema interesante es que el propio proyecto prevé la aplicación retroactiva de las reglas establecidas, para aquellos casos que al momento de su entrada en vigor no se encuentren ya resueltos (artículo 6o.). El proyecto de referencia, desafortunadamente, terminó siendo archivado el 8 de abril del 2002.
B. Brasil. Los proyectos de Ley 3.214/2000, 4.667/2004, y 420/2009 16
a) Proyecto de Ley 3.214/2000 (https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegrajsessionid=811CDB572153EA9E025BB34CDC6E1218.proposicoesWebExterno1?codteor=1121372&filename=Dossie+-PL+3214/2000, 8/09/2020). Sobre los efectos jurídicos de las decisiones de la CIDH y de la Corte IDH, y de otras resoluciones. El proyecto refiere que las decisiones de la CIDH y de la Corte IDH, producen efectos jurídicos inmediatos en el ámbito del ordenamiento interno brasileño (artículo 1o.); las decisiones que tengan carácter indemnizatorio se considerarán como títulos ejecutivos judiciales y estarán sujetos a ejecución directa contra la hacienda pública federal (artículo 2o.); se prevé la acción regresiva (repetición) contra las personas físicas o jurídicas, privadas o públicas responsables directa o indirectamente de los actos ilícitos que dieron lugar a la decisión indemnizatoria (artículo 3o.).
b) Proyecto de Ley 4.667/2004 Sobre los efectos jurídicos de las decisiones de los organismos internacionales de protección de los derechos humanos y de otras resoluciones (https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=273650, 8/09/2020). El proyecto de referencia retoma íntegramente el ya reseñado 3.214/2000, pero amplía su alcance a todos los organismos internacionales de protección de los derechos humanos, a cuyas resoluciones se les da de igual manera efectos jurídicos inmediatos en el ámbito del ordenamiento interno, así como el tratamiento ya analizado en el punto anterior.
Durante su paso por el procedimiento interno legislativo, el proyecto derivó en el 4.667-D, de 2004 (https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=795170&ftlename=REDACAO+FI, 9/09/2020), que eliminaría el carácter de título ejecutivo judicial y agregaría al original la responsabilidad de los entes federados respecto a la reparación en favor de las víctimas, y que en los casos en que la obligación fuese pecuniaria respondería internacionalmente la Unión, sin que esto extinguiera la responsabilidad del ente federado (artículo 2o.).
Luego de algunos cambios ulteriores en la Cámara de Diputados como Cámara de origen, al pasar al Senado se le asignó el número 170/2010, que finalmente fue archivado.
c) Proyecto de ley 420/2009 (https://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/93252/pdf, 10/09/2020). Se trata de un proyecto de reforma al Código Procesal Civil de 1973, para incluir entre los títulos ejecutivos judiciales a las sentencias dictadas por la Corte IDH, así como regular el procedimiento para su cumplimiento; dicho proyecto no prosperó al darse prioridad a un proyecto de reforma más amplia al mencionado Código (proyecto de ley del Senado 166/2010), que no hizo referencia el tema.
C. Colombia, la Ley 288 de 1996
El 5 de julio de 1996 el Congreso colombiano expidió la Ley 288 (https://www.defensoria.gov.co/public/Normograma%202013_html/Normas/Ley_288_1996.pdf, 5/09/2020) con la finalidad de establecer instrumentos para la indemnización de perjuicios a las víctimas de violaciones de derechos humanos en virtud de lo dispuesto por determinados órganos internacionales de derechos humanos.
Dicha ley, como su denominación lo indica, se concentra únicamente en el rubro económico de las reparaciones y por medio de los preceptos que la componen se establece el procedimiento a seguir para que el Gobierno Nacional proceda a cubrir las indemnizaciones de perjuicios causados por violaciones de los derechos humanos que se hayan declarado, o llegaren a declararse, en decisiones expresas de la Comisión Interamericana y del Comité de Derechos Humanos de Naciones Unidas (artículos 1o. y 2o.). Llama la atención de inmediato que la Ley se ocupe sólo de estos organismos internacionales, pero no de la Corte IDH.
5. El cumplimiento a partir de leyes generales sobre sentencias de tribunales internacionales. La Ley 27775 en Perú 17
Un grupo adicional sería el de aquellos países que contaran con normatividad relacionada con el cumplimiento de las sentencias de tribunales internacionales en general, cuya jurisdicción haya aceptado el Estado, entre las que se encuentran las resoluciones de la Corte IDH. Tal es el caso de Perú, sobre el que ahondaremos en virtud de ser una legislación vigente.
El 5 de julio de 2002 fue expedida en Perú la Ley 27775, que Regula el Procedimiento de Ejecución de Sentencias Emitidas por Tribunales Supranacionales. El propio Código Procesal Constitucional (Ley 28237), publicado el 31 de mayo de 2004, remite a la Ley 27775 y señala en concordancia con ésta y con el artículo 205 de la Constitución de 1993,18 lo siguiente:
Artículo 115. Ejecución de resoluciones.
Las resoluciones de los organismos jurisdiccionales a cuya competencia se haya sometido expresamente el Estado peruano no requieren, para su validez y eficacia, de reconocimiento, revisión, ni examen previo alguno. Dichas resoluciones son comunicadas por el Ministerio de Relaciones Exteriores al presidente del Poder Judicial, quien, a su vez, las remite al tribunal donde se agotó la jurisdicción interna y dispone su ejecución por el juez competente, de conformidad con lo previsto por la Ley 27775, que regula el procedimiento de ejecución de sentencias emitidas por tribunales supranacionales.
El solo título de la Ley 27775 marca una diferencia con el ejemplo colombiano que vimos en el apartado previo, que dedica la regulación únicamente a las determinaciones de la Comisión Interamericana y al Comité de Derechos Humanos de Naciones Unidas.
El artículo 1o. de la mencionada Ley 27775 declara como de interés nacional el cumplimiento de las sentencias dictadas en los procesos seguidos contra el Estado peruano ante tribunales internacionales, constituidos por tratados ratificados por Perú de acuerdo con su Constitución Política. El ejemplo que nos interesa es el de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, cuya competencia fue reconocida por Perú el 21 de enero de 1981, que fue retirada unilateralmente el 9 de julio de 1999, lo cual fue desconocido por la propia Corte en sus sentencias del 24 de septiembre de ese mismo año. Posteriormente, el 29 de enero de 2001 fue retirada por el gobierno su declaración de julio de 1999. No obstante, puede afirmarse válidamente que la declaración de 1981 ha permanecido vigente desde entonces.
El artículo 2o. de la ley prevé las reglas de ejecución de sentencias supranacionales, según las cuales se requiere en principio que dichas decisiones contengan condena de pago de suma de dinero en concepto de indemnización por daños y perjuicios a cargo del Estado o sean meramente declarativas.
Una vez emitida la resolución internacional y comunicada al Estado por medio del Ministerio de Relaciones Exteriores, ésta se debe encargar de trascribirla al presidente de la Corte Suprema, quien a su vez la remitirá a la Sala en que se agotó la jurisdicción interna, para que disponga su ejecución por el juez especializado o mixto que conoció el proceso previo (artículo 2o.).
De no existir proceso interno previo, por ejemplo, en los casos internacionales en que se declaró innecesario el agotamiento de los recursos internos, el presidente de la Corte dispondrá el juez especializado o mixto competente para conocer de la ejecución de la resolución.
El juez que agotó la jurisdicción interna, dentro de los diez días de recibida la comunicación de la Corte Suprema, posee atribuciones para ordenar a los órganos e instituciones estatales concernidas, sea cuales fuesen éstas, el cese de la situación que dio origen a la sentencia internacional, indicando la adopción de las medidas necesarias (artículo 4o.). Si la sentencia internacional se refiere a alguna resolución judicial en el ámbito interno, el juez competente debe adoptar las disposiciones que resulten pertinentes para la restitución de las cosas al estado en el que se encontraban antes de que se produzca la violación declarada por medio de la sentencia (artículo 4o.).
Si la sentencia internacional establece el pago de una suma determinada de dinero, el juez a quien corresponda conocer del asunto debe disponer que se notifique al Ministerio de Justicia para que cumpla con el pago en el término de diez días. Dicho ministerio debe incorporar y mantener en su presupuesto una partida que sirva de fondo suficiente para atender exclusivamente el pago de sumas de dinero en concepto de reparación de daños y perjuicios impuesto por sentencias de tribunales internacionales en procesos por violación de derechos humanos, así como el pago de las sumas que se determinen en las resoluciones de los procedimientos conexos con ellas (artículo 7o.).
