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Sumario: I. Introduccion. II. La regulación en derecho interno de la realización de actividades en la Zona. III. Estado actual de la legislación mexicana en la materia. IV. Alternativas que tendría México para desarrollar una normatividad que regulara la realización de actividades en la Zona bajo su patrocinio. V. Propuesta de reforma a la Ley Federal del Mar. VI. Conclusiones. VII. Bibliografía.
I. Introducción
La Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar del 10 de diciembre de 1982 -en adelante la Convemar- es un tratado internacional de carácter quasi universal1 que “enuncia el marco jurídico dentro del cual deben desarrollarse todas las actividades en los océanos y los mares”.2 Partiendo del principio de que “los problemas de los espacios marinos están estrechamente relacionados entre sí”,3 la Convemar considera, en su conjunto, temas tan diversos, como la delimitación de espacios marinos, la realización de investigación científica marina, la preservación del medio marino o la exploración y explotación de los minerales localizados en los fondos marinos y oceánicos y su subsuelo fuera de los límites de la jurisdicción nacional -espacio al que la Convemar denomina la “Zona”-,4 por mencionar algunos.
Si partimos de que la Convemar regula la realización de actividades en el 71% de la superficie del planeta,5 se puede comprender por qué la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas ha destacado en varias de sus resoluciones anuales sobre océanos y derecho del mar, su importancia para el fortalecimiento de la paz, la seguridad y la cooperación internacionales.6
La importancia de la Convemar para lograr el desarrollo sostenible fue enfatizada en la resolución final de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Desarrollo Sostenible conocida como “Río + 20”,7 la cual tuvo lugar en 2012. Siguiendo la misma línea, dicho tratado fue tomado en cuenta dentro de los objetivos y metas de desarrollo sostenible acordados en 2015, por 150 Estados parte de la Organización de las Naciones Unidas, con miras a alcanzar el desarrollo sostenible en 2030. El décimo cuarto de estos objetivos se refiere a “conservar y utilizar de manera sostenible los océanos, mares y recursos marinos”.8 Como parte de las metas para alcanzar este objetivo se incluyó la adecuada instrumentación de la Convemar.9
Debido a la amplia gama de temas que maneja, la Convemar incluye en muchos casos sólo reglas, principios y lineamientos generales sobre cada uno de ellos y deja a sus Estados parte la labor de instrumentar estas normas de carácter general mediante derecho interno para garantizar su cumplimiento. Algunos de los temas en los que la Convemar señala de manera expresa la necesidad de que esta instrumentación tenga lugar en derecho nacional son, interalia, el ejercicio del paso inocente,10 la regulación en la zona contigua de aspectos aduaneros, fiscales, migratorios o sanitarios,11 la exploración, explotación, conservación y administración de recursos vivos en la zona económica exclusiva12 y la realización de actividades en la Zona.13
México ha sido siempre consciente de la necesidad de instrumentar la Convemar en derecho interno. Menos de tres años después de que el país ratificó este instrumento,14 entró en vigor la Ley Federal del Mar, la cual fue concebida como “un instrumento fundamental para la política marina del país”15 y desarrollada como una ley marco que adecua el orden jurídico interno al internacional. Para cumplir con este objetivo, la Ley Federal del Mar regula la mayoría de los temas incluidos en la Convención. No obstante, en los más de 30 años, que han transcurrido desde su entrada en vigor, esta Ley no se ha actualizado al mismo ritmo al que lo ha hecho el derecho del mar y, por lo tanto, es probable que no esté cumpliendo con su propósito de contribuir a la adecuada instrumentación de la Convemar. Un ejemplo de cómo la instrumentación de la Ley Federal del Mar no ha sido óptima es el hecho de que, a la fecha no cuenta con un reglamento.
Para poder valorar si México está instrumentando adecuadamente la Convemar sería necesario hacer un análisis de la manera en la que está poniendo en práctica cada una de las 17 partes y nueve anexos que conforman este tratado internacional. Como elemento de esta valoración tendría que verificarse si la Ley Federal del Mar, o en su defecto otra normatividad, está ahondando adecuadamente en lo dispuesto por la Convemar. La labor antes enunciada sería titánica y escapa al alcance del presente artículo. Por ello, este trabajo profundizará exclusivamente en la manera en que México debería actualizar su derecho interno, y particularmente la Ley Federal del Mar, para regular un único tema previsto en la Convemar: la realización de actividades en la Zona, la cual está regulada principalmente en la parte XI de la Convemar y en su Acuerdo de Instrumentación celebrado en 1994.
