INTRODUCCIÓN

La necesidad de cuantificar el desempeño de las instituciones públicas ha sido una constante en los diseños de programas y acciones de gobierno. El desempeño policial ha sido generalmente evaluado en términos de recursos medibles tales como equipamiento, entrenamiento personal, salarios y los productos también medibles de la actividad policial como número de delitos, tiempos de respuesta y número de arrestos¹. Sin embargo, esta perspectiva ha recibido numerosas críticas ya que únicamente ve la función policial en términos de una métrica basada en insumos y resultados siendo que la labor policial se encuentra inmersa en un contexto más complejo de responsabilidades y funciones². Una medición basada en insumos y resultados es producto de una visión gerencialista del trabajo policial que tiende a reducir la labor del gobierno a la provisión de un servicio que tiene que ser entregado de manera efectiva a los clientes, los ciudadanos, y que no incorpora una perspectiva más extensa del trabajo policial.

Es necesaria una perspectiva que trascienda una versión cuantitativa de medición basada únicamente en los inputs y outputs de la labor policial. En este contexto, el artículo analiza el desempeño de la Policía Estatal de Michoacán a partir del cumplimiento de sus obligaciones constitucionales de legalidad, objetividad, profesionalización y honradez, establecidas en el artículo 21 de la Constitución Mexicana. Lo anterior se realiza mediante un análisis estadístico de correlación a partir de una muestra de policías estatales. La Policía Estatal de Michoacán constituye un ejemplo representativo de otras policías estatales de México dado el carácter de mando unificado que presenta este cuerpo policial y que se ha seguido en otras entidades del país. También, la complejidad político social de Michoacán refleja la situación de otros estados del país que posibilita la generalización de los resultados obtenidos. Los derechos legales de los ciudadanos establecidos en la carta magna reflejan un contexto histórico de valores y obligaciones del Estado Mexicano. El grado de cumplimiento de estos preceptos puede incorporarse a métricas de medición del desempeño policial y reflejar los valores constitucionales que debe cumplir la labor policial.

El trabajo presenta una revisión de las perspectivas de medición del desempeño policial y una contextualización de la Policía Estatal Michoacana haciendo hincapié en el entorno social y político que da origen al llamado mando unificado y la formación de una policía estatal que sustituye a las policías municipales. Posteriormente se presenta la construcción del instrumento de medición del desempeño y de las cuatro dimensiones utilizadas para su evaluación, la validación de instrumento y los resultados de la aplicación del mismo a una muestra de policías estatales. Se observa que los principios de honradez y objetividad presentan la correlación más alta de explicación del desempeño policial de la muestra analizada.

Los resultados plantean la necesidad de desarrollar metodologías de medición del desempeño policial desde una perspectiva amplia que posibilite procesos de mejora policial considerando las especificidades del país, la relación histórica y social entre ciudadanos-gobierno y la perspectiva de los propios oficiales de policía en el cumplimiento de su labor considerando las obligaciones constitucionales que tienen para con los ciudadanos.

Revisión de la literatura

La necesidad de medir el desempeño de los policías ha sido una demanda ciudadana qué data desde los orígenes mismos de la policía³. Al generar un valor público, seguridad, se hace necesario valorar y evaluar qué tan adecuadamente se cumple con esta función⁴. El desarrollo de medidas de desempeño policial ha sido visto como una cuestión técnica basada en la medición de recursos invertidos (tecnología, capacitación, equipo, instalaciones, entrenamiento etc.) y los resultados concretos de la acción policial, fundamentalmente referidos, a la disminución de delitos, detenciones, quejas de los ciudadanos⁵.

Sin embargo, esta perspectiva basada en una visión gerencialista ha sido objeto de numerosas críticas al centrarse únicamente en aspectos normativos de la actividad policial⁶. Las visiones gerencialistas basadas en la Nueva Gestión Pública (NPM) constituyen un enfoque que busca dar a las acciones del estado una perspectiva empresarial que vea al Estado como proveedor de servicios y al ciudadano como un cliente de los mismos⁷. Las críticas a las métricas tradicionales de desempeño policial han dado lugar a la propuesta de numerosas estrategias de mejora basadas en perspectivas técnicas⁸, visiones cualitativas del desempeño⁹ y medidas que consideren la perspectiva de todos los involucrados en la actividad policial¹⁰.