Si se trata de una condena de pago de una suma de dinero por determinar, el juez dará traslado de la solicitud del ejecutante (el beneficiario de la reparación), con los medios probatorios que ofrezca, al Ministerio de Justicia por el término de diez días. El representante del Ministerio de Justicia puede formular contradicción exclusivamente sobre el monto pretendido, ofreciendo medios probatorios.
Formulada la contradicción o sin ella, el juez debe ordenar el desahogo de los medios probatorios pertinentes en audiencia de conciliación, en el plazo no mayor de 30 días y pronunciar la resolución dentro de los 15 días siguientes. Existe posibilidad de apelar la resolución, misma que debe ser resuelta por la Sala de la Corte Superior correspondiente, también en un término de 15 días.
En el caso de que en la sentencia se deje a salvo el derecho de la víctima para reclamar en el ámbito interno, otros daños y perjuicios de los que no se ocupó la litis internacional, se deberá hacer el reclamo mediante la interposición de la demanda correspondiente, siguiendo el trámite del proceso abreviado previsto en el título II de la sección quinta del Código Procesal Civil.
Si la parte afectada tuviera pretensiones diversas sobre reparaciones, que fueren distintas a la condena o declaración contenida en la sentencia del tribunal internacional tiene expedita la vía procedimental prevista en el Código Procesal Civil y sujeta a las reglas de competencia correspondientes (artículo 3o.).
En las hipótesis previstas en los párrafos anteriores, es posible optar por la tramitación de un procedimiento arbitral de carácter facultativo, regulado por disposiciones específicas, para la determinación: a) del monto a pagar, b) de la responsabilidad patrimonial y c) del monto indemnizatorio en su caso. En este caso, el procurador del Estado del Ministerio de Justicia debe contar con autorización para ello (artículo 8o.).
Una hipótesis adicional que prevé la ley es el cumplimiento de medidas provisionales que dictare la Corte IDH, las que deben ser de inmediato cumplimiento, para lo cual el juez especializado o mixto debe ordenar su ejecución dentro del término de 24 horas de haber sido recibida la comunicación de la decisión respectiva.
Como es usual en los casos en que el Estado tiene que hacer frente a reparaciones por los actos de sus servidores públicos, se prevé el derecho de repetición, que según la Ley 27775, en su artículo 5o., una vez fijada la responsabilidad personal de la autoridad, funcionario o empleado público que dio motivo al procesamiento internacional, el Estado representado por el Procurador correspondiente iniciará proceso judicial para obtener a su vez, el resarcimiento de los daños y perjuicios que se le ha ocasionado.
Una vez culminados los procedimientos de cumplimiento de la sentencia internacional, corresponde a la Corte Suprema de Justicia, por conducto del Ministerio de Relaciones Exteriores, comunicar a la Corte IDH acerca de las medidas de cumplimiento adoptadas. De igual manera, el beneficiario debe ser periódicamente informado de las medidas que se adopten (artículo 6o.).
No obstante que la ley mencionada constituye un esfuerzo importante hacia el cumplimiento efectivo de las determinaciones de la Corte Interamericana, en enero de 2007 fue presentado al Congreso de Perú el proyecto de Ley 853/2006 que solicita expresamente la derogación de la Ley 27775, con el fin, según se alega, de uniformar los procedimientos para la atención de obligaciones de dar suma de dinero a cargo del Estado, de manera que ahora se tramitarían de conformidad con la Ley 27584 que regula el procedimiento contencioso administrativo.
Si bien el proyecto de referencia no prosperó, en la exposición de motivos se critica la Ley 27775 como un ordenamiento que va en contra de la prohibición constitucional de establecer leyes especiales, y que además resulta discriminatoria para las personas, pues el procedimiento para quienes se vean beneficiados por una sentencia derivada de un órgano jurisdiccional internacional es distinto del que tienen que llevar a cabo quienes tienen a su favor una sentencia emanada de órganos internos.
Consideramos que los autores de la iniciativa que pretende derogar la Ley 27775 no se percatan que en ésta no únicamente están reguladas las hipótesis de la condena en dinero, sino también otras modalidades que pueden adquirir las sentencias de la Corte Interamericana. Además, las sentencias internacionales derivan de un procedimiento iniciado luego de haberse agotado los previstos en el ámbito interno, por lo que sus etapas han sido diversas y más largas, lo que justificaría una respuesta en el sentido de crear un procedimiento interno específico y expedito para atender dichas resoluciones, por lo que consideramos que en todo caso habría que buscar la manera de que las sentencias dictas en el ámbito interno sean cumplidas de una manera más expedita.
III. Los casos de México con sentencia ante la Corte IDH a agosto del 2020
La Corte IDH ha decidido hasta ahora un total de 11 casos respecto a México, de los cuales, actualmente, 9 están en etapa de supervisión de cumplimiento de la sentencia, pues por lo que se refiere al caso Alfonso Martín del Campo Dodd, éste fue decidido en excepciones preliminares a favor del Estado por sentencia del 3 de septiembre de 2004, y en el caso Castañeda Gutman, decidido en 2008, se declaró cumplida en definitiva la sentencia de fondo y archivar el asunto por resolución de la Corte IDH, del 28 de agosto de 2013.
El resto de los casos aún no dados por cumplidos son: caso González y otras, "Campo Algodonero" (sentencia del 16 de noviembre de 2009); caso Radilla Pacheco (sentencia del 23 de noviembre de 2009); caso Fernández Ortega y otros (sentencia del 30 de agosto de 2010); caso Rosendo Cantú y otra (sentencia del 31 de agosto de 2010); caso Cabrera García y Montiel Flores (sentencia del 26 de noviembre de 2010); caso García Cruz y Sánchez Silvestre (sentencia del 27 de noviembre de 2018); caso Trueba Arciniega y otros (sentencia del 27 de noviembre de 2018); caso Alvarado Espinoza y otros (sentencia del 28 de noviembre de 2018); caso Mujeres víctimas de tortura sexual en Atenco (28 de noviembre de 2018).19
En los tres últimos casos, aún no se cuenta con alguna determinación en etapa de supervisión de cumplimiento de sentencia por parte de la Corte IDH. En el caso "campo algodonero" hay una resolución en 2013; en el caso Radilla han sido dictadas cinco resoluciones entre 2011 y 2015; en el caso Fernández Ortega hay tres resoluciones, la última en 2015; en el caso Rosendo Cantú se han dictado cuatro, la última de ellas en marzo del 2020; caso Cabrera García se han dictado dos; y en el caso García Cruz también dos. (https://www.CorteIDH.or.cr/casos_en_supervision_por_pais.cfm).
El análisis minucioso de la situación actual del cumplimiento de las sentencias en cada uno de los casos señalados excedería el objeto de nuestro trabajo, pero en general involucran medidas de muy diversa índole, pues algunos casos implican violaciones y situaciones complejas, como "campo algodonero" o el de mujeres víctimas de tortura sexual en Atenco. No obstante, el aspecto que nos ocupa es el marco normativo, institucional y jurisprudencial, con que cuenta nuestro país para que en todos los casos pendientes se dé cabal cumplimiento a la sentencia de la Corte IDH y muy en particular en el tema de las reparaciones en favor de las víctimas, lo que a su vez permitirá al tribunal interamericano verificar y, en su momento, declarar por cumplidas sus respectivas sentencias.
Sin duda alguna, la reforma constitucional en materia de derechos humanos de junio de 2011 marca la pauta para la reparación cabal y efectiva que merecen las víctimas en cada uno de los casos aún vigentes ( Sergio García Ramírez, 2011), a lo cual dedicaremos los apartados siguientes.
IV La etapa iniciada con la reforma constitucional del 10 de junio de 2011 y su impacto en el cumplimiento de las sentencias
El 10 de junio de 2011 fue publicada en el Diario Oficial de la Federación la más importante reforma en materia de derechos humanos, que se haya llevado a cabo en la historia de la vigente Constitución federal de 1917. La modificación involucró cambios a la denominación del capítulo I del título primero; así como los artículos: 1o, 3o, 11, 15, 18, 29, 33, 89, 97, 102 apartado B, y 105, fracción II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Si pudiéramos resumir en una frase la naturaleza de los cambios realizados, diríamos que se trata de la reforma que armoniza la Constitución con el derecho internacional de los derechos humanos. Esto no significa que antes de la reforma estaban del todo desarticulados, ni tampoco que fueran inexistentes las obligaciones estatales con respecto a los derechos humanos de fuente internacional.
