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Introducción
Los modelos clásicos del involucramiento legislativo, en su mayoría derivados del contexto norteamericano, asumen que los congresistas emprenden proyectos reformadores para establecer vínculos programáticos con sus votantes locales, y con ello aumentar sus probabilidades de reelección.
El presente texto profundiza en torno al planteamiento de la actividad legislativa proponiendo que en entornos institucionales que prohíben la reelección, dicho lazo entre congresistas y votantes se ve mediado por factores como el estado del régimen político, las reglas de la asamblea y las normas electorales.
El caso mexicano resulta de particular interés para cuestionar las expectativas de la tradición teórica estadounidense, pues desde 1933, la reelección inmediata de los diputados federales quedó prohibida. Asimismo, desde las dos últimas décadas del siglo XX, el régimen ha transitado de un arreglo centralizado a un estadio de competitividad, pluralismo y desconcentración del poder político, manteniendo vigente la cláusula de no reelección. Un entorno de esta naturaleza, resulta propicio para estudiar cómo una transformación en el contexto político puede afectar los alicientes de los diputados para promover piezas legislativas bajo la regla de no reelección.
En el primer segmento del trabajo se analizan los patrones de involucramiento legislativo de los diputados federales entre 1985 y 2015. Teniendo el proceso democratizador como marco referencial, dicho acápite discute la idea de que la reelección sea el principal estímulo para que los representantes emprendan proyectos de reforma jurídica.
Otro propósito es examinar la forma en que distintas condicionantes biográficas, institucionales y partidistas afectan los incentivos de los legisladores para redactar propuestas de ley. Para ello, la segunda parte del artículo analiza la generación de iniciativas entre 1997 y 2015. Se debe advertir que la mayoría de los trabajos que han realizado estudios como éste, concuerdan en que la pertenencia al partido mayoritario, la ocupación de cargos gubernativos dentro del Congreso y la experiencia legislativa, son elementos habilitantes que aumentan la proclividad de los legisladores a presentar reformas. No obstante, la literatura que explora tales conductas de involucramiento ha excluido de su análisis a los congresos que se desenvuelven en medio de procesos democratizantes.
Democratización e involucramiento de los diputados federales en México
La corriente institucional de los estudios legislativos concibe a los representantes como agentes calculadores que despliegan comportamientos estratégicos primordialmente orientados a conseguir su reelección (Mayhew, 1974; Fenno, 1973). Una importante herramienta de los congresistas para cultivar un voto personal entre sus electores es la formulación de iniciativas (Hall, 1996; Schiller, 1995).1
Podría pensarse que bajo una norma de no reelección inmediata, los representantes tendrían escasos -o nulos- estímulos para promover reformas jurídicas. Sin embargo, como se verá posteriormente, aun con una regla de no reelección vigente, los diputados mexicanos aumentaron drásticamente su productividad legislativa a partir del proceso democratizador del régimen político en las últimas décadas del siglo XX.2
Cuando en México se institucionalizó la coalición revolucionaria en 1929, se sentaron las bases de un arreglo hegemónico con el Partido Nacional Revolucionario (PNR)-Partido de la Revolución Mexicana (PRM)-Partido Revolucionario Institucional (PRI) como el único partido capaz de ganar elecciones en prácticamente todos los distritos del país (Garrido, 1991). Además de una consistente reproducción de mayorías partidistas del Ejecutivo en la asamblea,3 este sistema se caracterizó por la férrea disciplina de los legisladores en el partido gobernante, lo que se tradujo en un Congreso pasivo para la producción de reformas.
El bloqueo a la reelección sancionado en 1933 fue fundamental para garantizar la disciplina,4 pues las cúpulas del partido controlaron el sistema de rotación de cargos públicos eliminado la posibilidad de que sus diputados establecieran nexos con estructuras locales de poder o con votantes distritales a través de sus gestiones legislativas (Nacif, 1995). La disciplina se “premiaba con la promoción de carreras políticas en la burocracia del partido, en las dependencias del Ejecutivo, en las empresas del Estado, con otros cargos de elección popular, etc. Por el contrario, la indisciplina de un congresista equivalía a ver truncada su carrera política” (Lujambio, 1996, p. 168).
Un objetivo compartido por los diputados del partido hegemónico era permanecer en el medio y obtener mejores puestos públicos al concluir sus encargos; actitud conocida como ambición política progresiva (Schlesinger, 1966). No obstante, al ser miembros de la única organización partidaria que podía garantizar la continuidad de sus trayectorias políticas, el vínculo que estos representantes debían procurar, no era con sus electores locales sino con la cúpula partidaria.
Además de votar a favor de las iniciativas presidenciales en la asamblea, una de las formas en que los legisladores priistas demostraban su disciplina, era delegando la fabricación de las leyes en el Ejecutivo. Si bien los diputados no renunciaron completamente a su facultad iniciadora, su contribución al total de piezas suscritas a la cámara mantuvo promedios por debajo de 15 por ciento entre 1929 y 1985 (Molinar y Weldon; 2009; Nava et al., 2000; Goodspeed, 1955).
Fue a finales del siglo XX cuando el acuerdo que concentró el programa político en el Ejecutivo dio paso a un sistema competitivo (Méndez, 2003), a una asamblea con distintas expresiones partidistas (Crespo, 2000) y a una división efectiva de poderes, condiciones propicias para que los diputados reclamaran su lugar en la manufactura de reformas al marco jurídico del país.
La primera hipótesis que este artículo plantea es que la competitividad electoral y la descentralización del poder político -síntomas de la democratización de un régimen-, son factores contextuales que al articularse en un marco congresional de escasas restricciones a la presentación de iniciativas, generan incentivos para que los congresistas no reelegibles participen activamente en el proceso de iniciación legislativa.
Como se expuso previamente, en sistemas que permiten la reelección, los votantes distritales son el principal foco de atención programático-legislativo de los representantes. Sin embargo, cuando la opción de retener su asiento por más de un periodo consecutivo queda cancelada, los congresistas enfrentan estructuras de oportunidad política distintas. Asumiendo que muestran ambiciones progresivas como ocurre en ciertos congresos latinoamericanos donde la reelección presenta una baja incidencia (Micozzi, 2009; Samuels, 2003), los legisladores no reelegibles deben ejercer una forma subrogatoria de representación (Mansbridge, 2003) y fomentar conexiones con un electorado abstracto, en la mayoría de las veces distinto (más amplio) al que los escogió, pues aunque muestran ciertas preferencias sobre sus futuros políticos, no conocen de manera precisa el cargo que ocuparán, o el electorado al que deberán aludir para ganar un puesto representativo al concluir sus mandatos.
Cuando sus carreras se desenvuelven en contextos competitivos, los destinos de los representantes no reelegibles se tornan aún más inciertos, ya que tanto partidos como candidatos opositores, buscan -y pueden- ocupar los distintos espacios disponibles. Una condición así, obliga a los congresistas a diseñar estrategias legislativas anticipatorias que les permitan visibilizarse ante electorados potenciales mediante su trabajo en la asamblea (Kerevel, 2012; Mansbridge, 2003).
En la gráfica 1, la competitividad electoral y la participación de los diputados mexicanos en la fabricación de piezas legislativas muestran líneas ascendentes en el tiempo. El paralelismo de ambos fenómenos supone que la actividad iniciadora de los legisladores se vio estimulada -entre otras cosas- por el hecho de que sus gestiones comenzaron a desarrollarse en ambientes de incertidumbre, con otros partidos, con miembros del propio partido y candidatos en posibilidad de ocupar cargos o de ganar las candidaturas de su preferencia.