Para el caso mexicano, a pesar de contar con más de 330,000 policías en activo¹¹, existe poca investigación sobre desempeño policial. Llanos señala que la eficacia de los resultados de la policía puede explicarse a partir de cinco dimensiones causales, organización, valores, desarrollo humano, tecnología y el ambiente social¹². Por su lado, Meyer plantea la necesidad de involucrar a la sociedad en su conjunto en la medición del desempeño¹³. Mohor presenta una serie de indicadores cuantitativos para la medición del desempeño siguiendo una perspectiva gerencialista¹⁴. Los anteriores autores no hacen mención a la perspectiva que los oficiales de policía tienen acerca de su desempeño a pesar de la existencia de literatura que destaca el potencial de la autoevaluación como herramienta útil de mejora del trabajo policial¹⁵. Estas perspectivas tampoco consideran el grado de cumplimiento de las policías con los preceptos constitucionales que norman su actuación.

La función policial implica la cooperación de los ciudadanos con las labores de vigilancia y la aceptación del uso de la fuerza contra los infractores¹⁶. Cuando existe un Estado ilegítimo percibido como no garante de las obligaciones y derechos constitucionales que tiene el gobierno para como ciudadanos se hace más difícil el cumplimiento de las funciones policiales¹⁷. En México la policía mantuvo una liga íntima con la estructura política que existió en país durante los años del Partido Revolucionario Institucional (PRI), que gobernó ininterrumpidamente el país por más de 60 años¹⁸. La existencia de un partido que corporativizo todos los grupos sociales se basó en buena medida en el uso de la policía como un instrumento de control político hacia aquellas personas o grupos disidentes de estatus quo imperante. La policía actuaba en muchos casos en función de castigar a aquellos grupos o personas que el sistema político mexicano consideraba como enemigos y no a perseguir sistemática e institucionalmente a los infractores a la ley. La policía desde entonces se encuentra en los últimos lugares de confianza de la población. Constituye el referente negativo más claro de los ciudadanos del mal gobierno y la materialización de la corrupción imperante en el sistema político mexicano.

Los cambios democráticos de inicios de siglo XXI, la llegada al poder ejecutivo de un partido distinto al PRI, no lograron una mayor legitimidad del Estado Mexicano que ayudará a una percepción positiva ciudadana hacia los policías. Esto se acentuó más por la división política que existe en la seguridad pública en México. Los tres niveles del Estado Mexicano, federal, estatal y local (municipal) tienen sus propias policías que se encuentran influidas por las dinámicas políticas de cada uno de estos niveles de gobierno.

Al nivel municipal las policías reflejan la falta de recursos financieros municipales, la poca profesionalización de los ayuntamientos y el desinterés de las élites políticas locales por lograr cuerpos policiales que sirvan realmente a los intereses de los ciudadanos¹⁹.

A nivel de los gobiernos estatales la situación refleja también la falta de recursos financieros y de un modelo policial adecuado. En el gobierno federal existe una mayor preocupación por mejorar los cuerpos policiales, sin embargo, la creación de nuevos cuerpos policiacos como la Agencia Federal de Investigaciones, Policía Federal y ahora, la Guardia Nacional, no ha rendido frutos en términos de mejorar el trabajo de las policías ni la percepción de las mismas en la sociedad²⁰. El modelo policial iniciado en 2018 busca lograr una policía más eficaz por medio de la militarización de la misma y como un último recurso ante la ola de violencia que vive el país²¹. Sin embargo, estos esfuerzos conceden poca importancia a la comprensión de las profundas dinámicas políticas y culturales que explican el funcionamiento de las policías, particularmente de aquellas que plantean la conexión entre la debilidad estructural del Estado Mexicano y el funcionamiento de los cuerpos policiacos²². El Estado Mexicano carece de legitimidad política y esta carencia se transmite muy probablemente a la dinámica de los cuerpos policiacos que encarnan su brazo armado²³.