Este ejercicio se llevará a cabo en cuatro etapas. En primer término, se reflexionará sobre qué establece la Convemar respecto a cómo debe regularse en derecho interno la realización de actividades en la Zona. Habiendo clarificado esto, se llevará a cabo un breve estudio sobre lo que actualmente prevé la legislación nacional sobre el tema. En un tercer tiempo se evaluarán las alternativas que México tendría que realizar para actualizar la legislación nacional a fin de lograr una adecuada implementación de la Convemar en cuanto a este tema. Dentro de estas alternativas se contemplará la posibilidad de regular el tema dentro de la Ley Federal del Mar, hacerlo en su reglamento o mediante una ley especial en el tema. Tras explicar los motivos por los cuales se considera que lo más pertinente sería desarrollar una ley especial, se propondrán reformas específicas a la Ley Federal del Mar a fin de que el tema de la realización de actividades en la Zona también esté incluido en la misma.
II. La regulación en derecho interno de la realización de actividades en la Zona
La Zona y sus recursos son patrimonio común de la humanidad.16 Esto implica que los derechos sobre los mismos pertenecen a toda la humanidad. Por lo tanto, son inalienables y ningún Estado puede reivindicar soberanía o derechos soberanos sobre ellos.17 A efecto de garantizar que las actividades en la Zona se llevasen a cabo conforme a estos principios, se previó la creación de la Autoridad Internacional de los Fondos Marinos -en adelante la Autoridad-, organización internacional que tiene como misión gestionar la Zona en nombre de los Estados parte de la Convención. La exploración y explotación de los recursos de la Zona18 se debe realizar conforme a la Convemar, el Acuerdo de Instrumentación de su parte XI y los reglamentos y demás normas que la Autoridad desarrolle para tal fin.
Las actividades de exploración y explotación en la Zona pueden ser realizadas por empresas estatales de Estados parte de la Convemar, por personas naturales o jurídicas que tengan la nacionalidad o estén bajo el control de dichos Estados parte o por la Empresa,19 órgano de la Autoridad creado para llevar a cabo actividades de exploración y explotación de minerales de la Zona, así como de transporte, tratamiento y comercialización de los mismos.20
Dado que la Convemar es únicamente vinculante para los Estados parte que la ratifican, al desarrollar el sistema de realización de actividades de exploración y explotación en la Zona, se creó la figura del patrocinio, la cual consiste en un vínculo que permite que un instrumento de derecho internacional público, como la Convemar, le sea aplicado a personas físicas o jurídicas que son entes de derecho privado y que, por tanto, no son parte de dicho tratado. Así pues, el patrocinio consiste en el respaldo que un Estado parte de la Convemar debe dar a la solicitud de una persona física o jurídica que sea de su nacionalidad o esté bajo su control efectivo, a efecto de que ésta pueda realizar actividades en la Zona. El patrocinio es comprobado mediante la emisión de un certificado que acompaña la solicitud que el ente privado en cuestión presenta a la Autoridad para solicitar autorización con la finalidad de realizar actividades.21 Toda persona privada autorizada por la Autoridad para realizar actividades en la Zona requiere en todo momento de un Estado patrocinador. La ausencia de uno es motivo para dar por terminado su contrato con la Autoridad.22
Los Estados parte de la Convemar tienen varios tipos de obligaciones respecto a la Zona. Algunas de éstas son generales y aplicables a todos los Estados, otras lo son exclusivamente a los Estados patrocinadores. Ejemplos del primer tipo de obligaciones son el deber de utilizar la Zona exclusivamente para fines pacíficos23 o el que todas las acciones que tomen, con relación a la misma, sean acordes a la Carta de las Naciones Unidas, a la Convemar y a las demás normas de derecho internacional que resulten aplicables.24
De inicio existía poca claridad respecto a las obligaciones, responsabilidades y estándares mínimos que un Estado debía cumplir para poder patrocinar la realización de actividades en la Zona sin incurrir en responsabilidad internacional. El alcance de estas obligaciones fue clarificado por la Sala de Controversias de los Fondos Marinos del Tribunal Internacional del Derecho del Mar, en su opinión consultiva sobre responsabilidades y obligaciones de los Estados que patrocinan personas y entidades con respecto a actividades en la Zona emitida el 1o. de febrero de 2011 -en lo sucesivo la opinión consultiva-. De acuerdo con la opinión consultiva, los Estados patrocinadores tienen dos tipos de obligaciones: directas y de debida diligencia.