Fuente: Elaboración propia con base en datos de Cuadernos de Apoyo de la Cámara de Diputados, Diario de los debates y Gaceta parlamentaria, disponibles en: http://www.diputados.gob.mx, fecha de consulta: 22 de julio de 2015. Nota: La competitividad se expresa como un índice que adquiere valores entre 0 (ausencia de competitividad) y 0.99 (perfecta competitividad). Esta cifra se calculó como el inverso de las diferencias porcentuales entre el primer y el segundo lugar con respecto de la votación emitida en cada uno de los 300 distritos de mayoría relativa en México para cada legislatura. Para describir el involucramiento se contabilizaron los proyectos presentados por diputados a título personal
GRÁFICA 1 Iniciativas presentadas por diputados federales e índice de competitividad electoral, 1985-2015 (Legislaturas LIII-LXII)
Los datos que exhibe la gráfica 2 fortalecen la idea de que la democratización modificó la forma en que los diputados interpretaron su rol en el sistema político, pasando de agentes pasivos a conductores del proceso de elaboración de ley. A diferencia de los cuatro primeros periodos analizados en la gráfica, donde en promedio tan sólo 10 por ciento de los legisladores insertaron propuestas de reforma, cuando el régimen mostró una mayor competitividad electoral y el partido del presidente dejó de reunir una mayoría absoluta en la cámara a partir de 1997, la proporción de diputados que promovió iniciativas a nombre propio aumentó hasta estabilizarse en niveles cercanos a 75 por ciento en los periodos LIX-LXII.
Fuente: Elaboración propia con base en datos de Cuadernos de Apoyo de la Cámara de Diputados, Diario de los debates y Gaceta parlamentaria, disponibles en: http://www.diputados.gob.mx, fecha de consulta: 22 de julio de 2015.
GRÁFICA 2 Porcentaje de diputados federales que presentaron al menos una iniciativa a título personal durante su mandato, 1985-2015 (Legislaturas LIII-LXII)
Empero, no todos los diputados mostraron el mismo ímpetu legislativo. Como se percibe en la gráfica 3, la relación partidista de los legisladores con el partido en el Ejecutivo federal es un factor relevante para comprender su involucramiento. Después de la LVI Legislatura (última con un presidente con mayoría de su partido en el Congreso) se abrió una brecha entre la cantidad de proyectos presentados por diputados de oposición y miembros del partido en el gobierno, siendo los primeros los impulsores más enérgicos de reformas al marco jurídico federal.
Fuente: Elaboración propia con base en datos de Cuadernos de Apoyo de la Cámara de Diputados, Diario de los debates y Gaceta parlamentaria, disponibles en: http://www.diputados.gob.mx, fecha de consulta: 22 de julio de 2015. Nota: Los diputados que se reportaron como independientes en algún punto de sus periodos legislativos, se incluyen en el conteo como miembros de la oposición
GRÁFICA 3 Origen de las iniciativas presentadas a la Cámara de Diputados, 1985-2015 (Legislaturas LIII-LXII)
Estudiando la Cámara de Diputados en los dos periodos en que el Partido Acción Nacional (PAN) ocupó la presidencia de la República, Kerevel (2010) comprobó que los diputados de este partido reflejaron menores índices de involucramiento que la oposición. El autor atribuye este comportamiento a la deferencia hacia la agenda presidencial, por la que los panistas delegaron la promoción de políticas públicas en el Ejecutivo.
Distintas investigaciones han hallado que incluso conociendo las pocas esperanzas de que sus proyectos prosperen, los miembros de partidos opositores -sobre todo los de fracciones pequeñas- son los más industriosos fabricantes de leyes (Mattson, 1995; Brunner, 2013). Con ello, se consiente la posibilidad de que la legislación sea usada por los representantes confines instrumentales como inconformarse con el gobierno, diferenciarse de otros competidores dentro y fuera del partido, justificar su quehacer congresional o procurar nexos con determinados sectores del electorado (Krehbiel, 1995; Koger, 2003; González, 2011). El significado detrás de esta conducta guarda implicaciones interesantes para la función representativa, pues confirma la expectativa teórica de que los congresistas no siempre legislan para influir en el sistema jurídico o resolver demandas ciudadanas, sino que introducen sus propuestas con fines testimoniales, posicionando sus marcas personales o las de sus partidos (Mayhew, 1974).
Considerando los años aquí analizados, mientras el PRI sostuvo una mayoría en la cámara (1985-1997), los diputados opositores promediaron una aprobación en comisiones por debajo de 10 por ciento, siendo que para el mismo periodo los priistas alcanzaron niveles de éxito cercanos a 44 por ciento. No obstante, a partir de la LVII Legislatura y hasta el último periodo aquí estudiado (2012-2015), la distancia entre las tasas de aprobación de diputados del gobierno y de oposición se recortó promediando 17.6 y 13.4 por ciento respectivamente.
Con estos datos surge una explicación tentativa del creciente involucramiento de los diputados opositores. Y es que al presentarse oportunidades para influir en el proceso legislativo, éstos pudieron encontrar el incentivo (complementario a la promoción personal) de ver sus proyectos sancionados como leyes. No es coincidencia que el despegue de las iniciativas opositoras ocurriera en el periodo en que dejó de haber un partido mayoritario y cuando las reglas internas del Congreso afianzaron ciertas condiciones de equidad para que las distintas expresiones partidistas participaran efectivamente en el proceso legislativo.5
En algunas legislaturas europeas se ha visto que ante su incapacidad para implementar virajes profundos de política pública, los legisladores de oposición introducen seudo-legislación (Mattson, 1995, p. 479), o propuestas con bajos requerimientos técnicos que versan sobre temas poco controvertidos. Sobre este punto, Bárcena (2015) encontró que entre 1988 y 2009, casi nueve de cada 10 iniciativas presentadas por la oposición en la Cámara de Diputados fueron seudo-legislación. A pesar de que tal investigación no abarca todos los años considerados en el presente estudio, sugiere que conforme el régimen se fue democratizando, una mayor cantidad de proyectos opositores asumieron un carácter testimonial, sin tener la intención de promover cambios profundos en el sistema.
El cuadro 1 apunta a que el cambio democrático dentro de la asamblea produjo incentivos de involucramiento diferenciados, siendo los miembros de partidos opositores minoritarios quienes más contribuyeron al volumen de iniciativas debatidas en la cámara. A partir de la LV Legislatura (1991-1994), estos diputados redactaron más propuestas per capita que los de institutos políticos opositores más numerosos (cuadro 1).
CUADRO 1 Iniciativas de oposición. Proyectos grupales, individuales e iniciativas per capita por tamaño del grupo parlamentario, 1985-2015 (Legislaturas LIII-LXII)
Fuente: Elaboración propia con base en datos de Cuadernos de Apoyo de la Cámara de Diputados, Diario de los debates y Gaceta parlamentaria, disponibles en: http://www.diputados.gob.mx, fecha de consulta: 22 de julio de 2015. Nota: Las iniciativas per capita se obtuvieron de dividir la suma de iniciativas presentadas a título individual entre el total de diputados que conformaron los distintos grupos parlamentarios. Las iniciativas grupales son proyectos de decreto rubricados por dos o más integrantes de un mismo partido. La suma de pan y Partido de la Revolución Democrática (PRD) es la cifra de los partidos grandes de oposición en las legislaturas LIV-LVII y LXII. En la LIII el PRD no se consideró como una facción. Por su parte, la suma de PRI y PRD se expresó como el dato de partidos grandes de oposición entre las legislaturas LVIII-LXI. Las iniciativas del Partido Verde Ecologista de México (PVEM) no se consideraron en la suma de partidos minoritarios en las legislaturas LVIII y LXII por haber competido en coalición con el partido que ganó la elección presidencial. Los partidos minoritarios varían entre periodos pero incluyen: PVEM, PT, CONV/MC, PSN, PAS, PANAL, PES, PPS, PARM, PFCRN, PDM, PSUM, PRT, PMT, PST Y PCM
Además de la considerable producción de los diputados en bancadas minoritarias de oposición, un elemento a destacar del cuadro 1, es la transición del comportamiento hacia esquemas individualizados de iniciación legislativa. Mientras que en los periodos LIII-LVII (1985-2000) cerca de 37 por ciento de las piezas fueron firmadas a título individual, después de la LVIII Legislatura, esta forma de presentación ascendió a 91 por ciento del total de iniciativas promovidas por legisladores de oposición.