Las funciones primigenias que deben cumplir las policías deben buscarse en los ordenamientos institucionales que establecen las obligaciones del Estado y sus agentes para con los ciudadanos. Los cuerpos policiacos deben concretar lo estipulado en el mandato jurídico supremo, la Constitución, que establece con claridad los derechos y compromisos de los agentes de seguridad para con los ciudadanos. Una perspectiva de medición de desempeño basada en el grado de cumplimiento del mandato jurídico supremo implica genuinamente la evaluación de la observancia de los procesos y acuerdos históricos que el Estado Mexicano ha establecido para sus ciudadanos y que deben ser observados por las policías.

La Policía en Michoacán, México

Las instituciones policiales son producto de procesos sociales e históricos que van conformando sus principales características. En el caso de las policías estatales las trayectorias políticas e históricas específicas de cada entidad federativa moldean sus principales rasgos y dinámicas. Desde la independencia, los procesos de reforma, la revolución y el México contemporáneo, el estado de Michoacán, ha jugado un papel relevante en los procesos de cambio político en México²⁴.

Michoacán tuvo un importante papel dentro de la transición democrática del país de inicios del siglo XXI. Las principales corrientes políticas que impulsaron el cambio democrático nacional se originaron en la entidad. Sin embargo, este dinamismo político generó un entorno de inestabilidad que se ha traducido en 11 gobernadores distintos durante los últimos 29 años y en un ambiente de anomia y desorden propicio al surgimiento de grupos del crimen organizado²⁵.

La inestabilidad política generó vacíos de autoridad que propiciaron la formación de un esquema político criminal basado en la cooptación de las autoridades locales y estatales por grupos criminales y la construcción de una base social empática a la actividad criminal. Los grupos del crimen organizado surgidos en la entidad, la llamada Familia Michoacana y posteriormente los Caballeros Templarios, se constituyeron como entidades del crimen organizado que ofertaron a la sociedad una propuesta de seguridad pública que no podían otorgar los cuerpos policiales²⁶. El surgimiento de estos carteles se dio en el contexto del ingreso al de bandas criminales del norte del país los llamados Zetas que presentaban un modelo criminal basado en la extracción de rentas a la sociedad²⁷.

La llamada Familia Michoacana se constituyó como una especie de cuerpo paramilitar que tenía como misión proteger a los michoacanos de la intromisión de otros grupos criminales realizando funciones de protección que tendrían que haber sido realizadas por las policías²⁸. Posteriormente, los Templarios incorporaron en sus prácticas criminales la justificación de mantener el orden público y la seguridad de los ciudadanos.

A la par de realizar funciones de seguridad pública el crimen organizado en Michoacán estableció alianzas con el gobierno estatal y grupos políticos locales a partir de diversos mecanismos entre los que destaca la intromisión en la actividad electoral de los grupos criminales que, por lo general, negociaban con los políticos en campaña apoyo financiero y de coerción a otros candidatos a cambio del control de las policías. Este proceso se dio más claramente a nivel de los gobiernos municipales²⁹. Las policías municipales en Michoacán operaban en contextos de escasez de recursos financieros, esquemas de profesionalización, equipamiento y adoctrinamiento necesarias para la labor policial. Estas condiciones las hacían fácilmente controlables por medio de la presión y amenazas del crimen organizado.

Este entorno finalizó en 2015 con la intervención del Gobierno Federal en Michoacán a través de la designación de un Comisionado que asumió el control político del estado y que detuvo a varios funcionarios estatales encargados de la seguridad pública³⁰. El problema policial se focalizó en la ineficacia de las policías municipales como el primer eslabón en la cadena de corrupción de los grupos criminales.

La respuesta que dio el Gobierno Federal fue impulsar la creación del llamado mando unificado qué consistía en la formación de una policía estatal (Policía Michoacán) que actuaría en los municipios y que sería controlada desde la capital del estado. De alguna manera se intentó quitar a los municipios la responsabilidad de la seguridad pública centralizándola en un mando unificado que permitiría un mejor control y, sobretodo, evitar la colusión de las policías locales con grupos criminales.

La nueva Policía Michoacán planteaba que la corrupción disminuiría al establecerse un control central de los gobiernos estatales que asumirán la responsabilidad de la seguridad. Sin embargo, el mando unificado centralizó más el poder de los gobernadores sobre los municipios y no disminuyó significativamente los niveles de corrupción que siguieron existiendo ahora a nivel de los policías estatales³¹ además de que muchas de la funciones de las policías municipales no podía ser realizadas por las policías estatales³².