Las obligaciones directas son obligaciones de resultado, cuyo cumplimiento es responsabilidad del Estado patrocinador. Por consiguiente, su incumplimiento le puede generar responsabilidad internacional. La mayoría de estas obligaciones están vinculadas a la preservación del medio marino durante la realización de actividades en la Zona. Ejemplos de ellas son la obligación de asistir a la Autoridad en el ejercicio del control de las actividades en la Zona; poner en práctica un enfoque precautorio; instrumentar las mejores prácticas ambientales o llevar a cabo evaluaciones de impacto ambiental.25
Por su parte, la obligación de debida diligencia es una obligación de conducta, consistente en garantizar el cumplimiento por parte de su contratista patrocinado, del contrato firmado con la Autoridad, la Convención y demás instrumentos relacionados. Para cumplir con esta obligación de debida diligencia el patrocinador requiere instrumentar en su sistema jurídico interno medidas legislativas, reglamentarias o administrativas razonablemente adecuadas para garantizar que las actividades que su patrocinado lleve a cabo en la Zona sean realizadas de conformidad con la Convemar.26 En caso de que el Estado patrocinador haya desarrollado en su derecho interno estas medidas no será internacionalmente responsable, ni siquiera de manera solidaria, por los daños que puedan causarse en la Zona a consecuencia del incumplimiento de obligaciones por parte de su ente patrocinado.27
Tomando en cuenta la existencia de diversos sistemas jurídicos en el mundo, la Sala de Controversias de los Fondos Marinos del Tribunal Internacional del Derecho del Mar dio un amplio margen a los Estados parte de la Convemar, para determinar el grado de detalle y contenido de las disposiciones que incluyan en su sistema jurídico interno para regular la realización de actividades en la Zona. Sin embargo, indicó ciertos parámetros generales que los Estados parte deben seguir. El primero de ellos se refiere a que dichas medidas sean instrumentadas de buena fe.28 El segundo a la necesidad de que su instrumentación sea “razonablemente adecuada”.29 Esto último implica que la instrumentación de las medidas se debe actualizar conforme vayan surgiendo nuevos conocimientos científicos y tecnologías que permitan disminuir el posible impacto ambiental de las actividades que se realicen en la Zona.30 En caso de que esta actualización no se realice de manera oportuna, el Estado patrocinador podría ser sujeto de responsabilidad internacional, en caso de que se ocasione algún daño a la Zona como consecuencia de las actividades que realice su contratista patrocinado.
Una diferencia importante entre las obligaciones directas y la obligación de debida diligencia es que, mientras que las primeras pueden ponerse en práctica únicamente mientras se está patrocinando actividades en la Zona, la segunda puede instrumentarse de manera preparatoria. Esto se debe a que el desarrollo de una normatividad nacional que regule la realización de actividades en la Zona puede tener lugar antes de decidir si patrocinar actividades en la Zona. Actualmente hay dos Estados -Fiji y Tuvalu- que cuentan con una legislación acorde a la Convemar para regular la realización de actividades en la Zona bajo su patrocinio,31 mas no están patrocinando la realización de actividades en este espacio marino.32 De hecho, idealmente, el desarrollo de normatividad de esta naturaleza se debería llevar a cabo antes de adquirir el compromiso de patrocinar actividades en la Zona, ya que, como se explicó previamente, la existencia de este tipo de normatividad en derecho interno es un requisito sine qua non para que un Estado pueda ser exonerado de responsabilidad internacional en caso de suscitarse un incidente que cause daño a la Zona, como consecuencia de las actividades que está patrocinando. Un último punto a tener en cuenta es que mientras el patrocinio de actividades en la Zona está condicionado a la existencia de regulación en la materia, la existencia de una regulación de esta naturaleza no implica ninguna obligación de patrocinar actividades en la Zona. Sólo abre la posibilidad de considerar hacerlo sin riesgo de incurrir en responsabilidad internacional por incumplir la obligación de debida diligencia.