Una explicación para tal fenómeno es que al haber competitividad intra e interpartidaria, los diputados mexicanos se responsabilizaron por la gestión de sus carreras políticas cultivando una reputación personal frente a sus electores y ante los liderazgos internos de sus partidos (Béjar, 2012; Kerevel, 2012).
Sobre la fuerte productividad legislativa de diputados pertenecientes a partidos pequeños, algunos estudios exponen que al generar bajos costos de elaboración, las piezas de seudo-legisalción constituyen una herramienta particularmente llamativa para que los miembros de estos partidos -que normalmente carecen de equipos de apoyo técnico y recursos en general-, posicionen tanto sus agendas personales como las de sus partidos (Brunner, 2013; Solvak, 2013; Mattson, 1995). A falta de datos específicos sobre cada proyecto contenido en el cuadro anterior, se especula que la mayor parte de la producción de los diputados minoritarios a partir del año 2000 se centró en instrumentos de seudo-legislación, como la principal opción para subsanar su condición minoritaria y su carencia de infraestructura legislativa.6
Además del mencionado déficit de recursos con respecto de otros partidos más grandes, los diputados afiliados a institutos minoritarios experimentan una considerable incertidumbre en torno a sus futuros políticos, toda vez que sus partidos -al ser expresiones políticas sin gran capacidad de movilizar votos ni de controlar espacios de gobierno- no pueden garantizarles candidaturas sólidas o empleos en la administración pública al concluir sus términos en el Congreso. Por tanto, estos legisladores intentan aprovechar al máximo su paso por el Congreso formulando grandes volúmenes de proyectos reformadores para cultivar múltiples vínculos políticos que servirán como rutas de continuidad para sus trayectorias poscongresionales (Brunner, 2013).
Otro factor contextual relacionado con la ignición legislativa, es la cantidad de actores e intereses que inciden sobre las trayectorias políticas de los representantes. Mientras el presidente y su partido fueron los núcleos alrededor de los cuales orbitaron las carreras de la mayor parte de los diputados mexicanos, éstos fueron tímidos promotores de legislación en un acuerdo que consistía en delegar la elaboración de la agenda pública en el Ejecutivo a cambio de que el partido les garantizara algún cargo político al concluir sus periodos en la cámara.
Sin embargo, a partir de que se dio un proceso de descentralización del poder político con la erosión del arreglo hegemónico, surgió una pléyade de actores cuyos intereses debieron ser sopesados por los legisladores en su intención de mantenerse en el circuito público. Los gobernadores empezaron a jugar un papel cada vez más significativo en la definición de las candidaturas de diputados federales (Langston, 2010), y diversos grupos de presión aumentaron su actividad de cabildeo directo e indirecto (Casar, 2009). En este escenario, “el paso de un puesto a otro -derivado de la prohibición constitucional a la reelección inmediata- exige tanto a los diputados como a los senadores mexicanos atender […] varios actores con expectativas diversas y quizás hasta enfrentadas por lo que su comportamiento se ve expuesto a diversas presiones cruzadas” (Béjar, 2012, p. 633, cursivas mías).
La descentralización llevó a que el modelo representativo y la lealtad del legislador hacia la dirigencia nacional de un partido fueran sustituidos por un esquema caracterizado por la diversificación de portafolios. Actualmente los congresistas se ven incentivados a incluir en sus ecuaciones representativas los intereses de diversos elementos del sistema político que antes no jugaban un rol preponderante en la definición de sus destinos. Así, al requerir satisfacer una mayor cantidad de intereses, los diputados aumentan su producción de iniciativas con fines de posicionamiento para labrar distintas rutas de continuidad en sus carreras.
Finalmente, no se puede dejar de tener en cuenta que el contexto político interactúa con las normas internas de los congresos. Una cuestión de vital importancia para este estudio es qué tanto las reglas congresionales constriñen la promoción de iniciativas. Es sabido que aquellas asambleas que imponen fuertes limitantes a la actuación legislativa tienden a desmoralizar la actividad emprendedora de los legisladores (Schwindt-Bayer, 2010; Brunner, 2013).
En México, ni la ley orgánica, ni la Constitución Federal, ni el reglamento interno de la cámara prevén un límite a la cantidad de iniciativas que un diputado puede presentar a lo largo de su estancia en la cámara. Asimismo, a diferencia de lo que ocurre en varios países latinoamericanos, las limitantes temáticas que enfrenta un diputado federal en México, son mínimas (Cheibub et al., 2011; Amorim y Santos, 2003), pues la única facultad reservada para el Ejecutivo es la presentación del presupuesto anual de egresos de la federación (CPEUM, art. 122, párr. B, inc. III).
Cabe agregar que en distintos congresos europeos, los legisladores que quieren hacerse notar mediante su trabajo parlamentario deben realizar una serie coordinada de esfuerzos como preguntas legislativas, mociones, discursos cortos, etc. (Parker y Richter, 2016). Incluso, hay asambleas -como la británica- donde el procedimiento de lectura de una iniciativa no permite a sus presentadores hacer una exposición profunda de sus motivos para legislar (Marsh y Read, 1988). Por el contrario, tanto la normatividad como las prácticas de la cámara mexicana permiten a los congresistas lograr resultados de promoción con menos esfuerzos, pues la simple redacción de un proyecto de decreto los habilita para expresarse en tribuna, polemizar asuntos en comisiones, tomar posiciones de política pública y mostrarse ante los medios de comunicación.
Determinantes institucionales y biográficas del involucramiento de los diputados federales en la etapa no mayoritaria de la asamblea
Tras haber discutido los efectos de la democratización sobre la actividad iniciadora de los diputados, este segmento del artículo analizará cómo una serie de factores biográficos y partidistas de los representantes definen su involucramiento.
Se estudiará la actividad iniciadora de los diputados federales a lo largo de seis legislaturas (LVII-LXII) que van de 1997 a 2015. El análisis inicia en la LVII Legislatura debido a que ésta inauguró una era de conformaciones no mayoritarias en la cámara que se mantiene hasta la fecha. Además de ser la primera legislatura sin mayorías en casi 70 años, donde se adoptó un nuevo sistema de reglas y prácticas democráticas que vendría a formalizarse en una ley orgánica. Asimismo, se ha seleccionado este periodo debido a que es a partir de la LVII Legislatura cuando se registra el mayor crecimiento en las propuestas individuales de los diputados.
Hipótesis
A continuación se presenta el sistema de hipótesis que será sometido a escrutinio con el fin de conocer los elementos institucionales, partidistas y biográficos que afectaron la productividad de los diputados federales en México entre 1997 y 2015.