No debe perderse de vista que la reforma en comento está estrechamente vinculada, a aquella publicada en el Diario Oficial del 6 de junio de 2011 y que tuvo por objeto una modificación a los artículos 94, 103, 104 y 107 constitucionales, la cual implica, entre otras cuestiones, cambios trascendentes al juicio de amparo. De esta reforma, llamamos la atención por su trascendencia en el tema que nos ocupa al cambio del artículo 103, fracción I, que prevé la procedencia del amparo "Por normas generales, actos u omisiones de la autoridad que violen los derechos humanos reconocidos y las garantías otorgadas para su protección por esta Constitución, así como por los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte".
A partir de la reforma en materia de derechos humanos, la Constitución federal y los derechos humanos de fuente internacional forman un conjunto normativo superior indisoluble, en beneficio de la persona, imponiendo los correlativos deberes de las autoridades de todo el país para hacer efectivos tales derechos.
En particular, consideramos necesario destacar el párrafo tercero del artículo 1o. reformado, que prevé en su última que el Estado tendrá el deber de prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos, de conformidad con lo que establezca la ley. Los deberes enunciados son reflejo de los reconocidos a nivel internacional ante las violaciones a los derechos humanos, y van dirigidos a impedir que se produzcan éstas y, en los casos es que los esfuerzos en este sentido no hayan sido suficientes, implica esclarecer los hechos; determinar las violaciones cometidas; someter a los responsables a la justicia para que reciban el castigo que en derecho proceda, es decir, no permitir la impunidad de las violaciones; y lo que es más relevante para las víctimas, que es reparar las consecuencias de las transgresiones a los derechos humanos.
Si bien la reforma constitucional no llegó a hacer referencia a las sentencias de la Corte IDH, sin duda proporciona una base sólida para derivar su autoridad y necesario cumplimiento por parte de las autoridades.
Enseguida nos ocuparemos sobre cómo se encuentra estructurado el orden jurídico interno, incluso anterior a la mencionada reforma, con relación a la recepción y cumplimiento de las sentencias de la Corte IDH, en particular en el tema de reparaciones, así como también de las estructuras administrativas, órganos e instancias con atribuciones para intervenir en la materia.
V. El marco jurídico, institucional y jurisprudencial actual para cumplir/ejecutar las sentencias de la Corte IDH en los casos de México
1. El marco jurídico
a) La Constitución federal. Carece de un precepto expreso sobre el tema de las sentencias de la Corte IDH. Sin embargo, una interpretación sistemática y armónica de diversos preceptos deja en claro el tema; en principio podemos señalar el artículo 133 al situar a los tratados internacionales como partes de la "Ley Suprema" de toda la Unión. En segundo término, a la luz del artículo 1o. de la Constitución, en su texto derivado de la reforma constitucional del 10 de junio de 2011, las personas gozarán "de los derechos humanos reconocidos en esta Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, así como de las garantías para su protección ..." (párrafo primero), en consecuencia, todas las autoridades deben garantizar los derechos humanos, para lo cual se deberán investigar, sancionar y reparar tales violaciones (párrafo tercero).
De esta manera, al estar prevista en la Convención Americana la obligatoriedad de las sentencias de la Corte Interamericana y el compromiso de los Estados de cumplirlas (artículo 68.1), esto forma parte del tratado que es incorporado al orden jurídico interno en sus términos, pero además forma parte de los deberes de garantía de los derechos humanos, y se vincula a los ya señalados de investigación, sanción y reparación de sus violaciones.
b) La Ley sobre Celebración de Tratados. La ley fue publicada en el Diario Oficial de la Federación del 2 de enero de 1992, y regula el tema en términos inspirados en la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados de 1969.
En particular, traemos a colación el texto del artículo 11, que establece:
Las sentencias, laudos arbitrales y demás resoluciones jurisdiccionales derivados de la aplicación de los mecanismos internacionales para la solución de controversias legales a que se refiere el artículo 8o., tendrán eficacia y serán reconocidos en la República, y podrán utilizarse como prueba en los casos de nacionales que se encuentren en la misma situación jurídica, de conformidad con el Código Federal de Procedimientos Civiles y los tratados aplicables.
Los artículos 8o. y 9o. de la misma ley, condicionan lo anterior a diversos extremos y excepciones. En primer lugar, los tratados que contengan mecanismos de solución de controversias deben prever igualdad de trato para los mexicanos y extranjeros; asegurar la garantía de audiencia y el debido ejercicio del derecho de defensa, y garantizar la imparcialidad del órgano de decisión.
Como excepción extrema a la eficacia interna de las resoluciones internacionales, el artículo 9 señala que éstas no serán reconocidas si está de por medio la seguridad del Estado, el orden público o cualquier otro interés esencial de la nación.
Tales preceptos fueron adoptados varios años antes de que México aceptara la competencia contenciosa de la Corte Interamericana en diciembre de 1998, y no resultan compatibles con las reglas que rigen a los derechos humanos, pues sería inconcebible y contradictorio, que el Estado alegara cuestiones de seguridad nacional o el orden público para dejar de cumplir con una sentencia de dicho tribunal. No obstante, resulta relevante y de utilidad el artículo 11 mencionado, pues es un fundamento claro que integra el marco jurídico de ejecución de las sentencias de la Corte IDH.
c) La Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado. Por otro lado, en el tema de reparaciones derivadas tanto de los informes de la Comisión, como de sentencias de la Corte Interamericana, la reforma al artículo 113 constitucional publicada el 14 de junio de 2002 (en vigor a partir del 1o. de enero de 2005), y la posterior ley reglamentaria de dicho precepto publicada en el Diario Oficial el 31 de diciembre de 2004, que reguló dicho aspecto, vino a ofrecer una vía procedimental para el cumplimiento de dichas obligaciones (véase Álvaro Castro, 2002).
El artículo 113 constitucional señala en su párrafo segundo: "La responsabilidad del Estado por los daños que, con motivo de su actividad administrativa irregular, cause en los bienes o derechos de los particulares, será objetiva y directa. Los particulares tendrán derecho a una indemnización conforme a las bases, límites y procedimientos que establezcan las leyes".
Enseguida, analizaremos los preceptos más sobresalientes de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, que es reglamentaria del artículo 113 constitucional en lo relativo a ésta última. Dicha ley tiene por objeto fijar las bases y los procedimientos para reconocer el derecho a la indemnización a quienes, sin obligación jurídica de soportarlo, sufran daños en cualquiera de sus bienes y derechos como consecuencia de la actividad administrativa irregular del Estado, esto es, de acuerdo con la propia Ley, la actividad estatal que cause daño a los bienes y derechos de los particulares en virtud de no existir fundamento legal o causa jurídica de justificación para legitimar el daño de que se trate (artículo 1o.).
Los sujetos de la ley son los entes públicos federales, entendiéndose por tales los poderes Judicial, Legislativo y Ejecutivo de la Federación, organismos constitucionales autónomos, dependencias, entidades de la administración pública federal, la Procuraduría General de la República, los tribunales federales administrativos y cualquier otro ente público de carácter federal (artículo 2o.).
Para efectos del presente trabajo destaca el contenido del mencionado artículo 2o. que ordena que la Ley será aplicable para cumplimentar los fallos de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, así como las recomendaciones de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, aceptadas estas últimas por el Estado Mexicano, en cuanto se refieran a pago de indemnizaciones.
El artículo 2o. de la ley establece de manera adicional que el ente público federal que haya sido declarado responsable, de entre los ya señalados, es en todo caso el encargado de aceptar y cumplir las recomendaciones de la Comisión Interamericana. Lo mismo se afirma de los fallos de la Corte Interamericana en materia de reparación. En ambos casos, se precisa, corresponderá a la Secretaría de Relaciones Exteriores ser el conducto para informar de los cumplimientos respectivos a la Comisión o a la Corte, según corresponda.
Esta parte del precepto merece ser aclarada, pues ambos órganos declaran en todo caso la responsabilidad del Estado en su conjunto, más no la de un ente específico, lo cual en todo caso puede derivarse de los propios hechos del asunto, las conclusiones de la comisión o los puntos resolutivos de la decisión de la Corte, así, la identificación precisa del ente que provocó la responsabilidad es más bien una cuestión interna. Por último, cabría señalar que el esquema señalado sólo se refiere a la intervención de entes federales, pero no así cuando sean entes locales cuyos actos u omisiones hubieren provocado la responsabilidad estatal a nivel internacional, lo cual sigue siendo entonces un problema por resolver en el ámbito interno, pero frente a un deber de índole internacional pues el artículo 28 de la Convención Americana asigna al gobierno federal el deber de hacer cumplir dichos compromisos en esta hipótesis.