En resumen, para instrumentar adecuadamente en derecho interno la parte XI de la Convemar se requiere que los Estados parte desarrollen medidas legislativas, reglamentarias o administrativas para garantizar que las actividades que su patrocinado lleve a cabo en la Zona sean realizadas de conformidad con la Convención. Estas medidas deben instrumentarse de buena fe y actualizarse periódicamente, a la luz de los avances científicos y tecnológicos en materia de preservación del medio marino. Habiendo clarificado lo anterior, se expondrá brevemente el estado actual de la legislación nacional que regula la realización de actividades en la Zona.
III. Estado actual de la legislación mexicana en la materia
Actualmente, la realización de actividades de exploración y explotación minera en la Zona no está regulada en el sistema jurídico mexicano. Ni la ley Federal del Mar ni ninguna otra ley o reglamento hacen mención alguna al tema. La realización de actividades mineras en los fondos marinos sí está regulada, pero exclusivamente dentro de las áreas marinas de jurisdicción nacional. Así, lo especifica la Ley Minera al prever que pueden llevarse a cabo trabajos de exploración y explotación en “los zócalos submarinos de islas, cayos y arrecifes, el lecho marino y el subsuelo de la zona económica exclusiva”.33 Para que las actividades mineras puedan tener lugar en los referidos espacios marinos se requiere autorización expresa de las autoridades que tengan atribuciones en los mismos. También es indispensable que las actividades se ajusten a las normas ambientales vigentes en el país,34 es decir, principalmente, la Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente y sus reglamentos en materia de evaluación de impacto ambiental y en materia de áreas naturales protegidas.
Se estima que si en el texto original de la Ley Federal del Mar no se haya hecho mención alguna al régimen de la Zona, es principalmente porque en 1986, cuando se promulgó la Ley, había incertidumbre con relación a si el régimen de la Zona, previsto en la parte XI de la Convemar, operaría. La falta de certeza sobre este tema respondía a que los Estados desarrollados -los cuales contaban con los recursos técnicos y económicos indispensables para realizar actividades en la Zona- se negaban a ratificar la Convemar. Hasta 1986, únicamente 31 Estados habían ratificado la Convemar.35 Ninguno de ellos tenía la capacidad para llevar a cabo actividades en la Zona. La negativa de los países desarrollados para ratificar la Convemar se debía principalmente a la inconformidad que tenían vis-á-vis el régimen de la Zona. En su opinión, dicho régimen no lograba un equilibrio entre el concepto de que la Zona y sus recursos son un patrimonio común de la humanidad y la necesidad de que las actividades a realizar en dicho espacio resultaran económicamente rentables. A efecto de lograr este equilibrio, entre 1990 y 1994 se negoció el Acuerdo de Instrumentación de la parte XI de la Convemar36 que modificó sustancialmente algunos aspectos del régimen de la Zona para conciliar estas dos posiciones.37
Partiendo del escenario anterior, es comprensible que el legislador mexicano haya optado por no incluir en la Ley Federal del Mar lo relativo a la Zona, ya que no tenía certeza sobre si este régimen efectivamente iba a operar. Por ende, decidió concentrarse en regular únicamente lo relativo a los espacios marinos dentro de la jurisdicción nacional -aguas marinas interiores, mar territorial, zona contigua, zona económica exclusiva y plataforma continental-.
No obstante, en los 25 años que han pasado desde que concluyeron las negociaciones del Acuerdo de Instrumentación de la parte XI de la Convemar, el país no ha actualizado la Ley Federal del Mar ni desarrollado otra normatividad para regular la realización de actividades en la Zona.