El nuevo esquema contempló una mayor profesionalización de las policías estatales, el incremento a los salarios, mejorar los procesos de selección y una mayor capacitación. Sin embargo, no se partió de diagnósticos claros y conceptualizaciones adecuadas de la situación de cuerpos policiacos. La creación del mando unificado planteó una problematización de la policía en función de las estructuras de mando y de los procesos organizativos internos de las misma, sin embargo, poco se hizo por desarrollar instrumentos precisos que permitieran la evaluación de diversos procesos sustantivos como el relativo a la evaluación de desempeño y por considerar las perspectiva de los oficiales de policía acerca de su trabajo y actividad. El tema fundamental se refirió al control de las policías y no aspectos más concretos cómo desarrollar medidas prácticas para evaluar el cumplimiento de las obligaciones de las policías para con los ciudadanos.

Métodos

Los métodos de autoevaluación del desempeño policial son frecuentemente utilizados en el mundo como una fuente valiosa de información para la mejora del trabajo policial³³. La perspectiva metodológica utilizada en este trabajo parte de la medición del desempeño de las policías desde una perspectiva normativa relacionada con las expectativas políticas y sociales de los ciudadanos para con los policías definidos en los principios constitucionales de legalidad, objetividad, profesionalización y honradez establecidos el artículo 21 de la Constitución Mexicana:

“La seguridad pública es una función del Estado a cargo de la Federación, las entidades federativas y los Municipios, cuyos fines son salvaguardar la vida, las libertades, la integridad y el patrimonio de las personas, así como contribuir a la generación y preservación del orden público y la paz social, de conformidad con lo previsto en esta Constitución y las leyes en la materia. La seguridad pública comprende la prevención, investigación y persecución de los delitos, así como la sanción de las infracciones administrativas, en los términos de la ley, en las respectivas competencias que esta Constitución señala. La actuación de las instituciones de seguridad pública se regirá por los principios de legalidad, objetividad, eficiencia, profesionalismo, honradez y respeto a los derechos humanos reconocidos en esta Constitución.”

A partir de las anteriores definiciones se construyó un instrumento que traslado las obligaciones constitucionales expuestas anteriormente en las siguientes dimensiones de acuerdo con Montoya³⁴:

A partir del anterior dimensionamiento se desarrolló un cuestionario de 30 preguntas construido con base en una escala de calificación tipo Likert. El instrumento se estructuró conforme a las dimensiones de legalidad, objetividad, profesionalización y honradez. Para verificar la confiabilidad interna del cuestionario se calculó una Alfa de Cronbach de 0.805.

Este cuestionario se aplicó a una muestra por conveniencia de 91 policías estatales del estado de Michoacán pertenecientes al mando unificado. Los instrumentos se utilizaron únicamente en policías en funciones adscritos a la Policía Estatal y se aplicaron durante los meses enero y febrero de 2020 en las instalaciones de la policía en la ciudad de Morelia. Dentro de los aspectos éticos del trabajo se garantizó a los encuestados la confiabilidad, anonimato y uso académicos de los resultados.

A partir de las dimensiones analizadas (legalidad, objetividad, profesionalización y honradez) se construyó un índice de desempeño policial considerando el conjunto de los resultados. Posteriormente, se realizó un análisis de correlación de Pearson para medir la relación estadística entre las 4 dimensiones constitucionales elegidas y el índice de desempeño policial construido³⁵. La fórmula utilizada fue la siguiente:

En este análisis el coeficiente obtenido puede tomar un rango de valores de +1 a -1, donde cero indicaría la no asociación entre las dos variables y un valor mayor que cero indica una asociación positiva. El programa utilizado para hacer el cálculo de los coeficientes de Pearson fue Microsoft Excel.