Consideramos que la inclusión de la posibilidad de la aplicación de la ley que se comenta, para las reparaciones ordenadas en las sentencias de la Corte no fue técnicamente razonada, pues ésta es por lo regular la que se ha encargado de fijar el monto de la reparación económica cuando proceda. En todo caso correspondería a dicho tribunal decidir si la reparación otorgada es adecuada con la responsabilidad internacional declarada y con los estándares internacionales de reparación, así como la fijada en casos similares previos.
d) La Ley General de Víctimas. De acuerdo con el artículo 2o. transitorio de la reforma constitucional en materia de derechos humanos de 2011, la ley sobre reparación debía ser expedida en el término de un año, a partir de la entrada en vigor de la reforma. Sin embargo, fue en enero de 2013 que se publicó en el Diario Oficial de la Federación la vigente Ley General de Víctimas, que viene a detallar lo conducente no sólo respecto al artículo 1o. constitucional, sino también los artículos 17, 20, y 73 fracción XXIX-X de la misma Constitución, así como a los tratados internacionales, en virtud de que reúne normativamente la atención de las víctimas del delito y de violaciones a los derechos humanos.
En virtud de que se trata de un ordenamiento amplio que reúne aspectos sustantivos, administrativos y procedimentales, que consta de 180 artículos y ha sufrido dos reformas en 2013 y 2017, nos limitaremos a destacar las partes de su contenido que resultan de mayor relevancia al tema de las sentencias internacionales. En este sentido, en primer lugar, la ley al ser general tiene un ámbito de validez nacional -no sólo federal-, y es aplicable a las autoridades de todos los ámbitos de gobierno, y de sus poderes constitucionales, así como a cualquiera de sus oficinas, dependencias, organismos o instituciones públicas o privadas que velen por la protección de las víctimas, a proporcionar ayuda, asistencia o reparación integral.
Otro de sus aspectos torales es la figura central de la reparación integral a la que tiene derecho las víctimas, que comprende las medidas de restitución, rehabilitación, compensación, satisfacción y garantías de no repetición, en sus dimensiones individual, colectiva, material, moral y simbólica. Cada una de estas medidas será implementada a favor de la víctima teniendo en cuenta la gravedad y magnitud del hecho victimizante cometido o la gravedad y magnitud de la violación de sus derechos, así como las circunstancias y características del hecho victimizante (artículo 1o., 27, 61 y ss.); esto rubros coinciden con los que dicta la Corte IDH mediante sus sentencias en favor de las víctimas.
Uno de los objetos de la Ley es precisamente reconocer y garantizar los derechos de las víctimas del delito y de violaciones a derechos humanos, en especial el derecho a la asistencia, protección, atención, verdad, justicia, reparación integral, debida diligencia y todos los demás derechos consagrados en ella, en la Constitución, en los Tratados Internacionales de derechos humanos de los que el Estado mexicano es parte y demás instrumentos de derechos humanos (artículo 2o., fracción I).
La calidad de víctima, requisito indispensable para que éstas puedan acceder a la reparación integral a la que tienen derecho, viene dado y es reconocido por ser así considerada en las determinaciones de los organismos internacionales de protección de derechos humanos a los que México les reconozca competencia, atento a lo previsto en el artículo 110, fracción V. En este sentido, en el rubro de la reparación en favor de las víctimas, previsto en las sentencias de la Corte IDH, la Ley de Víctimas, sus órganos (la Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas) y procedimientos, juegan un papel de suma trascendencia.
A. El cumplimiento de las sentencias de la Corte IDH en los programas o planes de derechos humanos del gobierno federal en México
a) Los primeros programas nacionales de derechos humanos de 1998y 2005. Una de las recomendaciones a los Estados derivada de la Declaración y Programa de Acción de Viena de 1993,20 en el marco de las Naciones Unidas, es el de contar con un plan de acción nacional en el que se determinen las medidas necesarias para que ese Estado mejore la promoción y protección de los derechos humanos.
El primer intento a este respecto fue el Programa Nacional para la Promoción y Fortalecimiento de los Derechos Humanos, que se dio a conocer a la opinión pública el 21 de diciembre de 1998, mismo que involucraba únicamente tareas de algunas dependencias del Gobierno federal y de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos; para entonces, el Gobierno de México recién había aceptado la competencia contenciosa de la Corte IDH el 16 de diciembre de 1998.
Posteriormente fue elaborado un Programa Nacional de Derechos Humanos, que se divulgó el 5 de agosto de 2005, mucho más amplio y diverso que el anterior, de alguna forma vinculado al Diagnóstico sobre la Situación de los Derechos Humanos en México divulgado el 8 de diciembre de 2003, que fue coordinado por la Oficina en México del Alto Comisionado para los Derechos Humanos.
Los programas de referencia se gestaron en el marco de la entonces Comisión Intersecretarial para Atender los Compromisos Internacionales de México en Materia de Derechos Humanos, creada mediante decreto del 17 de octubre de 1997. Años después, el 11 de marzo de 2003, la mencionada Comisión fue establecida con carácter permanente por Acuerdo del Ejecutivo, bajo la denominación de Comisión de Política Gubernamental en Materia de Derechos Humanos. Tanto su composición como alcances fueron modificados, incluso su titularidad, que correspondía a la Cancillería, ahora está bajo la coordinación de la Secretaría de Gobernación y se diversificó su operación, de manera que se ha abierto a la participación de la sociedad civil.
b) El Plan Nacional de Derechos Humanos de 2008-2012. El Programa Nacional de 2005 sería sustituido por el Plan Nacional de Derechos Humanos (PNDH) 2008-2012, que fue promulgado por medio del Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación del 29 de agosto de 2008. Dicho Plan está vinculado al Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 del Ejecutivo federal.
El PNDH señalado tuvo en su elaboración una dinámica distinta a la de los anteriores planes, pues éste habría estado a cargo de la Secretaría de Gobernación, que instrumentó procesos de consulta y participación de instituciones y organizaciones ciudadanas de diversa índole, a los que se sumaron los resultados de algunos foros patrocinados por la Secretaría de Relaciones Exteriores.
De inmediato destaca el hecho que el PNDH, es en realidad un plan ubicado en el ámbito de la administración pública federal, pero no resulta en parámetros vinculantes para los poderes legislativo y judicial, ni para los órganos constitucionales autónomos, así como tampoco para autoridades en las entidades federativas o de índole municipal. Situación ésta que le ha restado alcances y eficacia y que, además, impacta a las posibles políticas públicas diseñadas para su implementación.
En relación con la estructura del PNDH, la misma cuenta con cuatro grandes objetivos, el cuarto de los cuales señala: "Fortalecer el cumplimiento de las obligaciones internacionales derivadas de Tratados e instrumentos jurídicos de derechos humanos y promover ese cumplimiento al interior del Poder Legislativo, Judicial y ante los tres órdenes de gobierno".
El propio PNDH menciona dos estrategias para lograr el objetivo cuarto, la primera de ellas enfocada a la necesaria armonización legislativa al momento de incorporar al ordenamiento estándares de derechos humanos de fuente internacional.
La segunda estrategia, que atañe directamente a nuestro tema, consiste en "Impulsar el seguimiento de las recomendaciones, observaciones generales y opiniones consultivas de los organismos internacionales en materia de derechos humanos, así como el cumplimiento de sentencias de órganos jurisdiccionales internacionales". Cabría mencionar que el término seguimiento no es indicativo de los que se pretende al final, pues "impulsar el seguimiento" no significa o equivale a cumplimiento o atención siguiendo la nomenclatura más difundida a nivel internacional, cuando se hace alusión a recomendaciones, en este sentido, la estrategia nació debilitada por cuanto se refiere al tema que mencionamos.
Cabe mencionar que la primera sentencia condenatoria para el Estado mexicano ante la Corte IDH, fue la emitida el 6 de agosto de 2008, en el caso Castañeda Gutman vs. México, misma que fue dada por completamente cumplida por la propia Corte IDH, por resolución del 28 de agosto de 2013.
c) El PNDH 2014-2018. El eje central del PNDH 2014-2018 (Diario Oficial de la Federación del 30 de abril de 2014) fue la implementación de la reforma constitucional, del 10 de junio, en materia de derechos humanos. El PNDH inicia con un diagnóstico de la situación de los derechos humanos, en cuya parte final se afirma:
El Estado debe "organizar el poder público para garantizar a las personas bajo su jurisdicción el libre y pleno ejercicio de los derechos humanos". Por lo cual es necesario construir una política de Estado en la materia, lo que implica dar cumplimiento a las obligaciones constitucionales y convencionales de promoverlos, respetarlos, protegerlos y garantizarlos con un impacto real en el proyecto de vida de las personas. A ello se avoca el presente Programa por medio de sus objetivos, estrategias y líneas de acción.