En opinión de quien escribe, la inacción para actualizar la normatividad nacional responde a dos cuestiones: la falta de interés por realizar actividades mineras en los fondos marinos y la poca claridad que inicialmente se tenía sobre cómo regular el tema en derecho interno. En cuanto al primer punto, México no se ha caracterizado por tener un interés particular en realizar actividades en la Zona. Durante las negociaciones de la Convemar, éste no fue un tema prioritario para el país ya que entonces se desconocía que tanto en las zonas marinas de jurisdicción mexicana como en la zona de la fractura Clarión Clipperton, área de la Zona muy próxima a las zonas marinas de jurisdicción mexicana, hay abundantes reservas de nódulos polimetálicos.38
México ha mantenido una provechosa relación con la Autoridad. Prueba de ello es que ha participado recurrentemente en el Consejo y en la Comisión Jurídica y Técnica de esta organización. También lo es que ha contribuido voluntariamente en diversas ocasiones al Fondo de dotación para investigaciones científicas marinas en la Zona creado por la Autoridad en 2006,39 o que en 2013, en conjunción con la Autoridad, organizó un seminario de sensibilización sobre las oportunidades que para México ofrece la minería submarina.40 No obstante, la colaboración de México con la Autoridad no ha abarcado el patrocinio de actividades en la Zona.
En cuanto a la falta de claridad sobre cómo regular la realización de actividades en la Zona en derecho interno, como se mencionó en la primera parte de este artículo, inicialmente había poca certeza respecto al alcance de las obligaciones de los Estados patrocinadores de actividades en la Zona. Sin embargo, hace ya más de ocho años que la Sala de Controversias de los Fondos Marinos clarificó este tema por lo que ya no es una dificultad para cumplir con esta obligación.
El que México regulara la realización de actividades en la Zona en su derecho interno le generaría dos principales beneficios. Por una parte, representaría una mejora importante en la instrumentación de la Convemar y, por lo tanto, un avance en el cumplimiento del décimo cuarto objetivo de desarrollo sostenible. México se comprometió a cumplir estos objetivos por lo que debería hacer todo lo posible por lograrlo. Por la otra, el desarrollo de una normatividad de esta naturaleza aseguraría que el país pudiese incursionar en el patrocinio de actividades en la Zona en el momento en que lo considerase pertinente. Esto último en virtud de que, como se explicó previamente, el contar con normatividad nacional que regule la realización de actividades en la Zona es un requisito indispensable para patrocinar este tipo de actividades sin riesgo de incurrir en responsabilidad internacional.
En términos generales, habría dos mecanismos a los que México podría recurrir para regular la realización de actividades en la Zona, 1) modificar una normatividad ya existente -ley o reglamento- para incluir en ella la regulación, o 2) desarrollar una nueva ley. A continuación, se valorarán las ventajas e inconvenientes de cada una de estas alternativas para demostrar por qué se considera que sería preferible desarrollar una ley especial en la materia.
IV. Alternativas que tendría México para desarrollar una normatividad que regulara la realización de actividades en la Zona bajo su patrocinio
La Ley Federal del Mar es, hasta cierto punto, una ley espejo de la Convema, ya que replica y desarrolla muchos de los temas en ella incluidos. Por ello, al pensar en desarrollar una normatividad que regule la realización de actividades en la Zona, la primera opción que se contempla es la de modificar la Ley Federal del Mar para incluir en ella un apartado sobre el tema. A primera impresión, esta opción parecería adecuada porque permitiría que la quasi totalidad de los temas previsto en la Convemar fueran implementados en derecho interno mediante un solo instrumento. No obstante, en opinión de quien escribe, incorporar determinado articulado a la Ley Federal del Mar para regular el tema en cuestión no sería lo más conveniente, dado el nivel de detalle que la normatividad requeriría para dar cumplimiento a la obligación de debida diligencia.
Al regular la realización de actividades en la Zona tendrían que abarcarse varios aspectos. Los principales serían: la autoridad o autoridades encargadas de instrumentar la ley; los requisitos y condiciones que se exigiría cumplir al contratista para otorgarle el patrocinio y conservarlo; las obligaciones del Estado patrocinador y las facultades de inspección de las que facultaría a sus entidades para verificar el cumplimiento de obligaciones por parte del patrocinado. También deberían preverse las sanciones administrativas y probablemente penales que se impondrían al contratista por el incumplimiento de sus obligaciones, así como los mecanismos de solución de controversias a los que las partes podrían recurrir.