Factores institucionales
Además de convertir votos en escaños, los sistemas electorales proveen una estructura de incentivos que se traduce en comportamientos particulares de los congresistas en torno a la presentación de iniciativas (Parker y Richter, 2016; Crisp, 2007; Katz, 1986).
En algunas investigaciones se ha sostenido que la prioridad de los legisladores electos por la vía de relatividad mayoritaria (MR) es proveer un servicio representativo de calidad a sus electores locales, quienes tienen la última palabra para definir si éstos se reelegirán un próximo periodo (Arnold, 1990; Eulau y Karps, 1977). Al tener la presión de sus votantes distritales, estos congresistas se ven estimulados a producir proyectos que les permitan cultivar reputaciones personales en sus localidades.
La teoría indica a su vez que los representantes electos por vía proporcional (RP), tienen pocos estímulos para desarrollar una reputación entre sus votantes locales, pues al ser convocados por las élites partidistas centrales, se encuentran relativamente aislados de preocupaciones electorales, teniendo escasos incentivos para generar proyectos parroquiales (Crisp, 2007). Expresado en términos de legislación, los congresistas electos por voto partidista tienden a interesarse en promover políticas generales que beneficien a grandes proporciones de la población (André et al., 2014, p. 238).
El mexicano es un ejemplo interesante para avanzar en el conocimiento empírico de los efectos del sistema electoral sobre las pautas actitudinales de los legisladores, pues rompe con los principios de la ortodoxia teórica. Nuestro sistema electoral se institucionalizó en 1977 con una reforma que buscaba incentivar la participación otorgando ciertas permisiones a la oposición para que ésta jugara un papel más importante en la política nacional.7 A partir de la LIV Legislatura (1988-1991), la elección de diputados federales opera mediante una regla mixta con 300 diputados de MR y 200 de RP. Los primeros obtienen sus asientos venciendo a otros candidatos en los distritos uninominales del país, mientras los segundos acceden a la cámara dependiendo del porcentaje de votos obtenidos por sus partidos en sus circunscripciones, así como del lugar que los liderazgos partidistas hayan reservado para ellos en las listas.
Podría pensarse que la no reelección homogeneizaría el comportamiento de los diputados mexicanos, pues obliga tanto a los de MR como a los de RP a legislar para un mismo electorado abstracto y prospectivo dado que ninguno de estos congresistas tiene asegurada su permanencia en la asamblea o en otro espacio político una vez terminada su labor en San Lázaro.
No obstante, Kerevel (2010) precisa que los diputados de RP registran niveles de incertidumbre más controlados en torno a la continuidad de sus carreras, pues son cercanos a las élites partidistas que reservaron para ellos un lugar privilegiado dentro de las listas plurinominales. Aunque su posición de relativo privilegio en el partido no los exime de cultivar cierta imagen ante electorados locales (pues podrían verse en la necesidad de competir por algún cargo estatal), sí les permite proyectarse hacia arenas de mayor jerarquía gubernamental. Dicha condición estimula a estos diputados a apelar a segmentos geográficos amplios a partir de su actividad en la cámara.
Se ha comprobado que los diputados electos por MR tienden a buscar cargos y candidaturas a nivel estatal o municipal al concluir sus periodos en la cámara federal. Tal preferencia se debe a que es en los enclaves locales de la política donde se encuentran sus apoyos y donde, por consiguiente sus carreras tienen mayores probabilidades de continuidad (Kerevel, 2012; Langston, 2010).
Otras investigaciones aplicadas al caso mexicano (Kerevel, 2015; González, 2011) han coincidido en que las iniciativas no permiten a los legisladores conectase indistintamente con públicos locales y nacionales. Y es que al modificar reglamentos y disposiciones federales, las propuestas de reforma resultan idóneas para que los legisladores apelen a electorados extensos, satisfaciendo preocupaciones genéricas o nacionales. Por el contrario, actividades como la promoción de puntos de acuerdo o el involucramiento en la repartición presupuestal, constituyen mecanismos efectivos para que los congresistas se vinculen a electorados locales.
En un contexto que impide la reelección y donde los partidos son las principales vías de continuidad política para los representantes, tanto el origen como el destino de los diputados influyen en la actividad legislativa que desarrollan. Toda vez que el principio electoral en México advierte la existencia de trayectorias diferenciadas de los diputados, y como distintas modalidades de acción parlamentaria permiten establecer nexos con segmentos particulares del sistema, es esperable que los legisladores de RP, en su intención por comunicarse con electorados de amplio espectro, promuevan más iniciativas que los diputados de mr. Inversamente, es esperable que los diputados de MR se concentren en proveer beneficios focalizados a sus electores locales a partir de actividades legislativas como la promoción de puntos de acuerdo o interviniendo en la repartición presupuestal que se destina a los estados.
La distribución formal del poder en la asamblea es otra variable institucional asociada al involucramiento. Existe la idea de que la asunción de cargos de relevancia en el Congreso genera ventajas que alientan a sus propietarios a promover reformas jurídicas. El argumento detrás de dicha relación es que aquellos congresistas que ostentan cargos de alta jerarquía en la línea productiva de la asamblea tienen acceso a información privilegiada, equipos especializados de asesoría y control sobre la agenda legislativa; prerrogativas que les ayudan a movilizar sus proyectos por el laberinto legislativo así como a reducir sus costos de fabricación (Lazarus, 2010; Hall, 1996).
En la Cámara de Diputados, la pertenencia al cuerpo directivo de las comisiones representa ese acceso a privilegios referido por la teoría. A pesar de que en la etapa hegemónica las comisiones no figuraron como espacios importantes de la vida congresional, cuando la asamblea se liberó del control unipartidista, éstas se convirtieron en los principales espacios de deliberación y negociación política en el sistema (Béjar y Bárcena, 2016).
A diferencia de los congresos que permiten la reelección, donde los cargos de jerarquía se otorgan a los legisladores de mayor experiencia mediante la regla conocida como seniority, en México la asignación de estos espacios queda en manos de los coordinadores de bancada (DOF, 2013). Por tanto, las élites partidarias intentan colocar -a través de los coordinadores- a sus mejores cuadros como presidentes o secretarios de aquellas comisiones cuyas jurisdicciones guardan un lugar preminente dentro de la agenda partidista (Aparicio y Langston, 2009).
Además de contar con recursos y apoyos provenientes de sus líderes partidistas,8 los presidentes de comisión poseen un catálogo nada despreciable de privilegios institucionales, como controlar la agenda de sus respectivas comisiones, contratar equipo de apoyo y poder para solicitar comparecencias de altos cargos gubernamentales (Béjar, 2009). A su vez, los secretarios de comisión son parte del círculo cercano a las cúpulas partidistas que funcionan como enviados de la organización a las comisiones en las que el partido no obtuvo la presidencia, con la encomienda de velar por los intereses del partido.
Se espera que por su relevancia en el proceso, el apoyo partidista que reciben y por su posición central en el proceso legislativo, los diputados con cargos de jerarquía en comisiones sean más participativos que el resto de los representantes para patrocinar legislación.
Variables biográficas
Además de la influencia generada por el marco contextual del régimen, las normas electorales y las restricciones institucionales de la asamblea, la actividad de los diputados se ve afectada por una serie de características individuales. Cada representante posee motivaciones, repertorios y capacidades personales que distinguen su actividad del resto de sus colegas (Woon, 2008; Anderson et al., 2003; Frantzich, 1979).