La apuesta de la presente administración es garantizar una efectiva ejecución del Programa por parte de las distintas dependencias del Ejecutivo Federal, así como contar con la colaboración de los otros poderes, órganos autónomos, estados, municipios y sociedad civil, en el ámbito de sus respectivas atribuciones legales. El fin de este Programa es llegar al 2018 con la efectiva implementación de la reforma constitucional, con mecanismos fortalecidos de prevención y protección de violaciones a derechos humanos, así como de garantías sólidas de los mismos. Asimismo, se aspira a contar con una eficiente coordinación entre las instancias involucradas en la política de Estado en la materia, así como de información que permita evaluar el impacto y resultado de dicha política. Con ello, se consolidarán las bases de una sociedad de derechos y se contribuirá a una nueva etapa en el desarrollo de México.
El Programa buscó articular las estrategias, objetivos y metas nacionales, reflejadas en el Plan Nacional de Desarrollo, con los objetivos a su vez del Programa Sectorial de Gobernación y los seis objetivos del Programa Nacional de Derechos Humanos: 1. Lograr la efectiva implementación de la reforma constitucional de derechos humanos; 2. Prevenir violaciones de derechos humanos; 3. Garantizar el ejercicio y goce de los derechos humanos; 4. Fortalecer la protección de los derechos humanos; 5. Generar una adecuada articulación de los actores involucrados en la política de Estado de derechos humanos; 6. Sistematizar la información en materia de derechos humanos para fortalecer las políticas públicas. Destaca para efecto de nuestro tema, que la estrategia 3.3 para lograr los objetivos del mencionado Programa Sectorial de Gobernación es: "Coordinar el cumplimiento de recomendaciones y sentencias en materia de derechos humanos".
Los mencionados seis objetivos del Programa Nacional se corresponden a su vez con sus estrategias y acciones, de las cuales destacamos dentro del objetivo 4, ya citado, la estrategia 4.3. Garantizar la efectividad de los mecanismos para atender sentencias, resoluciones o recomendaciones de organismos nacionales e internacionales de derechos humanos, a cargo y como responsables a la Secretaría de Gobernación, la Secretaría de Relaciones Exteriores y la Comisión Nacional para Prevenir Erradicar la Violencia contra las Mujeres. El objetivo y estrategia señalados se corresponden con diversas acciones, entre las que citamos con relación a nuestro tema: 4.3.1. Generar un sistema de evaluación permanente sobre el cumplimiento de recomendaciones, resoluciones y sentencias; 4.3.2. Promover reformas al marco jurídico para la efectiva atención de resoluciones de organismos internacionales y cooperación con los mismos; 4.3.3. Asegurar que en la ejecución de los programas derivados del Plan Nacional de Desarrollo se atiendan recomendaciones, resoluciones y sentencias; y 4.3.4. Impulsar que los informes de los poderes y órdenes de gobierno reporten el cumplimiento de recomendaciones, resoluciones y sentencias.
De igual manera, en materia de reparaciones, podemos señalar, también dentro del objetivo 4, la estrategia 4.1. Fortalecer los mecanismos de exigibilidad y justiciabilidad de los derechos humanos, para lo cual se señala como acción: 4.1.6. Impulsar la adopción de soluciones amistosas y reparación del daño a nivel internacional con el consentimiento de la víctima.
d) Algo sobre el aún pendiente PNDH 2019-2024. Al momento de culminar el presente trabajo, las actuales autoridades del gobierno mexicano señalaban, septiembre de 2020, que el PNDH se encuentra aún en etapa consultiva, que consistió en la realización a partir de junio de 2019 de foros temáticos en diversas entidades federativas, por parte de la Secretaría de Gobernación, por medio de la Subsecretaría de Derechos Humanos, Población y Migración, y su Dirección General de Política Pública de Derechos Humanos (DGPPDH). A dicha etapa de consulta ha seguido una denominada técnica, consistente en revisar y consultar las Estrategias y Líneas de Acción de 5 Objetivos Prioritarios del Programa, que se espera pueda culminarse y darse a conocer a tiempo para ser implementado y evaluados sus resultados.
No obstante, cabe señalar que, en el programa sectorial correspondiente a la Secretaría de Gobernación, derivado del Plan Nacional de Desarrollo 2019-2024, publicado en el Diario Oficial de la Federación del 25 de junio de 2020, en el objetivo prioritario 3, denominado Garantizar, promover y proteger los derechos humanos mediante políticas públicas y mecanismos que aseguren el ejercicio pleno de sus derechos; estrategia prioritaria 3.1. (Establecer una política nacional de derechos humanos que garantice a las víctimas de violaciones graves su derecho a la memoria, verdad, justicia, reparación y no repetición), contiene como acciones puntuales relevantes a nuestro tema la número 3.1.2 que señala: implementar un mecanismo permanente de seguimiento y cumplimento de las recomendaciones y sentencias de los organismos nacionales e internacionales de derechos humanos; así como la número 3.1.3: fortalecer y consolidar los mecanismos para la atención integral a víctimas de violaciones graves de derechos humanos y garantizar su acceso a la memoria, verdad, justicia, reparación y no repetición de las víctimas de violaciones de derechos humanos.
B. Las atribuciones de la Secretarías de Relaciones Exteriores, de la Secretaría de Gobernación, así como de la Comisión de Política Gubernamental en Materia de Derechos Humanos
a) La Secretaría de Relaciones Exteriores. El secretario de Relaciones Exteriores tiene entre sus facultades no delegables, de acuerdo con el Reglamento Interior de la propia Secretaría (Diario Oficial de la Federación del 8 de enero de 2009), las de acordar las acciones correspondientes al cumplimiento de los compromisos internacionales de México, en coordinación con las dependencias competentes del Ejecutivo federal y sus órganos desconcentrados (artículo 7o., fracción XII). La Cancillería cuenta con una Subsecretaría para Asuntos Multilaterales y Derechos Humanos, de la que depende la Dirección General de Derechos Humanos y Democracia de la propia Secretaría, a la que corresponde representar al gobierno de México en los litigios o procedimientos derivados de las quejas y denuncias presentadas en contra del Estado mexicano ante organismos internacionales de derechos humanos, y promover la adopción de las medidas necesarias para resolver, conforme a derecho dichas quejas o denuncias (artículo 29, fracción XI).
b) La Secretaría de Gobernación. En el mismo tenor, de conformidad con la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (Diario Oficial de la Federación del 29 de diciembre de 1976), se atribuye a la Secretaría de Gobernación conducir la política interior que competa al Ejecutivo y no se atribuya expresamente a otra dependencia, y expresamente vigilar el cumplimiento de los preceptos constitucionales por parte de las autoridades del país; coordinar, en vinculación con las organizaciones de la sociedad civil, la promoción y defensa de los derechos humanos y dar seguimiento a la atención de las recomendaciones que emitan los organismos competentes en dicha materia, así como dictar las medidas administrativas necesarias para tal efecto (artículo 27, fracciones I y VII). Dentro de la estructura administrativa de la Secretaría de Gobernación (Diario Oficial de la Federación del 2 de abril de 2013), se cuenta con la Subsecretaría de Derechos Humanos, la Unidad para la Defensa de los Derechos Humanos, la Dirección General de Política Pública de Derechos Humanos, y la Dirección General de Estrategias para la Atención de Derechos Humanos; a la Unidad referida corresponde someter a consideración del superior jerárquico la forma en que serán atendidas las recomendaciones y sentencias dictadas por organismos internacionales en materia de derechos humanos cuya competencia, procedimientos y resoluciones sean reconocidos por el Estado mexicano (artículo 24, fracción VI, del Reglamento Interno).
Por lo que se refiere a la Dirección General de Política Pública, entre otras funciones, le corresponde recomendar reformas al marco jurídico en materia de derechos humanos y las garantías para su protección (artículo 25, fracción VIII), y establecer mecanismos para el seguimiento de los compromisos asumidos por el Estado mexicano en materia de derechos humanos (fracción XI).
Como puede observarse de los preceptos señalados, al menos en el ámbito administrativo, se cuenta con instancias con atribuciones en materia de atención nacional de los compromisos internacionales en materia de derechos humanos, dentro de lo cual se encuentra el cumplimiento de las sentencias de la Corte IDH, que incluye el tema de reparaciones, así como para hacer los cambios normativos que permitan su cumplimiento.
c) La Comisión de Política Gubernamental en Materia de Derechos Humanos. La Comisión Intersecretarial para Atender los Compromisos Internacionales de México en Materia de Derechos Humanos, fue creada mediante decreto del 17 de octubre de 1997, con el propósito de coordinar las acciones del gobierno federal para el cumplimiento de los mencionados compromisos; el secretario técnico de la Comisión era el titular de la Dirección General de Derechos Humanos de la Cancillería.