Cada uno de los aspectos antes mencionados deberían desarrollarse a precisión y detalle a efecto de garantizar que hubiera claridad y certeza jurídicas para todas las partes involucradas -Autoridad, contratista patrocinado, Estado patrocinador y terceros Estados- respecto del alcance y contenido de sus derechos y obligaciones y de los mecanismos mediante los cuales el Estado patrocinador cumpliría sus obligaciones directas.
La Ley Federal del Mar no aborda ninguno de los temas por ella tratados con el nivel de detalle con el que se requeriría legislar el tema de las actividades en la Zona. En muchos casos enuncia principios generales previstos en la Convemar o marca pautas generales sobre un tema y refiere a su reglamento para el desarrollo detallado del mismo. Dos ejemplos de temas que son abordados de esta manera por la Ley Federal del Mar son la regulación de la investigación científica marina y la delimitación de las líneas de base que se utilizarán para medir la anchura de los distintos espacios marinos de jurisdicción nacional -mar territorial, zona contigua y zona económica exclusiva-.
La investigación científica marina está regulada en la parte XIII de la Convemar. En ella se establecen los principios generales conforme a los cuales deberá realizarse la investigación científica marina41 y los derechos que los Estados ribereños pueden hacer valer ante una solicitud para realizar investigación científica marina en los distintos espacios marinos dentro de su jurisdicción.42 Al regular el tema de la investigación científica marina, la Ley Federal del Mar se limita a replicar en un único artículo los principios generales previstos en el artículo 240 de la Convemar43 sin ahondar en temas como las instancias y los procedimientos que deberán seguirse para solicitar autorización con el fin de realizar investigación científica marina en áreas de jurisdicción nacional, los requisitos que México exigirá antes de autorizar la realización de algún proyecto o la información o muestras que solicitará se le compartan una vez que el proyecto haya concluido.
En cuanto a las líneas de base, la Convemar prevé fórmulas para la delimitación de las mismas. Por ejemplo, establece que, por regla general, la línea de base normal que se utilizará para medir la anchura del mar territorial será la “línea de bajamar a lo largo de la costa, tal como aparece marcada mediante el signo apropiado en cartas a gran escala reconocidas oficialmente por el Estado ribereño”.44 Al abordar el tema de las líneas de base, la Ley Federal del Mar únicamente menciona que las líneas de base, que se utilizarán para medir la anchura del mar territorial serán normales, rectas o combinadas y se determinarán de conformidad con lo previsto en el reglamento de la ley.45 Como se mencionó previamente, a la fecha la Ley Federal del Mar no tiene reglamento, por lo que, si bien México ya fijó sus líneas de base, el detalle del procedimiento que utilizó para determinarlas no quedó documentado en el Reglamento de la Ley Federal del Mar como dicha Ley prevé que se debía de hacer.
Los dos ejemplos antes expuestos -investigación científica marina y determinación de líneas de base- fueron presentados con el propósito de demostrar que la Ley Federal del Mar trata los temas en ella previstos de manera general. Por lo tanto, desarrollar a detalle el tema de la realización de actividades en la Zona dentro de esta Ley rompería su armonía, ya que un tema estaría siendo tratado de manera mucho más específica que los demás.
Otro ejemplo de que la Ley Federal del Mar no regula a detalle los temas por ella abordados es el de la realización de actividades de exploración, explotación y aprovechamientos de los minerales localizados en los fondos marinos dentro de la jurisdicción nacional. Como se verá a detalle en la última sección de este ensayo, la Ley Federal del Mar no regula este aspecto y únicamente se limita a referir la normatividad que lo hace. Se estima que, en aras de la congruencia, debería buscarse hacer una referencia similar en la Ley con relación a las actividades mineras en la Zona.
Otra posibilidad que se podría considerar sería la de incluir la regulación de actividades en la Zona bajo el patrocinio de México en un futuro reglamento de la Ley Federal del Mar. Esta alternativa parecería atractiva porque, al tiempo que se cumpliría con la obligación de regular en derecho interno la realización de actividades en la Zona, se elaboraría el reglamento de la Ley Federal del Mar. Además, al subsanar una omisión en la que, el Ejecutivo mexicano ha incurrido durante largo tiempo, se contribuiría también a la mejor instrumentación de la Convemar y, por ende, al cumplimiento del décimo cuarto objetivo de desarrollo sostenible.