El primer elemento biográfico a considerar en este estudio es la experiencia legislativa de los diputados. Distintos trabajos han visto cómo la exposición de un representante a la operación del recinto legislativo se traduce en aprendizajes favorables sobre las prácticas informales, las normas y el acontecer cotidiano de un Congreso. Esto se debe a que conforme ejercen su actividad representativa, los congresistas se especializan, aprenden a negociar, se rodean de equipos de apoyo más profesionalizados y generan conexiones dentro y fuera de sus asambleas (Wawro, 2000; Matthews, 1960).
A pesar de que el aprendizaje sobre el oficio legislativo no es acumulable en una asamblea que prohíbe la reelección inmediata, se puede asumir que aquellos representantes que han pasado por algún cuerpo legislativo federal, cuentan con una noción más precisa sobre el trabajo en la Cámara de Diputados que los novatos.
Aunque las reglas electorales en México permiten que los diputados vuelvan a la cámara federal después de haber interrumpido sus mandatos por al menos una legislatura, en los años aquí estudiados no se registran variaciones sostenidas en el porcentaje de diputados que sirvieron previamente como legisladores federales o como senadores. Entre las legislaturas LVII y LXII, esta cifra fluctuó entre 19.1 y 16.25 por ciento.
Se puede considerar que los pocos diputados que han laborado como representantes en recintos parlamentarios federales cuentan con conexiones, experiencias y repertorios que reducen sus costos de producir iniciativas de ley, incrementando su productividad. Se espera que la experiencia legislativa local también tenga un efecto positivo sobre el involucramiento, aunque el hecho de que la dinámica de los congresos locales no sea igual a la que se da a nivel federal, hace pensar que este tipo de experiencia, incide menos sobre la productividad.
Entre las principales dificultades que ha encontrado la Cámara de Diputados en su proceso de institucionalización se encuentra la escasa experiencia parlamentaria y gubernamental de sus legisladores (Valencia, 2009). La regla de no reelección ha obligado a los diputados mexicanos -en su mayoría inexpertos- a aprender el oficio congresional en periodos de tres años, lo cual se refleja en una tendencia a promover pocos cambios legislativos al inicio de sus mandatos y aumentar su productividad hacia el final de los mismos (Weldon, 2006). Así las vías alternas de profesionalización -como la educación- marcan la diferencia en la actividad parlamentaria. Contar con educación superior, significa que un legislador guarda cierta relación con especialistas o que él mismo lo es. Asimismo, sugiere que puede interpretar mayores cantidades de información y posee un criterio profesional para desarrollar una gestión eficiente. Es posible asumir que aquellos diputados con grados superiores de escolaridad comprendan más fácilmente el quehacer legislativo y conozcan a fondo temas de su especialidad, lo que los habilita para presentar reformas jurídicas.
Con base en lo anterior, cabe citar un estudio en el cual Amorim y Santos (2003) advirtieron que en asambleas con baja calidad de equipos de apoyo y poca profesionalización de sus miembros, el paso de los legisladores por algún cargo administrativo previo puede aumentar su propensión a generar proyectos efectivos de reforma. Ello se debe a que la experiencia en temas específicos de la agenda política y la construcción de redes confiables con distintos actores del ámbito gubernamental constituyen recursos importantes para que los diputados maniobren sus propuestas en el proceso legislativo.
Reconociendo la capacidad que a menudo muestran los partidos políticos en México para movilizar electores, las prerrogativas de las que son merecedores y el acceso que tienen a distintos recursos dentro y fuera de la asamblea federal (CPEUM, art. 41; Cofipe, arts. 48, 56, 77, 78), el paso de un político por la burocracia partidista representa un activo importante para su actividad parlamentaria. En el entendido de que la profesionalización, la cercanía con tomadores de decisiones y el establecimiento de redes, amplían la capacidad personal para promover piezas de legislación, se puede asumir que los diputados que en su trayectoria política han ocupado cargos en la estructura de sus respectivos partidos generen más iniciativas de ley que los que no cuentan con este atributo biográfico.
Finalmente, la histórica exclusión de las mujeres de la esfera política ha hecho que las legisladoras interpreten sus mandatos como una oportunidad para reformar un sistema de reglas y valores que han reservado la política como una actividad masculina (Volden y Wiseman, 2014). Análisis recientes sobre las preocupaciones de política pública de las legisladoras han hallado que si bien éstas son las principales encargadas de introducir legislación sobre temas como cuidado infantil, salud y equidad de género, también articulan en sus portafolios de reforma asuntos de política exterior, defensa y gobierno (Schwindt-Bayer, 2010; Swers, 2007).
La ampliación en el rango temático de las preocupaciones atendidas por las legisladoras se debe a diversos factores, como el hecho de que sus electores tienen demandas heterogéneas que no sólo se centran en temas femeninos, a que las condiciones de competitividad las obligan a construir argumentos para posicionarse ante sus electores y partidos políticos y a que las legisladoras enfrentan el mismo sistema de restricciones institucionales que los hombres en el Congreso.
En los años que interesan a este segmento del estudio, se observa que, en efecto, las diputadas mexicanas describieron trayectorias con menores puntos de experiencia política que los representantes masculinos. Por ejemplo, mientras 74 por ciento de los diputados tuvieron algún tipo de experiencia gubernamental, esta cifra fue casi 15 por ciento menor para las legisladoras. Al parecer, las expectativas de Volden y Wiseman (2014) sobre la falta de experiencia y la relegación de las representantes a cargos secundarios en la política son aplicables a la Cámara de Diputados. Un dato significativo al respecto es que debieron pasar más de treinta años para que el régimen posrevolucionario admitiera una mujer en la asamblea.
En función de esto y de la expectativa de un portafolio de preocupaciones temáticas más extenso que el de los legisladores, se espera que las diputadas federales en México propongan una mayor cantidad de iniciativas que sus contrapartes masculinas.
Metodología
El propósito de este segmento del artículo es hallar los elementos que incidieron sobre el involucramiento de los diputados de las Legislaturas LVII a LXII (1997-2015). El primer paso para ello fue la definición de una variable dependiente que reflejara el compromiso de los legisladores con la promoción de reformas jurídicas. Dicha variable se estimó como la cantidad de proyectos de decreto firmados a título individual por cada diputado a lo largo de su servicio trianual en San Lázaro.9
La cantidad de propuestas presentadas a título individual adquirió valores enteros positivos registrados para cada unidad de observación en un mismo intervalo temporal de tres años, quedando etiquetadas bajo el nombre de (inis). A cada unidad ubicada en los registros de la base de datos trabajada en Stata, se le asignaron valores 0, 1,2, 3... i dependiendo de la cantidad de proyectos que el elemento observado (legislador) presentó durante su mandato.
Tras caracterizar la variable dependiente se vació la información para los predictores del involucramiento, asignando a cada observación (legislador) una serie de atributos institucionales, partidistas y personales, acordes con las hipótesis arriba descritas.
El bloque institucional de predictores se conformó con el principio electoral y la ocupación de cargos de jerarquía en comisiones. Ambos predictores quedaron establecidos como variables nominales. La posesión de cargos jerárquicos dentro de la estructura de las comisiones se codificó como pre_sec pudiendo adquirir los valores: “1”= el diputado fue presidente o secretario de comisión, y “0”= el legislador no ocupó ninguno de estos cargos. El principio electoral fue etiquetado como tipoel, y se le asignaron los valores “0”= electo por la vía mayoritaria (MR); “1”= electo por principio de RP.