El 11 de marzo de 2003, como se mencionó en apartados previos, el mecanismo de la Comisión Intersecretarial fue establecido con carácter permanente por Acuerdo del Ejecutivo publicado en esa fecha en el Diario Oficial de la Federación, bajo la denominación de Comisión de Política Gubernamental en Materia de Derechos Humanos (CPGMDH). La Secretaría de Gobernación funge como presidente del organismo y como vicepresidente la Secretaría de Relaciones Exteriores.
Entre las funciones asignadas a la Comisión, en el tema específico objeto del presente trabajo están las de (artículo 3o. del acuerdo):
V Crear los mecanismos de coordinación permanente para que las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, colaboren de manera oportuna y completa conforme a la ley, a efecto de que se atiendan las obligaciones internacionales del Gobierno mexicano;
IX. Coordinar las acciones de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal tendientes a dar cumplimiento a las sentencias, resoluciones y recomendaciones dictadas por organismos internacionales de derechos humanos cuya competencia, sea reconocida por el Estado mexicano ...
La CPGMDH ha venido operando y ampliando su estructura y su conformación, así como fortaleciendo su trabajo con la participación de un mayor número de entidades y de la sociedad civil. Hace un par de años, la Comisión de referencia presentó un informe de labores 2013-2018 (https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/426417/Informe_de_actividades_2013-2018_CPGMDH.pdf,11/09/2020), en el que no aparece ninguna mención al respecto de la participación de ésta en el seguimiento al cumplimiento a alguna de las sentencias emitidas contra México por la Corte IDH, actividad sobre la cual ha estado más bien al margen, a pesar de contar con atribuciones para ello.
d) El Sistema Nacional de Atención a Víctimas y la Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas (CEAV). La Ley General de Víctimas, que analizamos en lo sustantivo párrafos atrás, trajo consigo el establecimiento del CEAV, una estructura de política y coordinación nacional y un órgano ejecutivo, respectivamente, con importantes atribuciones, entre otras, sobre el tema que nos ocupa.
De acuerdo con el artículo 79 de la ley señalada, el Sistema Nacional de Atención a Víctimas será la instancia superior de coordinación y formulación de políticas públicas y tendrá por objeto proponer, establecer y supervisar las directrices, servicios, planes, programas, proyectos, acciones institucionales e interinstitucionales, y demás políticas públicas que se implementen para la protección, ayuda, asistencia, atención, acceso a la justicia, a la verdad y a la reparación integral a las víctimas en los ámbitos local, federal y municipal. Entre las atribuciones del Sistema está la de elaborar propuestas de reformas en materia de atención a víctimas (artículo 81, fracción IV).
El sistema lo encabeza el presidente de la República y lo integran todas las instituciones y entidades públicas federales, estatales, del gobierno de la Ciudad de México y municipales, organismos autónomos, y demás organizaciones públicas o privadas, encargadas de la protección, ayuda, asistencia, atención, defensa de los derechos humanos, acceso a la justicia, a la verdad y a la reparación integral de las víctimas.
Para la operación del Sistema y los objetos y finalidades de la Ley, se establece la Comisión Ejecutiva y Comisiones de víctimas en las entidades federativas. La CEAV es un órgano con personalidad jurídica y patrimonio propios; con autonomía técnica y de gestión; que tiene por objeto garantizar, promover y proteger los derechos de las víctimas del delito y de violaciones a derechos humanos, en especial los derechos a la asistencia, a la protección, a la atención, a la verdad, a la justicia, a la reparación integral y a la debida diligencia (artículos 79 y 84).
Entre sus funciones y facultades, corresponde a la CEAV asegurar la participación de las víctimas tanto en las acciones tendientes a garantizar el cumplimiento de las obligaciones derivadas de sentencias internacionales en materia de derechos humanos dictadas en contra del Estado mexicano (artículo 88, fracción IX). De igual manera, la CEAV tiene a su cargo el Fondo, la Asesoría Jurídica Federal y el Registro Nacional de Víctimas, instrumentos indispensables para la determinación de las medidas y reparaciones que la misma determine y otorgue por medio de sus procedimientos (artículo 84).
A. La discusión de la sentencia del caso Rosendo Radilla ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN)
Con motivo de la publicación en el Diario Oficial de la Federación del 9 de febrero de 2010, de los fragmentos de la sentencia dictada por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Rosendo Radilla Pacheco vs. Estados Unidos Mexicanos, según lo ordenado por el mismo tribunal internacional, la SCJN inició la tramitación del denominado expediente "varios" 489/2010, que culminó con una resolución del 7 de septiembre de dos mil diez en la que determinó discutir las consecuencias de la sentencias de la Corte Interamericana para el Poder Judicial de la Federación.
Así surgió con posterioridad el expediente "varios" 912/2010, dentro de cuya discusión en julio de 2011 -cuando entró en vigor la reforma constitucional en materia de derechos humanos-, derivaron importantes criterios en armonía con la reforma constitucional.
La SCJN en el considerando quinto de su resolución del 14 de julio de 2011, emitió diversos criterios, de los que destacan para efectos de este trabajo los siguientes:
17 ... esta Suprema Corte no es competente para analizar, revisar, calificar o decidir si una sentencia dictada por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, esto es, en sede internacional, es correcta o incorrecta, o si la misma se excede en relación con las normas que rigen su materia y proceso. Esta sede de jurisdicción nacional no puede hacer ningún pronunciamiento que cuestione la validez de lo resuelto por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, ya que para el Estado Mexicano dichas sentencias constituyen, como ya dijimos, cosa juzgada y, por ende, lo único procedente es acatar y reconocer la totalidad de la sentencia en sus términos.
19. Así, las resoluciones pronunciadas por aquella instancia internacional cuya jurisdicción ha sido aceptada por el Estado Mexicano, son obligatorias para todos los órganos del mismo en sus respectivas competencias, al haber figurado como Estado parte en un litigio concreto ...
Los criterios de la SCJN vienen no sólo a confirmar la firmeza e incuestionabilidad de las sentencias de la Corte Interamericana, sino también su obligatoriedad para todos los órganos del Estado mexicano en sus respectivas competencias, a los que corresponde la mera ejecución del fallo de que se trate, sin objeciones, obstáculos o cuestionamientos.
B. Otros criterios recientes del Poder Judicial de la Federación, sobre la autoridad y efectos de las sentencias de la Corte IDH en el ámbito interno
En el marco de aplicación de la reforma constitucional en materia de derechos humanos y luego de los importantes criterios derivados del caso Rosendo Radilla, los tribunales del Poder Judicial de la Federación, han venido emitiendo un cúmulo importante de criterios que tienen que ver con el derecho internacional de los derechos humanos. Algunos de éstos se han referido a las sentencias de la Corte IDH, los cuales reseñamos y comentamos a continuación.
Un primer criterio es una tesis aislada de la Primera Sala de la SCJN, que reafirma la obligación de cumplir las sentencias de la Corte IDH, así como la obligatoriedad de los criterios interpretativos previstos en éstas, en los casos que involucren al Estado mexicano. La tesis es del rubro y tenor siguientes:
Corte Interamericana de Derechos Humanos. Efectos de sus sentencias en el ordenamiento jurídico mexicano. El Estado mexicano se adhirió a la Convención Americana sobre Derechos Humanos el 24 de marzo de 1981 y reconoció la competencia contenciosa de la Corte Interamericana de Derechos Humanos el 16 de diciembre de 1998, mediante declaración unilateral de voluntad que fue publicada en el Diario Oficial de la Federación el 24 de febrero de 1999. En ese sentido, los artículos 133 y 1o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos reconocen la vigencia de los tratados internacionales en nuestro ordenamiento jurídico interno y establecen la obligación de las autoridades nacionales de aplicar los derechos humanos de conformidad con la Constitución y los tratados internacionales vigentes en nuestro país. Por lo anterior, la ratificación de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y el reconocimiento de la jurisdicción contenciosa de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, generan como una consecuencia ineludible que las sentencias emitidas por dicho tribunal internacional, en aquellos casos en los cuales México haya sido parte en el juicio, resulten obligatorias para el Estado mexicano, incluidos todos los jueces y tribunales que lleven a cabo funciones materialmente jurisdiccionales. Esta obligatoriedad alcanza no sólo a los puntos resolutivos de las sentencias en comento, sino a todos los criterios interpretativos contenidos en las mismas. (Tesis: 1a. XIII/2012 (10a.))