Indudablemente el desarrollo del reglamento de la Ley Federal del Mar es un pendiente que se debe atender con prioridad. No obstante, en opinión de quien esto escribe, no sería conveniente incluir en el mismo el tema de la realización de actividades en la Zona. Esta aseveración está fundamentada en dos argumentos: la importancia del tema y la profunda vinculación del mismo con cuestiones ambientales. A continuación, se explicará brevemente cada uno de ellos.
La realización de actividades en la Zona tiene repercusiones relevantes desde el punto de vista económico, ambiental, técnico y jurídico. Por ende, la normatividad que se requiere realizar debe redactarse teniendo en cuenta todos estos enfoques, buscando lograr un equilibrio entre ellos. Por este motivo y con el fin de dar cumplimiento a la obligación de la debida diligencia, la normatividad que se redacte debe ser exhaustiva y detallada. Si se redactara un reglamento a la Ley Federal del Mar con el nivel de detalle y precisión que se requiere se elaboraría un documento demasiado extenso, mismo que sería poco funcional puesto que haría énfasis excesivo en uno de los temas por él abordados.
La realización de actividades en la Zona está estrechamente vinculada con aspectos ambientales y técnicos. El nexo con los primeros deriva de que en todas las etapas de realización de estas actividades se deben tomar medidas adecuadas para preservar el medio marino, ya que la realización de actividades en la Zona puede potencialmente generar consecuencias ambientales graves. Precisamente para minimizar este riesgo, la normatividad en la materia debe exigir al contratista apegarse a los estándares más altos de seguridad y protección ambiental y utilizar la tecnología más avanzada. Por ende, la normatividad a desarrollar deberá hacer referencia a muchas cuestiones ambientales y técnicas que no están reguladas en la Ley Federal del Mar y que están más vinculadas con otras leyes como la Ley Minera o la Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente. Por tanto, de materializarse esta normatividad dentro de un reglamento a la Ley Federal del Mar, el mismo tendría que estar haciendo constantes referencia a estas otras leyes, lo cual resultaría poco funcional desde el punto de vista de la técnica legislativa.
Otra evidencia que respalda que lo más conveniente sería desarrollar una ley especial es la práctica internacional en la materia. A la fecha, trece Estados46 parte de la Convemar han regulado la realización de actividades en la Zona bajo su patrocinio desde un enfoque acorde a la Convemar. Ninguno de ellos lo ha hecho mediante un reglamento, y solamente Francia ha recurrido a una ley general, similar a la Ley Federal de Mar para hacerlo.47 En el resto de los casos, se ha desarrollado una ley especial en la materia.
En resumen, se estima que lo más conveniente sería desarrollar una ley especial para regular la realización de actividades en la Zona bajo el patrocinio de México. La misma debería precisar a detalle, inter alia, los requisitos para obtener y conservar el patrocinio del país, los procedimientos para solicitarlo, la autoridad o autoridades nacionales encargadas de supervisar la realización de actividades en la Zona, las facultades de las que se dotaría a esta autoridad y las sanciones que se impondría al contratista, en caso de incumplir con sus obligaciones. La existencia de una ley especial en la materia dotaría de mayor certeza jurídica a todas las partes involucradas y facilitaría el que México diese cabal cumplimiento a su obligación de la debida diligencia.
Independientemente de que se desarrolle una ley especial, sería conveniente hacer algunas modificaciones a la Ley Federal del Mar para que la misma haga referencia a la realización de actividades en la Zona bajo el patrocinio de México y remita a la legislación especial en la materia. A continuación, se presentará una propuesta de texto para la reforma en cuestión.
V. Propuesta de reforma a la Ley Federal del Mar
Dado que la Ley Federal del Mar es una normatividad que intenta instrumentar en derecho interno la Convemar, sería conveniente que, aun cuando no regulara a detalle el tema de la realización de actividades en la Zona, sí hiciera mención del tema y precisara cuál es la legislación que regula estas actividades.