Resultados

Los resultados de las correlaciones obtenidas se presentan a continuación:

Los resultados obtenidos muestran a la honradez y objetividad como las dimensiones con la mayor correlación con el desempeño policial. La honradez entendida como la actitud de honorabilidad, rectitud e integridad en las acciones, sin buscar algún beneficio sino únicamente cumplir con sus funciones en los términos que la ley exige. Esta dimensión apuntaría a la comprensión de los oficiales encuestados por la demanda ciudadana de un trabajo policial que genere la confianza necesaria para la colaboración y aceptación de la autoridad que debe tener la policía³⁶. También muestra la conciencia en los oficiales entrevistados por la falta de legitimidad que tiene la institución policial y la importancia de la honradez como condición necesaria para una mayor legitimidad del trabajo policial.

En segundo término, la mayor correlación fue la dimensión de objetividad que hace mención al actuar pertinente, acertado y proporcional a las necesidades policiales. Este resultado se encuentra en línea con la investigación realizada sobre la importancia de este factor en el trabajo policial³⁷. La profesionalización y legalidad se encontraron en el tercero y cuarto lugar respectivamente como dimensiones de explicación del desempeño. Estos resultados son sustantivos bajo la consideración de que la profesionalización y la legalidad son conceptos que se estimulan y enseñan en el currículo de la mayor parte de las academias de policía y que, sin embargo, no son considerados como prioritarios por los oficiales encuestados.

En general, los resultados obtenidos reflejan la importancia de considerar las percepciones propias de los oficiales dentro de procesos más amplios de medición del desempeño policial. El grado de cumplimiento con los preceptos establecidos en el artículo 21 es un punto de partida importante para una medición basada en el cumplimiento de las obligaciones legales de las policías. Sin embargo, debe señalarse que en Michoacán y México en su conjunto, no existe una cultura de respeto a los policías ni el lugar en la sociedad que otros países otorgan a estos servidores públicos³⁸. La mayor parte de los policías en el país trabajan en condiciones de precariedad laboral con jornadas extensas y un muy bajo reconocimiento social a su labor³⁹. Este entorno adverso acentúa la poca importancia dada a las opiniones y percepciones de los policías dentro de las acciones que el gobierno ha realizado para mejorar su desempeño.

Conclusiones

Los métodos de autoevaluación del desempeño son una herramienta útil dentro de los procesos de mejora policial al proporcionar información y datos que no pueden ser visualizados a partir de una perspectiva gerencialista de la función policial. Un punto de partida dentro de una evaluación alejada a los parámetros tradicionales de insumos-resultados es la medición del desempeño a partir del grado de cumplimiento de los principios constitucionales que debe cumplir la policía. El grado de cumplimiento de los valores establecidos en la carta magna expresa obligaciones y derechos de los ciudadanos que deben ser incorporado en los procesos de evaluación del desempeño policial.

Sin embargo, si bien los valores constitucionales constituyen un punto de partida para procesos de evaluación del desempeño policial, es necesario una métrica amplia que no descuide la discusión de aproximaciones técnicas de evaluación. En un contexto de escasez de recursos públicos la evaluación policial debe considerar las capacidades reales del Estado Mexicano para asignar recursos de la manera más eficiente posible. Tampoco debe olvidarse el contexto histórico y político de las policías y considerar estos aspectos dentro de los diseños de evaluación.

El caso de la policía del estado de Michoacán, México puede servir como referente para el análisis de otros cuerpos policiacos del país, sobre todo, considerando los procesos de unificación de mandos que se están dando en toda la nación y que parecen focalizar el problema policial en términos de la centralización en el manejo de las policías municipales. Los resultados apuntan a la necesidad de dignificar el trabajo policial como una condición necesaria dentro de procesos más amplios de mejora de la acción policial. Dentro de este proceso son sustantivas las opiniones y percepciones de los propios oficiales de policía.

Finalmente, debe destacarse que para cualquier proceso de evaluación del desempeño policial es necesaria la existencia de voluntad ciudadana y gubernamental por realizar procesos de evaluación que redunden en una mejora de las capacidades y de la función policial. Esto implica un grado de madurez ciudadana y política para poder disociar las funciones tradicionales de la policía de entidades represoras y protectoras de los intereses de la elites políticas del país a ser instituciones de busquen auténticamente el bien común a partir de la aplicación irrestricta de los principios constitucionales. La mejora de las policías es una condición indispensable para detener la ola de violencia y dolor que azota actualmente a México.