Otra tesis aislada, también proveniente de la Primera Sala de la SCJN, desde otro ángulo, reafirma y fundamenta el deber de todas las autoridades de cumplir con lo ordenado en las sentencias de la Corte IDH. Se trata de la tesis bajo el rubro:
Sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Todas las autoridades del Estado mexicano, incluyendo el Poder Judicial de la Federación, deben acatar lo ordenado en aquéllas. El Poder Judicial de la Federación tiene la obligación de acatar una orden que le incumba por estar contenida en una sentencia de un tribunal internacional, como sería el caso de juzgar a los perpetradores de violaciones de derechos humanos declaradas por el organismo internacional. Así, conforme a las obligaciones internacionales adquiridas soberanamente por México, todos sus Poderes deben cumplir con lo ordenado en las sentencias emitidas contra el Estado mexicano. Esto tiene su fundamento en el artículo 26 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, que establece el principio pacta sunt servanda, y que prescribe que todo tratado en vigor obliga a las partes y debe ser cumplido por ellas de buena fe y, para el caso específico del Sistema Interamericano de Protección de Derechos Humanos, en el artículo 68.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos que establece que los Estados Parte se comprometen a cumplir la decisión de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en todo caso en que sean partes. (Tesis: 1a. CXLIV/2014 (10a.))
Otra tesis aislada proveniente del mismo asunto que la anterior, dejó en claro que por medio del juicio de amparo es posible reclamar en sede interna el cumplimiento de aspectos de la sentencia de la Corte IDH, pero no al grado de que la instancia interna invada las atribuciones del propio tribunal interamericano respecto a la calificación del cumplimiento o incumplimiento de la sentencia respectiva por parte del Estado. Este criterio es de utilidad para hacer planteamientos respecto a las medidas de reparación señaladas en la propia sentencia interamericana. El rubro y texto de la tesis es del tenor siguiente:
Sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Obligaciones derivadas de aquellas cuyo cumplimiento puede analizarse en el juicio de amparo. El artículo 103, fracción I de la Constitución Federal establece que el juicio de amparo procede contra normas generales, actos u omisiones de la autoridad que violen los derechos humanos reconocidos en la Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte y las garantías otorgadas para su protección; del que se deriva que el juicio constitucional requiere para su procedencia no sólo de la existencia de un acto de autoridad (positivo o negativo) o de una norma jurídica del que se pueda predicar una probable violación a los derechos humanos, sino que además se trate de un acto de autoridad apto para su conocimiento judicial. Excepcionalmente, no se actualiza esta propiedad de justiciabilidad cuando la Constitución otorga claramente la determinación de una cuestión a una de las ramas u órganos políticos, o determinados órganos especializados para ser resuelta por criterios de oportunidad o de especialidad. No tomar ello en consideración implicaría, por parte del Poder Judicial mexicano, sustituirse en esas facultades de apreciación y arriesgar la racionalidad constitucional de un determinado diseño institucional. Esta categoría de casos es sumamente excepcional y esta Suprema Corte se niega a encontrar especies del mismo de manera ordinaria, salvo que satisfagan contundentemente las notas constitutivas de dicha categoría y no se genere una incoherencia al interior del modelo de estado constitucional, lo cual requiere un análisis casuístico. Así, los actos de autoridad cuyo escrutinio implique indefectiblemente un pronunciamiento simultáneo sobre la interrogante de si una sentencia de la Corte Interamericana está cumplida o no constituye un "núcleo duro" de una cuestión no justiciable en sede interna, por las razones ya expuestas. No obstante, a medida que existan actos que se alejen de este punto fijo, de manera casuística, las juezas y los jueces de amparo deben determinar si esta potencial intromisión en el ejercicio de facultades especiales atribuidas con exclusividad a un órgano internacional se diluye al grado de verse derrotada por el principio pro actione y, por tanto, por la procedencia del juicio constitucional. La exigencia de justiciabilidad se robustecerá a medida que el análisis de los actos reclamados no exija de los jueces constitucionales responder a la interrogante de si la sentencia internacional está o no cumplida, sino exija la respuesta de cuestiones incidentales o indirectas y del acto reclamado dependa la satisfacción de un derecho del quejoso por ejemplo, actos reclamados por la víctima declarada y/o beneficiaria de reparaciones . (Tesis: 1a. CXLIII/2014 (10a.), énfasis agregado).
Una tesis adicional, en la misma línea que las precedentes y derivada del mismo asunto, abona al reconocimiento de las atribuciones de la Corte IDH de seguimiento y calificación del cumplimiento de sus determinaciones. La tesis es la siguiente:
Sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. La determinación de si están cumplidas es una facultad exclusiva de ese órgano, por lo que no es cuestión justiciable en el juicio de amparo (interpretación de la fracción XVIII del artículo 73 de la ley de amparo abrogada). Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación considera que el Poder Judicial de la Federación, aun en ejercicio de sus poderes de control constitucional, no está facultado para pronunciarse sobre el cumplimiento o incumplimiento, por parte de las autoridades nacionales, de las sentencias emitidas por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en contra del Estado mexicano. Esta calificación de no justiciabilidad en sede interna no rompe con la coherencia del modelo de Estado Constitucional, pues no implica el reconocimiento de una categoría de casos impune al escrutinio de los derechos humanos; por el contrario, justamente, su reconocimiento conlleva el respeto a un diseño institucional reconocido constitucionalmente que da cabida a un medio internacional de protección de los derechos humanos, por lo que al existir un obstáculo técnico, cuya teleología es evitar una inapropiada interferencia del Poder Judicial de la Federación en un diseño supranacional, cuando se impugne la omisión de las autoridades de dar cumplimiento a la sentencia de dicho tribunal, se actualiza la causal de improcedencia prevista en la fracción XVIII del artículo 73 de la Ley de Amparo abrogada, en relación con la fracción I del artículo 103 de la Constitución federal, interpretado este último a contrario sensu. (Tesis: 1a. CXLII/2014 (10a.))
Un criterio adicional e igual de importante, en este caso para la labor de las organizaciones no gubernamentales que representan a las víctimas en el ámbito internacional, es el que de alguna manera tener por legitimadas a dichas organizaciones para actuar en ese carácter ante las instancias de carácter interno, incluyendo la interposición del juicio de amparo. La tesis es del rubro y texto siguientes:
Representación legal de las víctimas ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Efectos en el ordenamiento jurídico mexicano. Si un particular o una persona jurídica ha sido representante legal de las víctimas ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos, dicha representación surte todos sus efectos en el ordenamiento jurídico mexicano, ya sea ante las autoridades administrativas o ante los tribunales locales o federales mexicanos. Lo anterior se deriva de que la ratificación de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos y el reconocimiento de la jurisdicción contenciosa de la Corte Interamericana de Derechos Humanos generan como una consecuencia ineludible que las sentencias emitidas por dicho tribunal internacional, en aquellos casos en los cuales México haya sido parte en el juicio, resulten obligatorias para el Estado mexicano, lo cual incluye el reconocimiento de personalidad de los representantes legales de las víctimas que se haya realizado en dicha resolución. Lo anterior no limita la posibilidad de que, a través de los cauces previstos en la legislación aplicable, las víctimas revoquen dicha representación, en cuyo caso, los representantes no podrán actuar ante los órganos mexicanos. (Tesis: 1a. XV/2012 (10a.))
Los criterios que hemos citado se suman a las consideraciones sobre el marco jurídico interno para dar eficacia a las sentencias de la Corte IDH, incluyendo el tema de las reparaciones que la misma haya dictado en el caso concreto. Dicho marco, proporciona una base importante, aunque en mucho perfectible para contar con reglas claras sobre la manera de proceder por parte de las autoridades de manera completa y eficaz, en particular para cumplir con las reparaciones en favor de las víctimas.
VI. Conclusiones y propuesta
Primera. Cuando la Corte IDH declara en una sentencia la responsabilidad de un Estado por violaciones a los Derechos Humanos, debe también disponer, si la naturaleza de las afectaciones lo permiten, la restitución en favor de las víctimas en el goce de los derechos conculcados, así como también la reparación de las consecuencias que tales violaciones hayan traído consigo y, de proceder, el pago de una indemnización. En ejercicio de dicho deber y atribución prevista en la CADH, el tribunal interamericano ha desarrollado a lo largo de su existencia un nutrido cuerpo de jurisprudencia sobre las medidas y acciones que integran la restitución, la reparación propiamente dicha y la indemnización, las cuales toca a los Estados llevar a cabo en el ámbito interno y acreditar como parte del cumplimiento de la sentencia en el ámbito internacional, por medio de la etapa de supervisión ante la propia Corte IDH. En este sentido, el marco jurídico e institucional con que cuenten los Estados en el ámbito interno resulta relevante para efectos del cumplimiento efectivo de las mencionadas sentencias.