Los predictores relacionados con el componente biográfico se concentraron en un segundo grupo de variables. La primera codificación fue para la experiencia en la cámara federal, siendo etiquetada como dipfed. En este caso, el valor se clasificó como dicotómico recibiendo los códigos de “0”= no ha sido legislador federal titular, y “1”= fue legislador en al menos una ocasión. Este mismo principio se empleó para los cargos de senador (sen), diputado local (diploc) y género de los legisladores (sex), “0” hombres y “1” mujeres.
Para traducir la educación de los representantes a una codificación numérica, la información disponible se convirtió en una variable dummy llamada eduq, la cual diferenció entre “1”= diputados con educación superior concluida (incluyendo posgrado), y “0”= diputados sin educación universitaria terminada. Las variables escalares empleadas en el modelo respondieron a los años que un legislador trabajó en la administración pública (ap), resultantes de sumar el total de años en gobierno federal, local y municipal y el número de cargos que un legislador ocupó en la burocracia partidista nacional o local antes de ser diputado (part). En ambos casos, los predictores pudieron adquirir valores discretos entre 0 y 99.
Adicionalmente se introdujo como variable de control la pertenencia partidista de los legisladores (partpol) segmentada en “1”= PRI, “2”= PAN, “3”= PRD, “4”= Otros. De igual manera se estimó la relación de cada diputado con el Ejecutivo en una variable llamada gob_op. Para los diputados pertenecientes a partidos de oposición se reservó el valor de “0” y a los legisladores del partido en el gobierno federal en turno se les asignó el valor “1”.
El análisis incluye tres modelos. El primero involucra a todos los diputados titulares que formaron parte de las legislaturas del periodo bajo estudio, usando la variable de gobierno-oposición como elemento de control.
El segundo modelo busca probar el efecto de la pertenencia partidista de los legisladores sobre su involucramiento. En él se introduce la variable de control partpol teniendo como grupo de referencia al pan, por ser el partido que ocupó el gobierno federal por una mayor cantidad de legislaturas durante el periodo analizado.
El tercer modelo se incluyó para identificar la relación entre involucramiento de los diputados y la competitividad en sus distritos. Para ello, a cada diputado electo por MR se le agregó un campo llamado compet que adquirió valores de 0 a 0.99 de un índice calculado mediante la siguiente fórmula:
Una de las características más importantes de la variable dependiente (inis), fue su distribución asimétrica: 35.6 por ciento de los diputados analizados no presentaron ninguna iniciativa reduciendo con ello la probabilidad de ocurrencia del evento. En este sentido, se observó una fuerte concentración de los datos, pues más de 70 por ciento de los diputados presentaron entre cero y tres proyectos en sus respectivos periodos como se observa en el histograma de la gráfica 4.
Fuente: Elaboración propia con base en datos del Sistema de Información Legislativa (SIL) y Gaceta parlamentaria, disponibles en: http://sil.gobernacion.gob.mx/portal y http://www.diputados.gob.mx, fecha de consulta: 22 de julio de 2015.
GRÁFICA 4 Distribución de la variable dependiente. Iniciativas por diputado, 1997-2015 (Legislaturas LVII-LXII)
Siguiendo a Cameron y Trivedi (1998), cuando la probabilidad de ocurrencia de un evento es reducida o asimétrica la colección de datos sigue una distribución Poisson:
Donde: n= observaciones; p= probabilidad de éxito; x= número de éxitos; y λ= n*p
Uno de los supuestos fundamentales de una distribución Poisson es la equidispersión Var (y) = E (y) = µ. No obstante, en los periodos analizados, la media de iniciativas presentadas fue de 3.54 con una varianza de 55.02.
Si en estas condiciones se calcularan los efectos de otras variables sobre la cantidad de piezas de legislación con un modelo de Poisson, podrían generarse predicciones negativas con errores estándar demasiado amplios. La solución ante este tipo de distribuciones es usar un estimador de varianza condicional como el que caracteriza a las distribuciones binomiales negativas. La gráfica 6 describe cómo la variable dependiente (inis) se ajusta a las dos suposiciones de densidad descritas usando un mismo valor de media y varianza. Se observa que la variable embona con el patrón binomial negativo (gráfica 5).
Fuente: Elaboración propia con base en datos del Sistema de Información Legislativa (SIL) y Gaceta parlamentaria, disponibles en: http://sil.gobernacion.gob.mx/portal y http://www.diputados.gob.mx, fecha de consulta: 22 de julio de 2015.
GRÁFICA 5 Ajuste para la distribución de la variable dependiente
Dado que la distribución binomial negativa estima la probabilidad de una gran cantidad de ceros (fracasos o ausencias del valor), se pueden hacer modelos basados en una sustitución de la media condicional de Poisson (equidispersa) μ = exp (xβ), por una variable aleatoria μr = exp (x i β + ε i ), donde ε aparece como error aleatorio no correlacionado con “x”, el cual está diseñado para ajustar la varianza independientemente de las dimensiones de la media. Este nuevo parámetro converge a uno cuando la sobredispersión tiende a cero y su función de probabilidad está dada por:
Donde: Pr [x=n]= éxitos o iniciativas; n= cantidad de intentos requeridos para logar k éxitos; k= total de observaciones y p = probabilidad de éxito de cada intento independiente.
A partir de las consideraciones metodológicas arriba planteadas se analizaron los datos mediante un modelo binomial negativo con errores estándar robustos. En el cuadro 2, los números de cada casilla que no se encuentran entre corchetes muestran los coeficientes exponenciados de beta para cada predictor. Cuando la variable independiente a la que se hace referencia es de tipo escalar, este dato expresa la predicción del efecto multiplicativo de un cambio de una unidad del predictor en la cantidad de propuestas formuladas. Por el contrario, cuando el predictor es nominal, la cifra muestra cuánto difiere porcentualmente el grupo de referencia con respecto del grupo estimado en la variable en términos de iniciativas individuales promovidas por legislador. Las variables relevantes para cada uno de los tres modelos están en negritas para facilitar su lectura.
CUADRO 2 Determinantes del involucramiento legislativo. Modelo de regresión binomial negativa (Legislaturas LVII-LXII
Fuente: Elaboración propia con datos del Sistema de Información Legislativa (SIL) y Gaceta parlamentaria, disponibles en: http://sil.gobernacion.gob.mx/portal y http://www.diputados.gob.mx, fecha de consulta: 22 de julio de 2015. * p<.05; ** p<.005; *** p<.001. Variable dependiente = cantidad de iniciativas presentadas por diputado a título individual durante su periodo legislativo. Los valores de referencia de cada predictor dicotómico aparecen entre paréntesis. Los resultados muestran la versión más parsimoniosa del modelo tras realizar pruebas de colinealidad o correlación entre variables independientes. Errores estándar robustos se reportan entre corchetes. Estimaciones exponenciales de beta con errores estándar entre corchetes.
Manteniendo el resto de los predictores constantes en el modelo 1, la relación de los diputados con el partido en el Ejecutivo federal comprobó uno de los resultados previamente descritos en esta investigación. Los congresistas de oposición en las Legislaturas LVII-LXII presentaron 52 por ciento más iniciativas que los pertenecientes al contingente presidencial.
Los datos en negritas del modelo 3 confirman que tanto los diputados del PRD como los de bancadas minoritarias fueron los más frecuentes promotores de legislación. Comparados con diputados del pan, y manteniendo los demás predictores en valor constante, los perredistas promovieron 51 por ciento más iniciativas de ley mientras que los integrantes de bancadas minoritarias tuvieron una productividad 300 por ciento mayor que los panistas. Este mismo modelo arrojó que la diferencia entre diputados panistas y priistas en términos de propuestas de reforma no fue sustantiva. Ello puede deberse a que los legisladores priistas formaron parte del gobierno en dos de las seis legislaturas analizadas. Así, se tiene que la oposición representada por diputados del PRD y el resto de los partidos minoritarios mostró una constante necesidad de tomar posiciones de política pública para diferenciarse ideológicamente del gobierno, para modificar temas sustantivos de la política o para introducir piezas de seudo-legislación que contribuyeran al cultivo de un voto personal ante electores y liderazgos partidarios.