Esta práctica ya se da en dos ocasiones en la Ley Federal del Mar. Como se mencionó, la primera es con relación a la “exploración, explotación, beneficio, aprovechamiento, refinación, transportación, almacenamiento, distribución y venta de los hidrocarburos y minerales submarinos, en las zonas marinas mexicanas”,48 los cuales de acuerdo con la ley serán regulados por las leyes reglamentarias del artículo 27 constitucional en el ramo del petróleo y en materia minera. La segunda se da en el caso del ejercicio de los “poderes, derechos, jurisdicciones y competencias de la nación dentro de las zonas marinas mexicanas”49 para prevenir, reducir y controlar la contaminación del medio marino. De acuerdo con la Ley Federal del Mar, respecto a este tema deberá tenerse en cuenta lo previsto en la Ley Federal del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente, la Ley General de Salud, junto con sus respectivos reglamentos, la Ley Federal de Aguas y demás leyes y reglamentos aplicables.
Siguiendo esta práctica, sería conveniente incluir en la Ley Federal del Mar una disposición que precisara que todo lo relativo a la realización de actividades en los fondos marinos y oceánicos y su subsuelo fuera de los límites de la jurisdicción nacional será regulado por la ley especial en la materia y su reglamento. Esta disposición podría incluirse en el actual artículo 19 de la Ley Federal del Mar el cual aborda lo relativo a la exploración, explotación y aprovechamiento de hidrocarburos y minerales submarinos. Actualmente hace referencia únicamente a las actividades de esta naturaleza que se realizan en los espacios marinos dentro de la jurisdicción nacional, remitiendo a las leyes que regulan el tema. De incluirse la reforma propuesta en el artículo en cuestión, la Ley Federal del Mar presentaría una perspectiva holística de dónde están reguladas las actividades mineras que se realizan en los fondos marinos dentro o fuera de la jurisdicción nacional.
Se propone modificar el artículo 19 de la Ley Federal del Mar para quedar redactado de la siguiente manera (las modificaciones propuestas aparecen en cursivas):
Artículo 19. La exploración, explotación, beneficio, aprovechamiento, refinación, transportación, almacenamiento, distribución y venta de los hidrocarburos y minerales submarinos, en las zonas marinas mexicanas, se rige por las leyes reglamentarias del artículo 27 constitucional en el ramo del petróleo y en materia minera y sus respectivos reglamentos, así como por las disposiciones aplicables de la presente Ley. Por su parte, la realización de actividades en los fondos marinos y oceánicos y su subsuelo fuera de los límites de la jurisdicción nacional será regulada por la ley especial en la materia y su reglamento.
VI. Conclusiones
México debe instrumentar de mejor manera la Convemar a fin de cumplir con el décimo cuarto objetivo de desarrollo sostenible y con el propósito de tener en cuenta la opinión consultiva. Para poder aplicar de mejor manera la Convemar se requiere, entre otras cosas, revisar y actualizar la Ley Federal del Mar, ley espejo de la Convemar.
Una de las medidas indispensables para optimizar la instrumentación de la Convemar consistiría en desarrollar una normatividad que regule la realización de actividades en la Zona bajo el patrocinio de México. Dicha normatividad debería abordar el tema de manera exhaustiva y detallada a efecto de dotar de certeza jurídica a todos los actores involucrados y de lograr que el país dé cumplimiento a su obligación de la debida diligencia. A efecto de garantizar que la normatividad a desarrollar cumpla con estas características lo ideal sería elaborar una ley especial en la materia.
Independientemente de lo anterior, se requiere modificar la Ley Federal de Mar para que la misma haga referencia al tema de la realización de actividades en la Zona y refiera a la norma que regula esta materia. Para ello, se propone modificar el artículo 19 de la Ley Federal del Mar a efecto de incluir un párrafo que precise que la realización de actividades en los fondos marinos y oceánicos y su subsuelo fuera de los límites de la jurisdicción nacional será regulada por la ley especial en la materia y por su reglamento. Esta reforma iría, además, en congruencia con la lógica que la Ley Federal del Mar sigue vis-á-vis la realización de actividades mineras en aguas marinas de jurisdicción nacional. Igual que en la propuesta que se presenta, la Ley no regula el tema y únicamente se limita a precisar cuál es la normatividad que lo hace.