Segunda. No obstante que la obligatoriedad de las sentencias de la Corte IDH tiene base convencional y está fuera de duda, así como el correlativo deber de los Estados para cumplirlas, no existe uniformidad en la manera en que el marco jurídico e institucional de éstos está diseñado para responder a dicho compromiso. Una panorama sobre las rutas que han seguido los Estados para este efecto arroja que en algunos casos se han intentado reformas constitucionales para dejar en claro desde la carta magna el carácter y vinculatoriedad de las sentencias de la Corte IDH, así como el deber de las autoridades nacionales de proveer su cumplimiento; otra ruta es la de aquellos Estados que han desarrollado legislación específica o proyectos de ley para el cumplimiento de las sentencias interamericanas, o de las sentencias internacionales en general; una ruta más es la que muestran los Estados que han preferido crear cuerpos o instancias administrativas de coordinación de las acciones del Gobierno en tal sentido; y por último están los casos de Estados que han preferido cumplir con algún aspecto de las sentencias vía actos ad hoc, esto es, acuerdos o decretos, o apertura de expedientes judiciales (discusión del caso Radilla Pacheco ante la SCJN), para efecto del cumplimiento de algún punto de un caso específico.
Tercera. Amén de las iniciativas y proyectos analizados, lo cierto es que al día de hoy sólo el Perú cuenta con una ley vigente aplicable al cumplimiento de las sentencias de la Corte IDH; mientras que en el caso de Colombia, Ecuador, México y Paraguay -la existente en Guatemala fue recientemente desaparecida-, se cuenta con instancias de coordinación creadas por decreto administrativo, que entre sus atribuciones tienen las de impulsar o llevar a cabo las acciones tendientes a cumplir con las sentencias del tribunal interamericano. Además, no se debe perder de vista el papel central que tienen en estos procesos las dependencias encargadas de las relaciones exteriores, las instancias encargadas de la política interior e incluso las presidencias en cada uno de los países.
Cuarta. Si bien los Estados no podrían invocar la normatividad existente o la falta de ella, para dejar de cumplir con las sentencias de la Corte IDH, atendiendo además de la CADH, a la Convención de Viena sobre Derechos de los Tratados (artículo 27), es importante que cuenten con reglas internas claras que hagan posible un eficaz cumplimiento de aquellas, como parte de su deber de contar con disposiciones de carácter interno para hacer efectivos los derechos humanos, pero también para respetar la igualdad y no discriminación de las propias víctimas en los diversos casos a la hora de la reparación; de igual manera, la normatividad permitirá distribuir las responsabilidades internas en el cumplimiento, así como el apoyo de los órganos no vinculados con las violaciones cometidas, pero cuyas atribuciones son determinantes para reparar éstas (por ejemplo en el caso de reformas legislativas, de pago de indemnizaciones o de procuración e impartición de justicia); esto permitiría a su vez contar con bases para el cumplimiento cabal y eficaz de los aspectos pecuniarios y no pecuniarios que el caso amerite, y zanjar las dificultades que pudieran surgir en los Estados federales, por la distribución de atribuciones y competencias.
Quinta. El análisis que realizamos a la situación de México arrojó que cuenta con un marco jurídico, institucional y jurisprudencial atinente al tema del cumplimiento de las sentencias de la Corte Interamericana, aunque esto no significa que se encuentre debidamente articulado o sea del todo eficaz. Por lo que se refiere al marco jurídico, si bien no se cuenta con un precepto constitucional expreso, la reforma de junio de 2011 en materia de derechos humanos provee una base sólida para efecto del cumplimiento de las sentencias de la Corte IDH, como parte de los deberes de garantía y de reparación de violaciones a los derechos humanos que corresponden a todas las autoridades del país. Existen a su vez disposiciones en la legislación en materia de tratados, de responsabilidad patrimonial del Estado y más recientemente en la de víctimas, que requieren una necesaria depuración y de armonización entre sí, en tanto, la ley de víctimas es la que ofrece el marco más avanzado y pro persona (así sea en lo sustantivo), por lo que debe guiar el tema de reparación integral.
Sexta. En el ámbito institucional, el tema de cumplimiento de sentencias interamericanas y de la atención de víctimas de violaciones a los derechos humanos, se ha contemplado en los planes o programas nacionales de derechos humanos, con estrategias, acciones específicas e instancias responsables, que acompañan la labor institucional en la materia durante el sexenio presidencial de que se trate; asimismo, las secretarías de Gobernación y de Relaciones Exteriores y, además, la Comisión de Política Gubernamental en materia de derechos humanos y la propia Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas, tiene atribuciones expresas al respecto, incluso para proponer cambios normativos. Sin embargo, el seguimiento y eficacia que han demostrado en el tema que nos ocupa ha sido claramente insuficiente, pues siguen estando en la etapa de supervisión de cumplimiento de sentencia ante la Corte IDH aún nueve casos, que merecen una decidida actuación del Estado mexicano para su cabal atención.
Séptima. Por lo que respecta al Poder Judicial de la Federación, como parte del cuerpo jurisprudencial que se ha venido formando a partir de la entrada en vigor de la reforma constitucional de 2011 en materia de derechos humanos, que dio pie a la décima época de la jurisprudencia, podemos destacar la importancia de la discusión del caso Radilla y de los criterios derivados de éste, así como de aquellos que han permitido dejar en claro la importancia y autoridad que tienen las sentencias de la Corte IDH, así como los precedentes de ésta, a lo que se suman algunas tesis de las que dimos cuenta, sobre la posibilidad y alcances del juicio de amparo, como una vía para que las víctimas o sus representantes puedan exigir de las autoridades acciones relacionadas con el cumplimiento de las sentencias interamericanas.
Octava. Consideramos que están puestas las bases para una posible ley específica para ejecutar adecuadamente las sentencias de la Corte Interamericana, sobre todo en el tema de reparaciones en favor de las víctimas, la cual debe atender las siguientes pautas:
— La normatividad debe ser general, de ámbito y aplicación nacional, y no únicamente federal, asimismo, debe cumplir con un principio básico de igualdad para todas las victimas derivadas de los casos que decida la mencionada Corte, y ser complementada con un adecuado marco de responsabilidades para los servidores públicos que no cumplan con sus obligaciones en la materia.
— De contemplarse procedimientos específicos para el cumplimiento de las sentencias, los mismos deberán ser accesibles, ágiles, sencillos, completos y definitivos, tendientes sobre todo a la ejecución de los decididos, más no como una instancia de cuestionamiento ulterior o de prolongación indefinida del cumplimiento, y que en ellos cualquier carga procedimental se establezca en los términos más favorables a las víctimas o peticionarios. Se debe cuidar sobre todo que no incidan en el procedimiento impugnaciones internas ulteriores, por lo que en muchos casos es de suma utilidad que intervengan los órganos jurisdiccionales de mayor grado y últimos, cuyas determinaciones son inimpugnables.
— Que el marco jurídico que se establezca no se concentre únicamente en los temas de reparación económica, sino busque ser omnicomprensivo a efecto de cumplir con la reparación integral, de manera que la atención de la sentencia de la Corte IDH sea cabal en todos y cada uno de sus rubros. A su vez, que el procedimiento de ejecución cumpla con el principio de máxima publicidad, de cara a la sociedad, salvo las excepciones que por su propia naturaleza ameriten reserva, misma que debe ser acotada a su mínimo nivel. En este sentido, además, debe garantizarse una difusión adecuada del cumplimiento de las sentencias internacionales y lo que derive de ellas en el ámbito interno, con el fin de que éstas tengan además un efecto multiplicador y preventivo, que permita a las autoridades nacionales motivarlas a corregir su actuación y a ajustarla a los estándares de derechos humanos.
— Que los cambios o la normatividad no sólo abarquen el cumplimiento de sentencias de la Corte Interamericana, sino también la atención de recomendaciones internacionales, de órganos presentes o futuros; en el caso de México esto implicaría abarcar al menos a la CIDH y a los Comités de Naciones Unidas encargados de supervisar tratados de derechos humanos, tanto en su modalidad de quejas individuales, como de recomendaciones derivadas de otras atribuciones de supervisión internacional (por ejemplo, análisis de informes y visitas en el terreno).