Consistente con los resultados de otras investigaciones y manteniendo el resto de los predictores constates en el modelo 1, los diputados de RP introdujeron 35 por ciento más iniciativas de ley que los legisladores electos por MR. Vale la pena recordar que los legisladores que acceden a la asamblea en los más altos lugares de las listas plurinominales cuentan con cierto respaldo de sus partidos, lo que les permite ambicionar carreras ascendentes cultivables a partir de la promoción de iniciativas. Dado que las propuestas de reforma a códigos federales y a la Constitución son herramientas idóneas para gestionar relaciones con intereses de amplitud nacional, los diputados de RP pudieron haber encontrado ventajas asociadas a la presentación de iniciativas en función de sus intenciones políticas futuras.
El modelo 1 describe que a un nivel significativo de p<.001 los legisladores que ocuparon un cargo de presidencia o secretaría en alguna comisión, generaron en promedio 72 por ciento más proyectos de decreto que aquellos que no poseyeron tales cargos durante sus respectivas legislaturas. La información empírica parece lógica si se considera que al ocupar cargos de influencia congresional, los legisladores tienen más certidumbre sobre sus iniciativas y están dispuestos a emplear sus recursos en la promoción de éstas. Además, dichas responsabilidades los colocan en medio del proceso legislativo que les permite establecer intercambios con legisladores de otras comisiones y partidos, lo que representa un importante medio para colocar piezas exitosas en la línea de producción parlamentaria. Asimismo, cuentan con mayor apoyo de sus partidos, que les proveen una serie de ventajas materiales, humanas y mejores equipos de apoyo e información.
De los distintos indicadores de experiencia legislativa considerados en el modelo 1, el único que no ejerció una influencia significativa sobre la productividad de los diputados federales fue la ocupación previa de una curul en la misma cámara. Los representantes que fueron diputados locales en algún momento de su carrera política, promovieron casi 20 por ciento más iniciativas que quienes no contaron con ese tipo de experiencia. Este dato señala que los diputados con experiencia legislativa local (que muestran cierto arraigo regional) pudieron haberse comprometido con la presentación de reformas federales como un modo de atraer la atención de las élites nacionales de sus partidos, o de vincularse con actores sistémicos clave para acceder a puestos de mayor envergadura o de alcance federal al concluir su paso por la Cámara de Diputados.
Lo anterior pone en duda la noción de que el involucramiento de los diputados se deba sólo a factores habilitantes dentro del marco político institucional del Congreso o a la posesión de repertorios personales de activación. Ésta se asocia también al uso estratégico de los recursos parlamentarios y al deseo de los legisladores por reorientar sus carreras hacia nuevos espacios de influencia política. Téngase en cuenta que “las ambiciones de los congresistas mexicanos han sido progresivas, dado que el Congreso resulta un trampolín hacia otros cargos públicos más rentables y de prestigio” (Valencia, 2009, p. 71).
Si bien la ocupación previa de un asiento en la cámara federal no produjo efectos significativos sobre el involucramiento, la experiencia en el Senado produjo contracciones en la actividad iniciadora. Manteniendo los demás predictores constantes, los diputados federales que reportaron al menos un periodo de haber ejercido como senadores en el modelo 1, presentaron 47 por ciento menos iniciativas que quienes no ocuparon dicho cargo antes de ser diputados federales.
Tal resultado advierte que cuanto mayor responsabilidad y relevancia representativa tienen los cargos parlamentarios anteriormente ocupados por los diputados federales, más modesta es su actividad legislativa. Esto señala que mientras los diputados con un pasado legislativo a nivel local interpretan sus encargos como oportunidades para ascender en la escala gubernativa, aquellos legisladores que ya han sido miembros de congresos federales, reconocen que producir una gran cantidad de propuestas legislativas no genera dividendos para sus planes políticos futuros. Posiblemente estos legisladores sigan una estrategia de rifle (Frantzich, 1979), promoviendo pocas iniciativas que, a manera de tiros de precisión, servirán como emblemas de sus gestiones. A su vez insinúa que estos legisladores con una posición política ya consolidada en el ámbito federal, encuentran exiguos incentivos para iniciar proyectos de reforma que los posicionen en una arena en la que gozan de reconocimiento.
La adquisición de conocimientos a través de la formación universitaria también estimuló el involucramiento en los diputados. El modelo 1 demuestra que la educación superior y de posgrado afectaron positivamente la intención de los congresistas por iniciar leyes. Si se mantiene el resto de los predictores constantes, se observan momios de involucramiento 50 por ciento mayores en quienes contaron con un grado de educación superior que en aquellos que tenían grados inferiores de formación académica.
Dicho resultado puede significar que en sistemas electorales que prohíben la reelección, los legisladores que cuentan con formación profesional, generan habilidades que facilitan su labor legislativa, al menos en productividad. Considérese que casi seis de cada diez legisladores con educación profesional o de posgrado estudiaron carreras afines a la labor parlamentaria que les proporcionaron cierta compresión jurídica, sobre el sistema político o sobre la normatividad congresional, como derecho, ciencia política o administración pública.
En un sistema donde los partidos políticos son una de las principales vías de acceso para la continuación de las carreras políticas, se creería que la experiencia partidista es una manera de acceder a capitales cuya posesión reduciría considerablemente los costos de fabricación de iniciativas. Se esperaría que estas condiciones hicieran que los legisladores con más cargos en una organización partidaria reflejaran una producción exhaustiva de proyectos de decreto al conocer los principios, agenda y plataformas de sus institutos. A pesar de ello, el modelo 1 advierte que la ocupación de cargos partidarios tuvo una correlación no significativa menor con el involucramiento.
Haber formado parte de algún aparato gubernativo antes de acceder al Congreso tampoco fue una variable biográfica asociada a una recurrente participación en el paso inicial del proceso legislativo de acuerdo con el modelo 1, lo que permite argumentar que las estructuras gubernamentales en México, no son espacios de habilitación donde se produzcan legisladores hiperactivos en sus funciones parlamentarias como tiende a ocurrir en otros congresos.
Otro hallazgo interesante del modelo 1 es que, a lo largo del periodo analizado, las legisladoras fueron activas patrocinadoras de legislación. Con los demás predictores en un valor constante, esta variable generó un incremento en razones de momios de 38 por ciento más proyectos promovidos por las legisladoras que por los diputados federales. Tal resultado supone que las mujeres pudieron haber aprovechado sus mandatos legislativos para acumular, a través de sus iniciativas, argumentos que respaldaran una carrera política futura en la que se preveían mayores obstáculos que en el caso de los hombres. Asimismo, puede ser indicativo de que las agendas de las legisladoras contuvieron mayor cantidad de temas y asuntos que los portafolios de los hombres en el Congreso, dado que incluyeron reivindicaciones de género y preocupaciones de grupos vulnerables sin dejar de atender temas generales que comúnmente se asocian a las agendas legislativas de los hombres.
Finalmente, la relación entre competitividad en el distrito de cada legislador y su nivel de involucramiento en el modelo 2 indica que, con el resto de los predictores constantes, un aumento unitario en el índice de competitividad deprimió la cantidad de iniciativas presentadas en casi 75 por ciento. Este descenso en el involucramiento derivado de la competitividad electoral en cada distrito indica que los legisladores de MR que enfrentaron elecciones más cerradas no fueron quienes más se preocuparon por tramitar reformas jurídicas.
El hallazgo del modelo 2 contradice lo expuesto por algunos estudios aplicados a legisladores reelegibles. La tesis de tales investigaciones es que los congresistas más inseguros entre sus electorados (es decir, que enfrentaron elecciones más cerradas) se ven urgidos por promover proyectos que los posicionen ante sus votantes para ser reelectos. “Mientras más corto es el margen entre ganadores y perdedores en distritos uninominales, mayor será el interés de los legisladores por poner una cara humana en el partido y con ella atraer unos cuantos votos extra” (André et al., 2014, p. 235).
La baja productividad de los diputados federales de MR en México fortalece la idea de que al no depender su carrera de los electores distritales, dada la prohibición a la reelección, muestran poco interés por cultivar lazos con el votante local. O por el contrario, estos diputados inseguros buscan fortalecer su relación con los votantes distritales a partir de actividades legislativas que garanticen la focalización de los recursos procesados en la asamblea federal como trasferencias, puntos de acuerdo o la intervención en los proceso de negociación presupuestaria, pero no a través de propuestas de reforma.
Conclusiones
El análisis longitudinal de la actividad legislativa en la Cámara de Diputados ha evidenciado que el bloqueo a la reelección no es la causa de que los congresistas mexicanos fueran tímidos presentadores de proyectos legislativos durante el periodo de hegemonía partidista. Esto más bien se debió a que la única avenida que podían transitar los políticos para continuar sus carreras era cooperando con un Ejecutivo que controlaba la rotación de los cargos políticos y que definía las directrices gubernamentales del país mediante un programa aglutinador que dejaba poco espacio para propuestas de los diputados.
Cuando este arreglo se resquebrajó, los diputados federales se convirtieron en iniciadores cada vez más proactivos e individualistas. La notable activación de los legisladores de oposición a partir de la primera legislatura sin mayorías, muestra que en un contexto de no reelección, la competitividad agrega un componente de incertidumbre a los futuros políticos de los congresistas activando sus intenciones por cultivar un voto personal entre sus electores y dentro de sus partidos a través del trabajo legislativo. Asimismo, al surgir una mayor cantidad de actores relevantes en el sistema, los diputados se vieron motivados a diversificar sus portafolios y atender con sus iniciativas las demandas de una creciente cantidad de intereses en posibilidad de definir sus destinos en la política.
A diferencia de la actitud introvertida y partidocéntrica que garantizó la continuidad política de los legisladores durante el periodo hegemónico, a partir de la aceleración democrática, los diputados (particularmente de oposición) comenzaron a formular iniciativas para posicionarse dentro de sus partidos y ante electorados prospectivos sin descuidar las demandas simultáneas de actores clave en la definición de sus futuros en la política desplegando modelos subrogatorios y anticipatorios de la representación.
Los anteriores argumentos obligan a relajar el presupuesto de que el involucramiento de los legisladores en la promoción de reformas está únicamente incentivado por la reelección, pues existen otros factores que median la relación representativa y que también estimulan la producción de iniciativas. A este marco se deben agregar elementos contextuales como la competitividad electoral, la lucha interna en los partidos por acceder a candidaturas, el pluralismo parlamentario y la democratización de las normas congresionales, sin dejar de considerar la posibilidad que brindan las reglas de la asamblea para utilizar las propuestas de legislación con fines instrumentales de promoción.
Al estudiar el comportamiento de los diputados federales en las conformaciones no mayoritarias de la cámara después de 1997, se comprobó que la certeza de los legisladores sobre su posición en la política federal, redujo sus intenciones de legislar. Por el contrario, tanto la incertidumbre como la percepción de posibilidades de ascenso en la escala representativa fueron importantes motores para la iniciación de reformas.
Para ilustrar el primer caso basta recordar que los diputados que anteriormente fueron senadores, mostraron escaso interés por promover grandes cantidades de iniciativas de ley. Por su parte, los diputados de partidos sin la capacidad de ofrecerles futuros promisorios en la arena política, fueron los más intensivos promotores de legislación. En el caso contrario, se encontró que los legisladores que -por el apoyo de sus partidos (diputados de RP) o debido a la estructura de incentivos en el sistema (diputados con pasado legislativo local)- visualizaban oportunidades para ocupar cargos de mayor responsabilidad representativa al concluir sus mandatos, promocionaron una considerable cantidad de propuestas de reforma al espacio jurídico federal.
Las diferencias en las carreras políticas, visibles en el principio electoral de los legisladores, afectaron el tipo de actividades en las que éstos se involucraron durante el ejercicio de sus mandatos. Los congresistas de RP dieron un importante peso a la promoción de iniciativas buscando comunicarse con electorados amplios al percibir la posibilidad de aspirar a cargos de mayor responsabilidad representativa. Por su parte, la baja productividad de los diputados de MR bien pudo deberse a que dedicaron sus recursos y esfuerzos a la realización de actividades encaminadas a la producción de bienes transferibles a electorados focalizados o al desinterés por vincularse con sus electorados locales que, debido a la no reelección, no tienen poder de sanción ex post sobre sus representantes.
Un hallazgo interesante fue que las ambiciones progresivas producidas por la no reelección en un entorno de competitividad electoral se hicieron especialmente notorias cuando se consideró la experiencia legislativa previa. Quienes habían ocupado un cargo legislativo local fueron solventes presentadores de proyectos, lo que supone cierta intencionalidad de dirigir sus carreras hacia el ámbito federal mediante el uso de piezas que los visibilizaran ante nuevos y más amplios electorados. Por el contrario, los diputados que podrían pensarse afianzados en la arena federal por haber ocupado previamente cargos representativos de mayor envergadura, como el de senadores o diputados federales, promovieron escasas reformas.
El hecho de que los legisladores con más estudios fueran hiperactivos en la promoción de iniciativas comparados con diputados que no tenían esos grados académicos, indica que la adquisición de conocimientos profesionales brindó herramientas para gestionar asuntos con menores costos, ya sea porque poseían habilidades técnicas o porque tenían conocimientos sobre temas específicos que los orientaron al realizar su labor legislativa.
Las legisladoras mexicanas mostraron ser más prolíficas que sus contrapartes masculinos, ya fuera porque esperaban tener más obstáculos que los hombres al continuar sus carreras y debían solventar dicha disparidad con argumentos electorales futuros, como un intenso trabajo parlamentario, o porque incluyeron dentro de sus agendas un conjunto de temas y reivindicaciones normalmente ignorados por los diputados.
Si bien la competitividad y la presentación de leyes parecieron crecer a ritmos similares cuando se observaron desde el agregado en la primera parte del artículo, no fueron los diputados de los distritos más competidos los que más contribuyeron a este incremento en la cantidad de iniciativas presentadas. Los artífices de esta explosión en la actividad iniciadora fueron los representantes que contaron con insumos institucionales, ambiciones respaldadas y estructuras de oportunidad definidas tanto por su género como por su nivel educativo. En tal sentido, la hipótesis de seguridad electoral amerita ser matizada. En este caso, la relación inversa entre involucramiento y seguridad pudo deberse a que los diputados de MR en distritos inseguros no requirieron restablecer lazos con sus electores distritales dada la regla de no reelección o bien porque recurrieron a otros métodos de vinculación con sus votantes distritales no necesariamente asociados a la formulación de reformas al marco federal.
